Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 23 maart 2023

Inleidende opmerkingen

Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie
voor Binnenlandse Zaken over het wetsvoorstel tot Wijziging van de Gemeentewet, de
Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba in verband met de participatieverordening en het uitdaagrecht van inwoners
en maatschappelijke partijen (Wet versterking participatie op decentraal niveau).
We danken de leden voor hun inbreng en gaan graag in op de in het verslag gestelde
vragen. In deze nota zijn de vragen en opmerkingen uit het verslag integraal opgenomen
in cursieve tekst en de beantwoording van de vragen in gewone typografie. De vragen
en antwoorden zijn – soms in onderlinge samenhang voor zover afkomstig van de leden
van één fractie – van een nummer voorzien, waarnaar in voorkomende gevallen in andere
antwoorden is verwezen.

In deze nota naar aanleiding van het verslag wordt kortheidshalve veelal uitsluitend
gesproken over gemeenten, de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders
(hierna: het college van B en W), zonder daarbij af te willen doen aan de bijdrage
van provincies, waterschappen en de openbare lichamen in het Caribische deel van Nederland
aan de versterking van participatie van inwoners en maatschappelijke partijen.

Deze nota naar aanleiding van het verslag wordt mede namens de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat uitgebracht.

Algemeen

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel inzake de versterking
van participatie op decentraal niveau. Graag willen zij daarover enkele opmerkingen
maken en de regering een aantal vragen stellen.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van onderhavig wetsvoorstel. Deze leden
onderstrepen het belang van de representatie en participatie van burgers, in alle
beleidsfasen, op decentraal niveau ter bevordering van de lokale democratie. De leden
van de D66-fractie staan positief tegenover nieuwe initiatieven met het doel de betrokkenheid
van burgers op decentraal niveau verstevigen. Deze leden wijzen tegelijkertijd op
de noodzaak van een helder kader en randvoorwaarden om de verwachtingen bij alle stakeholders
in het democratisch proces op een lijn te krijgen. Daarom hebben zij nog enkele kritische
vragen voor de regering.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel versterking
participatie op decentraal niveau. Deze leden onderschrijven dat de representatieve
democratie het vertrekpunt blijft, terwijl de kwaliteit van het bestuur en het draagvlak
voor overheidsbeleid en uitvoering verder kan worden verhoogd met de aanvullende inbreng
van inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en groepen. Zij vinden het
daarom wenselijk dat de verplichte inspraakverordening wordt uitgebreid naar een participatieverordening,
zodat de betrokkenheid van de samenleving bij beleid en regelgeving een vaste en herkenbare
plaats heeft. Ook onderschrijven zij de wettelijke verankering van het uitdaagrecht.
Zij zijn van mening dat het slagen of mislukken van burgerinitiatieven niet afhankelijk
mag zijn van de welwillendheid (of niet) van het bestuur.

De leden van de CDA-fractie hebben over het voorliggende voorstel nog een aantal vragen,
juist omdat deze leden graag willen dat dit wetsvoorstel ook in de praktijk doet wat
we voor ogen hebben.

De leden van de SP-fractie hebben de Wet versterking participatie op decentraal niveau gelezen en hebben
hierover nog enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de fractie van GroenLinks hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden hebben hierover
nog een aantal vragen en opmerkingen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel Wet versterking
participatie op decentraal niveau. Deze leden zijn blij dat met voorliggend voorstel
uitvoering wordt gegeven aan de motie Segers c.s.1. Zij zien dat er een groot organiserend vermogen is in de samenleving, onder burgers,
in buurten en gemeenschappen en dat in de samenleving burgers soms beter en eenvoudiger
invulling kunnen geven aan overheidsbeleid dan het bestuursorgaan. Dit is wat hen
betreft dan ook een kans om de lokale representatieve democratie te ondersteunen.

1 – ChristenUnie

Tegelijk zien zij dat voornoemde wijziging ook een fundamentele cultuurverandering
zal vragen in alle decentrale bestuurslagen, zoals ook de Vereniging van Griffiers
in haar consultatiereactie stelt. Zij vragen de regering daarom allereerst nader in
te gaan op de benodigde cultuurverandering en hoe zij verwacht dat tot die brede verandering
kan komen.

Met de leden van de ChristenUnie-fractie deelt de regering de opvatting dat het voorliggende
wetsvoorstel samen dient te gaan met een cultuurverandering. Pas als belangrijke democratische
waarden en uitgangspunten in de praktijk worden gebracht heeft het betrekken van burgers
werkelijk toegevoegde waarde. Het goed betrekken van burgers is grotendeels mensenwerk
en vraagt om een open, uitnodigende en samenwerkende houding van de overheid. Decentrale
overheden geven op steeds grotere schaal gehoor aan de wens van burgers om betrokken
te worden bij beleid en uitvoering. De regering hecht er dan ook aan om te benadrukken
dat dit wetsvoorstel landt op vruchtbare bodem. In de praktijk zijn decentrale overheden
volop met deze cultuurverandering bezig, zoals blijkt uit de consultatiereacties van
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO)
bij dit wetsvoorstel, en ook bijvoorbeeld uit de uitgave «Rode Draden: Democratie
in Actie on tour».2

Om decentrale overheden bij te staan bij de cultuurverandering voorziet het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK), in samenwerking met de
VNG, bij dit wetsvoorstel in uiteenlopende vormen van ondersteunend beleid. Zo zijn
er bijvoorbeeld trainingen op democratisch ambtelijk vakmanschap ontwikkeld voor gemeenteambtenaren
en gemeentebesturen en die zijn ook beschikbaar voor de andere decentrale overheden.

Zij kunnen hier gebruik van maken om te werken aan een open en uitnodigende overheidsorganisatie.
Daarnaast worden praktische instrumenten en ondersteuning beschikbaar gesteld, zoals
een modelverordening en een handreiking. Goede praktijken en praktijkverhalen zijn
te vinden via www.lokale-democratie.nl en in de nieuwsbrieven van het netwerk van Democratie in Actie. Ook de ondersteuning
van organisaties zoals het Netwerk Uitdaagrecht of de Landelijke Vereniging voor Kleine
Kernen (LvKK) en het Landelijk Samenwerkingsverband Actieve bewoners (LSA) helpt.
Hierna wordt bij de beantwoording van andere vragen over ondersteuning in de praktijk
uitgebreider ingegaan op de concrete vormen van ondersteuning die beschikbaar zijn
of komen voor de decentrale overheden.

Deze leden hebben daarnaast behoefte aan het stellen van enkele nadere vragen.

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.

Het lid van de fractie BBB heeft met belangstelling kennisgenomen van de Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet,
de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in verband
met de participatieverordening en het uitdaagrecht van inwoners en maatschappelijke
partijen (Wet versterking participatie op decentraal niveau).

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie merken op dat zij het uitdaagrecht waarmee groepen inwoners, bij de voorbereiding,
uitvoering en evaluatie, gemeentelijke taken kunnen overnemen als zij daarvoor een
goed plan hebben, ondersteunen. Deze leden zien daar de meerwaarde van in. Maar voor
hen blijft wel, net als voor de regering, de representatieve democratie het vertrekpunt.
Het primaat ligt bij de vertegenwoordigende democratie. Het is dan ook goed dat de
vertegenwoordigende organen gaan over de betrokkenheid van inwoners en de kaders en
voorwaarden voor participatie bepalen. De zeggenschap over de kaders van de burgerparticipatie
moet bij de vertegenwoordigende organen worden belegd. Het is aan de gemeenteraad
om te beslissen op welke manier deze vorm van participatie in de gemeente vorm krijgt.
Hoewel de huidige Gemeentewet niet aan de uitvoering van het uitdaagrecht in de weg
staat, achten deze leden het een goede zaak om dit uitdaagrecht in de Gemeentewet,
de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba, te verankeren. Dat schept duidelijkheid, hoewel zij zich wel kunnen voorstellen
dat besturen van waterschappen er minder gebruik van zullen maken. Daar is immers
veelal sprake van andersoortige taken dan bij provincies, gemeenten en eilandsraden.

Waar de leden van de VVD-fractie in het vervolg van hun inbreng «gemeenten» noemen,
wordt ook gedoeld op de andere bestuurslagen.

2 – CDA

De regering geeft aan dat inwoners steeds vaker vragen om mogelijkheden invloed uit
te oefenen (memorie van toelichting, blz. 1). De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader aan te geven waar inwoners dan meer specifiek om
vragen en om wat voor soort invloed het vaakst wordt gevraagd.

In het kader van het Nationale Wetenschapsagenda project Revitalized Democracy for Resilient Societies (Redress) is de steun voor en deelname aan verschillende typen democratische vernieuwing
op een rij gezet.3 Daaruit blijkt dat er onder inwoners behoorlijke steun is voor democratische vernieuwingen,
maar nadrukkelijk wel als aanvulling op de representatieve democratie. De bereidheid
om te participeren vertoont nog steeds grote verschillen: lageropgeleiden en mensen
met een laag politiek zelfvertrouwen zeggen veel minder vaak mee te doen. Het Lokaal
Kiezersonderzoek van 2022 vraagt eveneens op verschillende manieren naar de steun
voor en deelname van inwoners aan andere, meer en minder «traditionele», vormen van
participatie dan het uitbrengen van een stem tijdens verkiezingen. Er is ten eerste
gevraagd naar de steun voor verschillende vormen van participatie, ten tweede naar
de mate waarin men inschat dat dergelijke participatie zin heeft en ten derde naar
de feitelijke deelname aan uiteenlopende vormen van participatie.4 Grotere groepen inwoners zijn het eens met stellingen die betrekking hebben op het
vergroten van de invloed van inwoners op hun gemeentebestuur. Zo onderschrijft 41%
de mogelijkheid van meer lokale referenda, steunt 49% de inzet van lokale burgerfora
en is 44% het eens met het rechtstreeks kiezen van de burgemeester. Dat neemt niet
weg dat 52% de eindbeslissing bij de gemeenteraad wenst te laten. Slechts 9% is het
daarmee oneens en 29% vindt dat er al voldoende manieren voor burgers zijn om hun
mening duidelijk te maken. De overige respondenten nemen een neutraal standpunt in
of geven te kennen het niet te weten.

3 – CDA

Daartegenover stelt de regering, dat inwoners veel van de overheid verwachten en dat
zij sinds enkele decennia steeds vaker naar de gemeente kijken (memorie van toelichting,
blz. 4). Hoe rijmen deze ogenschijnlijke tegenstellingen met elkaar?

Gemeenten vervullen van oudsher een belangrijke rol als overheid die dicht bij inwoners
staat. Zij voeren tal van taken uit op eigen initiatief of in opdracht van het Rijk.
De afgelopen decennia zijn vanuit het Rijk veel taken belegd bij gemeenten. Omdat
de uiteenlopende opgaven inwoners rechtstreeks raken vraagt dat om hun betrokkenheid.
Inwoners willen dat ook en vragen daarom steeds vaker om de mogelijkheid om invloed
uit te oefenen. Dat geldt overigens ook voor taken van andere decentrale overheden
die inwoners rechtstreeks raken. Er is dan ook geen sprake van een (ogenschijnlijke)
tegenstelling, maar van twee ontwikkelingen die goed naast elkaar kunnen bestaan.
Het feit dat de gemeente een rol heeft in meer uiteenlopende maatschappelijke opgaven,
doet niet af aan het feit dat is gebleken dat inwoners een toenemende behoefte aan
directe invloed en inspraak hebben op de aanpak van opgaven in hun omgeving. Gemeenten
kunnen in die behoefte voorzien wanneer zij hun bestaande en nieuwe taken oppakken.

4 – CDA

Het voorstel legt wettelijk vast dat binnen de door de volksvertegenwoordiging gestelde
kaders op decentraal niveau ruimte gegeven kan worden aan het uitdaagrecht van inwoners
en maatschappelijke partijen (memorie van toelichting, blz. 2). De leden van de CDA-fractie vragen of er een goede afbakening is van wat in dit kader maatschappelijke
partijen zijn of moet iedere gemeente dit zelf bepalen met daarin een risico van willekeur,
zeker als het gaat om partijen die acteren op het snijvlak maatschappelijk/commercieel?

Dit wetsvoorstel beoogt ook het uitdaagrecht van maatschappelijke partijen wettelijk
te verankeren in de organieke wetgeving. Het uitgangspunt is dat de volksvertegenwoordigende
organen5 de zeggenschap hebben over welke partijen de uitvoering van publieke taken kunnen
overnemen en daarom wordt in de voorgestelde wetsbepaling een ruime formulering gebruikt.
In de memorie van toelichting zijn enkele voorbeelden genoemd, te weten lokale verenigingen
of stichtingen, buurtcomités, woongroepen, vrijwilligersorganisaties, een maatschappelijke
organisatie, sociale bedrijven zonder winstoogmerk of een georganiseerd collectief
van inwoners dat geen formele rechtsvorm heeft.6 Dit is een niet limitatieve opsomming. Niet uitgesloten is dat partijen die activiteiten
ontplooien op het snijvlak van maatschappelijke en commerciële doelen ook ruimte krijgen
om de lokale overheid uit te dagen. Deze ruime formulering kan er inderdaad voor zorgen
dat er lokale of regionale verschillen ontstaan. Dit sluit juist aan bij het vertrekpunt
van dit wetsvoorstel dat de gemeenteraad, rekening houdend met de lokale wensen en
behoeften, en de lokale mogelijkheden, het beste kan beoordelen en politiek wegen
hoe het uitdaagrecht in hun gemeente gestalte moet krijgen.

5 – CDA

In de memorie van toelichting (blz. 2) wordt aangegeven dat het uitdaagrecht inhoudt
dat inwoners of maatschappelijke partijen de gemeente verzoeken om de feitelijke uitvoering
van een taak van de gemeente over te nemen, al dan niet met bijhorend budget, bijvoorbeeld
omdat zij denken deze taak beter te kunnen uitvoeren. Met dit verzoek wordt de gemeente
«uitgedaagd». De beschrijving «beter» kan van alles inhouden, met meer maatschappelijke
meerwaarde, duurzamer of efficiënter. De leden van de CDA-fractie hechten eraan, dat «beter» niet in enge zin wordt opgevat als «goedkoper».
Deelt de regering de mening van deze leden dat het uitdaagrecht niet mag worden gezien
als een bezuinigingspost?

Met de leden van de CDA-fractie is de regering het eens dat het uitdaagrecht niet
mag worden gezien als een bezuinigingspost. Hoewel het gebruik van het uitdaagrecht
tot lagere kosten kan leiden, is dit geen doel op zich. Het gaat er bij het uitdaagrecht
daarentegen om dat inwoners zelf (of samen) initiatief kunnen nemen met als gevolg
dat de uitvoering van een taak anders of zelfs beter wordt.

6 – SP

De leden van de SP-fractie maken zich zorgen over de staat van de democratie. Zoals blijkt uit meerdere
onderzoeken, bijvoorbeeld uit de Atlas van afgehaakt Nederland, is een te groot gedeelte
van de Nederlandse inwoners afgehaakt geraakt bij de democratie. Zij voelen zich onvoldoende
vertegenwoordigd. Deze leden achten het dan ook noodzakelijk dat er wordt ingezet
op een versterking van de democratie zodat iedereen zich voldoende vertegenwoordigd
voelt. Zij wijzen in dat verband ook op het rapport van de staatscommissie parlementair
stelsel die onder andere het referendum als een goed middel ziet om de democratie
te versterken. Daarbij wijzen zij op het grote verschil in vertegenwoordiging tussen
hoger- en lageropgeleiden, waar ook de staatscommissie en de Atlas op wijzen. De vraag
voor hen is dan ook of het onderliggende voorstel daarvoor een geschikte oplossing
is en hebben daar grote twijfels over. De leden van de SP-fractie vragen in dit verband
naar de samenhang met de politieke en maatschappelijke ontwikkeling waarbij werd ingezet
om van een welvaartstaat naar een participatiemaatschappij te gaan. Ziet de regering
ook een verband tussen het «afhaken» van mensen en deze ontwikkeling? Kan zij dit
uitgebreid toelichten? Kan de regering daarbij ook ingaan op de vraag of het versterken
van de «doe-democratie» en participatieve democratie deze kloof juist niet verder
kan vergroten? Deze leden lezen over zorgen dat mensen niet altijd weten waar zij
terecht kunnen met vragen of zorgen over de overheid. Zij vragen of het daarvoor een
oplossing is om mensen zelf meer te laten participeren of dat een meer voor de hand
liggende oplossing is om de overheidsvoorzieningen dichter bij mensen te organiseren,
nu in de afgelopen jaren steeds meer voorzieningen in dorpen en wijken zijn verdwenen.
Hoe draagt de participatiedemocratie bij aan een overheid dichtbij voor mensen die
de weg naar de overheid nu niet weten te vinden? Zij vrezen voor een cosmetische oplossing
en delen veel van de kritiek die ook de Raad van State in dat licht uit.

De regering deelt de opvatting van de leden van de SP-fractie dat het onwenselijk
is als grote groepen «afhaken» van de democratie. Dit vormt een bedreiging voor de
legitimiteit van ons democratische stelsel. De democratie dient voor alle burgers
herkenbaar en toegankelijk te zijn. Het mag niet zo zijn dat opleiding, inkomen, gezondheid
en waar iemand woont mede bepalen of mensen zich verbonden weten met het democratisch
bestel en daarin hun stem laten horen. De recente kabinetsreactie op de Atlas van
afgehaakt Nederland gaat uitgebreid in op de verschillende verklaringen voor het «afhaken»
dat Cuperus en De Voogd signaleren. Hoewel het buiten het bestek van dit wetsvoorstel
valt, hecht de regering in reactie op de vragen van de leden van de SP-fractie eraan
om aan te geven dat de inzet van het kabinet erop is gericht om de kansengelijkheid
te vergroten. Zoals ook in de kabinetsreactie op voornoemd onderzoek is te lezen,
gaat het dan bijvoorbeeld om het versterken van de bestaanszekerheid, het bevorderen
van gelijke kansen in het onderwijs en om het terugdringen van gezondheidsachterstanden.7 Dit draagt ook bij aan de mogelijkheden om te participeren in het democratisch stelsel.

Ook de werking van de democratie en het functioneren van de overheid is één van de
verklaringen voor het «afhaken». Het verruimen van de mogelijkheden van inwoners om
tussen verkiezingen door invloed uit te oefenen door middel van uiteenlopende vormen
van participatie is één van de maatregelen die de democratie kan versterken. Met de
leden van de SP-fractie is de regering het eens dat een belangrijk aandachtspunt is
dat participatie niet de invloed van één groep vergroot. Relevante uitgangspunten
voor behoorlijke participatie zijn dan ook gelegen in het waarborgen van de representativiteit
en inclusiviteit. Wij verwijzen de leden naar het antwoord op vraag 23 en 24 voor
een toelichting van de ondersteuning die hiervoor geboden wordt.

Met het onderhavige wetsvoorstel beoogt de regering niet het antwoord te bieden op
het brede(re) vraagstuk dat ziet op het functioneren van de democratie in het huidige
bestel zoals bijvoorbeeld gesignaleerd door de Afdeling advisering van de Raad van
State in haar advisering bij dit wetsvoorstel. Die brede thematiek gaat de reikwijdte
van dit wetsvoorstel te buiten en wordt in het kader van de opvolging van de Staatscommissie
Parlementair Stelsel bezien. Als gevolg daarvan zijn op centraal niveau de inspanningen
onder meer gericht op het jaarlijks versterken van het verkiezingsproces – zo treedt
per 1 januari 2023 de Wet nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen8 en de Wet kiescollege niet-ingezetenen in werking. Ook hebben de Ministers van BZK
en Rechtsbescherming de invoering van constitutionele toetsing ter hand genomen door
toezending van de hoofdlijnenbrief van 1 juli 2022 en het (geplande) overleg daarover
in beide Kamers. In het verlengde van het coalitieakkoord versterkt dit kabinet daarnaast
burgerparticipatie en burgerinitiatieven op nationaal en decentraal niveau. Daarbij
wordt de mogelijkheid verkend om een nationaal burgerforum over energie en klimaat
te organiseren en een nationaal burgerforum over het thema vergrijzing. Bovendien
wenst de regering het kiesstelsel aan te passen zodat de voorkeursstemmen van kiezers
zwaarder gaan wegen.

7 – GroenLinks

De leden van de fractie van GroenLinks zien het versterken van participatie als een belangrijke aanvulling op de representatieve
democratie omdat door middel van participatie in de voorfase van besluitvorming inwoners
betrokken worden bij het vormgeven van beleid. Het kan daarmee de band tussen overheid
en burgers versterken en voorkomen dat inwoners het gevoel hebben dat zij niet betrokken
zijn bij belangrijke zaken in hun leefomgeving. De door de regering voorgestelde wetswijziging
kan volgens deze leden bijdragen aan het versterken van de participatie. De vraag
is wel of dit wetsvoorstel daarvoor voldoende is.

Dit wetsvoorstel heeft tot doel de betrokkenheid van inwoners en andere belanghebbenden
bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid in gemeenten, provincies,
waterschappen en openbare lichamen in Caribisch Nederland te stimuleren. Door de inspraakverordening
te moderniseren en te verbreden naar een participatieverordening zijn de decentrale
overheden immers gehouden keuzes te maken over welke vormen van participatie zij gebruik
willen maken. Het wetsvoorstel beoogt ook te bevorderen dat decentrale overheden heldere
kaders en spelregels voor participatie opstellen die passen bij de lokale omstandigheden.
Dit komt de formele zekerheid, verwachtingen en transparantie ten goede. De verwachting
is dat dit tot minder juridische procedures achteraf leidt. In reactie op de vraag
van de leden van de fractie van GroenLinks benadrukt de regering dat het wetsvoorstel
niet op zichzelf staat, maar gepaard gaat met het ondersteunen van de decentrale overheden
zodat zij geholpen worden bij de implementatie in de praktijk en van elkaar kunnen
leren. Voor een toelichting hierop verwijzen wij de leden naar de beantwoording van
vraag 1.

8 – ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zijn enthousiast over voorliggend voorstel en zien het ook in de bredere
context van een breder pakket aan maatregelen dat nodig is om de democratische rechtsstaat
te versterken. Deze leden denken hierbij onder meer ook aan de constitutionele toetsing,
de versterking van het parlement door uitbreiding van volksvertegenwoordiging en de
mogelijkheid tot een bindend correctief referendum. Voorliggend voorstel kan wel degelijk
van belang zijn om heel lokaal en tastbaar vertrouwen te winnen door betrouwbaar te
zijn en vertrouwen te geven, juist ook op plekken en in gemeenschappen waar voorzieningen
onder druk staan. Kan de regering nader uiteenzetten wat wél en wat níet van voorliggend
voorstel mag worden verwacht?

Zoals in het antwoord op vraag 7 is aangegeven beoogt dit wetsvoorstel de betrokkenheid
van inwoners en andere belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie
van beleid in gemeenten, provincies en waterschappen of openbare lichamen in Caribisch
Nederland te versterken. In het antwoord op vraag 1 is nader toegelicht dat het wetsvoorstel
niet op zichzelf staat, maar gepaard gaat met ondersteunend beleid.

De regering beoogt met dit wetsvoorstel niet het antwoord te bieden op het brede(re)
vraagstuk dat ziet op het functioneren van de democratie in het huidige bestel. Die
brede thematiek gaat het bestek van dit wetsvoorstel te buiten en wordt onder andere
in het kader van de opvolging van de Staatscommissie Parlementair Stelsel bezien.
In het antwoord op vraag 6 is aangegeven welke inspanningen de regering daartoe op
centraal niveau verricht.

9 – SGP

De leden van de SGP-fractie leden vinden het belangrijk dat overheden recht doen aan de behoefte en het
vermogen van burgers om zelfstandig en gemeenschappelijk vorm te kunnen geven aan
het gemeenschapsleven, passend bij de specifieke opvattingen en omstandigheden. Deze
leden hebben wel vragen bij de uitwerking van dit uitgangspunt in het wetsvoorstel.
Zij vragen zich af in hoeverre dit wetsvoorstel in de praktijk daadwerkelijk meerwaarde
gaat opleveren.

Met dit wetsvoorstel wordt in elke gemeente of provincie of bij elk waterschap of
openbaar lichaam in Caribisch Nederland de inspraakverordening gemoderniseerd en verbreed
naar een participatieverordening. Hierbij is het aan de decentrale overheden zelf
om keuzes te maken over welke vormen van participatie zij passend vinden bij de ter
plekke levende opvattingen en lokale omstandigheden. Het voorliggende wetsvoorstel
staat niet op zichzelf, maar dient samen te gaan met een cultuurverandering. Pas als
belangrijke democratische waarden en uitgangspunten in de praktijk worden gebracht
heeft het betrekken van burgers daadwerkelijk meerwaarde. Het goed betrekken van burgers
is grotendeels mensenwerk en vraagt om een open, uitnodigende en samenwerkende houding
van de overheid. Decentrale overheden geven op steeds grotere schaal gehoor aan de
wens van burgers om betrokken te worden bij beleid en uitvoering. De regering hecht
er dan ook aan om te benadrukken dat dit wetsvoorstel landt op vruchtbare bodem. Om
decentrale overheden hierbij te blijven bijstaan voorziet het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, in samenwerking met de VNG, in uiteenlopende vormen
van ondersteunend beleid bij dit wetsvoorstel.

10 – SGP

De leden van de SGP-fractie zouden graag het voorstel van wet ontvangen zoals dat aan de Afdeling advisering
van de Raad van State is voorgelegd. Deze leden vragen waarom de regering deze tekst
niet standaard als bijlage meezendt bij indiening van het wetsvoorstel. Zij dagen
de regering uit dit bij alle departementen als vaste praktijk te hanteren.

Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zoals die aan de Afdeling advisering
van de Raad van State zijn gezonden voor advies zijn op 2 november 2022 gepubliceerd
in de Staatscourant (Stcrt. 2022, 29068).9 Tot 1 mei 2022 werd op grond van artikel 26, tweede lid, van de Wet op de Raad van
State voorgeschreven dat de tekst van alle aan de Afdeling advisering voorgelegde
wetsvoorstellen met memorie van toelichting openbaar gemaakt worden door opneming
in de Staatscourant.

Sinds de inwerkingtreding van de Wet open overheid op 1 mei 2022 publiceren de departementen
de voordracht voor de adviesaanvraag en het aan de Afdeling advisering toegezonden
ontwerp zodra de adviesaanvraag door de Koning is gedaan op de wetgevingskalender.10 Omdat de adviesaanvraag van het onderhavige wetsvoorstel dateert van 17 juni 2020
is de adviesaanvraag voor dit wetsvoorstel niet meteen openbaar gemaakt, maar dit
is inmiddels wel vaste praktijk voor wetsvoorstellen, tenzij dit afbreuk doet aan
een met de wet beoogde doel. Deze strikte uitzondering dient dan in de adviesaanvraag
uitdrukkelijk gemotiveerd te worden. Naast de openbaarmaking van de adviesaanvraag
wordt voorlopig ook de procedure van artikel 26 van de Wet op de Raad van State gevolgd
om de vindbaarheid en beschikbaarheid van deze stukken tot in lengte van jaren te
garanderen. Dat is ook voor dit wetsvoorstel gebeurd.

De leden van de Volt-fractie staan in beginsel positief tegenover de door de regering voorgestelde wetswijziging.
Deze leden hechten grote waarde aan het versterken van ons democratisch bestel, onder
andere middels het verbeteren van de manier waarop burgers (kunnen) deelnemen aan
democratische besluitvorming. Vertrouwen tussen overheid en burger betreft een wederkerige
relatie. Zij zijn van mening dat er voor een te lange tijd te weinig vertrouwen vanuit
de overheid is uitgegaan richting de burger. Voormalig vicevoorzitter van de Raad
van State, Herman Tjeenk Willink, refereerde in zijn lezing van 2 juni 2022 aan een
onderzoek over de periode 1970–1985, dat aantoonde hoe burgerparticipatie in korte
tijd veranderde in een bestuursinstrument. Anders gezegd: hoe participatie onderdeel
werd van een afvinkcultuur – «participatievinkje halen en door». Dit versterkt juist
het gevoel van wantrouwen en cynisme. Deze leden willen voorkomen dat dit nu weer
gebeurt.

Ondanks dat de voorgestelde wetswijziging de inbedding van burgerparticipatie (op
decentraal niveau) beoogt te verbeteren, zijn de leden van de Volt-fractie er niet
van overtuigd dat de voorgestelde wetswijziging voldoende verandering – of verbetering –
teweegbrengt in het domein van burgerparticipatie. Deze leden hebben ten aanzien van
de voorgestelde wetswijziging een aantal vragen.

In reactie op deze reflectie van de aan het woord zijnde leden, verwijzen wij naar
de beantwoording van vraag 1. De regering deelt de opvatting dat het voorliggende
wetsvoorstel samen dient te gaan met een cultuurverandering in het domein van burgerparticipatie
en daarom wordt voorzien in uiteenlopende vormen van ondersteunend beleid.

2. Achtergrond: ontwikkeling participatie in het representatief democratisch bestel

2.1 Ontwikkeling participatieve democratie

11 – VVD

Het uitdaagrecht houdt in dat inwoners de gemeente verzoeken om de feitelijke uitvoering
van een taak van de gemeente over te nemen, al dan niet met bijbehorend budget, bijvoorbeeld
omdat zij denken deze taak «beter» te kunnen uitvoeren. De leden van de VVD-fractie begrijpen dat het begrip «beter» van alles kan inhouden. Maar wanneer is
er nu sprake van «beter»? Hoe moet door inwoners worden aangetoond dat zij het beter
kunnen? Wat moeten zij daarvoor aandragen?

De beschrijving «beter» kan van alles inhouden, bijvoorbeeld met meer maatschappelijke
meerwaarde, duurzamer, efficiënter of met meer betrokkenheid en draagvlak van de mensen
die het betreft. Het besluit of een verzoek tot het feitelijk overnemen van een taak
wordt gehonoreerd – omdat initiatiefnemers stellen dit «beter» te kunnen – geschiedt
door het orgaan dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van de taak. In de participatieverordening
kunnen nadere kaders worden opgenomen voor de beoordeling. In algemene zin is dan
ook niet aan te geven wat inwoners of andere initiatiefnemers moeten aantonen en daarvoor
moeten aandragen. Uit de bestaande praktijk blijkt dat alvorens door het verantwoordelijk
bestuursorgaan wordt besloten er veelal overleg plaatsvindt tussen het bestuursorgaan
en de inwoners of andere belanghebbenden die het initiatief willen nemen om de feitelijke
uitvoering van een taak over te nemen. Het verantwoordelijke bestuursorgaan zal zich
moeten kunnen vinden in het gewenste resultaat. Verschillende aspecten kunnen daarbij
aan de orde komen, zoals de wijze waarop de taak wordt uitgevoerd, de belangen van
derden, draagvlak, de kosten en de meerwaarde van betrokkenheid van inwoners. Als
de conclusie is dat er per saldo sprake is van voldoende voordelen ten opzichte van
de bestaande situatie kunnen partijen besluiten de uitvoering van een bepaalde overheidstaak
door inwoners te laten overnemen.

12 – VVD

In de memorie van toelichting staat dat de verantwoordelijkheid voor de taken in juridische
zin bij de overheid blijft liggen. Hoe is dat geborgd? Wat is er geregeld ten aanzien
van de aansprakelijkheid van inwoners? Hoe is geborgd dat inwoners zich bij de uitvoering
van de taken aan wettelijke verplichtingen houden? Wat als inwoners hun afspraken
met een gemeente over de uitvoering van de taken niet nakomen dan wel foute beslissingen
nemen? Kunnen zij daarvoor verantwoordelijk worden gesteld? In hoeverre moeten inwoners
verantwoording aan het college van burgemeester en wethouders c.q. de gemeenteraad
afleggen over datgene wat zij doen? De leden van de VVD-fractie vragen de regering
op deze vragen in te gaan.

Bij het uitdaagrecht gaat om het feitelijk overnemen of andere feitelijke betrokkenheid
bij de uitvoering van publieke taken die bij het gemeentebestuur belegd zijn. De uitvoering
van die taken zijn ofwel bij of krachtens de wet gevorderd, in medebewind, ofwel in
autonomie door de gemeenteraad bij het bestuur is belegd. Het daadwerkelijk overdragen
van de juridische bevoegdheden en daarbij behorende politieke verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van wettelijke taken zou een wettelijke grondslag vergen. Bij het
uitdaagrecht kunnen inwoners of maatschappelijke partijen overigens ook initiatieven
ontplooien die niet zozeer de feitelijke overname of uitvoering van een wettelijke
bevoegdheid of taak van het gemeentebestuur betreffen, maar die wel bijdragen aan
gemeentelijke belangen. Om een dergelijke taak te kunnen uitvoeren, kunnen zij bijvoorbeeld
verzoeken om een financiële bijdrage, het ter beschikking stellen van een ruimte of
het door het gemeentebestuur verlenen van nodige vergunningen of concessies. Ook in
die gevallen verschuiven er geen wettelijke taken.

De leden vragen ook naar de nodige voorwaarden om te borgen dat de uitvoering van
de taak goed gebeurt. De regering hecht eraan te benadrukken dat in het geval van
een succesvolle uitdaging – waarbij de decentrale overheid meent dat het initiatief
zorgt voor een betere uitvoering van de taak – het vertrekpunt zal zijn dat er vertrouwen
is in de initiatiefnemers. Het is wenselijk dat hen voldoende ruimte geboden wordt
voor de ontplooiing van hun initiatief, zonder onnodige regeldruk. Tegelijkertijd
is de regering met de leden van de VVD-fractie van mening dat de nodige waarborgen
getroffen moeten worden om een goede uitvoering van de taken te verzekeren. Welke
waarborgen er in een specifiek geval nodig zijn, kan verschillen van initiatief tot
initiatief. Zoals in de beantwoording van de vorige vraag is toegelicht, gaat de beoordeling
van een uitdaging in de praktijk ook veelal gepaard met overleg tussen de initiatiefnemers
en de overheid, zodat samen gekeken kan worden wat er in een specifiek geval nodig
is.

Om een goede uitvoering te verzekeren kunnen bepaalde voorwaarden worden gesteld waar
de initiatiefnemers zich vervolgens aan hebben te houden. Die voorwaarden kunnen – afhankelijk
van de gekozen juridische vormgeving – worden afgesproken in een contract, dan wel
opgelegd als voorschriften bij de verlening van een subsidie, vergunning of concessie,
of algemeen gelden op grond van een decentrale (participatie)verordening. Denkbaar
is dat het bestuur voorwaarden stelt die transparantie, zorgvuldigheid en motivering
van en (financiële) verantwoording over de taakuitvoering beogen te borgen. Daarnaast
kunnen voor de uitvoering ook andere bijzondere regelcomplexen gelden, in het voorbeeld
van de overname van het beheer van een gemeentelijk zwembad valt te denken aan wettelijke
normen die de kwaliteit van zwembadwater borgen en die door eenieder die een zwembad
beheert in acht moeten worden genomen.

Indien initiatiefnemers deze afspraken over de uitvoering van de taken niet nakomen,
of de toepasselijke wettelijke voorschriften niet naleven, dan wel fouten maken bij
de uitvoering, dan kan het bestuur hier in het kader van het bestuursrechtelijk toezicht
op de naleving of nakoming van contractuele voorwaarden op acteren. Bij strafbare
feiten kan aangifte worden gedaan. In voorkomende gevallen kunnen initiatiefnemers
ook civielrechtelijk aansprakelijk worden gesteld door de overheid of getroffen derden
voor eventuele schade als gevolg van een onrechtmatige daad of het niet nakomen van
een overeenkomst. Bij de voorbereiding van een initiatief kunnen de overheid en initiatiefnemers
samen vroegtijdig in kaart brengen wat de mogelijke aansprakelijkheidsrisico’s zijn
en hoe onverhoopte schade kan worden gedekt, bijvoorbeeld met een verzekering.11 Dit wetsvoorstel leidt niet tot wijziging van de civielrechtelijke of strafrechtelijke
aansprakelijkheidsregels.

In algemene zin geldt dat het college van B en W en de burgemeester over de uitvoering
van hun taken verantwoording blijven afleggen aan de gemeenteraad, ook als zij de
feitelijke uitvoering aan inwoners, maatschappelijke partijen of andere derden laten
(artikel 169 en 180 Gemeentewet).12 Het gebruik van het uitdaagrecht wijkt in die zin niet af van de situatie waarin
bijvoorbeeld de gemeente een bedrijf inschakelt voor het groenonderhoud of het beheer
van het gemeentelijk zwembad. Ook kunnen inwoners met klachten over de uitvoering
terecht bij de ombudsman.

Ten slotte kan het verantwoordelijk bestuursorgaan de feitelijke uitvoering van de
taak ook weer terugnemen of de afspraken met initiatiefnemers wijzigen als de gemeenteraad
daarom vraagt of uit eigen beweging, als dat nodig is voor het goed vervullen van
de taak. Afhankelijk van de gekozen vorm kunnen daar voorwaarden aan verbonden zijn
in de (participatie)verordening of in een contract.

13 – VVD

Enerzijds kunnen met het uitdaagrecht taken worden overgenomen, anderzijds kunnen
er tussen gemeenten en inwoners ook afspraken over het uitvoeren van taken worden
gemaakt. In het laatste geval is er sprake van een «samenwerkingsrecht». Betekent
het «samenwerkingsrecht» dat gemeenten en inwoners bepaalde taken samen oppakken en
onderling een werkverdeling maken? De leden van de VVD-fractie vragen dat te verduidelijken
en verder hebben zij bij dit onderdeel mutatis mutandis dezelfde vragen als hiervoor
gesteld, onder andere over de aansprakelijkheid.

Nederland kent een lange politiek-bestuurlijke traditie van samenwerken. De regering
constateert dat op veel plekken in ons land initiatiefnemers samen met gemeenten op
zoek gaan naar manieren waarop collectieve voorzieningen het beste kunnen worden uitgevoerd.
Soms leidt dit tot het feitelijk overnemen van publieke taken, al dan niet met bijbehorend
budget, en soms leidt dit tot afspraken over samenwerking – waarbij bijvoorbeeld een
werkverdeling wordt gemaakt – bij het uitvoeren van publieke taken tussen inwoners
en gemeente. In de Nederlandse context is dit een continuüm en geen strikte scheiding
en daarom wordt geen specifiek onderscheid gemaakt tussen het uitdaagrecht en het
samenwerkingsrecht.13

In het geval inwoners of andere initiatiefnemers de feitelijke uitvoering van een
taak (gedeeltelijk) overnemen gelden de juridische kaders zoals geschetst in het antwoord
bij vraag 12. Indien de overheid (gedeeltelijk) de feitelijke uitvoering voor haar
rekening neemt – al dan niet nadat daar afspraken over zijn gemaakt met initiatiefnemers –
is zij daarbij gebonden aan de daarvoor gestelde voorwaarden.

14 – D66 en BBB

De leden van de D66-fractie en het lid van de BBB-fractie vragen de regering om nader toe te lichten waarom het uitdaagrecht kansen
biedt voor de kwaliteit van beleid.

Het uitdaagrecht geeft inwoners en maatschappelijke partijen eigenaarschap over hun
directe leefomgeving en vergroot hun betrokkenheid bij lokaal beleid. Met dat zij
taken overnemen signaleren en dragen ze vaak (nieuwe) oplossingen aan voor de problemen
in hun omgeving en benutten ze daarbij kennis uit en over de eigen buurt. Zo wordt
de uitvoering van het beleid versterkt op een wijze die goed past bij de lokale omstandigheden
en die doelmatig is. Op deze manier draagt het uitdaagrecht bij aan de kwaliteit van
(de uitvoering van) beleid.

Minstens zo belangrijk is de opbrengst in termen van samenwerking, cohesie en draagvlak
bij de uitvoering van beleid. Met het uitdaagrecht worden inwoners en maatschappelijke
partijen uitgenodigd om samen aan de slag te gaan en dit kan leiden tot meer samenhang
en saamhorigheid in de buurt, de gemeenschap wordt zo versterkt. Ook hier wordt volgens
de regering de kwaliteit van (de uitvoering van) beleid beter van.

15 – CDA

In de afgelopen decennia is meer aandacht ontstaan voor vormen van meebeslissen en
directe zeggenschap van inwoners als aanvulling op de representatieve democratie.
Zo zijn tussen 1990 en 2018 meer dan 150 lokale referenda door gemeenten georganiseerd.
Daarbij konden inwoners zich direct via de stembus uitspreken over tal van lokale
aangelegenheden (memorie van toelichting, blz. 4). Kan de regering een overzicht geven
van de onderwerpen waarover deze referenda gingen en van wat er vervolgens is gedaan
met de uitkomsten, zo vragen de leden van de CDA-fractie.

In zijn proefschrift heeft Van der Krieken een overzicht opgenomen van alle gemeentelijke
referenda in de periode 1906 tot en met 2018.14 Van der Krieken geeft een nadere analyse van de Nederlandse referendumpraktijk waarbij
ook wordt ingegaan op de verschillende onderwerpen die aan bod komen bij lokale referenda.15 Uit zijn analyse volgt dat de meeste lokale referenda in de periode 1990 tot 2018
over een herindelingskwestie of een grensaanpassing tussen gemeenten gingen (45%).
Andere referenda gingen over een vraagstuk dat – de inrichting van – de openbare ruimte
betreft (28%) of de aanstelling van de burgemeester (5%). De overige referenda hadden
zulke uiteenlopende onderwerpen dat zij niet goed in één categorie onder te brengen
zijn (22%). Van der Krieken gaat tevens in op de vraag in hoeverre gemeentebesturen
opvolging geven aan het advies van de kiezer.16 In de periode 1906 tot en met 2018 heeft de gemeenteraad in 145 van de 215 referenda
conform de uitslag van de volksraadpleging besloten (67,4%). In de andere gevallen
werd de uitslag niet gevolgd of is niet bekend of de uitslag is gevolgd. Of naast
de uitslag ook de uitkomst van de besluitvorming in lijn is met de uitkomsten van
de referenda is niet bekend omdat daar verschillende oorzaken aan ten grondslag kunnen
liggen.

16 – Volt

De leden van de Volt-fractie zien het als een goede stap om de juridische werkelijkheid omtrent burgerparticipatie
te verbreden voorbij de in de tekst aangegeven «eerste vorm» -zijnde inspraak- met
deliberatie en burgerinitiatieven. Zoals de regering aangeeft, komen deze vormen in
de praktijk al vaker voor en dient de wet hierop zodoende gemoderniseerd te worden.

Met betrekking tot inspraak -c.q. de «eerste vorm» van burgerparticipatie- hechten
de leden van de Volt-fractie grote waarde aan transparantie rondom de manier waarop
inspraak vanuit verschillende (groepen) stakeholders bijdragen aan, of leiden tot,
de totstandkoming van beleid. Deze leden zijn van mening dat dit geldt voor alle bestuursniveaus:
Europees, nationaal, provinciaal en lokaal. Zij vragen zich af in hoeverre de regering
het hiermee eens is.

De regering vindt het inderdaad belangrijk om transparant te zijn over de betrokkenheid
van inwoners en andere belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie
van beleid. Dit wetsvoorstel beoogt met de participatieverordening daarom ook te bereiken
dat de decentrale overheden inzichtelijk en voorzienbaar maken hoe en wanneer inwoners
een stem hebben in de verschillende fases van het beleidsproces. Kortom, dit wetsvoorstel
geeft ruimte en het is aan de lokale gemeenschap met elkaar invulling te geven aan
de gewenste betrokkenheid van bewoners. Dat is maatwerk. Op het nationale niveau verkent
het kabinet de mogelijkheden voor het vergroten van invloed en zeggenschap van burgers,
naar aanleiding van de motie-Van Dijk c.s.17 Nieuwe vormen van burgerparticipatie hebben potentie om burgers beter betrekken bij
urgente maatschappelijke transities, zoals burgerfora. Bestaande vormen kunnen geëvalueerd
en verbeterd worden, zoals internetconsultatie. Via internetconsultatie kan iedereen
zijn opvattingen geven over ontwerpen van nieuwe regelgeving. Het kabinet geeft in
reactie daarop aan hoe met de verschillende inbreng is omgegaan in het uiteindelijke
wetsvoorstel. Binnenkort verwacht het kabinet het onderzoek van professor Braun naar
de wijze waarop een lobbyregister op nationaal niveau kan worden ingericht. Begin
2023 zal het kabinet daar een standpunt over innemen. Het gaat daarbij om het transparant
maken van de manier waarop verschillende belangen een rol spelen bij het maken van
beleidskeuzes. Verder is er in de EU een conferentie over de toekomst van Europa gehouden.
Nederland heeft van het begin erop aangedrongen dat de stem van de burger gehoord
moet worden en dat de burger de eigen inbreng moet kunnen terugzien in de opgestelde
stukken. Tevens heeft voorzitter Von der Leyen in haar speech over the State of the
Union nogmaals het belang van de uitkomsten van de conferentie benadrukt en ze heeft
aangegeven dat er vervolg moet worden gegeven aan de voorstellen.

17 – Volt

Zij vinden het in het kader van politieke gelijkheid en toegang voor burgers tot het
beleidsproces belangrijk dat controleerbaar is in hoeverre de mate van inspraak daadwerkelijk
evenredig verdeeld is. Zij vragen de regering in hoeverre transparantie over de totstandkoming
van en besluitvorming rondom beleid op lokaal niveau nu voldoende op orde is. Kan
de regering aangeven in welke mate zowel burgers als gemeenteraadsleden zicht hebben
op de afsprakenagenda van individuele leden van de colleges van B en W? Kan de regering
aangeven in hoeverre het -in algemene zin- controleerbaar is welke beïnvloeding vanuit
stakeholders plaatsvindt op het beleidsproces richting het college van B en W? Kan
de regering aangeven op welke manier lokale bestuurders op dit moment -al dan niet
middels de Gemeentewet- verplicht zijn zich in te zetten voor transparantie in het
beleidsproces?

Zoals in het vorige antwoord reeds aan bod kwam, beoogt de regering met dit wetsvoorstel
bij te dragen aan het inzichtelijk en voorzienbaar maken welke mogelijkheden (verschillende)
groepen hebben om te participeren in de verschillende fases van het beleidsproces.
Los daarvan kunnen decentrale overheden, gelet op de autonome ruimte die hen toekomt,
zelf nader invulling geven aan de wijze waarop de transparantie voor burgers en gemeenteraadsleden
in het beleidsproces (verder) wordt gewaarborgd. Dat komt dan boven op de reeds bestaande
verplichtingen die tot doel hebben de zuiverheid in de persoonlijke en bestuurlijke
verhoudingen in het decentraal bestuur te waarborgen en tegelijkertijd bijdragen aan
een transparant beleidsproces.18 Ook diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur – waar bestuursorganen aan
zijn gehouden – dragen bij aan transparante besluitvorming. Het gaat dan onder andere
over het verbod op vooringenomenheid, het zorgvuldigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.19 Tot slot zijn bestuurders in relatie tot de volksvertegenwoordigers gehouden aan
zowel de actieve als passieve informatieplicht. Indien nodig kunnen burgers ook met
een beroep op de Wet open overheid nadere informatie verkrijgen in de vorm van documenten
over de totstandkoming van het beleidsproces.

18 – Volt

Ten aanzien van het uitdaagrecht zijn de leden van de Volt-fractie van mening dat dit een belangrijk recht is voor burgers om zich actief in
te zetten voor een betere samenleving, evenals een uitnodiging vanuit de overheid
richting de burger om met initiatieven te komen ter verbetering van de maatschappij.
Deze leden vragen zich in dit kader af hoe de overheid meet in hoeverre desbetreffende
taken ook daadwerkelijk beter uitgevoerd worden (en blijven) door «de uitdagers» dan
door de overheid. Kan de regering hierop reflecteren?

Zoals ook nader uiteengezet in het antwoord op vraag 11 vindt er vaak overleg plaats
tussen de initiatiefnemers en de desbetreffende overheid om te bezien of een verzoek
tot het feitelijk overnemen van een taak wordt gehonoreerd. Met inachtneming van de
kaders zoals opgenomen in de participatieverordening zal de uiteindelijke beslissing
daarover door het verantwoordelijk bestuursorgaan – in de regel het college van B
en W – worden genomen. Of de taak «beter» zal worden uitgevoerd is dan ook aan hen.
In de fase van de evaluatie kan vervolgens de vraag aan de orde komen of het door
partijen gewenste resultaat daadwerkelijk gerealiseerd is. Op grond daarvan kan al
of niet worden besloten tot voortzetting van de uitvoering van de taak door de uitdagers.
Partijen evalueren zelf of de uitvoering van de desbetreffende taken als «beter»,
dat wil zeggen conform het gewenste resultaat, kan worden beschouwd.

2.2 Verhouding tot de representatieve democratie

19 – D66

De leden van de D66-fractie vragen wat afbreukrisico’s zijn voor het vertrouwen van de burger in de lokale
democratie wanneer de burgers en de lokale bestuurders het wel of niet eens zijn om
de feitelijke uitvoering van een taak van de gemeente over te nemen, al dan niet met
bijbehorend budget.

Goed verwachtingsmanagement tussen bestuur en inwoners is cruciaal bij participatie
en bij het uitdaagrecht. Inwoners, bestuurders en gemeenteraad moeten weten wat zij
kunnen verwachten van elkaar. Dat scherpstellen van de rol van raad, bestuur en inwoners
blijkt best complex in de praktijk. Betrokkenen moeten elkaars rol kennen, overwegingen
kunnen begrijpen en elkaars taal spreken. Daarom is het ook zo belangrijk dat de raad
in een participatieverordening verheldert wat de voorwaarden zijn om een taak over
te nemen, transparant en duidelijk is wat inwoners wanneer kunnen verwachten en hoe
omgegaan wordt met de input van betrokkenen. Zoals ook in paragraaf 2.3.2 van de memorie
van toelichting is aangegeven moeten verwachtingen van participatie realistisch zijn,
omdat het anders afbreuk doet aan het gezag van de overheid. Om die reden vergt de
vraag bij welke vraagstukken de overheid inwoners – op welke manier – betrekt een
zorgvuldige doordenking. Gebeurt dat niet of niet op een juiste wijze, dan bestaat
het risico dat de doelen niet worden bereikt met als gevolg dat maatschappelijke onvrede
eerder toe- dan afneemt. Participatie is dan ook niet vrijblijvend, maar vraagt om
tijd, inspanning, vertrouwen en duidelijke kaders vanuit de overheid.

20 – ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de Raad van State in grote lijnen schetst dat verkeerd toepassen
van het uitdaagrecht kan leiden tot afbreuk van de representatieve democratie. Deze
leden wegen dit risico iets minder zwaar en zien vooral ook een kans om de representatieve
democratie te versterken. De band tussen kiezer en gekozene kan namelijk worden versterkt
en de gemeenteraad krijgt meer mogelijkheden om sturing te geven aan het gemeentelijk
beleid doordat er ook alternatieve invullingsvormen worden geboden. Ziet de regering
met hen juist ook deze en andere kansen die het uitdaagrecht biedt voor versterking
van de representatieve democratie?

In een representatieve democratie is het essentieel dat niet alleen voorafgaand aan
verkiezingen, maar ook tussentijds de verbinding wordt gemaakt met de samenleving
en haar inwoners. Om het algemeen belang goed te kunnen duiden, moeten de diverse
deelbelangen en opvattingen die in de samenleving aan de orde zijn bij de volksvertegenwoordigers
bekend zijn. Zoals de leden van de ChristenUnie-fractie terecht constateren, draagt
het uitdaagrecht hieraan bij. Alvorens een taak feitelijk wordt overgenomen zullen
inwoners of andere initiatiefnemers hier immers contact over hebben met volksvertegenwoordigers,
bestuurders en/of ambtenaren. In het antwoord op vraag 14 is tevens ingegaan op de
kansen die het uitdaagrecht biedt voor de kwaliteit van beleid.

Dit wetsvoorstel heeft in meer algemene zin tot doel de representatieve en participatieve
democratie beter aan elkaar te verbinden door gemeenteraden en andere decentrale volksvertegenwoordigende
organen te stimuleren dat zij bij verordening heldere kaders over participatie scheppen;
het belang daarvan is in de beantwoording van vraag 19 toegelicht.

21 – Volt

De leden van de Volt-fractie zijn het eens met de regering dat burgerparticipatie in een representatieve
democratie meer behelst dan de gang naar de stembus tijdens verkiezingen. Deze leden
zijn in dit kader dan ook positief dat de regering decentrale overheden middels de
voorgestelde wetswijziging probeert te stimuleren heldere kaders voor burgers en volksvertegenwoordigers
te scheppen in het vormgeven van burgerparticipatie in brede zin.

Mede gezien de kritische opmerkingen van de Raad van State, vragen de leden van de
Volt-fractie de regering of zij kan verduidelijken hoe de voorgestelde wetswijziging
de representatieve democratie aanvult. Is de regering het eens met de constatering
van de Raad van State dat in de voorliggende wetswijziging niet voldoende wordt ingegaan
op de betekenis van het wetsvoorstel tot het functioneren van de representatieve democratie?
Is de regering bereid dit uitgebreider te onderbouwen?

Zoals aangegeven beoogt de regering met dit wetsvoorstel gemeenteraden en andere decentrale
volksvertegenwoordigende organen te stimuleren om bij verordening heldere kaders over
participatie te scheppen. Aangezien deze organen – gelet op het hoofdschap – zeggenschap
hebben over de hoofdlijnen van het beleid en de verdeling van het budget ziet de regering
voor hen een bepalende rol hierin weggelegd. Op deze manier zorgen de volksvertegenwoordigende
organen zelf voor een goede aansluiting van de participatieve democratie op de representatieve
democratie. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State is in paragraaf
2.2 van de memorie van toelichting nader ingegaan op dit wetsvoorstel in verhouding
tot de representatieve democratie. Zoals in de beantwoording van vraag 6 aan bod kwam,
heeft dit wetsvoorstel niet tot doel het antwoord te bieden op het brede(re) vraagstuk
dat ziet op het democratisch gehalte van het huidig bestel.

22 – Volt

Verder vragen de leden van de Volt-fractie zich af in hoeverre de regering de oorzaken en symptomen van een niet adequaat
genoeg functionerende representatieve democratie in zicht heeft. Deze leden zijn namelijk
(ook) van mening dat onze representatieve democratie versterking verdient. Kan de
regering ingaan op welke manieren de huidige representatieve democratie zwaktes vertoont
die middels het voorliggende wetsvoorstel (gedeeltelijk) verholpen zouden kunnen worden?

Het voorliggende wetsvoorstel heeft tot doel om op decentraal niveau de aansluiting
van de participatieve en representatieve democratie te verbeteren. Duidelijke kaders
en heldere verwachtingen over participatie, zoals toegelicht in het antwoord op vraag
19, komen immers ook de representatieve democratie ten goede. Zoals hiervoor reeds
aan bod kwam in de beantwoording bij vraag 6 beoogt de regering met het huidige voorstel
niet het antwoord te bieden op het bredere vraagstuk dat ziet op het functioneren
van de democratie – en daarbinnen de representatieve democratie – in het huidige bestel.

2.3. Participatie: randvoorwaarden en aandachtspunten

23 – ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de aandachtspunten van de Raad van State zich onder meer richten
op de reikwijdte van participatie bij het uitdaagrecht. Deze leden zien ook dat het
risico kan bestaan dat vooral een mondige, reeds aangehaakte en goed georganiseerde
groep burgers het uitdaagrecht weet te vinden. Zij vragen of de regering dit risico
ziet en hoe met gemeenten kan worden gewerkt aan oplossingen om dit te voorkomen om
zo het uitdaagrecht voor een zo breed mogelijke doelgroep bereikbaar te maken.

Het uitdaagrecht waarbij inwoners taken overnemen van de overheid kost vaak veel tijd,
moeite en inzet. Lang niet iedereen heeft de benodigde tijd en vaardigheden vanzelfsprekend
in huis.

Met de leden van de ChristenUnie-fractie ziet de regering het risico dat vooral mondige,
reeds aangehaakte en goed georganiseerde burgers het uitdaagrecht weten te vinden.
Juist bij initiatieven om de democratie te versterken is het van belang dat elke stem
telt en elk standpunt gehoord kan worden. Voorkomen moet worden dat met nieuwe vormen
alleen maar meer kanalen worden geboden voor de groepen die al bovenmatig actief zijn.
Hoger opgeleiden ondernemen vaker activiteiten om (politieke) besluitvorming te beïnvloeden,
terwijl lager opgeleiden en jongvolwassenen (18 tot 34 jaar) minder vaak politiek
actief zijn. Deze verschillen tussen lager en hoger opgeleid en tussen jong en oud
lijken de afgelopen tien jaar eerder toe dan af te nemen.9 Daarom moet de overheid zich vooral inspannen om ook de mening te horen van mensen
die niet meteen zelf hun vinger opsteken of misschien zelfs al niet (meer) stemmen
bij verkiezingen, weinig vertrouwen hebben in de politiek of overheid, of niet geloven
dat «het systeem» voor hen werkt.

Dat vraagt een open, uitnodigende en samenwerkende houding van de overheid. Zoals
bij de beantwoording van vraag 1 is toegelicht, voorziet het Ministerie van BZK, in
samenwerking met de VNG, met ondersteunend beleid in verschillende acties om er met
gemeenten voor te zorgen dat het uitdaagrecht voor een zo breed mogelijke doelgroep
bereikbaar en beschikbaar is. Het delen van praktijkverhalen, lessen en ervaringen
daarbij helpt. De ondersteuning van organisaties zoals het Netwerk Uitdaagrecht of
de Landelijke Vereniging voor Kleine Kernen (LvKK) en het Landelijk Samenwerkingsverband
Actieve bewoners (LSA) dragen hieraan bij. Deze verbanden organiseren benodigde kennisdeling
en stellen deze beschikbaar aan decentrale overheden en aan inwoners en inwonersorganisaties.20 Zo organiseert het Netwerk Uitdaagrecht een community of practice en is er een expertpool
op het uitdaagrecht beschikbaar voor ondersteuning van decentrale overheden en inwoners.
Ook kan er gebruik worden gemaakt van praktische instrumenten, zoals de inspiratiegids
uitdaagrecht. Daarnaast zijn trainingen op democratisch ambtelijk vakmanschap ontwikkeld
voor gemeenteambtenaren en gemeentebesturen om te werken aan een open en uitnodigende
overheidsorganisatie en deze zijn ook toegankelijk voor andere decentrale overheden.
Zie ook het antwoord op vraag 41 over het wegnemen van de praktische hobbels bij de
toepassing van het uitdaagrecht.

2.3.1. Randvoorwaarden bij participatie

24 – VVD

In de memorie van toelichting staat dat het belangrijk is dat lokale overheden zich
ervan bewust zijn dat altijd slechts een deel van de samenleving participeert en dat
deze groep niet altijd een goede afspiegeling van alle inwoners is. Als inwoners er
bewust voor kiezen om niet te participeren dan is dat uiteraard een keus die gerespecteerd
moet worden, maar voorkomen moet worden dat degenen die gebruik maken van het participatierecht
een beperkte groep is. Hoe wordt bereikt dat van het participatierecht breed gebruik
wordt gemaakt, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

Bij het wetsvoorstel zijn aandacht voor representativiteit en aandacht voor inclusiviteit
belangrijke uitgangspunten voor participatie en maatschappelijk initiatief. Hoe we
bereiken dat van de mogelijkheid om te participeren breed gebruik wordt gemaakt is
een belangrijke vraag die leeft bij de decentrale overheden. Zoals aangegeven bij
de beantwoording van vraag 23 is het ondersteunende beleid er ook op gericht om overheden
te helpen bij hun inspanningen om de mening te horen van mensen die niet meteen zelf
hun vinger opsteken of misschien zelfs al niet (meer) stemmen bij verkiezingen, weinig
vertrouwen hebben in de politiek of overheid, of niet geloven dat «het systeem» voor
hen werkt.

Het is belangrijk dat lokale overheden zich ervan bewust zijn dat vaak slechts een
deel van de samenleving meedoet in participatieprocessen. Deze groep is niet altijd
een goede afspiegeling van alle inwoners. Zo wordt in de praktijk de stem van bijvoorbeeld
lager opgeleiden, migranten en jongeren vaak te weinig gehoord. Ook de Kinderombudsman
vraagt in haar brief van 3 februari jl.21 aandacht voor de betrokkenheid van jongeren en kinderen bij de voorbereiding, uitvoering
en evaluatie van het beleid van de decentrale overheden22.

Om een goede afspiegeling te bevorderen is het belangrijk participatie-instrumenten
te gebruiken die aansluiten bij de groepen burgers die zich minder verbonden voelen
met de huidige wijze waarop besluitvorming tot stand komt. De inzet van een mix van
participatie-instrumenten is hierbij raadzaam. Dat kan bijvoorbeeld, zoals Jacobs
voorstelt in een essay in opdracht van het Ministerie van BZK, door middel van een
tweetrapsracket van loting en selectie.23 In de eerste fase kunnen burgers uitgeloot worden en vervolgens krijgen ze een uitnodiging.
Als ze willen deelnemen, vullen ze een enquête in en op basis van die enquête wordt
een groep van deelnemers samengesteld die op belangrijke punten representatief is
voor de Nederlandse bevolking. Daarnaast is er een belangrijke rol voor volksvertegenwoordigers
weggelegd. In hun definitieve besluitvorming zouden zij niet alleen naar de uitkomst
van een participatietraject kunnen kijken maar breder naar het algemeen belang in
de samenleving. Op deze manier worden ook minderheidsstandpunten meegewogen.

In het ondersteunend beleid zal vanuit BZK ook nadrukkelijk aandacht worden besteed
aan de representativiteit en inclusiviteit van participatieprocessen, om decentrale
overheden te helpen bij het betrekken van voor de overheid moeilijker bereikbare groepen.
Dat helpt decentrale overheden hier invulling aan te geven op een wijze die past bij
de lokale situatie. De regering ziet dat decentrale overheden, hoe lastig ook, er
naar streven alle inwoners te betrekken. Zij proberen hen daarnaast gelijkwaardig
aan een participatietraject te laten deelnemen. Om ervoor te zorgen dat alle relevante
sociale groepen aan tafel kunnen zitten, is het van belang dat deze groepen vooraf
geïdentificeerd worden. Het is goed om te onthouden dat als een participatietraject
eenmaal gestart is, deze maar lastig weer kan wijzigen: dit moet dus goed doordacht
worden aan het begin van het proces. Als de relevante sociale groepen zijn geïdentificeerd,
kan ingeschat worden of het moeilijk zal zijn ze te werven en hoe en waar je ze het
beste kan bereiken. Inwoners moeten daarnaast ook gelijkwaardig aan een participatietraject
kunnen deelnemen. Zij zijn de experts van hun directe leefomgeving, maar geen beleidsadviseurs
of juristen. Dit betekent dat zij niet altijd op de hoogte zijn van alle historische,
juridische en/of technische kennis bij bepaalde vraagstukken. Het is dan van belang
om hen begrijpelijke en toegankelijke informatie aan te reiken. Om decentrale overheden
te helpen bij deze vragen zijn op www.lokale-democratie.nl hulpmiddelen beschikbaar gesteld. Zo is er een workshop en slidedeck «Iedere stem
telt» met lessen en praktijkvoorbeelden.

25 – CDA

Het is en blijft de verantwoordelijkheid van decentrale besturen om, met ruimte voor
lokaal maatwerk, weloverwogen invulling te geven aan participatiebeleid. Het is dus
geheel afhankelijk van de intrinsieke motivatie van de zittende bestuurders of hier
serieus mee omgegaan wordt. We kennen sinds 2009 de Code goed openbaar bestuur. Deze
code geeft richtlijnen voor hoe een overheidsbestuur hoort te werken. In de Code is
opgenomen dat participatie van besturen vraagt om interactief te zijn met de omgeving,
daadwerkelijk te luisteren naar vragen en ideeën van betrokkenen en te verantwoorden
wat je daarmee gedaan hebt (memorie van toelichting, blz. 9). Artikel 150 van de Gemeentewet
verplicht de gemeenteraad om een inspraakverordening vast te stellen. In artikel 5
van de Grondwet is de plicht tot behandeling en beantwoording van verzoeken vastgelegd.
De leden van de CDA-fractie vragen of ooit gecontroleerd is in hoeverre deze codes en artikelen ook nageleefd
worden.

De verplichting om een inspraakverordeningen vast te stellen geldt al geruime tijd
en er zijn de regering geen signalen bekend dat hieraan niet voldaan wordt door de
decentrale overheden. Hetzelfde geldt voor petitierecht. Het recht om verzoeken in
te dienen bij decentrale besturen bestaat overigens voor een ieder, ongeacht een regeling
daarvan in een inspraak- of participatieverordening. Er zijn geen signalen bekend
dat decentrale overheden het petitierecht zouden beletten of belemmeren. Hoewel artikel 5
Grondwet in zichzelf geen plicht tot behandeling en beantwoording van verzoeken van
burgers bevat, geven decentrale overheden in de praktijk op steeds grotere schaal
gehoor aan de wens van burgers om betrokken te worden bij beleid en uitvoering en
stellen zij zich responsief op voor verzoeken van burgers. Dat decentrale overheden
het belang inzien van participatie blijkt ook uit de door de leden genoemde regels
in de Code goed openbaar bestuur. De decentrale besturen hebben zichzelf hieraan verbonden.
De code bevat op zichzelf geen juridisch afdwingbare normen, maar bevat de gezamenlijke
waarden op basis waarvan het openbaar bestuur functioneert en die ook ten grondslag
liggen aan de wet- en regelgeving die het optreden van de (decentrale) overheid normeert.
Op de naleving van de wettelijke normen voor de inspraakverordeningen, de code en
het petitierecht vindt geen actieve controle plaats vanuit het Rijk. In de Staat van
het Bestuur 2020 is wel de ontwikkeling van burgerparticipatie op lokaal niveau in
kaart gebracht.24 Die informatie geeft een beeld van de mogelijkheden die hiervoor nu bij de decentrale
overheden bestaan en de trend is dat de versterking van zeggenschap en betrokkenheid
van inwoners bij politiek en bestuur zich doorzet.

26 – Volt

De leden van de Volt-fractie zijn van mening dat burgerparticipatie inclusief moet zijn om de toegevoegde
waarde voor het beleid te optimaliseren. Hoe wil de regering ervoor zorgen dat decentrale
overheden die hierover (kennis)vragen hebben bij de juiste instantie terecht kunnen
voor ondersteuning bij het organiseren van zo inclusief mogelijke burgerparticipatie?

Met de leden van de fractie van Volt ziet de regering het belang van inclusiviteit
bij de participatie van inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van
beleid. Zoals hiervoor bij vraag 23 is geantwoord, is het juist bij initiatieven om
de democratie te versterken belangrijk dat elke stem telt en elk standpunt gehoord
kan worden. De overheid moet zich inspannen om ook de mening te horen mensen die niet
meteen zelf hun vinger opsteken of misschien zelfs al niet (meer) stemmen bij verkiezingen,
weinig vertrouwen hebben in de politiek of overheid, of niet geloven dat «het systeem»
voor hen werkt. Zoals bij de beantwoording van vraag 1 is toegelicht, voorziet het
Ministerie van BZK, in samenwerking met de VNG, met ondersteunend beleid in verschillende
acties om er met gemeenten voor te zorgen dat het uitdaagrecht voor een zo breed mogelijke
doelgroep bereikbaar en beschikbaar is. Decentrale overheden kunnen terecht op www.lokale-democratie.nl voor meer informatie over inclusieve participatie. Op deze website is bijvoorbeeld
een «slidedeck» inclusieve participatie te vinden. Er is ook een servicepunt voor
concrete vragen van gemeenten en andere decentrale overheden. Dit servicepunt wordt
beheerd door de VNG, en zo nodig kan door de VNG ook contact met het Ministerie van
BZK worden gelegd.

2.3.2. Belangrijke aandachtspunten bij participatie

27 – D66 en BBB

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de uitdagingen om participatie onder verschillende
groepen burgers te verhogen. Uit onderzoek blijkt dat de groep inwoners die participeert
klein en weinig divers is. Deze leden en het lid van de BBB-fractie vragen welke ideeën de regering heeft op welke wijze deze groep vergroot
kan worden.

Wij verwijzen naar de antwoorden bij de vragen 1, 23 en 24.

28 – D66 en BBB

De leden van de D66-fractie en het lid van de BBB-fractie vragen of de regering nader in kan gaan op het gegeven dat een zorgvuldige
afweging nodig is om te bepalen bij welke vraagstukken de overheid inwoners betrekt
– en wanneer niet – en de wijze en momenten waarop zij dat doet. Deze leden vragen
waarom de regering deze afweging zelf niet maakt en dit aan de decentrale overheden
overlaat.

Welke participatievorm geschikt is, verschilt per situatie, onderwerp, type overheidstaak,
plek in de beleidscyclus of per overheid. Zoals eerder aan bod kwam brengt participatie
zowel kansen als risico’s met zich. Om die reden is het van belang dat overheden zorgvuldig
wegen bij welke vraagstukken zij inwoners betrekken – en wanneer niet – en op welke
wijze en momenten zij dat doen. Dit vraagt om een situationeel en politiek oordeel
en dat past het beste bij het decentrale bestuur waar de overheidstaak is belegd.
Om die reden acht de regering het niet wenselijk om in de organieke wetgeving een
blauwdruk of aanvullende regels op te nemen over hoe het participatieproces eruit
moet zien. Lokale volksvertegenwoordigers en bestuurders weten immers het beste wat
de plaatselijke behoeften en omstandigheden zijn. De regering wijst er ook op dat
uit onderzoek van de Universiteit Leiden volgt dat de door initiatiefnemers ervaren
knelpunten niet met een algemene wettelijke regeling zijn weg te nemen.25 Ook om die reden acht de regering het niet aangewezen dat deze afweging op centraal
niveau wordt gemaakt.

29 – SGP

De leden van de SGP-fractie vragen hoe de regering het risico weegt dat mogelijkheden voor participatie
juist de ongelijkheid in de samenleving kunnen vergroten, namelijk doordat veelal
hogere sociaaleconomische klassen in staat zijn actief hun belangen te behartigen
en de gemeente uit te dagen door de verantwoordelijkheid maatschappelijke voorzieningen
over te nemen. Welke waarborgen zijn er dat het wetsvoorstel hier niet op onwenselijke
wijze aan bijdraagt?

Wij verwijzen naar de antwoorden bij de vragen 1, 23 en 24.

2.4. De huidige praktijk van participatie in beeld

30 – SP

De leden van de fractie van de SP lezen dat «de regering erkent dat het risico van ondoordachte vermenging van de representatieve
democratie en meer directe vormen van burgerparticipatie er is. Er worden al verschillende
vormen van burgerparticipatie toegepast in de praktijk en de ervaringen leren dat
niet goed uitgevoerde participatie kan leiden tot participatiemoeheid en teleurstelling.
Ook kunnen volksvertegenwoordigers zelf in een lastige positie komen als zij het gevoel
hebben te moeten voldoen aan gewekte verwachtingen, terwijl het algemeen belang naar
hun oordeel een andere beslissing vraagt.» Desalniettemin vindt de regering het huidige
voorstel gerechtvaardigd. Kan de regering nader ingaan, zeker in de huidige politieke
verhoudingen en het afnemende vertrouwen in de politieke vertegenwoordiging waarom
dit risico op dit moment verantwoord is? Is een meer voor de hand liggende oplossing
niet om de politieke vertegenwoordiging te verbeteren, in plaats van het risico om
dit verder af te zwakken? Welke taken liggen voor de hand dat mensen dit overnemen
van politici en bestuurders volgens de regering?

Het verruimen van de mogelijkheden van inwoners om tussen verkiezingen door invloed
uit te oefenen – mits voldoende oog is voor de randvoorwaarden en aandachtspunten –
door middel van uiteenlopende vormen van participatie is één van de maatregelen die
de democratie kunnen versterken. Met dit wetsvoorstel beoogt de regering het risico
op ondoordachte vermenging van de representatieve en participatieve democratie juist
te verkleinen door te bevorderen dat er heldere kaders over participatie worden geschept.

De leden vragen daarnaast voor welke taken het voor de hand ligt dat inwoners die
overnemen. Met dit wetsvoorstel wordt aan decentrale overheden de ruimte geboden om
zelf te besluiten of het uitdaagrecht een plaats krijgt in de participatieverordening
en zo ja, welke vorm en inhoud het dan krijgt. Het is dan ook aan de desbetreffende
overheid om te bepalen welke feitelijke taakuitvoering door inwoners of maatschappelijke
partijen wordt overgenomen. Uit de reeds bestaande praktijk volgt dat met name ten
behoeve van de leefbaarheid en het groenbeheer in wijken, het welzijn van mensen en
de energietransitie gebruik wordt gemaakt van het uitdaagrecht.

31 – Volt

De leden van de Volt-fractie zijn enthousiast over de grote verscheidenheid aan burgerparticipatie-initiatieven
bij gemeenten en provincies. Hoe zorgt de regering ervoor dat er kennisuitwisseling
tussen decentrale overheden plaatsvindt over -succesvolle- vormen van burgerparticipatie?

Het Ministerie van BZK en de VNG faciliteren en stimuleren de kennisuitwisseling tussen
gemeenten, provincies en de andere decentrale overheden onderling door middel van
het organiseren van bijeenkomsten en het bieden van kennis en expertise, zoals ook
beschreven in antwoord op de vragen 1, 23 en 24 over het ondersteunend beleid bij
dit wetsvoorstel.

2.4.1. Voorbeelden van participatie in gemeenten

32 – Volt

De leden van de Volt-fractie zijn enthousiast over het idee van burgerbudgetten (of burgerbegrotingen),
de praktijk waarbij inwoners zeggenschap krijgen over de besteding van een geoormerkt
budget voor (gespecificeerde) beleidsdoeleinden. Deze leden geloven dat dit een van
de manieren is om vertrouwen vanuit de overheid richting de burgers over te brengen
en te vergroten. Zij geloven echter ook dat rijke gemeenten eerder op de praktijk
van burgerbudgetten zullen overgaan dan gemeenten die krapper zitten qua financiële
ruimte. Kan de regering hierop reflecteren? Is dit volgens de regering terug te zien
in de praktijk?

In de voorbeelden van gemeenten die hiermee werken is vooralsnog niet naar voren gekomen
dat de financiële ruimte van gemeenten een beslissende factor is voor het al dan niet
werken met burgerbudgetten. Burgerbegroten lijkt uit de bekende voorbeelden vooral
een kwestie van de prioriteit die het gemeentebestuur geeft aan de inwonersparticipatie
en de wens inwoners daarbij ruimte en vertrouwen te geven. In de monitor burgerparticipatie
die in samenhang met dit wetsvoorstel wordt uitgevoerd is dit niettemin een relevante
onderzoeksvraag.

33 – Volt

Daarnaast zijn de leden van de Volt-fractie enthousiast over burgerberaden die door het land (lokaal, provinciaal en
nationaal) georganiseerd (zullen) worden. In dit kader vragen deze leden de regering
hoe zij ervoor wil zorgen dat er stroomlijning plaatsvindt tussen de verschillende
burgerberaad-initiatieven. Zij vragen dit niet alleen vanuit het principe van efficiënte
organisatie en effectiviteit van burgerberaden, zij vragen dit ook vanwege mogelijke
kennisongelijkheid tussen gemeenten en verschillende bestuurslagen met betrekking
tot de organisatie van burgerberaden. Hoe reflecteert de regering op deze stellingname
van deze leden? Zij zijn voorstander van het oprichten van een zogenaamd permanent
burgerberaad. Zo zorgen we voor continuïteit en stroomlijning in de organisatie van
burgerberaden – decentraal en nationaal. We verlagen zo – door verschaffing van relevante
kennis – tevens de drempel voor decentrale overheden om aan de slag te gaan met een
burgerberaad. Hoe denkt de regering over het oprichten van een dergelijk orgaan?

Uit de VNG-analyse van coalitieakkoorden blijkt dat tientallen gemeenten aan de slag
zijn met een burgerberaad of een burgerforum. Lokaal en provinciaal zijn er al goede
voorbeelden, zoals in Gelderland, Zeist en Tilburg. Burgerberaden kunnen een waardevolle
aanvulling zijn op de representatieve democratie, waarbij onder andere van belang
is dat een burgerforum ongeacht het thema de representatieve democratie versterkt.
Van cruciaal belang is dat bij het organiseren van een burgerforum aan essentiële
randvoorwaarden wordt voldaan, zoals een goede vraagstelling en stevige politieke
inbedding. Het Ministerie van BZK, de VNG en het kennisplatform Lokale Democratie26 bieden decentrale overheden praktisch advies, kennis en ondersteuning bij de organisatie
van burgerfora met oog voor deze randvoorwaarden. Hiermee wordt geen stroomlijning
beoogd, maar wel meer samenhang tussen initiatieven, met ruimte voor lokaal maatwerk.
Op het kennisplatform worden informatie, praktijkverhalen en tips en tops voor een succesvol burgerforum gedeeld. Begin 2023 organiseert het Ministerie van
BZK met de VNG een bijeenkomst voor geïnteresseerden die aan de slag zijn of willen
met een burgerforum of burgerberaad bij decentrale overheden om te leren en te delen.
Bij de begrotingsbehandeling Binnenlandse Zaken heeft de Minister van BZK toegezegd
met vijf gemeenten mee te kijken en denken bij de organisatie van burgerfora. Leiden,
Oirschot, Haarlem, Hengelo en Helmond hebben zich al gemeld. Aan vijf nog nader te
selecteren gemeenten wordt extra ondersteuning en advies in de praktijk geboden.

De regering deelt de visie van de leden van Volt dat zorgvuldige kennisopbouw over
burgerparticipatie in den brede, en burgerfora in het bijzonder, van belang is. Randvoorwaarde
voor het nationale burgerforum klimaat en energie is goede monitoring en evaluatie
voor de toekomstige inzet van het instrument. De regering ziet een permanent burgerberaad
op dit moment als prematuur. Het Ministerie van BZK en van IenW zullen deze kabinetsperiode
actief kennis vergaren en bundelen en goede voorbeelden delen via het genoemde kennisplatform
Lokale Democratie en het Kennisknooppunt Participatie.27 Het Kennisknooppunt Participatie heeft bovendien een kennisagenda ontwikkeld. Doel
van de agenda is om de kennisopbouw rond participatie meer te structureren en beter
te verbinden met het beleid en met de praktijk. De Ministeries van BZK en van IenW
organiseren samen met de Hanzehogeschool Groningen en de Erasmus Universiteit Rotterdam
in februari 2023 een bijeenkomst voor het kennisnetwerk rond participatie. Deze bijeenkomst
zal nieuwe kennisvragen, over onder andere burgerfora, voor de kennisagenda opleveren
die in de komende jaren kunnen worden onderzocht. Wij initiëren en ondersteunen op
verschillende manieren onderzoek naar burgerfora. De Ministeries van BZK van IenW
nemen eveneens als maatschappelijk partner deel aan het NWA-onderzoeksproject Revitalized
Democracy for Resilienty Societies (Redress). Dit richt zich op «hybride democratische
innovaties» waarin vormen van overleg (denk aan burgerfora) en stemmen (denk aan correctieve
referenda of peilingen) worden gecombineerd en hoe deze «hybride democratische innovaties»
de representatieve democratie kunnen versterken. We leren daarbij van de ervaringen
van binnen- en buitenland en zijn aangesloten op internationale kennisnetwerken, zoals
het Knowledge Network on Climate Assemblies (KNOCA).

2.4.2. Voorbeelden van het uitdaagrecht in de praktijk, als specifieke vorm van participatie

34 – VVD

Er zijn verschillende vormen van uitdaagrecht. Een voorbeeld is de mogelijkheid voor
inwoners om zelf te beslissen over de besteding van geld. De leden van de VVD-fractie vragen zich af hoe dat wordt geregeld. Moeten de inwoners daarover verantwoording
aan de gemeente afleggen? Hebben degenen die de subsidie aanvragen de mogelijkheid
om bij afwijzing daar bezwaar tegen aan te tekenen? Wie beslist daarover?

Zoals in de beantwoording van vraag 12 van de VVD-fractie is toegelicht, kunnen de
decentrale besturen voorwaarden stellen aan de toekenning van financiële middelen
aan inwoners, of een collectief van inwoners, bijvoorbeeld over de verantwoording
van de besteding hiervan. De wijze waarop die verantwoording van de inwoners kan worden
verlangd, is afhankelijk van de gekozen juridische vormgeving. Als het geld bijvoorbeeld
wordt verstrekt door de overheid in de vorm van een subsidie, dan gelden de regels
over subsidies in de Algemene wet bestuursrecht (titel 4.2), waaronder ook de regels
over terugvordering daarvan. Tegen het besluit tot die subsidieverlening staat bezwaar
en beroep open voor de aanvragers en andere belanghebbenden.

De wijze van rechtsbescherming bij de verdere verdeling van geld – waarbij de inwoners
of een collectief van inwoners binnen de genoemde voorwaarden beslissen over de verdere
toekenning van geld aan andere inwoners – is afhankelijk van de gekozen vorm en procedure.
Als de inhoudelijke criteria waaraan de inwoners beslissen over de toekenning niet
in beslissende mate wordt bepaald door een bestuursorgaan, dan is geen sprake van
een bestuursorgaan of besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen
bezwaar en beroep bij de bestuursrechter openstaat, ook niet als de verstrekking van
deze gelden in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derden of meer,
wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen.28. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen dat de uitoefening
van een overheids- of publieke taak geen zelfstandig te onderscheiden vereiste is
om een initiatief als bestuursorgaan aan te merken.29 Derden die van oordeel zijn dat bij de besluitvorming onrechtmatig gehandeld is,
kunnen niettemin een klacht instellen bij de ombudsman of zich wenden tot de burgerlijke
rechter.

3. Doel van het wetsvoorstel

35 – D66 en BBB

De leden van de D66-fractie en het lid van de BBB-fractie vragen aan de regering welke uitvoeringstaken van de burgemeester, wettelijk
gezien, kunnen worden overgenomen door inwoners of maatschappelijke organisaties.

De gemeenteraad kan regels stellen voor de betrokkenheid van inwoners en maatschappelijke
partijen bij taken die de burgemeester uitvoert. Het begrip «taak» moet breed worden
opgevat; het kan gaan om alle soorten beslissingen en handelingen. De burgemeester
heeft wettelijke taken op het terrein van de handhaving openbare orde, maar kan ook
breder betrokken zijn bij de leefbaarheid en veiligheid in de gemeente. In de memorie
van toelichting is aangegeven dat de overname van een taak niet voor de hand ligt
als de aard van de taak zich er niet voor leent om de feitelijke uitvoering (deels)
uit te besteden aan een inwoner of maatschappelijke partij (para. 4.3.4). Te denken
valt aan de bevoegdheden die de burgemeester heeft om een crisismaatregel te nemen
op grond van de Wet verplichte GGZ. Daarnaast is het soms niet mogelijk om een taak
te laten uitvoeren door een ander dan de overheid, omdat dit in strijd is met de wet.
Voor een aantal publiekrechtelijke bevoegdheden op het terrein van de openbare orde
geldt bijvoorbeeld op grond van artikel 177, tweede lid, en 178, tweede lid, Gemeentewet
een mandaatverbod voor politieambtenaren, respectievelijk een delegatieverbod voor
bestuurscommissies. Ook is voor een goede uitvoering van die wettelijke bevoegdheden
soms een specifieke (informatie)positie vereist die uitsluitend voor de burgemeester
geregeld is. Gelet op het voorgaande zal de wet in de weg staan aan het daadwerkelijk
overnemen van de wettelijke taak van de burgemeester om de openbare orde te handhaven.

Dat neemt niet weg dat in het bredere veiligheids- en leefbaarheidsdomein wel initiatieven
zijn ontplooid, zoals projecten om het horecagebied veiliger te maken, (digitale)
buurtpreventie, het project «Buurt Bestuurt» in Rotterdam en projecten met buurtvaders.30 In deze projecten signaleren inwoners problemen die zij willen aanpakken, zij praten
mee over de oplossingen en ondernemen ook zelf actie. De wettelijke taken van de burgemeester
staan in principe niet in de weg aan dit type initiatieven.

Ten slotte heeft de burgemeester ook nog taken die zien op een goed en zorgvuldig
functioneren van de gemeente, zoals de goede samenwerking van de gemeente met andere
overheden, de zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften en klachten, of de bevordering
van de bestuurlijke integriteit (artikel 170 Gemeentewet). Het laat zich moeilijk
indenken dat inwoners die taken overnemen, maar juist omdat bij de initiatieven van
onderop bedacht worden, is het ook niet op voorhand uit te sluiten dat er ruimte is
voor inwonerinitiatieven – al dan niet samen met de burgemeester – waardoor uitvoering
van die taken beter gebeurd.

36 – ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het verstandig dat de regering voor de specifieke reikwijdte van het
uitdaagrecht ruimte wil laten voor de lokale context. Dat betekent inderdaad dat niet
op voorhand wordt opgelegd waar uitdaagrecht wél en waar níet van toepassing zou moeten
zijn. Waar deze leden de regering naar vragen is de keuze om niet eenduidig vast te
leggen dat gemeenten, provincies, waterschappen en de bijzondere gemeenten een uitdaagrechtverordening
opstellen. Zou dit niet ook mooi aansluiten op de bestaande wetsartikelen, zoals artikel 150
Gemeentewet, die ook al bepalen dat er inspraakverordeningen zijn? Zij zien zich in
deze vraag
ook bevestigd door de memorie van toelichting die stelt dat het wetsvoorstel beoogt
vast te leggen dat op decentraal niveau wordt bepaald hoe ruimte kan worden gegeven
aan initiatieven van inwoners en maatschappelijke partijen. Zij houden dan ook het
warme pleidooi af te stappen van de voorwaardelijke bepaling die nu is geformuleerd.

Het uitdaagrecht is een bijzondere vorm van participatie en biedt – zoals nader toegelicht
in het antwoord op vraag 14 – kansen voor de kwaliteit van (de uitvoering van) beleid.
Tegelijkertijd is het niet de enige participatievorm die bij kan dragen aan de kwaliteit
van het beleid. Met het nu voorliggende wetsvoorstel wordt – op eenzelfde wijze als
met het huidige artikel 150 Gemeentewet en de daarmee vergelijkbare bepalingen in
de andere organieke wetten – dan ook voorgeschreven dat er een (brede) participatieverordening
moet zijn, maar niet wat er in die verordening moet staan. Op deze manier wordt het
aan decentrale overheden gelaten om hierover zelf keuzes te maken. Dat is ook passend
aangezien de wijze waarop participatie bij decentrale overheden wordt vormgegeven
tot de autonome sfeer behoort. Het is dan ook aan de volksvertegenwoordigende organen
om hierover keuzes te maken die passen bij de lokale behoeften en omstandigheden.
Om die reden is het niet aangewezen om te verplichten dat in de participatieverordening
regels moeten worden opgenomen over het uitdaagrecht, maar volstaat volgens de regering
een voorwaardelijke bepaling.

37 – Volt

De regering geeft aan dat het de bedoeling is dat decentrale overheden zelf heldere
kaders en voorwaarden opstellen ten aanzien van participatie. De leden van de Volt-fractie vragen de regering hoe zij ervoor zorgt dat alle decentrale overheden hiervoor
voldoende kennis, financiële middelen en personele capaciteit in huis hebben, teneinde
te voorkomen dat er (te) grote verschillen ontstaan tussen gemeenten en provincies.
Heeft de regering zicht op welke gemeenten hiertoe momenteel niet of -relatief gezien-
minder in staat zouden zijn dan andere gemeenten?

Het betrekken van inwoners bij beleid en uitvoering is een autonome taak van decentrale
overheden. Het is dan ook aan decentrale overheden hoe ze daar invulling aan geven
en welke vormen ze daarbij kiezen. Dit leidt ertoe dat er verschillen kunnen ontstaan
in de mate waarin decentrale overheden over kennis, middelen en capaciteit beschikken.
De regering heeft zicht op de financiële positie van de afzonderlijke decentrale overheden,
maar houdt niet bij hoe die positie zich verhoudt tot de hoeveelheid middelen die
besteed worden aan de inzet van participatie. Voor alle decentrale overheden biedt
het Ministerie van BZK, in samenwerking met de VNG, ondersteuning bij de implementatie
van het wetsvoorstel met informatie, expertise, praktische instrumenten en advies
zoals onder andere nader toegelicht in het antwoord op de vragen 1, 23 en 24.

4. Inhoud van het wetsvoorstel

4.1. Huidige regeling inspraak en petitierecht

38 – VVD

De regering stelt dat verzoeken van inwoners om een taak van een gemeente over te
nemen, verzoeken zijn in de zin van artikel 5 van de Grondwet (recht van petitie).
Met het uitdaagrecht wordt een verzoek bij de gemeente neergelegd om een bepaalde
taak te mogen overnemen. Wat als een gemeente besluit om het uitdaagrecht niet in
de verordening op te nemen, danwel het op zo’n minimalistische wijze vorm te geven
dat het uitdaagrecht niet veel voorstelt? Hoe verhoudt het uitdaagrecht zich dan tot
het recht van petitie?

Het recht om verzoeken in te dienen bij decentrale besturen bestaat overigens voor
een ieder, ongeacht een regeling daarvan in een inspraak- of participatieverordening.
Dit vloeit voort uit het petitierecht zoals neergelegd in artikel 5 van de Grondwet.
Ook indien het uitdaagrecht niet of minimalistisch is geregeld in de participatieverordening
blijft het dus mogelijk om als inwoner de overheid te verzoeken een taak over te nemen.
Artikel 5 van de Grondwet houdt geen antwoordplicht in, maar een plicht tot het behandelen
en beantwoorden van de verzoeken is af te leiden uit de beginselen van behoorlijk
bestuur.31

39 – VVD

Mag een gemeente overigens een verzoek tot overname van taken weigeren of moet dat
verzoek altijd worden gehonoreerd als het voldoet aan de voorwaarden, zoals gesteld
in de gemeentelijke verordening? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

Een gemeente mag een verzoek tot overname van taken weigeren binnen de gestelde kaders
voor beoordeling van deze verzoeken. Met dit wetsvoorstel beoogt de regering te stimuleren
dat door middel van een verordening voorzienbaar wordt voor inwoners en maatschappelijke
partijen welke afweging het bestuur maakt bij de toekenning of weigering van verzoeken
over uitdagingen en andere vormen van participatie. Dit zijn algemeen verbindende
voorschriften. Tevens mogen toepasselijke (bijzondere) wet- en regelgeving en de aard
van de taak zich niet verzetten tegen overname door inwoners of maatschappelijke partijen.

Als aan het bestuur beleidsvrijheid wordt gelaten bij die besluitvorming, dan kunnen
in aanvulling hierop ook beleidsregels gelden. Het bestuursorgaan beslist volgens
die beleidsregels, tenzij dat voor belanghebbenden wegens bijzondere omstandigheden
onevenredige gevolgen zou hebben in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen
doelen (artikel 4:84 Awb). Bij een concrete uitdaging beslist het bevoegde bestuursorgaan
binnen die kaders of diens taak beter uitgevoerd kan worden door de initiatiefnemers
en of een initiatief gehonoreerd kan worden. Zoals in de beantwoording van vraag 11
is toegelicht, vindt in de praktijk over de toekenning van een verzoek ook veelal
overleg plaats tussen het bestuursorgaan en de initiatiefnemers over het gewenste
resultaat en of per saldo sprake is van voldoende voordelen ten opzichte van de bestaande
situatie.

4.2. Modernisering: van inspraakverordening naar participatieverordening

40 – GroenLinks

De leden van de fractie van GroenLinks zouden graag een nadere toelichting van de regering ontvangen van de te verwachten
praktische verandering wanneer de inspraakverordening wordt vervangen door een participatieverordening.
Decentrale overheden blijven immers zelf de mogelijkheid houden om de verordening
in te vullen. Op basis waarvan heeft de regering de verwachting dat deze wijziging
in de praktijk gaat zorgen voor een versterking van de participatie?

Wij verwijzen naar de beantwoording van vraag 1.

4.3. Het uitdaagrecht en participatie bij de feitelijke uitvoering van publieke taken

41 – GroenLinks

De leden van de fractie van GroenLinks zijn voorstander van het wettelijk verankeren van het uitdaagrecht en zijn blij dat
dit nu in de wet wordt opgenomen. Deze leden hebben nog wel vragen over de praktische
invulling. Er worden nu in de praktijk veel praktische en juridische belemmeringen
ervaren bij het uitdaagrecht. Met deze wetswijziging wordt dit deels weggenomen, maar
blijven er grote praktische hobbels bestaan. Hoe moeten die volgens de regering worden
geslecht? Hoe kan ervoor gezorgd worden dat de wetswijziging het uitdaagrecht in de
praktijk versterkt? Graag een nadere toelichting van de regering hierover.

Deels zijn de praktische hobbels terug te voeren op onzekerheid over de verwachtingen
bij het uitdaagrecht. Dit wetsvoorstel beoogt de praktijk op dit punt te versterken
door te bevorderen dat decentrale overheden heldere kaders en spelregels voor participatie
opstellen die passen bij de lokale omstandigheden. Dit komt de formele zekerheid,
verwachtingen en transparantie ten goede.

In samenwerking met het Netwerk Uitdaagrecht en andere partners zoals LSA en LvKK
is expertise en ondersteuning beschikbaar voor decentrale overheden om hen in staat
te stellen toepassing van het uitdaagrecht in de praktijk te brengen.32

Daarbij wordt veel aandacht besteed aan de praktische problemen die niet met wetgeving
op te lossen zijn. Zo komen in Communities of Practice over het uitdaagrecht ambtenaren,
inwoners en raadsleden bij elkaar om ervaringen, goede voorbeelden en dilemma’s met
elkaar te delen. Door het Netwerk Uitdaagrecht worden Leerateliers uitdaagrecht verzorgd.
In deze Leerateliers ontwikkelen overheden en (inwoners-)initiatieven kennis rond
het uitdaagrecht en wisselen ervaringen uit. Ook is een praktische aanpak ontwikkeld
om als gemeente, maatschappelijke initiatiefnemers en inwoners aan de slag te gaan
met het uitdaagrecht. Dit heeft geresulteerd in de Routeplanner Uitdaagrecht die te
gebruiken is door alle decentrale overheden.

42 – GroenLinks

Een andere vraag die deze leden hebben is de vraag hoe het uitdaagrecht ingevuld moet
worden voor zaken die bij gemeenschappelijke regelingen zijn belegd? Dat zijn wellicht
niet de taken die burgers snel zelf willen overnemen, maar zeker bij kleinere gemeenten
kan hier wel sprake van zijn omdat kleinere gemeenten meer taken hebben belegd bij
gemeenschappelijke regelingen. Zij zouden hier graag een nadere toelichting op ontvangen
van de regering.

Als gevolg van het amendement van het Tweede Kamerlid Bromet bevat artikel 10, zevende
lid, van de Wet gemeenschappelijke regeling een vergelijkbare bepaling als nu wordt
voorgesteld voor artikel 150, eerste lid, van de Gemeentewet, artikel 147, eerste
lid, Provinciewet, artikel 79, eerste lid, Waterschapswet en artikel 154, eerste lid,
van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.33 Hiermee is geborgd dat ook in het verlengd lokaal bestuur kaders worden opgesteld
voor de betrokkenheid van inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van
beleid. In de gemeenschappelijke regeling kunnen ook regels over het uitdaagrecht
worden opgenomen.

Tegelijkertijd roept toepassing van het uitdaagrecht bij gemeenschappelijke regelingen
allerlei, veelal complexe, vragen op. Hoe bijvoorbeeld om te gaan met raden – of andere
volksvertegenwoordigende organen – die een zienswijze willen geven op het voornemen
van het dagelijks bestuur van een regeling om een verzoek tot de feitelijke overname
van een overheidstaak willen honoreren?34 In dat geval zullen veel raden – in een gemiddelde regeling zijn dat er 1035 – betrokken zijn hetgeen tot een ingewikkeld en tijdrovend besluitvormingsproces
leidt. Een ander ingewikkeld punt is om te bepalen wie de gemeenschappelijke regeling
kan uitdagen temeer nu de taakuitvoering bij een gemeenschappelijke regeling meerdere
gemeenten raakt. In hoeverre wordt het bijvoorbeeld wenselijk geacht dat inwoners
van de ene gemeente – als gevolg van het uitdagen van de gemeenschappelijke regeling –
overheidstaken uitvoeren in de andere gemeente. Toepassing geven aan het uitdaagrecht
zal ook niet voor de hand liggen in die gevallen dat de aard van de overheidstaak
zich er tegen verzet. Bij veel verplichte vormen van regionale samenwerking is dit
– ten dele – het geval.36 Al met al zal het in voorkomende gevallen niet eenvoudig zijn als uitdagers taken
van gemeenschappelijke regelingen willen overnemen. Op voorhand valt echter niet uit
te sluiten dat er ruimte is voor burgerinitiatieven die tot een betere uitvoering
van de overheidstaak leiden.

4.3.1. De aanleiding voor wettelijke verankering

43 – D66 en BBB

De leden van de D66-fractie en het lid van de BBB-fractie vragen of de regering kan aangeven hoe vaak het uitdaagrecht is toegepast
in de 150 gemeenten die hiertoe op dit moment ruimte geven en wat maakt, behalve een
hiervoor openstaande gemeente en transparantie over processen en procedures, dat deze
initiatieven succesvol zijn?

In de Onderzoekmonitor Democratie in Actie rapporteerde BMC in mei 2021 aan het Ministerie
van BZK dat van de genoemde 150 gemeenten er in 59 gemeenten daadwerkelijk activiteiten
waren opgezet in het kader van het uitdaagrecht. In het onderzoek op basis van interviews
met gemeentelijke projectleiders is door BMC gevraagd naar de succesfactoren, obstakels
en belangrijkste resultaten bij de toepassing van het uitdaagrecht. Als grootste obstakel
voor het uitdaagrecht wordt genoemd dat het een instrument is voor «gevorderden».
Het vraagt aan beide kanten (burger en gemeente) veel tijd, motivatie en kennis van
zaken om te zorgen dat initiatieven met het uitdaagrecht succesvol zijn. Benoemde
succesfactoren zijn betrokkenheid van burgers en politieke wil en commitment. Knelpunten
die werden ervaren lagen in het gebrek aan kennis, organisatie en capaciteit. Dit
benadrukt des te meer het belang van duidelijke kaders vooraf en ondersteuning van
decentrale overheden bij de praktijk van het uitdaagrecht.

44 – CDA

In de memorie van toelichting (blz. 19) wordt aangegeven dat het succes van een initiatief
in de praktijk afhankelijk lijkt of een gemeente daarvoor openstaat. Nu weten we dat
veel coalities een wens tot verdergaande burgerparticipatie hebben opgenomen in hun
bestuursakkoord. Echter voor de uitvoering wordt een beroep gedaan op de ambtelijke
organisaties. De leden van de CDA-fractie vragen of bekend is hoe ambtenaren denken over dit voorstel en of zij hier
voldoende mee uit de voeten kunnen.

Het werken met burgerparticipatie is mensenwerk en vraagt iets van ambtenaren, van
hun werkwijzen en van hun ambtelijk vakmanschap. Ambtenaren moeten immers beschikken
over kennis van democratische processen en over vaardigheden om zich uitnodigend op
te stellen tegenover initiatieven uit de samenleving. De ambtelijke organisatie moet
daarnaast ingericht zijn op het responsief omgaan met initiatieven vanuit de samenleving.
De afgelopen jaren is daarom aandacht besteed aan wat het van ambtenaren en de ambtelijke
organisatie vraagt om op een goede manier gestalte te geven aan burgerparticipatie
en ruimte en vertrouwen te geven aan maatschappelijke initiatieven. Zo zijn er leergangen
en trainingen ontwikkeld om met initiatieven uit de samenleving om te gaan.

Momenteel vindt naar aanleiding van het wetsvoorstel in samenwerking met ambtenaren
van decentrale overheden een actualisatie plaats van de in mei 2021 door VNG en het
Ministerie van BZK gepubliceerde handreiking Aan de slag met participatie. Daarbij wordt specifiek ingegaan op de vraag wat het wetsvoorstel betekent voor
het in praktijk brengen van participatiebeleid. Opgehaald wordt wat knelpunten zijn
en aan welke ondersteuning vanuit de rijksoverheid en de VNG straks bij de implementatie
van de wet specifiek behoefte is. Deze informatie zal worden betrokken bij de vormgeving
van het ondersteunend beleid in de komende jaren.

45 – CDA

Ook vragen deze leden op welke wijze goede en slechte ervaringen van inwoners in de
praktijk met het uitdaagrecht zijn verwerkt in het voorliggende wetsvoorstel.

Diverse ervaringen van inwoners staan mede aan de basis van dit wetsvoorstel en zijn
beschreven in de memorie van toelichting. Zo volgt uit het reeds aangehaalde onderzoek
van de Universiteit Leiden onder andere dat de verhouding tussen initiatiefnemers
en die van de volksvertegenwoordiging soms tot vragen leidt, er diverse juridische
knelpunten worden gesignaleerd en niet altijd duidelijk is hoe de procedure en inhoudelijke
beoordeling voor het uitdaagrecht eruit ziet.37 Dit beeld is bevestigd in de Community of Practise en tijdens de vele bijeenkomsten
van het Netwerk Uitdaagrecht, de LSA en het LvKK die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden.
De gemene deler is dat de kaders vanuit de overheid niet altijd duidelijk zijn, er
niet altijd sprake is van een heldere rolverdeling tussen overheid en initiatiefnemers.
Helder verwachtingenmanagement en elkaars taal leren spreken over en weer is cruciaal.
Het is daarom dat dit wetsvoorstel beoogt decentrale overheden te stimuleren heldere
kaders voor participatie te scheppen.

46 – SGP

De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering met het wetsvoorstel richting burgers beoogt te bevestigen
dat het uitdaagrecht bestaat. Deze leden constateren echter dat het wetsvoorstel niet
het recht regelt om een beroep te doen op het uitdaagrecht, maar slechts de mogelijkheid
voor gemeenten beschrijft om een uitdaagrecht te regelen indien zij daar behoefte
aan hebben. Zij
vragen of het wetsvoorstel voldoende tegemoetkomt aan het doel dat de regering beoogt
te bereiken.

Zoals de leden van de SGP-fractie terecht opmerken is één van de doelstellingen van
dit wetsvoorstel om het uitdaagrecht wettelijk te expliciteren en daarmee deze bijzondere
vorm van participatie te benadrukken. Dat laat onverlet dat de regering het tegen
de achtergrond van het hoofdschap van de decentrale volksvertegenwoordigende organen,
het beginsel van lokale autonomie en de mogelijkheid om maatwerk te creëren aan decentrale
overheden zelf is gelaten om te bepalen of en zo ja, onder welke voorwaarden zij gebruik
van het uitdaagrecht willen toestaan. Het nu voorliggende wetsvoorstel sluit daar
goed op aan. De doelstelling van het wetsvoorstel en het ondersteunend beleid is nader
toegelicht in de beantwoording op de vragen 1 en 7.

4.3.2. Zeggenschap van de vertegenwoordigende organen als vertrekpunt

47 – SGP

De leden van de SGP-fractie lezen dat de Gemeentewet momenteel niet in de weg staat aan het uitdaagrecht.
Die constatering relativeert de meerwaarde van het wetsvoorstel. Tegelijk vragen deze
leden aandacht voor het risico dat door het wetsvoorstel juist de indruk kan worden
gewekt dat burgerparticipatie zich beperkt tot de mogelijkheden die nu beschreven
worden. Zij vragen de regering hierop te reflecteren. Kan het wetsvoorstel onbedoeld
als beperking van de bevoegdheid van de gemeente gaan functioneren? In hoeverre is
het voorstel wenselijk vanuit de algemene, autonome verordenende bevoegdheid van de
gemeente?

Momenteel bevatten artikel 150, eerste lid, Gemeentewet en de daarmee vergelijkbare
bepalingen in de Provinciewet, Waterschapswet en WolBES de verplichting om een inspraakverordening
vast te stellen, waarbij uitdrukkelijk niet bedoeld is overige vormen van participatie
te belemmeren. Er zijn nu ook al gemeenten en provincies die een bredere participatieverordening
hebben. Met de verbreding van de reikwijdte van deze verordening wordt in de organieke
wetgeving slechts beter tot uitdrukking gebracht dat de betrokkenheid van inwoners
en andere belanghebbende op het gehele beleidsproces kan zien. Dat verder het uitdaagrecht
als een mogelijkheid verankerd wordt in de wet is een opvolging van de motie-Segers
c.s.38 In de memorie van toelichting is uitdrukkelijk aangegeven dat dit slechts één van
de vormen van participatie is. Het voorgestelde lid op grond waarvan een regeling
van het uitdaagrecht facultatief geregeld kan worden is niet bedoeld als een beperking
van de lokale autonomie. De huidige inspraakverordening is een autonome verordening
en dat blijft ook bij de verbreding van de reikwijdte ook het geval. De gemeenteraad
blijft vrij om te bepalen welke vorm van participatie is voorgeschreven voor welke
onderwerpen.

4.3.3. De open en uitnodigende houding van decentraal bestuur

48 – VVD

In paragraaf 4.3.3. van de memorie van toelichting valt te lezen dat als een verzoek
van een initiatiefnemer neerkomt op de aanvraag van een beschikking, dan is de afwijzing
een appellabel besluit, waartegen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat.
Hoe is een verzoek van een initiatiefnemer te beschouwen? Is er altijd sprake van
een beschikking? In welke situaties niet? De leden van de VVD-fractie vragen de regering om een verduidelijking.

De juridische kwalificatie van een verzoek is afhankelijk van wat er nodig is om het
beoogde initiatief te kunnen realiseren. Als initiatiefnemers bijvoorbeeld verzoeken
om een financiële bijdrage, dat kan het verzoek kwalificeren als een aanvraag van
een subsidie en dat is een beschikking. Als een verzoek in essentie neerkomt op een
aanvraag voor een vergunning of ontheffing die nodig is om een initiatief te kunnen
realiseren is eveneens sprake van een beschikking. In andere gevallen is een verzoek
te vertalen naar een aanbod van een dienst – bijvoorbeeld vanwege een aanbesteding –
waarbij de inwoners op contractuele basis een dienst verrichten tegen betaling. In
die gevallen is er geen sprake van een appellabel besluit. Als voor de toekenning
van een initiatief een aanbestedingsprocedure nodig is, dan kan ook tegen de gunningsbeslissing
beroep ingesteld worden.

49 – VVD

De leden van de VVD-fractie vragen zich af in hoeverre het denkbaar is dat een taak aan inwoners wordt
overgedragen, waarvoor geldt dat die inwoners een besluit moeten nemen dat vatbaar
is voor bezwaar en beroep. Of is dat helemaal uitgesloten als het om de uitvoering
van taken gaat? Deze leden vragen de regering daarop in te gaan.

Voor de overdracht van publiekrechtelijke bevoegdheden om besluiten te nemen (delegatie)
is een wettelijke grondslag nodig (artikel 10:15 Awb). In die gevallen neemt degene
aan wie de bevoegdheid is overgedragen deze besluiten onder eigen verantwoordelijkheid
en wordt aangemerkt als een bestuursorgaan. Vanwege het vereiste van een wettelijke
grondslag en vanwege de consequenties hiervan voor de normering en rechtsbescherming
voor de initiatiefnemers, verwacht de regering dat daadwerkelijke delegatie in de
regel niet aan de orde zal zijn. Bij de beslissingen over besteding van geld, kan
het evenwel voorkomen dat een initiatief aangemerkt wordt als een bestuursorgaan.
Wij verwijzen de leden voor een toelichting hiervan naar de beantwoording van vraag
34.

50 – VVD

Verder vragen de leden van de VVD-fractie zich af in hoeverre inwoners bedrijven en andere instanties mogen inschakelen
bij de uitvoering van de taken die zij van gemeenten hebben overgenomen?

De voorgestelde wijzigingen in de organieke wetgeving staat er niet aan in de weg
dat inwoners en maatschappelijke partijen bedrijven of andere instanties (al dan niet
met een winstoogmerk) inschakelen voor de uitvoering. In de memorie van toelichting
worden ook initiatieven genoemd waarin wordt samengewerkt met bedrijven. Gemeenten
kunnen hier voorwaarden voor stellen om een goede uitvoering van de betreffende publieke
taak te verzekeren, zoals in het antwoord op vraag 12 ook is beschreven. Dat kan bijvoorbeeld
als een algemeen kader geregeld worden bij verordening. In het geval van een subsidiebesluit,
vergunning of concessie die nodig is voor de uitvoering kunnen ook voorschriften of
beperkingen worden verbonden, als daarvoor een wettelijke grondslag bestaat (bijvoorbeeld
in een verordening). Als voor de uitvoering een contract wordt gesloten, dan kunnen
daarin afspraken worden gemaakt over het inschakelen van derde partijen.

4.3.4. Toepasselijkheid van wet- en regelgeving en publiekrechtelijke waarborgen

51 – CDA

De onderzoekers van de Universiteit Leiden constateren dat initiatiefnemers belemmeringen
ervaren vanwege de complexiteit van wet- en regelgeving. Die komen zij tegen bij het
voorbereiden van een uitdaging en de uitvoering van het initiatief. Zo zijn de verschillende
regelcomplexen die gelden bij initiatieven bijvoorbeeld niet altijd even goed te doorgronden
voor particulieren (memorie van toelichting, blz. 22). De leden van de CDA-fractie vragen wat in zijn algemeenheid met deze constatering wordt gedaan.

Uit het onderzoek van de Universiteit Leiden volgt dat initiatiefnemers inderdaad
te maken kunnen krijgen met (zeer gevarieerde) bijzondere wetgeving en dat kan ingewikkeld
zijn.39 De onderzoekers zijn in hun onderzoek geen regelingen tegengekomen die initiatiefnemers
hinderden en totaal geen redelijk doel dienden. De bedoelde regelcomplexen hebben
een eigen logica en beschermingsobject, zoals veiligheid, bescherming van de publieke
financiën en het waarborgen van eerlijke concurrentieverhoudingen. Het belang van
inwoner- en maatschappelijke initiatieven zal telkens moeten worden afgewogen tegen
de belangen die door deze regelcomplexen worden beschermd. Het is niet vanzelfsprekend
dat de balans altijd zal doorslaan ten gunste van het burgerinitiatief, zeker niet
als deze regelcomplexen de belangen van anderen dan de initiatiefnemers beschermen.
Vanwege deze conclusies heeft de regering niet gekozen voor een algemeen wettelijke
regeling van het uitdaagrecht die gericht op het wegnemen van knelpunten die initiatiefnemers
ervaren in bijzondere wetgeving, maar op de versterking van de voorzienbaarheid van
het proces en de kaders voor de voorbereiding van een goede uitdaging.

Dat neemt niet weg dat het voor inwoners en maatschappelijke partijen ingewikkeld
kan zijn om bij de voorbereiding en uitvoering van hun initiatieven te navigeren door
de geldende wet- en regelgeving, waaronder ook de regels die volgen uit het aanbestedings-
en aansprakelijkheidsrecht. Daarom voorziet het Ministerie van BZK, in samenwerking
met de VNG, in verschillende acties om er met gemeenten voor te zorgen dat het uitdaagrecht
voor een zo breed mogelijke doelgroep bereikbaar en beschikbaar is, zoals beschreven
in de beantwoording van vraag 1, 23 en 24. Ook de ondersteuning van en door organisaties
zoals het Netwerk Uitdaagrecht of LvKK en LSA is belangrijk. Deze verbanden organiseren
benodigde kennisdeling en stellen deze beschikbaar aan decentrale overheden en aan
inwoners en inwonersorganisaties. Zie ook het antwoord op vraag 64.

52 – CDA

De regering constateert dat aanbestedingsrecht als een struikelblok wordt ervaren,
omdat inwoners en maatschappelijke partijen niet bekend zijn met de werking van deze
regels en inschrijving op een aanbesteding een drempel kan opwerpen (memorie van toelichting,
blz. 23). De leden van de CDA-fractie vragen of de regering bereid is te onderzoeken of ook de toepassing van aanbestedingsrecht
door overheden knelpunten oplevert voor burgerinitiatieven. Deze leden krijgen de
indruk dat de toelichting over het aanbestedingsrecht nu teveel geformuleerd is vanuit
de gedachte dat burgers het allemaal niet zo goed weten en dat de aanbestedingsregels
er zijn voor hun bestwil.

Uit verricht onderzoek van de Universiteit Leiden volgt reeds dat de toepassing van
het aanbestedingsrecht complex is voor burgerinitiatieven.40 Ten dele komt dat voort uit het feit dat inwoners niet altijd vertrouwd zijn met
het aanbestedingsrecht. Zo raadplegen zij niet altijd het daarvoor ingerichte TenderNed
met als gevolg dat zij niet altijd op de hoogte zijn van de mogelijkheden om met hun
initiatief mee te dingen naar een overheidsopdracht.41 Los daarvan is het vaak lastig om tot een kansrijke inschrijving te komen omdat de
criteria veelal zo geformuleerd zijn dat het lastig is om de concurreren met commerciële
aanbieders. In het genoemde onderzoek wordt de conclusie getrokken dat gelet op de
(eigen) logica en complexiteit van het aanbestedingsrecht een algemene wettelijke
regeling niet voor de hand ligt. Er is voor aanbestedende overheden daarentegen wel
ruimte om in de criteria rekening te houden met kwaliteitskenmerken zoals de mate
waarin tot samenwerking wordt gekomen of de kennis van lokale partijen wordt benut.
Om initiatiefnemers op weg te helpen is in opdracht van het programma Democratie in
Actie een Handreiking «Burgerinitiatieven & het aanbestedingsrecht opgesteld. Deze
blijft beschikbaar.

53 – CDA

Daarnaast vragen de leden van de CDA-fractie of de voorziene wetswijziging van de Wet Markt en Overheid nog drempels kan
opwerpen met betrekking tot dit wetsvoorstel.

De Wet markt en overheid (hoofdstuk 4b Mededingingswet) is van toepassing als een
bestuursorgaan goederen of diensten aanbiedt op een markt. Het verrichten van economische
activiteiten door bestuursorganen is niet verboden, maar de Wet markt en overheid
verbindt daar wel gedragsregels aan. De veelal belangrijkste gedragsregel is dat ten
minste de integrale kostprijs van de economische activiteit aan de afnemers wordt
doorberekend. Een bestuursorgaan kan wel besluiten dat bepaalde economische activiteiten
plaats vinden in het algemeen belang (het algemeenbelangbesluit). In dat geval is
de Wet markt en overheid niet van toepassing. Met het door de leden bedoelde voorstel
tot wijziging van de Mededingingswet in verband met aanpassing van de bepalingen over
markt en overheid42 worden onder andere motiveringseisen gesteld aan een algemeenbelangbesluit. Naast
het codificeren van deze uit de Awb en jurisprudentie voortvloeiende vereisten aan
de motivering van een algemeenbelangbesluit, wordt consultatie verplicht gesteld voordat
een algemeenbelangbesluit wordt genomen en wordt evaluatie van zulke besluiten ingevoerd.
Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet markt en overheid brengt er geen verandering
in of bepaalde activiteiten naar hun aard onder de Wet markt en overheid vallen. Het
onderhavige wetsvoorstel wijzigt niets ten aanzien van de huidige bepalingen en voorgestelde
wijzigingen in de Wet markt en overheid. In de veelvormige praktijk van het faciliteren
door een decentrale overheid van een initiatief van inwoners of maatschappelijke partijen
kan sprake zijn van typische overheidstaken (overheidsprerogatieven) die niet kwalificeren
als economische activiteiten. De Wet markt en overheid is in die gevallen niet van
toepassing. Niet uit te sluiten is echter dat een decentrale overheid in dit kader
in bepaalde situaties een economische activiteit verricht waarop de Wet markt en overheid
van toepassing is. In die gevallen hebben de decentrale overheden zich te houden aan
de geldende regels van de Wet markt en overheid, tenzij er een algemeenbelangbesluit
wordt genomen dat aan de daarvoor geldende voorwaarden voldoet.

54 – SGP

De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre het wetsvoorstel eraan kan bijdragen dat publieke taken
vaker geprivatiseerd en gecommercialiseerd raken. Deze leden constateren dat de regering
de mogelijkheid benoemt dat commerciële bedrijven gemeentelijke taken overnemen, al
dan niet samen met burgers. Zij vragen in hoeverre volgens de regering aanvullende
waarborgen nodig zijn een onwenselijke uitholling van publieke taken te voorkomen.

Zoals in de beantwoording van de vragen 4, 11 en 12 uitgebreider is toegelicht, laat
dit wetsvoorstel de ruimte aan de gemeenteraad om te beslissing of en onder welke
voorwaarden commerciële partijen – al dan niet samen met inwoners – een publieke taak
kunnen overnemen. In de praktijk vindt ook overleg tussen het verantwoordelijke bestuursorgaan
en initiatiefnemers over het gewenste resultaat. Om een goede uitvoering van de taak
te verzekeren kunnen bepaalde voorwaarden worden gesteld, bijvoorbeeld over transparantie,
zorgvuldigheid en motivering van en (financiële) verantwoording over de taakuitvoering.

5. Implementatie en flankerend beleid

55 – GroenLinks

De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat de regering nauwelijks middelen lijkt te hebben uitgetrokken om participatie
bij decentrale overheden te versterken. Decentrale overheden hebben vaak al moeite
om alle taken die zij hebben goed uit te voeren. Het serieus versterken van de participatie
is naast een toereikend wettelijk kader ook afhankelijk van goede inbedding in de
organisatie. Hiervoor zijn voldoende middelen onontbeerlijk. Hoe gaat de regering
gemeenten, provincies, waterschappen en de drie Caribische openbare lichamen hierbij
ondersteunen? Kan de regering aangeven hoeveel geld er voor het versterken van participatie
bij de decentrale overheden beschikbaar is en hoeveel geld de regering hiervoor zelf
beschikbaar stelt? Klopt het dat er nog geen opvolging is voor het stimuleringsprogramma
democratie (Democratic Challenge en Democratie in Actie)? In de memorie van toelichting
lezen deze leden hoe de regering het flankerend beleid wil invullen, maar hierbij
ontbreken nog concrete voorstellen en middelen. Heeft de regering inmiddels concrete
invulling voor het flankerend beleid inclusief budget? Zo nee, waarom niet? Denkt
de regering dat decentrale overheden zelf voldoende middelen hebben? Zo ja, waar is
deze aanname precies op gebaseerd? Kan bij de beantwoording van deze vragen apart
ingegaan worden op de situatie bij gemeenten, provincies, waterschappen en de Caribische
openbare lichamen?

De regering beseft dat het goed vormgeven van participatie in de praktijk vraagt om
de inzet van capaciteit. Tegelijkertijd is het bieden van mogelijkheden voor participatie
door decentrale overheden iets wat onderdeel is van hun autonome taakuitoefening.
Dat betekent dat het aan henzelf is hoe zij daar – met de benodigde capaciteit – invulling
aangeven en welke vormen zij daarbij kiezen. Het wetsvoorstel en de ondersteuning
daarbij beogen de decentrale overheden de mogelijkheden voor kaderstelling aan te
reiken en hen daarmee te faciliteren en stimuleren bij de vormgeving van het participatiebeleid.

Zoals hiervoor op diverse plekken aan bod kwam, ondersteunt de regering decentrale
overheden met verschillende vormen van ondersteunend beleid. In het verlengde van
de voorgelegde wetswijziging ondersteunt en adviseert het Ministerie van BZK samen
met de VNG decentrale overheden in de praktijk. Met de VNG, beroeps- belangenverenigingen
en andere partners bouwen we hierbij voort op het brede netwerk, de bouwstenen en
instrumenten die zijn ontwikkeld vanuit het samenwerkingsprogramma Democratie in Actie
(2017–2021). Zo heeft het Ministerie van BZK samen met ProDemos al een behulpzaam
digitaal afwegingskader voor participatie ontwikkeld. Deze «Participatiewijzer» helpt
gemeenten kiezen voor de juiste mix van participatiemethoden in de verschillende fasen
van het beleidsproces. Het programma Democratie in Actie is weliswaar afgesloten,
maar het netwerk is nog steeds actief. In het verlengde van het wetsvoorstel zijn
beperkt middelen beschikbaar voor ondersteuning van de decentrale overheden. Met de
partners uit het netwerk van Democratie in Actie worden daarvan in 2023 informatiebijeenkomsten
georganiseerd en kennisdeling via www.lokale-democratie.nl. Ook komen een modelverordening en handreikingen beschikbaar voor versterking participatie
en het proces om toe te werken naar een brede participatieverordening. Concreet bieden
we decentrale overheden ook praktisch advies en ondersteuning om burgers meer invloed
en zeggenschap te geven door met bijvoorbeeld het uitdaagrecht, burgerbegroten, kernendemocratie
of gelote burgerfora aan de slag te gaan.

In het geval van de openbare lichamen in Caribisch Nederland zal het Ministerie van
BZK, binnen de daarvoor beschikbare middelen, bezien in hoeverre Bonaire, Sint Eustatius
en Saba aanvullend gerichte ondersteuning nodig hebben.

56 – Volt

De regering geeft aan dat zij het als haar taak ziet om decentrale overheden te ondersteunen
bij de implementatie van dit wetsvoorstel. De leden van de Volt-fractie vragen hoe de regering ervoor zorgt dat gemeenten die hier momenteel niet
de capaciteit voor hebben uiteindelijk alsnog kunnen komen tot succesvolle implementatie.

Zie hierover het antwoord op de vragen 37 en 55.

6. Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving

6.1. Grondwet en Europees Handvest inzake lokale autonomie

57 – SGP

De leden van de SGP-fractie vragen een nadere duiding van de participatieve democratie als aanvullend
op de representatieve democratie. Deze leden vragen of de regering de opvatting deelt
dat de participatieve democratie juridisch gezien, anders dan bijvoorbeeld bij wettelijk
gereguleerde referenda, ook altijd onder verantwoordelijkheid staat van de representatieve
democratie en in die zin geen zelfstandige aanvullende functie hebben.

De regering deelt die opvatting. Vanuit staatsrechtelijk oogpunt gaan de Grondwet
en de organieke wetten primair uit van een representatieve of vertegenwoordigende
democratie op decentraal niveau. Het grondwettelijk hoofdschap brengt tot uitdrukking
dat de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging eindverantwoordelijk is voor de
hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid, waaronder ook het participatiebeleid.43 Daarom wordt met dit wetsvoorstel de zeggenschap over de kaders voor participatie
van inwoners en andere belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie
van gemeentelijke taken bij de gemeenteraad belegd.

6.2. Medebewindswetgeving en andere bijzondere wetgeving

58 – SGP

De leden van de SGP-fractie vragen hoe de specifieke regelingen van het uitdaagrecht, zoals voor bibliotheken,
zich verhouden tot het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat het aan de gemeenteraad
is om te bepalen of en welke voorzieningen in aanmerking komen. Zou het dan niet voor
de hand liggen om te volstaan met de algemene regeling van de Gemeentewet en af te
zien van specifieke bepalingen in andere wetgeving?

Dit wetsvoorstel bevat voor de Gemeentewet en de andere organieke wetten een bescheiden
regeling. Het doel is de organieke wetgeving zo aan te passen dat het uitdrukking
geeft aan de bestaande praktijk waarin gebruik wordt gemaakt van een grote verscheidenheid
en combinaties aan vormen van participatie. In de memorie van toelichting (para. 4.3.4)
is toegelicht dat de mogelijkheid om een medebewindstaak feitelijk over te nemen onder
meer zal afhangen van de ruimte die de bijzondere medebewindswet laat. Het kan bijdragen
aan de rechtszekerheid van inwoners als in die medebewindswetgeving expliciet duidelijkheid
wordt geboden of die ruimte er al dan niet is. De Wet maatschappelijke ondersteuning
2015 (Wmo 2015) en de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (Wsob) stellen
buiten twijfel dat inwoners en maatschappelijke initiatieven een verzoek kunnen doen
om de uitvoering van taken op grond van deze wetten over te nemen en hier wordt ook
gebruik van gemaakt. Ook wordt in de betreffende bepalingen de mogelijkheid geschapen
om bij algemene maatregel van bestuur hierover regels te stellen, mocht dat nodig
zijn. De regering ziet het daarom niet als problematisch als medebewindswetgeving
een op de in die wetgeving geregelde taken toegespitste regeling bevat. Gezien de
grote verscheidenheid in de aard van medebewindstaken past het bovendien niet om het
uitdaagrecht uitputtend te regelen in de Gemeentewet en de andere organieke wetten.

7. Gevolgen

7.1. Gevolgen voor decentrale overheden

59 – VVD

In de memorie van toelichting wordt gesteld dat de regering de decentrale overheden
via flankerend beleid zal ondersteunen bij de implementatie van het wetsvoorstel.
Hoe zal dat flankerende beleid eruitzien, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

Voor een antwoord op deze vraag verwijzen wij naar de beantwoording onder vraag 55.

60 – ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zijn van mening dat om voorliggend voorstel tot een succes te maken, ondersteuning
cruciaal is. Bijvoorbeeld middels een heldere modelverordening die decentrale overheden
een breed keuzepalet aanreikt van manieren om invulling te geven aan het uitdaagrecht
met daarin ook specifiek handreikingen gericht op het succesvol maken van
uitdaagrecht onder verschillende groepen. Deze leden vragen ook of er afdoende middelen
beschikbaar zijn om gemeenten te ondersteunen bij het tot een succes maken van dit
voorstel.

Voor een antwoord op deze vraag verwijzen wij naar de beantwoording onder vraag 55.

61 – ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zien ook dat de VNG positief spreekt over het ondersteuningsprogramma Democratie
in Actie en de vraaggerichte aanpak die daaraan ten grondslag ligt. Deze leden vragen
of ook bij dit voorstel een vraaggericht ondersteuningsprogramma zoals Democratie
in Actie een aanvulling op het wetsvoorstel kan zijn.

Voor een antwoord op deze vraag verwijzen wij naar de beantwoording onder vraag 55.

8. Overgangsrecht en inwerkingtreding

62 – VVD

De gemeenteraad kan in de participatieverordening regels stellen over de wijze waarop
de effecten van de uitvoering worden geëvalueerd en aan de hand van welke criteria
dat gebeurt. Voor het periodiek evalueren van de resultaten van de toepassing van
het uitdaagrecht en voor de ruimte om dit instrument in samenhang met andere participatie-instrumenten
verder te ontwikkelen, is inzet van de regering nodig. De leden van de VVD-fractie willen graag weten hoe de evaluatie eruit komt te zien, op welke wijze de
effecten en doelen van het uitdaagrecht op lokaal en nationaal-niveau kunnen worden
geëvalueerd en gemonitord.

Op lokaal niveau is het aan betrokken partijen zelf de toepassing van het uitdaagrecht
te evalueren, dat kwam in het antwoord op vraag 18 aan de orde. Op nationaal niveau
wordt de toepassing van het uitdaagrecht meegenomen in de monitor burgerparticipatie
die momenteel wordt opgezet door het bureau Regioplan in opdracht van het Ministerie
van BZK. In het antwoord op vraag 63 wordt deze monitor verder toegelicht.

63 – D66

De leden van de D66-fractie vragen de regering op welke termijn na het verstrijken van de overgangstermijn
van twee jaar, een onderzoeksmonitor burgerparticipatie wordt opgezet en of de regering
hier een nadere toelichting op kan geven.

De onderzoekmonitor burgerparticipatie wordt momenteel in opdracht van het Ministerie
van BZK ingericht door het bureau Regioplan. Gestart wordt met een zogeheten nulmeting.
Via deze monitor kan de regering zicht houden op de uitwerking en toepassing van de
wet in de praktijk en op de mate waarin burgerparticipatie een volwaardige plaats
krijgt in de lokale democratie. Doel is een zo breed mogelijk beeld te krijgen van
zowel de verankering als de uitvoering van burgerparticipatie door decentrale overheden.
Hierbij gaat het zowel om de juridische als beleidsmatige verankering. De juridische verankering heeft betrekking op de juridische verordeningen die zicht geven op welke
beleidsterreinen participatie zich richt, welke participatievormen er ingezet worden
en binnen welke kaders. De beleidsmatige verankering heeft betrekking op de beleidsnota’s die door bestuursorganen zijn vastgesteld
over participatie en de kaders daarvan. Naast verankeringen in documenten («de papieren
realiteit») zijn uitvoering en de partijen die daarbij betrokken zijn ook van belang,
te weten de decentrale overheden en de burgers. Bij lokale overheden gaat het zowel
om de leden van de bestuursorganen als de ambtenaren die direct met de participatievormen
te maken krijgen. Met betrekking tot de burgers zijn zowel participerende als niet-participerende
burgers van belang. De eerste groep draagt bij aan de evaluatie van de uitvoering
van burgerparticipatie, terwijl de laatste groep zicht biedt in hoeverre participatie
het algemene nut dient.

64 – CDA

De leden van de CDA-fractie vragen welke rol het Kennisnetwerk voor participatie en uitdaagrecht, dat
gemeenten, provincies, waterschappen, bewonersinitiatieven en maatschappelijke organisaties
ondersteunt, bij de implementatie van het voorliggende wetsvoorstel speelt.

Het Kennisnetwerk voor participatie en uitdaagrecht is de opvolger van het landelijk
Netwerk Right to Challenge. Het verzamelt informatie en kennis over het uitdaagrecht
en deelt dit met maatschappelijke organisaties, inwoners en betrokkenen van overheden.
Het ondersteunt decentrale overheden met kennisontwikkeling en bijeenkomsten. Het
is een van de partners uit het netwerk van Democratie in Actie en werkt samen met
het Ministerie van BZK en met de VNG. Bij de implementatie van het onderhavige wetsvoorstel
blijft het kennisnetwerk een belangrijke samenwerkingspartner vanwege de opgebouwde
expertise en het uitgebreide netwerk bij decentrale overheden.

65 – CDA

Ten slotte vragen de leden van de CDA-fractie, in hoeverre de rijksoverheid decentrale overheden gaat ondersteunen bij
de uitvoering van het voorliggende wetsvoorstel. Is de regering bereid de kosten hiervoor
te betrekken bij de besluitvorming over dit wetsvoorstel?

De regering hecht eraan om op te merken dat zij het als haar taak ziet om decentrale
overheden te ondersteunen bij de implementatie van dit wetsvoorstel. Dat staat dan
ook niet op zichzelf, maar wordt ondersteund met beleid zoals ook toegelicht op het
antwoord onder vraag 1. Gemeenten, provincies, waterschappen en de openbare lichamen
in Caribisch Nederland zullen na inwerkingtreding hun inspraakverordening moeten aanpassen
in een participatieverordening. Dit betreft een eenmalige inspanning die onderdeel
is van de autonome taakuitoefening van decentrale overheden en kan grotendeels in
de reguliere processen worden meegenomen. Vanzelfsprekend vergt het ontwikkelen en
de implementatie van de nieuwe participatieverordening voor sommige decentrale overheden
extra inspanning. Daarom zal de regering voor en na inwerkingtreding van dit wetvoorstel
via ondersteunend beleid de implementatie ondersteunen. In het geval van de openbare
lichamen in Caribisch Nederland zal het Ministerie van BZK, binnen de daarvoor beschikbare
middelen, bezien in hoeverre Bonaire, Sint Eustatius en Saba aanvullend gerichte ondersteuning
nodig hebben.

9. Advies en consultatie

66 – D66

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de adviezen van de VNG, het IPO, de
UWV en de bestuurscolleges van Bonaire en Saba. Deze leden vragen aan de regering
om een nadere toelichting te geven op de uitvoeringsconsequenties voor decentrale
overheden, indien het uitbreiden van de inspraak op beleid consequenties heeft voor
de capaciteit en de kosten.

Het vormgeven van de betrokkenheid van inwoners in de fase van de voorbereiding, uitvoering
of evaluatie van beleid is een autonome taak van decentrale overheden. Dat betekent
dat het aan henzelf is hoe zij daar – met de benodigde capaciteit – invulling aangeven
en welke vormen zij daarbij kiezen. In algemene zin kan dan ook niet worden aangegeven
wat de uitvoeringsconsequenties zijn nu dit per decentrale overheid zal verschillen.
Zoals hiervoor bij de beantwoording van diverse vragen is toegelicht, ondersteunt
de regering decentrale overheden met verschillende vormen van ondersteunend beleid.

67 – D66

De leden van de D66-fractie vragen aan de regering om nader toe te lichten op welke wijze een uitvoeringstoets
beter ingebed kan worden in het wetsvoorstel. Verder vragen deze leden welke ruimte
decentrale overheden hebben als uit de uitvoeringstoets blijkt dat de wensen van de
burger onuitvoerbaar zijn.

Zoals ook in de beantwoording bij vraag 28 naar voren kwam, acht de regering het niet
wenselijk om in deze of andere wetgeving aanvullende regels op te nemen over het participatieproces
eruit moet zien – daar mede onder verstaan hoe decentrale overheden toetsen of een
bepaald initiatief toegestaan wordt. Het is aan de decentrale volksvertegenwoordigende
organen om in de participatieverordening daar voorwaarden over op te nemen die passen
bij de lokale behoeften en omstandigheden. Bij een concreet verzoek zal het overheidsorgaan
dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van de taak – veelal het bestuur – moeten
beoordelen of dat gehonoreerd kan worden. Als blijkt dat de wensen van de initiatiefnemers
onuitvoerbaar zijn, zal het op de weg van het verantwoordelijk overheidsorgaan liggen
om het verzoek niet te honoreren. Van belang is dat daarbij de participatieverordening
in acht wordt genomen.

68 – ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zijn enthousiast dat voorliggend voorstel ook van toepassing zal zijn op
de BES-eilanden. Deze leden zien dat vanuit de eilanden wordt aangegeven dat voorliggend
voorstel kan bijdragen aan het versterken van de lokale gemeenschap. Tegelijk lezen
zij ook dat voor succesvolle implementatie van het uitdaagrecht op de BES-eilanden
aandacht en ondersteuning nodig is. Op welke wijze gaat hier bij uitvoering van het
wetsvoorstel aandacht voor zijn, om van het uitdaagrecht ook op de BES een succes
te maken?

De openbare lichamen in Caribisch Nederland kunnen gebruik maken van dezelfde expertise
en informatie over het uitdaagrecht die door het Ministerie van BZK, in samenwerking
met de VNG, worden aangeboden aan de decentrale overheden in Europees Nederland.44 In het geval van de openbare lichamen in Caribisch Nederland zal het Ministerie van
BZK, binnen de daarvoor beschikbare middelen, bezien in hoeverre Bonaire, Sint Eustatius
en Saba aanvullend gerichte ondersteuning nodig hebben.

69 – BBB

Het lid van de BBB-fractie constateert dat de Afdeling advisering van de Raad van State opmerkingen
maakt over het feit dat decentrale overheden verplicht worden om burgers te betrekken
bij de uitvoering en evaluatie van het beleid. De vraag volgens de Afdeling is of
de instrumenten die de regering voorstelt de representatieve democratie versterken
of haar juist ondermijnen. De regering maakt deze analyse niet en de Afdeling advisering
ziet in haar advies enkele problemen. Zo blijkt uit onderzoek dat slechts een klein
deel van de burgers gebruik maakt van het soort instrumenten dat de regering voorstelt.
Hierdoor bestaat het risico dat een kleine groep burgers disproportioneel veel invloed
krijgt op het beleid. Daarnaast voelen volksvertegenwoordigers zich soms gedwongen
om mee te gaan in burgerinitiatieven, ook wanneer dit niet in het algemeen belang
is. Zij vrezen het verwijt dat zij «niet naar de burgers luisteren». Tot slot wijst
de Afdeling erop dat bij het uitvoeren van overheidstaken bepaalde waarborgen in acht
moeten worden genomen. Denk hierbij aan transparantie, rechtsgelijkheid en zorgvuldige
besluitvorming. Als niet de overheid, maar burgers deze taken gaan uitvoeren, dan
kunnen deze publieke waarborgen in het geding komen. Naar het oordeel van de regering
past het bij de kaderstellende rol van de gemeenteraad, provinciale staten, het algemeen
bestuur van een waterschap en de eilandsraad dat zij de voorwaarden stellen voor de
wijze waarop inwoners en maatschappelijke partijen betrokken worden bij de voorbereiding,
uitvoering en evaluatie van het decentrale beleid. Het lid van de BBB-fractie vraagt
of hier niet centraal regels voor opgesteld moeten worden en wat hiervan volgens de
regering de voor- en nadelen zijn.

Zoals nader toegelicht in het antwoord op vraag 28 acht de regering het niet wenselijk
om in de organieke wetgeving aanvullende regels op te nemen over hoe het participatieproces
eruit moet zien.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdeel A

70 – SGP

De leden van de SGP-fractie vragen een nadere toelichting op de aard van de bedrijven die taken kunnen
uitvoeren. In het algemeen deel van de toelichting spreekt de regering in algemene
zin over bedrijven, terwijl hier specifiek wordt benoemd dat het bedrijven zonder
winstoogmerk dient te betreffen. Zij vragen een toelichting op afwegingen en criteria
en meer eenduidigheid in de afbakening.

Zoals in de beantwoording van vraag 4 is toegelicht is in de voorgestelde wettekst
beoogd de ruimte te laten aan de volksvertegenwoordigende organen de vrijheid hebben
om te beslissen over welke partijen de uitvoering van publieke taken kunnen overnemen.
De voorbeelden die in de memorie van toelichting zijn genoemd, betreffen een niet-limitatieve
lijst. Het is denkbaar dat de decentrale overheden dat de uitvoering van een bepaalde
taak op initiatief van een bedrijf beter vinden dan als zij het zelf zouden uitvoeren,
ook als dat bedrijf bij de uitvoering er ook zelf iets aan over houdt. Het kan ook
om een collectief gaan waarin inwoners en bedrijven samenwerken. In de toelichting
bij de bestaande right to challenge-regeling in artikel 6, vijfde lid, van de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen
is bijvoorbeeld gewezen op het combineren van de bibliotheek met een andere (commerciële)
functie.45 Ook dit wetsvoorstel staat aan een dergelijke samenwerking niet aan in de weg. Deze
voorbeelden laten zien dat een verdere afbakening of beperking op voorhand, op wetsniveau,
niet wenselijk is.

71 – SGP

De leden van de SGP-fractie vragen de regering toe te lichten op welke gronden gekozen is voor het criterium
van ingezetenen en maatschappelijke partijen. In hoeverre is bijvoorbeeld sprake van
samenhang en cumulatie of betreft het alternatieve categorieën? Kunnen ook maatschappelijke
partijen worden ingezet die niet in Nederland gevestigd zijn? Is deze aanduiding voor
de hand liggend in de context van de Gemeentewet?

Het betreft alternatieve categorieën. Het huidige artikel 150 Gemeentewet laat de
mogelijkheid open dat in bepaalde gevallen slechts inspraak wordt verleend aan bepaalde
ingezetenen, organisaties of instellingen. Wie ingezetenen van de gemeente zijn, wordt
door artikel 2 en 3 Gemeentewet geregeld; het begrip «in de gemeente een belang hebbende
natuurlijke en rechtspersonen» moet ruim worden uitgelegd; ook regionale en landelijke
instellingen vallen er onder indien uit hun doelstelling een betrokkenheid bij het
beleid van de desbetreffende gemeente voortvloeit.46 De voorgestelde wettekst sluit in lijn daarmee ook niet uit dat ook maatschappelijke
partijen die niet in de gemeente, provincie, het waterschap of het openbaar lichaam
gevestigd zijn betrokken kunnen worden bij de uitvoering en dat geldt ook voor partijen
die niet in Nederland gevestigd kan worden. Met dit wetsvoorstel wordt beoogd dat
de decentrale overheden zelf zeggenschap hebben over de ruimte voor het uitdaagrecht
voor maatschappelijke partijen, zoals ook in het antwoord op vraag 4 uitgebreid is
toegelicht. Veeleer zal bij initiatieven sprake zijn van een mate van binding met
de gemeente, provincie, waterschap of het openbaar lichaam, maar het is niet uit te
sluiten dat een verzoek van buiten komt, zelfs van buiten Nederland. De betreffende
overheid zal bij verzoeken van buiten zelf beoordelen of een initiatief voldoet aan
het kader dat gesteld is, bijvoorbeeld aan de eis «benodigd draagvlak», en of een
uitdaging kan worden gehonoreerd. De regering acht het niet wenselijk om een beperking
van vestiging al in de organieke wetgeving op te nemen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.G.J. Bruins Slot