Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 20 februari 2020 en het nader rapport d.d. 17 maart 2020, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister-President,
Minister van Algemene Zaken. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 3 december 2019, nr. 20190025316,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 20 februari 2020, nr. W01.19.0386/I, bied ik U hierbij aan.

Bij Kabinetsmissive van 3 december 2019, no. 2019002531, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, mede namens de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende verklaring
dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet
strekkende tot het opnemen van een bepaling over een door niet-ingezetenen gekozen
kiescollege voor de verkiezing van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, met memorie
van toelichting.

Het voorstel strekt ertoe het kiesrecht voor de Eerste Kamer ook toe te kennen aan
niet-ingezetenen (Nederlanders in het buitenland). Daartoe wordt een speciaal kiescollege
ingesteld.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over het draagvlak
voor deze aanpassing van de Grondwet, de berekening van de stemwaarde en de noodzaak
tot het opnemen van een additioneel artikel. In verband daarmee is aanpassing van
het voorstel en de toelichting wenselijk.

1. Uitbreiding kiesrecht

In 1983 is bij de wijziging van de Grondwet de mogelijkheid geopend voor de wetgever
om het kiesrecht voor de Tweede Kamer aan niet-ingezetenen toe te kennen. Bij die
herziening is niet gekozen voor het ook openen van deze mogelijkheid voor de verkiezing
van de Eerste Kamer. Sinds 1983 bestaat daarom de in de toelichting geduide «onevenwichtigheid»
dat Nederlanders in het buitenland wel invloed hebben op de samenstelling van de Tweede
Kamer, maar niet op die van de Eerste Kamer.

De toelichting gaat niet in op de vraag waarom deze onevenwichtigheid de afgelopen
37 jaar nauwelijks onderwerp van discussie is geweest, maar er nu wel de noodzaak
wordt gevoeld om deze weg te nemen. Het enkele feit dat hierover in het regeerakkoord
een afspraak is opgenomen, is onvoldoende motivering voor het wijzigen van de Grondwet.
Ook de parallel met het kiescollege voor de inwoners van de drie Caribische openbare
lichamen gaat niet één-op-één op. In dat geval is immers sprake van ingezetenen die
meestemmen voor de samenstelling van de Eerste Kamer, terwijl dit voorstel ziet op
niet-ingezetenen. Zoals ook uit de toelichting blijkt, zijn er ook geen internationale
juridische verplichtingen die dwingen tot de voorgestelde uitbreiding van het kiesrecht.

De Grondwet kan alleen worden gewijzigd volgens een verzwaarde procedure die veel
tijd kost. Het is mede in dat licht bezien aangewezen om de Grondwet alleen aan te
passen na zorgvuldige weging van de argumenten voor en tegen. Dit gebeurt niet in
de toelichting. Omdat er sinds 1983 nauwelijks over dit onderwerp is gesproken en
het voorstel de wijze van verkiezing van een deel van het parlement zelf betreft,
ligt het in de rede dat deze voor- en nadelen en de in verband daarmee te maken keuze
eerst aan de orde komen in een dialoog tussen regering en beide kamers, voordat een
grondwetsherziening in gang wordt gezet.2 De toelichting gaat daar niet op in.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de vraag waarom nu gekozen
wordt voor de voorgestelde aanpassing van de Grondwet.

1. Uitbreiding kiesrecht

De discussie over de vraag of Nederlanders die in het buitenland wonen invloed zouden
moeten krijgen op de samenstelling van de Eerste Kamer is niet nieuw. In 2014 vroeg
de Tweede Kamer om een inventarisatie van de mogelijkheden om onder meer voor deze
categorie Nederlanders een kiescollege te vormen, met als enige taak om de leden van
de Eerste Kamer te kiezen (Handelingen II 2014/15, nr. 5, item 3). Mijn ambtsvoorganger heeft de gevraagde inventarisatie eind 2014 aan de beide Kamers
doen toekomen en daarin ook de argumenten voor en tegen de verschillende opties uiteengezet
(Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 10 en Kamerstukken I 2014/15, 33 900, B). Mede naar aanleiding van deze inventarisatie is in overleg met de beide Kamers
vervolgens besloten voorrang te geven aan een grondwettelijke regeling die ertoe strekt
de Nederlandse inwoners van Caribisch Nederland invloed te geven op de samenstelling
van de Eerste Kamer en de hiervoor genoemde discussie daarvan los te koppelen (Kamerstukken
II 2014/15, 33 900, nr. 12 en Kamerstukken I 2014/15, 33 900, A).

De discussie was daarmee echter niet afgerond. Begin vorig jaar heeft het kabinet
– ter uitvoering van het regeerakkoord – de beide Kamers een notitie doen toekomen
waarin op hoofdlijnen is beschreven welke opties denkbaar zijn om Nederlanders in
het buitenland invloed te geven op de samenstelling van de Eerste Kamer en welke optie
de voorkeur van het kabinet heeft (Kamerstukken II 2018/19, 31 142, nr. 88 en Kamerstukken I 2018/19, 31 142, C). De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer stelde in een algemeen
overleg waarvoor onder meer deze brief was geagendeerd slechts een verduidelijkende
vraag over de brief (Kamerstukken II 2018/19, 35 165, nr. 7). De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Eerste Kamer nam de brief op
5 maart 2019 voor kennisgeving aan en zag dus geen aanleiding hierover een afzonderlijk
overleg met het kabinet te voeren. Tegen deze achtergrond meent het kabinet dat de
indiening van het onderhavige voorstel genoegzaam is voorbereid.

In de memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies nader ingegaan op
de voorgeschiedenis van het voorstel.

2. Wijze van berekenen van de stemwaarde

Voor de vaststelling van de verkiezingsuitslag van de Eerste Kamer wordt eerst het
aantal inwoners van elke provincie, en van de drie Caribische openbare lichamen, gedeeld
door het honderdvoud van het aantal leden van provinciale staten en het kiescollege.
Het getal dat resulteert (afgerond naar het dichtstbijzijnde gehele getal) is de zogeheten
stemwaarde. De stemwaarden worden voorafgaand aan de verkiezingen door de Kiesraad
vastgesteld op basis van de bevolkingsaantallen per 1 januari van betreffende jaar
en gepubliceerd in de Staatscourant.

Het voorstel zelf regelt niet hoe de stemwaarde zal worden bepaald voor het kiescollege
voor de niet-ingezetenen, maar de toelichting gaat hier wel op in. Volgens de toelichting
zal hierbij worden gekozen voor het berekenen van de stemwaarde op grond van het aantal
daadwerkelijk uitgebrachte stemmen door de niet-ingezetenen voor de verkiezing van
het kiescollege. In de toelichting worden twee andere opties besproken die van de
hand worden gewezen. Het gaat daarbij enerzijds om het berekenen van de stemwaarde
op grond van de omvang van de gehele wereldbevolking en anderzijds om uit te gaan
van het aantal geregistreerde kiesgerechtigden.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting niet wordt ingegaan op de mogelijkheid
om via het register niet-ingezetenen (RNI) de stemwaarde te berekenen. De Afdeling
onderkent dat dit register niet alle in het buitenland woonachtige Nederlanders bevat.
Aansluiting bij dit register heeft echter wel het voordeel dat hierbij zoveel mogelijk
aansluiting wordt gezocht bij het bestaande uitgangspunt van berekening van de stemwaarde
op grond van het aantal inwoners en niet op grond van het aantal uitgebrachte stemmen.

Daarbij komt dat aansluiting bij dit register het ook mogelijk maakt om het bestaande
systeem van bekendmaking van stemwaarden voorafgaand aan de verkiezingen in stand
te houden. Indien wordt gekozen om voor een deel van de stemwaarde uit te gaan van
daadwerkelijk uitgebrachte stemmen bestaat die mogelijkheid niet. De stemwaarden kunnen
dan pas na afloop van de verkiezing worden berekend.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

2. Wijze van berekenen van de stemwaarde

Het alternatief dat de Afdeling advisering noemt om bij het bepalen van de stemwaarde
uit te gaan van het aantal personen dat is ingeschreven in de registratie niet-ingezetenen
(RNI) acht ik niet wenselijk. Allereerst bevat de RNI, zoals de Afdeling ook onderkent,
niet alle in het buitenland woonachtige Nederlanders. Het is ook niet uitgesloten
dat in de RNI personen zijn opgenomen die niet of niet meer over de Nederlandse nationaliteit
beschikken. De actualiteit van de RNI is immers afhankelijk van mutaties die door
geregistreerde personen zelf worden doorgegeven en van de zogenoemde aangewezen bestuursorganen
(ABO’s). ABO’s zijn namelijk verplicht om wijzigingen van personen die zijn ingeschreven
in de RNI door te geven. Dat kan uiteraard alleen als een ABO daar weet van heeft.
Dit betekent dat ook overleden personen onder omstandigheden in de RNI blijven opgenomen.

De memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies aangevuld.

3. Opnemen additioneel artikel

Nadat deze grondwetswijziging is aanvaard en bekrachtigd, zal de Kieswet nog op een
aantal punten moeten worden aangepast voordat het stemrecht daadwerkelijk door niet-ingezetenen
kan worden uitgeoefend. Het gaat daarbij onder meer om de regels omtrent het berekenen
van de stemwaarde en om het opnemen van het kiescollege in het hoofdstuk dat ziet
op de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer.

Omdat voorkomen moet worden dat de wijziging van de Grondwet in werking treedt op
het moment dat de Kieswet nog niet is aangepast, adviseert de Afdeling een additioneel
artikel op te nemen waarin geregeld wordt dat de wijziging van de Grondwet in werking
treedt op het moment dat de Kieswet overeenkomstig is aangepast.

3. Opnemen additioneel artikel

Naar aanleiding van het advies is aan het voorstel een additioneel artikel toegevoegd
dat ertoe strekt dat de wijziging van de Grondwet pas in werking treedt op het moment
dat de Kieswet overeenkomstig is aangepast. Ook de memorie van toelichting is naar
aanleiding van het advies aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, verzoeken
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops