Brief regering : Heroriëntatie grondslagen voor gegevensuitwisseling tussen zorgprofessionals ten behoeve van primaire zorg

Nr. 295
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 april 2023

Goede en betrouwbare gegevensuitwisseling draagt bij aan kwaliteit van zorg, continuïteit
van zorg en kwaliteit van leven. Met het oog op het belang van goede en betrouwbare
gegevensuitwisseling heb ik toegezegd een beleidslijn te ontwikkelen over grondslagen
voor gegevensuitwisseling tussen zorgprofessionals ten behoeve van primaire zorg1 2 De afgelopen periode zijn daarvoor verschillende werkzaamheden verricht. In paragraaf
1 van deze brief ga ik hier nader op in.

Parallel aan die werkzaamheden zijn belangrijke stappen gezet in de ontwikkeling van
het toekomstbeeld van het gezondheidsinformatiestelsel. Een aantal van deze trajecten
heeft effect op de beleidsvorming rondom grondslagen. Dit geldt in het bijzonder voor
de Nationale visie en Strategie voor het gezondheidsinformatiestelsel (hierna: nationale
visie) die in navolging van de afspraken in het Integraal Zorgakkoord is opgesteld
en recent aan uw Kamer is toegezonden3, alsook voor de stappen die – met het oog op de toekomst van het gezondheidsinformatiestelsel
volgens de nationale visie – zijn gezet voor de inrichting van een landelijk dekkend
netwerk van infrastructuren voor gegevensuitwisseling in de zorg. Daarnaast raakt
ook het voorstel van de Europese Commissie van mei 2022 voor een Verordening betreffende
de Europese ruimte voor gezondheidsgegevens (COM (2022) 197) (hierna: EHDS-voorstel)
de beleidsvorming rondom grondslagen. In paragraaf 2 ga ik nader in op de relevante
parallelle trajecten.

Al deze trajecten hebben invloed gehad op de strekking van de beleidslijn. Dit leidt
ertoe dat ik in deze brief aan mijn toezegging zal voldoen door aan te geven welke
acties ik de komende periode ga ondernemen ten behoeve van de heroriëntatie grondslagen.
In paragraaf 3 ga ik in op de verhouding tussen de parallelle trajecten en de beleidsvorming
rondom grondslagen en in paragraaf 4 op de inzet voor de korte termijn.

Met deze brief geef ik tegelijkertijd uitvoering aan het deel van de motie van de
leden Van den Berg en Van der Staaij4 waarin de regering wordt verzocht in kaart te brengen bij welke wetgeving Nederland
afwijkt van andere landen doordat er een andere interpretatie van de Algemene Verordening
Gegevensbescherming (hierna: AVG) wordt gehanteerd. Ook doe ik de toezegging in mijn
brief van mei 2022 inzake grondslagen5 af, waarin ik heb aangegeven te onderzoeken of andere lidstaten de AVG anders hebben
toegepast en zo ja, of de AVG eventueel ook op die manier in Nederland kan worden
toegepast. In paragraaf 1 en bijlage 1 ga ik in op mijn bevindingen.

1. Werkzaamheden

Zoals eerder met uw Kamer is besproken worden er knelpunten ervaren rondom grondslagen
voor gegevensuitwisseling tussen zorgprofessionals voor primaire zorg. In mijn eerdergenoemde
brief van mei 2022 heb ik u geïnformeerd over de resultaten van een eerste analyse
van de knelpunten. Daarbij heb ik aangegeven dat een verdiepingsslag gemaakt zou worden.
Het afgelopen jaar is dan ook ingezet op het nader in beeld krijgen van de ervaren
knelpunten en de mogelijke oplossingsrichtingen, bijvoorbeeld door middel van gesprekken
en literatuuranalyse. Daarnaast is onderzoek gedaan naar de informatiebehoefte voor
24/7 goede zorg (bijlage 2) en is een flitsonderzoek uitgevoerd naar het draagvlak
voor het delen van medische gegevens en de afwegingen daarbij (bijlage 3). Ondanks
deze inzet is nog altijd niet goed scherp geworden welke van de ervaren knelpunten
specifiek het gevolg is van wet- en regelgeving rondom grondslagen en wat een passende
oplossing zou zijn. Zoals ook in de eerdergenoemde brief van mei 2022 is aangegeven
is dit niet verwonderlijk: de zorgsector is breed, ongelijksoortig en complex, en
de gegevensuitwisselingen in de zorg zijn veelzijdig en aanzienlijk in aantal. Er
zijn dan ook veel verschillende oorzaken die er toe leiden dat gegevens niet altijd
op het juiste moment op de juiste plek beschikbaar zijn. In paragraaf 4 ga ik in op
wat dit betekent voor de inzet op grondslagen.

Uitkomsten onderzoeken

Onderzoek naar informatiebehoefte voor 24/7 goede zorg

Met het oog op een mogelijke regeling waarin de cliënt in plaats van toestemming bezwaar
maakt tegen uitwisseling van gegevens tussen zorgverleners, is in opdracht van VWS
door Berenschot onderzoek gedaan naar welke gegevens volgens stakeholders minimaal
altijd en 24/7 beschikbaar moeten zijn voor het verlenen van goede zorg door zorgverleners.
Het onderzoek zag niet op de gevolgen voor toegang tot de zorg, privacyaspecten of
(technische) veiligheid rondom dit onderwerp.

Het onderzoek heeft interessante informatie opgeleverd over de behoeften van zorgverleners.
Zo blijkt dat de voornaamste reden achter de primaire informatiebehoefte van zorgverleners
het effectief kunnen triëren van cliënten is. Ook heeft het onderzoek een bruikbare
categorisering van informatie opgeleverd.

Tegelijkertijd kunnen op basis van dit onderzoek nog geen concrete conclusies worden
getrokken. Uit onderzoek blijkt namelijk dat zorgverleners grote moeite hebben met
het selecteren, of uitsluiten van informatie als minder of niet essentieel. Daarnaast
is ook gebleken dat verschillende categorieën van informatie van geheel verschillend
belang zijn voor de betrokken sectoren. Verder is gebleken dat bij het onderwerp informatiebehoefte
het onderscheid tussen de acute en niet-acute zorg moeilijk te maken is voor zorgverleners.
Daarbij komt dat naast de informatiebehoefte ook andere belangen meegewogen moeten
worden, zoals de toegang tot de zorg, privacy en de uitvoerbaarheid.

Flitsonderzoek

Met het flitsonderzoek is middels een vragenlijst van een representatieve groep burgers
een eerste beeld gekregen van het draagvlak voor het delen van medische gegevens tussen
zorgverleners en de afwegingen daarbij. Het onderzoek geeft een gemêleerd beeld:

– 51% geeft aan dat gegevens altijd of met een bezwaarmogelijkheid gedeeld mogen worden;

– 67% is positief over het geven van toestemming. Het merendeel wil dan wel maar eenmalig
voor een bepaalde situatie of zorgverlener toestemming geven; en

– ongeveer 30% maakt zich zorgen over privacy, beveiliging en de rol van de overheid.

– Dit onderzoek geeft een belangrijk eerste beeld van het draagvlak voor eventuele aanpassingen
van de grondslagen.

Verder is – mede gelet op de eerder genoemde motie van de leden Van den Berg en Van
der Staaij – bezien of, en zo ja waarom, de AVG in de andere lidstaten van de Europese
Unie anders wordt toegepast bij gegevensuitwisseling in de primaire zorg en of dit
voor Nederland interessante toepassingen kunnen zijn. Ter beantwoording van deze vragen
is met name gebruik gemaakt van het rapport «Assesment of the EU Member States» rules on health data in the light of GDPR», dat in opdracht van de Europese Unie is opgesteld door het EU HealthSupport Consortium,
waarin leden van het Nederlands Instituut voor Onderzoek van de Gezondheidszorg (NIVEL)
zitting hebben6. Verder is ook het rapport van Nictiz «Leren van andere landen: Inspirerende voorbeelden
op het gebied van interoperabiliteit»7 geanalyseerd, waarin een overzicht wordt geboden van de situatie in Duitsland, Finland,
Oostenrijk en de Verenigde Staten op het gebied van interoperabiliteit. Gebleken is
dat lidstaten inderdaad op verschillende manieren gebruikmaken van de nationale ruimte
die de AVG biedt. De reden hiervoor is met name dat lidstaten verschillende typen
zorgstelsels hebben. Omdat de zorgstelsels verschillen is het lastig de verschillende
toepassingen van de AVG te betrekken op de Nederlandse situatie. Dit laat onverlet
dat de manier waarop andere lidstaten invulling aan de AVG geven, aantonen dat er
onder de AVG veel mogelijk is en dat de AVG niet direct in de weg staat aan aanpassing
van de Nederlandse grondslagen. In bijlage 1 bij deze brief vindt u een uitgebreidere
weergave van mijn bevindingen.

2. Parallelle trajecten

Zoals ik hierboven al heb aangegeven, zijn de afgelopen periode parallel aan de hierboven
genoemde werkzaamheden belangrijke stappen gezet in de ontwikkeling van het toekomstbeeld
van het gezondheidsinformatiestelsel die de beleidsvorming over grondslagen raken.

Ik heb al genoemd dat de nationale visie één van de trajecten is die de beleidsvorming
over grondslagen raakt. De nationale visie beschrijft drie fundamenten voor het gezondheidsinformatiestelsel
van de toekomst: databeschikbaarheid, vertrouwen en regie. Specifiek relevant voor
de beleidsvorming over grondslagen is de wisselwerking tussen de fundamenten databeschikbaarheid
en vertrouwen. In de volgende paragraaf ga ik daar nader op in.

Daarnaast raken, zoals eerder opgemerkt, ook de stappen die zijn gezet voor de inrichting
van een landelijk dekkend netwerk van infrastructuren voor gegevensuitwisseling in
de zorg de beleidsvorming over grondslagen. Ik heb u – tegelijk met de voorliggende
brief – ook een brief toegestuurd waarin ik heb aangeven dat ik de richting, die bestaat
uit één of meerdere gekoppelde dataplatformen met een gedistribueerd netwerk tussen
systemen, verder uit laat werken.8 Bij de verdere uitwerking van deze richting worden ook de mogelijke gevolgen voor
de wet- en regelgeving in beeld gebracht, waaronder de gewenste of noodzakelijke aanpassingen
van de grondslagen. Daarbij geldt dat hoe significanter de manier waarop gegevens
worden uitgewisseld verandert, hoe groter de effecten op de wet- en regelgeving (inclusief
de grondslagen) zullen zijn.

Een ander traject dat de beleidsvorming over grondslagen raakt is, zoals gezegd, het
genoemde EHDS-voorstel. Ook het EHDS-voorstel gaat uit van databeschikbaarheid, maar
beoogt daarnaast ook de rechten van cliënten over de controle van de eigen gezondheidsgegevens
te versterken. Het EHDS-voorstel regelt samengevat dat zorgverleners toegang hebben
tot de elektronische gegevens van personen die zij behandelen, ongeacht de lidstaat
waar die behandeling plaatsvindt.9 De cliënt mag de toegang (raadpleging) tot elektronische gezondheidsgegevens wel
beperken.10 De regeling geldt in eerste instantie voor prioritaire gegevens (zijnde patiëntendossiers,
medicatieoverzichten, medische beelden en verslagen, laboratoriumresultaten en ontslagverslagen);
deze lijst van gegevens kan volgens het voorstel op termijn worden uitgebreid door
de Europese Commissie. Een dergelijke regeling zou invloed hebben op de Nederlandse
grondslagen, omdat in het Nederlandse stelsel geen sprake is van een recht op toegang
voor de zorgverlener en het de cliënt zeggenschap heeft op beschikbaarstelling. Over
het EHDS-voorstel wordt op dit moment onderhandeld. Over de stand van zaken in de
raadswerkgroepen over het EHDS-voorstel bent u recent geïnformeerd11.

3. Parallelle trajecten en beleidsvorming over grondslagen

De nationale visie op het gezondheidsinformatiestelsel, met borging van regie, vertrouwen
en databeschikbaarheid, is logischerwijs bepalend voor de beleidsvorming over de grondslagen
voor gegevensuitwisseling tussen zorgprofessionals voor primaire zorg. Hierboven is
al opgemerkt dat de wisselwerking tussen de fundamenten databeschikbaarheid en vertrouwen
effect heeft op de concrete invulling van het grondslagenbeleid.

Databeschikbaarheid is een van de fundamenten voor het gezondheidsinformatiestelsel van de toekomst,
omdat zorgverleners op het juiste moment moeten kunnen beschikken over de juiste informatie
op de juiste plek om passende zorg te kunnen verlenen. Passende zorg is nodig om kwalitatief
goede, toegankelijke en betaalbare zorg voor nu en in de toekomst veilig te stellen.

Ook vertrouwen is een fundament, omdat mensen het vertrouwen moeten kunnen hebben dat hun gegevens
veilig zijn bij de zorgverlener en hun privacy geborgd is. Als dat niet het geval
is, kunnen zij zorg gaan mijden of minder informatie met de zorgverlener delen, met
alle gevolgen van dien voor hen en de maatschappij (vermijdbare fouten en onnodige
zorgkosten).

Wet- en regelgeving inzake grondslagen is belangrijk om burgers het vertrouwen te
geven dat hun medische gegevens veilig zijn. Zoals ik in mijn eerdergenoemde brief
van mei 2022 al heb toegelicht, omvat de wet- en regelgeving inzake grondslagen de
regels over het medisch beroepsgeheim (opgenomen in de Wet op de geneeskundige behandelovereenkomst12 en de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg), de AVG, de Uitvoeringswet
AVG (hierna: UAVG) en de Wet aanvullende bepalingen verwerking persoonsgegevens in
de zorg (hierna: Wabvpz)13. In deze wetgeving is bepaald wanneer en onder welke voorwaarden gezondheidsgegevens
mogen worden verwerkt en uitgewisseld. Uitgangspunt van deze wetgeving is dat met
gezondheidsgegevens zorgvuldig wordt omgegaan met het oog op de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer van cliënten (uitgangspunt van de AVG, UAVG en Wabvpz) en
met het oog op de vrije toegang tot de zorg voor iedereen (ratio achter het medisch
beroepsgeheim). Dat wil zeggen dat iedereen vrijelijk medische hulp kan vragen, in
het vertrouwen dat medische informatie binnen de spreekkamer blijft.

Aanpassing van de grondslagen ten behoeve van databeschikbaarheid kan dan ook logischerwijs
gevolgen hebben voor de vrije toegang tot de zorg en de privacy. Meer databeschikbaarheid
impliceert immers ruimere bevoegdheden voor zorgverleners om gegevens van hun cliënten
onderling uit te wisselen.

Al bij het opstellen van de nationale visie is onderkend dat er een reëel risico bestaat
dat wanneer nu grote stappen gezet worden richting databeschikbaarheid, een deel van
de bevolking zorg kan gaan mijden of minder gegevens dan noodzakelijk kan gaan delen
met de zorgprofessional14. Uit een eerste analyse op basis van het flitsonderzoek (bijlage 3) is gebleken dat
ongeveer 30% van de bevolking zich op dit moment zorgen maakt over hun privacy of
gegevensbeveiliging wanneer uitwisseling plaatsvindt tussen zorgverleners. Het is
onduidelijk welk effect aanpassingen van grondslagen ten behoeve van databeschikbaarheid
heeft op deze mensen. Ik wil voorkomen dat de inzet op databeschikbaarheid om onder
meer de toegankelijkheid van de zorg veilig te stellen, het onwenselijke effect heeft
dat de zorg juist minder toegankelijk wordt.

Daarom wil ik nu geen grote stappen zetten door de grondslagen breed aan te passen,
maar eerst een beter beeld krijgen van (het maatschappelijk draagvlak over) de juiste
balans tussen databeschikbaarheid en vrije toegang tot de zorg en privacy.Er wordt
nu gewerkt aan een aanpak om tot een beter beeld van de juiste balans te komen.

Tegelijkertijd blijf ik mij onverkort inzetten voor een wetsvoorstel waarmee de directe
beschikbaarheid van relevante gegevens voor spoedzorg verbeterd wordt. In spoedsituaties
moeten zorgverleners snel kunnen handelen. Het is in die situaties dan ook vaak van
groot belang dat de relevante gegevens over de gezondheid van de patiënt – zoals de
professionele samenvatting van de huisarts of medicatieoverzichten – direct beschikbaar
zijn. Op dit moment zijn deze gegevens voor het merendeel van de Nederlanders in geval
van spoedzorg niet direct beschikbaar, mede omdat er geen toestemming is gegeven.
Wanneer deze gegevens niet direct beschikbaar zijn, gaat tijd verloren aan het achterhalen
van deze gegevens of kan de kwaliteit van zorg in het geding komen. Ik wil daarom
dat de directe beschikbaarheid van relevante gegevens voor spoedzorg verbeterd wordt.
Ik heb u recent geïnformeerd over de stand van zaken van de voorbereiding van het
wetsvoorstel.15

De inzichten over de juiste balans tussen de verschillende belangen en de lessen die
binnen het wetgevingstraject voor betere beschikbaarheid van gegevens voor de spoedzorg
geleerd worden, zullen helpen te bepalen welke grondslagen het beste aansluiten bij
de nationale visie. Daarbij zal ik ook de inrichting van een landelijk dekkend netwerk
van infrastructuren voor gegevensuitwisseling in de zorg betrekken.

Dit alles zal bijdragen aan de nadere positionering in de onderhandelingen over het
EHDS-voorstel. De planning van het EHDS-voorstel is dat de definitieve verordening
in 2025 vastgesteld en gepubliceerd wordt. Dit maakt dat ik, als geconcludeerd zou
worden dat brede aanpassing van de grondslagen wenselijk is, vooralsnog niet voornemens
ben in te zetten op een separaat nationaal wetgevingstraject. Ik wil voorkomen dat
een groot wetsvoorstel wordt opgesteld dat niet aansluit bij de EHDS, omdat een dergelijk
wetsvoorstel dan vrij snel ingehaald zal worden door de definitieve verordening.

4. Inzet korte termijn

Aanpassing van grondslagen is een instrument om tot betere databeschikbaarheid te
komen, maar geen doel op zich. Ook zonder aanpassing van grondslagen kan databeschikbaarheid
worden geoptimaliseerd. Immers, ook met «toestemming» als grondslag kunnen data beter
beschikbaar worden, bijvoorbeeld door meer uitleg te geven over de mogelijkheden die
het huidige grondslagen bieden, in te zetten op het verhogen van het aantal toestemmingen
of met behulp van technische voorzieningen.

Dit merk ik specifiek op, omdat – zoals in paragraaf 1 aangegeven – de activiteiten
die afgelopen jaar zijn verricht hebben uitgewezen dat het moeilijk is te achterhalen
of de knelpunten die worden ervaren het gevolg zijn van wet- en regelgeving (rondom
grondslagen). Dit maakt ook dat moeilijk te achterhalen is met welke oplossingen het
veld echt geholpen is. Mogelijk wordt met een goede uitleg van de huidige grondslagen
en toename van het aantal burgers dat aangeeft of ze al dan niet toestemming verlenen,
een groot deel van de ervaren knelpunten weggenomen.

Ik verwacht dat het aantal toestemmingen de komende periode zal toenemen door een
aantal lopende trajecten en afspraken uit het Integraal Zorgakkoord. Zo zal het voor
burgers makkelijker worden om hun toestemmingen te registreren en te beheren door
de inzet op online toestemmingsvoorzieningen als Mitz16. Zoals ik eerder heb aangegeven, wordt aan de lancering van Mitz een voorlichtingscampagne
gekoppeld die mensen wijst op het belang om hun wensen (toestemmingen of bezwaren)
rondom uitwisseling van medische gegevens door te geven.17

Aanvullend wil ik het zorgveld meer duidelijkheid geven over de mogelijkheden die
de huidige grondslagen bieden, zodat de handelingsverlegenheid van zorgverleners afneemt.
De factsheet «Toestemmingen voor het uitwisselen van medische gegevens tussen zorgverleners»
van juni 2021 lijkt niet voldoende te voorzien in de behoefte van het zorgveld. Daarom
zal ik in gesprek gaan met het zorgveld over of aanvullende communicatieve acties
gewenst zijn, en zo ja, wie en hoe daarin kan worden voorzien.

Tot slot

Met de bovenstaande aanpak om te komen tot gedegen en toekomstbestendige grondslagen
en de korte termijnacties die inzetten op de optimalisering van databeschikbaarheid
binnen het huidige stelsel, ben ik ervan overtuigd dat, tezamen met de andere trajecten
die lopen om gegevensuitwisseling in de zorg te optimaliseren, de komende periode
grote stappen worden gezet richting passende zorg.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. KuipersKamerst