Initiatiefnota : Initiatiefnota

Nr. 2 INITIATIEFNOTA

Aanleiding

Tien jaar nadat de Amerikaanse bank Lehman Brothers failliet ging en de grootste economische
crisis in decennia begon, is het bankenstelsel in Nederland nog steeds niet gezond.
De Tweede Kamer heeft zelf onderzoek gedaan naar de kredietcrisis, naar de oorzaken
daarvan en naar de maatregelen die getroffen zouden moeten worden om een herhaling
in de toekomst te voorkomen. Eerst werd een tijdelijke commissie ingesteld en later
de Parlementaire Enquête Commissie onder leiding van Kamerlid Jan de Wit. De Tweede
Kamer heeft de aanbevelingen van beide commissies unaniem overgenomen, maar lang niet
alle verbeteringen zijn in de praktijk gebracht. De bankenbuffers zijn niet voldoende
en «ringfencing», waarbij het spaargedeelte van een bank hermetisch afgesloten wordt
van het commerciële gedeelte, komt nog steeds niet voor. Ondertussen zijn het onverantwoordelijke
gedrag van bankiers en de bonuscultuur die de crisis hadden veroorzaakt weer helemaal
terug, wat de recente witwasaffaire bij ING en de discussie over de beloning van hun
topman aantonen. De banken moesten na de crisis met miljarden belastinggeld gered
worden en er is geen aanleiding om te geloven dat dit in de toekomst niet meer nodig
zal zijn.

Vanuit de samenleving groeit ondertussen de roep om ons financieel-monetair systeem
fundamenteel te verbeteren en schokbestendiger te maken, zodat ons spaargeld veilig
is bij de volgende crisis. Zo onderzoekt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR) naar aanleiding van een motie o.b.v. het burgerinitiatief «Ons Geld» verschillende
aspecten van geldschepping en mogelijke alternatieven en verbeteringen.1 Ook het IMF en de Bank of England doen hier onderzoek naar.2 3 De internationale discussie hierover leidde in Zwitserland tot een referendum over
een grotere rol van de Zwitserse nationale bank (SNB) tegenover private banken en
in Zweden werkt de centrale bank aan een publieke digitale munt, zonder tussenkomst
van private banken: de E-krona.4 Onlangs riepen meerdere Nederlandse wetenschappers van het Sustainable Finance Lab
de politiek op om structurele ingrepen te doen in de Nederlandse financiële sector,
met nieuwe publieke instellingen waar het spaargeld en het digitale betalingsverkeer
veilig zijn.5

De introductie van een depositobank, waarin al het spaargeld van klanten volledig
in kas wordt gehouden, leek een fundamentele verandering in het stelsel te worden,
maar pogingen om een private depositobank op te richten zijn mislukt. De aangenomen
motie van de leden Koolmees (D66), Nijboer (PvdA) en Merkies (SP) om te onderzoeken
hoe de huidige wetgeving voor vergunningverlening moet worden aangepast om een depositobank
mogelijk te maken heeft niet geleid tot oprichting van een dergelijke bank.6 Nederlanders zijn dus nog steeds volledig aangewezen op private banken om digitale
betalingen te doen en hun geld te stallen.

Inleiding

Ondanks dat digitale technologieën steeds meer mogelijkheden bieden is het bankenstelsel
de afgelopen 10 jaar niet wezenlijk veranderd. Deze nota beoogt met een nieuw voorstel
tegemoet te komen aan de roep uit de samenleving voor fundamentele veranderingen.
Het doel is meer stabiliteit te brengen in het bankenstelsel en maatschappelijke schade
vanwege te hoge risico’s genomen door private banken te beperken. Deze risico’s zijn
nu nog groter dan 10 jaar geleden. DNB directeur Knot gaf aan dat eind 2017 de mondiale
schuldenlast maar liefst 3,1 keer groter was dan het bruto mondiaal product. Dit is
hoger dan ooit tevoren.7

Om tot dit doel te komen bepleit deze nota de ontvlechting van publieke en private
belangen in het geld- en bankwezen. De ontvlechting is een stap in de richting van
een stelsel waarin slecht presterende private financiële instellingen gemakkelijker
failliet kunnen gaan. Hoewel dit in theorie al mogelijk is, kan dit in de praktijk
niet bij «systeembanken» en tijdens een systeemcrisis vanwege besmettingsgevaar. Naast
hun privaat belang om winst te maken voeren banken namelijk ook taken van publiek
belang uit, te weten:

1) Het beheer van de digitale betalingsinfrastructuur waardoor wij kunnen pinnen, online
winkelen en internetbankieren.

2) Het bewaren van ons spaargeld.

Hieronder worden deze publieke taken toegelicht, waarna het voorstel wordt gepresenteerd.

Publieke taak 1: Digitale betalingen

Het hebben van een digitale bankrekening is een noodzakelijke basisvoorziening geworden,
waar iedereen recht op heeft.8 Van online winkelen tot het betalen van energierekeningen en het terugbetalen van
vrienden; steeds vaker gaat dit digitaal. Slechts 39% van alle betalingen is tegenwoordig
nog met contant geld. Contant geld zal ook de komende jaren nog een belangrijk middel
blijven voor mensen, dat in stand moet worden gehouden, maar ondertussen is het digitale
betalingsverkeer ook zo essentieel geworden voor de nationale veiligheid en stabiliteit
dat de Nationaal Coördinator Terrorisme en Veiligheid dit kenmerkt als vitale infrastructuur.9 Dit zijn processen die zo essentieel zijn voor de Nederlandse samenleving dat uitval
of verstoring tot ernstige maatschappelijke ontwrichting leidt en een bedreiging vormt
voor de nationale veiligheid.

Het afgelopen jaar steeg het aantal niet-contante betalingen naar zo’n 20 miljoen
per dag, waaronder ongeveer 1 miljoen online iDEAL-betalingen.10 Door de zorgelijke trend dat steeds meer pinautomaten verdwijnen en op veel plekken
al helemaal niet meer met contant geld betaald kan worden groeit het belang van digitale
betalingen in de samenleving verder. Als de mogelijkheid om digitale betalingen te
kunnen doen wegvalt, dan zijn de gevolgen groot, wat de DDOS-aanvallen op banken eerder
dit jaar lieten zien. Om de stabiliteit van het stelsel te garanderen zouden wij onafhankelijk
van private organisaties ook digitale betalingen moeten kunnen uitvoeren. Technologische
ontwikkelingen bieden steeds meer mogelijkheden om een gebruiksvriendelijke infrastructuur
in te richten voor dagelijkse digitale betalingen.11

Publieke taak 2: Veiligheid van spaargeld

Men is nog steeds gewezen op private banken om spaargeld veilig digitaal te stallen.
Deze banken investeren dit geld verder in allerlei zaken: van hypotheken tot zakelijke
kredieten, leningen aan andere banken en staatsschuld. Iedereen wordt in het huidige
stelsel gedwongen om dit soort investeringen van banken te financieren. De veiligheid
van ons spaargeld is dus afhankelijk van hun functioneren. De verwevenheid tussen
private belangen en publieke taken in het stelsel is ook in dit opzicht na de financiële
crisis niet afgenomen. Pogingen tot het verminderen van die verwevenheid, zoals het
splitsen van systeembanken tot spaar- en zakenbanken of het oprichten van private
«full-reserve» banken, zijn gestrand. Het spaargeld van burgers draagt vandaag de dag dus nog steeds
de risico’s die zijn verbonden aan kredietverlening door private banken.

Terwijl experts aangeven dat om de veiligheid en beschikbaarheid van spaargeld te
kunnen garanderen banken reserves zouden moeten aanhouden van minimaal 10%, wordt
de wettelijke verplichting in Nederland verlaagd van 4% naar 3%. Bij een onvoorziene
economische schok zou ons spaargeld dus nog steeds niet veilig zijn, als de belastingbetaler
niet impliciet nog steeds garant zou staan om het omvallen van banken tegen te houden.
Bij een faillissement van een bank zorgt DNB namelijk voor de uitbetaling van het
door het Nederlandse depositogarantiestelsel (DGS) gegarandeerde bedrag (€ 100.000)
en rekent het vervolgens door aan de overige banken. Ten tijde van een financiële
crisis waarin andere banken het ook moeilijk zullen hebben, zal die doorberekening
moeizaam verlopen, of helemaal niet lukken. Er zal dus uiteindelijk weer naar de overheid,
en dus naar de belastingbetaler gekeken worden. Dit stelsel van hoge private winsten
in tijden van voorspoed, maar publieke lasten in tijden van crisis zorgt voor veel
maatschappelijk onbehagen richting banken.

VOORSTEL: Ontvlechting van publieke taken en private belangen; Een 100% veilige bankrekening
voor iedere Nederlander

Door burgers die met (een deel van) hun spaargeld geen risico willen lopen, en die
niet uit zijn op rente over dat deel, een mogelijkheid te bieden om hun spaargeld
geheel risicovrij te stallen bij een publieke organisatie kan een einde worden gemaakt
aan de huidige verwevenheid van private belangen en publieke taken. Hierdoor kunnen
private banken weer volledig als ondernemingen functioneren. Zij kunnen nog steeds
(spaar)geld aantrekken en winst maken, als zij het vertrouwen van mensen terugwinnen
en verstandige investeringen doen.

Een door de overheid aangeboden rekening geeft Nederlanders die geen risico willen
nemen met een deel van hun spaargeld het recht om dit veilig te bewaren in een soort
«digitale kluis», zonder beleggingsrisico. Dit is een mogelijkheid die zij op dit
moment niet hebben. Dit biedt een door de overheid geborgde eigendomsregistratie,
net zoals het kadaster dat doet voor grond. Het gestalde geld wordt niet als krediet
uitgegeven of op een andere manier geïnvesteerd. In geval van een financiële crisis
is het geld van burgers bij deze publieke rekening dus veilig.

Door ook betalingen van-, naar- en tussen deze rekeningen op een gebruiksvriendelijke
manier mogelijk te maken, wordt er een publieke basisvoorziening voor sparen en betalen
ingericht, die naast het huidige stelsel kan bestaan. Zo wordt de «digitale kluis»
een 100% veilige en betrouwbare «digitale portemonnee» die iedere Nederlander bij
zich kan dragen om betalingen mee te doen, bijvoorbeeld met een pas of je mobiele
telefoon. De huidige verstrengeling van publieke en private belangen vermindert hiermee,
omdat er een publieke alternatieve betalingsinfrastructuur ontstaat, wat de stabiliteit
van het stelsel verhoogt.

Een private depositobank bleek geen alternatief

In 2017 kregen de initiatiefnemers van een private depositobank, waar spaargeld ook
niet verder geïnvesteerd zou worden, te horen dat Europese richtlijnen een belemmering
vormen voor een dergelijk initiatief. Het belangrijkste obstakel bleek het DGS, waar
elke private bank verplicht aan mee moet doen. Deze regeling houdt in dat wanneer
een private bank failliet gaat, andere banken garanderen dat de saldo's van de rekeninghouders
tot € 100.000 terugbetaald worden. Dit is dus een vorm van een verzekering tegen het
faillissement van een individuele private bank, iets waar een publieke depositobank
geen behoefte aan zou hebben. Deze gaat immers geen beleggingen aan, geeft geen leningen
uit en kan niet failliet gaan. Er wordt in het publieke belang een basisvoorziening
ingericht voor burgers, waarnaast private instellingen hun diensten kunnen blijven
aanbieden. Deelname aan DGS zou een onzinnige eis zijn voor een dergelijke publieke
basisvoorziening.

Mensen krijgen keuzevrijheid

Een dergelijke digitale portemonnee bij een publieke depositobank zal mensen keuzevrijheid
geven in waar zij hun geld (digitaal) stallen. In de huidige situatie kan men hiervoor
alleen bij marktpartijen terecht: banken zoals ING, Rabobank en ABN Amro. Omdat een
publieke depositobank in tegenstelling tot deze banken geen investeringsrisico’s zal
nemen met spaargeld om winst te maken, zal het geen rente uitkeren. Deze basisvoorziening
bestaat momenteel niet en het is onmogelijk gebleken dat die door een marktpartij
wordt ingericht, vanwege Europese regels. Daarmee is dit voorstel additioneel aan
de markt.

Bovendien zullen mensen geen kosten maken om er gebruik van te maken. Elke Nederlandse
staatsburger krijgt kosteloos het recht op een digitale portemonnee. Een basis spaar-
en betaalrekening kost momenteel bij een private bank een kleine € 20 per jaar. Met
de huidige rentestand (gemiddeld 0,03%) moet iemand dus meer dan € 65.000 op de spaarrekening
hebben staan alleen om deze kosten er uit te halen. Dit hebben niet veel Nederlanders,
dus verliezen velen alleen al op het hebben van een bankrekening geld, terwijl men
geen alternatief heeft. Private banken nemen ondertussen wel risico’s met ons spaargeld,
door het uit te lenen of te beleggen, en maken daarmee miljardenwinsten. Na het inrichten
van een publieke depositobank komen mensen in de positie waarin zij wél een alternatief
hebben, en dus kunnen afwegen of zij de rente die een private bank belooft het risico
waard vinden. Het is aannemelijk dat veel mensen er voor zullen kiezen om een deel
van hun spaargeld veilig te stallen in hun digitale portemonnee bij de op te richten
publieke depositobank en een deel, als zij dat kunnen missen, risicovoller te (laten)
beleggen bij een marktpartij. Private banken krijgen dus door de aanwezigheid van
een veilig publiek alternatief een prikkel om het verloren vertrouwen in hen te herstellen,
hun dienstverlening te verbeteren en een groter deel van hun winst te delen met klanten.

Een stabiele overgang

De oprichting en inwerkingstelling zal met zorg moeten gebeuren om de effecten te
kunnen monitoren, controleren en eventueel bij te sturen. Er zijn meerdere opties
denkbaar om mogelijke overgangseffecten te voorkomen. Zo kan bijvoorbeeld gekozen
worden voor een maximumbedrag van € 100.000 per Nederlander (thans het gegarandeerde
bedrag in het DGS), en om stapsgewijs naar dit limiet op te bouwen, bijvoorbeeld met
€ 10.000 per jaar in de komende 10 jaar. Hierdoor zijn private financiële instellingen
gegarandeerd van voldoende kapitaal voor investeringen in de reële economie en zal
er geen schokkende verplaatsing van spaargeld plaatsvinden naar de veilige digitale
portemonnee. Ondertussen kunnen banken werken aan vertrouwensherstel, bijvoorbeeld
door hun buffers te verhogen, zodat mensen een deel van hun spaargeld aan banken blijven
toevertrouwen.

Samengevat de voordelen van veilig sparen en betalen bij een publieke depositobank:

• Verhoging van stabiliteit van digitale betalingen, doordat er een publiek nationaal
alternatief wordt ingesteld naast de private (internationale) betalingsinfrastructuur.

• Zekerstelling van spaargeld: er wordt namelijk een veilige optie geboden aan mensen
om een deel van hun (spaar)geld te bewaren, waardoor banken harder moeten werken aan
vertrouwensherstel en cultuurverandering in de sector. Dit is een stap in de richting
van een stelsel waarin slecht functionerende banken gecontroleerd failliet kunnen
gaan.

• Traditionele banken worden «verlost» van hun publieke taken, waardoor zij zich meer
kunnen richten op innovatie in o.a. de zakelijke markt en kredietverlening.

• Een rechtvaardigere verdeling van baten en lasten: er wordt een stap gezet in de richting
van een nieuw bankenstelsel waarin private banken niet meer gered hoeven te worden
door de overheid. Het einde van het huidige stelsel, met private winsten in tijden
van voorspoed, maar publieke lasten zodra het mis gaat, komt daarmee dichterbij.

Beslispunten

De initiatiefnemer vraagt de Kamer in te stemmen met het doen van een parlementair
onderzoek uit te voeren door de vaste commissie voor Financiën. Het onderzoek gaat
om de mogelijkheid van het oprichten van een Nederlandse publieke depositobank, waarbij
tevens mogelijke wettelijke en andersoortige belemmeringen in kaart worden gebracht
die de oprichting zouden kunnen tegenhouden, zodat deze in de toekomst kunnen worden
weggenomen. Voor dit onderzoek benoemt de vaste commissie een begeleidingscommissie
uit haar midden die het onderzoek uitbesteedt en toeziet op de uitvoering daarvan.
De onderzoeker(s) krijgen tevens de opdracht om te onderzoeken wat er nodig is om
een publieke betalingsinfrastructuur in te richten waarmee op een gebruiksvriendelijke
manier zowel betalingen tussen publieke depositorekeningen onderling mogelijk worden
gemaakt, als betalingen van een reguliere bankrekening naar de publieke depositorekening
en andersom.

De initiatiefnemer vraagt de Kamer tevens in te stemmen de regering het volgende te
verzoeken:

De regering gaat niet over tot privatisering van de Volksbank, in ieder geval tot
de vaste commissie voor Financiën de resultaten van de bovenstaande onderzoeken heeft
besproken.

De regering houdt hangende het onderzoek bij alle gesprekken in Europees verband over
de European deposit insurance scheme (EDIS, het stelsel dat DGS moet vervangen) de
optie van een publieke depositobank open.

Financiële paragraaf

Deze nota vraagt in eerste instantie om onderzoek om de weg vrij te maken voor een
publieke depositobank waar iedere Nederlander het recht krijgt op een 100% veilige
en betrouwbare digitale portemonnee. Hiervoor is slechts beperkt ambtelijke capaciteit
nodig om de begeleidingscommissie te ondersteunen en daarnaast een onderzoeksbudget.
De begeleidingscommissie kan gevraagd worden om een voorstel hiervoor te schrijven.
De voorgestelde maatregelen zullen bij implementatie natuurlijk ook geld kosten. Deze
zijn momenteel niet goed kwantificeerbaar, omdat deze afhangen van de precieze wijze
van implementatie, waarvoor enkele mogelijkheden hieronder kort worden toegelicht.
De verwachte financiële consequenties van mogelijke implementatiewijzen kunnen meegenomen
worden in het onderzoek. Hier tegenover zal als gevolg van deze maatregelen een stijging
van vertrouwen in een rechtvaardiger en stabieler geld- en bankwezen staan; de kans
op een financiële systeemcrisis zal afnemen. De precieze baten hiervan zijn eveneens
moeilijk te kwantificeren. The Financial Times schatte de totale kosten van de vorige
crisis gelijk aan de kosten van een wereldoorlog en Bank of England schatte dit in
op 1 tot 5 keer het bruto mondiaal product. Deze kosten betreffen niet enkel het redden
van banken, maar ook de economische teruggang, de gevolgen van bezuinigingen, werkloosheid,
faillissementen enzovoort.

Digitale portemonnee

De financiële gevolgen van de voorstellen zijn afhankelijk van de wijze waarop dit
voorstel wordt overgenomen. Een denkbare optie zou de oprichting of omvorming van
een tak van de Volksbank tot een publieke depositobank zijn. SNS is bijvoorbeeld onderdeel
van de Volksbank, die volledig in overheidshanden is. Om SNS om te vormen tot een
publieke depositobank zouden de activiteiten die te maken hebben met beleggen of kredietverlening
afgestoten moeten worden.

Betalingsinfrastructuur

Ook hierbij zijn de financiële gevolgen van de voorstellen afhankelijk van de wijze
waarop deze worden ingevuld. In eerste instantie wordt gevraagd om onderzoek naar
de mogelijkheden. Een denkbare optie voor digitale betalingen zou de inrichting van
een alternatieve publieke betalingsdienst met achterliggende infrastructuur kunnen
zijn. Een voorbeeld van een dergelijke dienst is de app van het bedrijf Bunq. De ontwikkeling
van dit systeem zou de oprichter circa 17 miljoen euro hebben gekost.

Alkaya