Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 19 september 2022

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen van de leden van de fracties
van de D66, CDA en SGP over het wetsvoorstel in het verslag. Graag ga ik op deze vragen
in.

I. ALGEMEEN

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden hebben daarover nog enkele vragen aan de regering.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel
en hebben enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel. Zij hebben daarover
nog enkele vragen. De leden verzoeken de regering in te gaan op de subsidiariteits-
en proportionaliteitstoets ten aanzien van de voorstellen van de Europese Commissie
die dit wetsvoorstel behelst.

1. DOEL EN AANLEIDING

De leden van de CDA-fractie sluiten zich aan bij het doel van het wetsvoorstel, namelijk
het waarborgen van de hoge Europese kwaliteitseisen. Om hoge Europese kwaliteitseisen
te kunnen waarborgen, dienen de kwaliteitseisen ook controleerbaar te zijn. De Europese
Unie (EU) heeft met een interne markt van 500 miljoen consumenten een sterke positie
op de wereldmarkt. Daarom hebben de leden met belangstelling kennisgenomen dat de
uitvoering in toezicht verbreedt wordt. Een strengere eis van de kwaliteit van tal
van producten samen met een «recht op reparatie» kunnen we zorgen voor een hogere
kwaliteit van onze producten.

2. DE NIEUWE MARKTTOEZICHTVERORDENING

2.1 Aanleiding

Vraag 1:

De leden van de SGP-fractie lezen dat de Commissie vindt dat er te veel onveilige
en illegale producten op de markt zijn en dat er ook te veel producten zijn die niet
of slechts gedeeltelijk onder geharmoniseerde veiligheidsvoorschriften van de Europese
Unie (EU) voor producten vallen. In hoeverre geldt dit naar het oordeel van de regering
ook voor de Nederlandse markt? In hoeverre blijkt dit ook uit recent onderzoek hierover?

Antwoord 1:

De meeste productvoorschriften in de Europese Unie zijn geharmoniseerd. Dat betekent
dat in alle EU-landen dezelfde voorschriften gelden. De regels worden toegepast op
productgroepen, zoals speelgoed, of op productkenmerken, zoals elektromagnetische
compatibiliteit. Ongeveer 80% van alle industriële goederen is geharmoniseerd1. Wanneer er geen geharmoniseerde productvoorschriften zijn, worden dit niet-geharmoniseerde producten genoemd. Voor deze producten bestaan ook minimumvereisten ten aanzien
van productveiligheid. Deze minimumvereisten zijn geformuleerd in de Algemene Productveiligheidsrichtlijn2.

Het is niet mogelijk om uitspraken te doen over het absolute aantal non-conforme producten
in Nederland ten opzichte van het aantal non-conforme producten in de Europese Unie.
Wel is informatie beschikbaar over het aantal meldingen in het Europese Safety Gate
systeem3. Dit is een Europees informatiesysteem waarin Europese markttoezichthouders4 onveilige producten kunnen melden. Dit zijn geharmoniseerde en niet-geharmoniseerde
producten met een ernstig risico zoals brandgevaar of verstikking. In 20205 zijn 2253 meldingen gedaan in de Safety Gate, waarvan 96 door Nederland. In 20216 zijn er 2142 meldingen gedaan in de Safety Gate, waarvan 45 door Nederland. Naast
de ernstige risico’s die in de Safety Gate worden gemeld, worden er door Nederlandse
toezichthouders in inspectieprojecten en inspecties ten gevolge van meldingen ook
non-conforme producten geconstateerd. Verder worden er geregeld onderzoeken uitgevoerd
door Europese consumentenorganisaties naar onveilige producten op (buitenlandse) webshops,
zo ook door de Consumentenbond7. Producten uit deze onderzoeken blijken vaak niet te voldoen aan de Europese regels.
Dit kan gaan om uiteenlopende gebreken, van het ontbreken van bepaalde informatie
op de verpakking tot rookmelders die niet afgaan bij brand. Hierbij dient opgemerkt
te worden dat zowel geharmoniseerde als niet-geharmoniseerde producten worden gecontroleerd
en dat er geen gegevens beschikbaar zijn over deze categorieën afzonderlijk.

2.2 Inhoud

Vraag 2:

2.2.1 Samenwerking lidstaten en overeenkomsten met derde landen

De leden van de D66-fractie vragen de regering wat de mogelijkheid om bewijsmateriaal
van een markttoezichthouder uit een andere lidstaat te gebruiken in de praktijk zal
betekenen, zowel het gebruik van bewijsmateriaal, afkomstig uit andere lidstaten van
de Europese Unie, in Nederland en Nederlands bewijsmateriaal in andere lidstaten.
Deze leden vragen de regering welke voor- en nadelen hieruit voortkomen, welke risico’s
dit met zich meebrengt en welke kansen dit biedt.

Antwoord 2:

De markttoezichtverordening maakt het mogelijk om onderzoeken die zijn uitgevoerd
door toezichthouders uit andere lidstaten integraal te gebruiken voor dezelfde producten
in de eigen lidstaat. De onderzoeksresultaten worden gedeeld in een softwaresysteem
genaamd ICSMS (Information and Communication System on Market Surveillance). Ten aanzien
van medische producten gebeurt de registratie in de European Databank on Medical Devices
(EUDAMED). Hierdoor is er alleen nationale interventie nodig, geen uitgebreid onderzoek.
De mogelijkheid om bewijsmateriaal uit andere lidstaten te gebruiken levert vooral
voordelen op ten aanzien van de capaciteit van toezichthouders. Toezichthouders hebben
beperkte capaciteit voor toezicht op producten. Tegelijkertijd zien zij dat er veel
non-conforme producten op de markt worden geplaatst. Het is niet efficiënt als toezichthouders
in verschillende lidstaten een eigen onderzoek moeten starten naar dezelfde producten.
Bovendien stopt de inspectiebevoegdheid van toezichthouders bij de landgrens. Door
bewijsmateriaal uit te wisselen kunnen meer non-conforme producten worden aangepakt.
Ook kan hiermee efficiënt worden ingespeeld op aanbieders van non-conforme producten
die zich naar een andere lidstaat verplaatsten. Een andere belangrijke kans is dat
de kwaliteit van de interventies kan worden verhoogd. Inspecteurs kunnen in ICSMS
commentaar leveren op elkaars bewijs, interpretatie van bewijs en de acties die daaruit
volgen, zoals handhaving. Hierdoor kunnen lidstaten van elkaar leren.

Een aandachtspunt bij het uitwisselen van bewijsmateriaal is dat het voor de lidstaat
verifieerbaar en bruikbaar moet zijn. Het moet ook passen op de concrete zaak. Het
gebruik van geaccrediteerde testlaboratoria draagt hieraan bij. Een aandachtspunt
ten aanzien van de volledigheid in ICSMS is dat mogelijk niet alle verkregen bewijsmateriaal
gedeeld kan worden. De regels van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en
de regels van de Algemene verordening gegevensbescherming kunnen de mogelijkheid tot
het delen van bewijsmateriaal beperken.

3. INHOUD WETSVOORSTEL

3.1 Verplichtingen marktdeelnemers

Vraag 3:

De leden van de SGP-fractie lezen dat een nieuwe marktdeelnemer wordt geïntroduceerd,
te weten de fulfilmentdienstverlener. Hoe worden de desbetreffende natuurlijke personen
of rechtspersonen hierover geïnformeerd, mede gelet op de consequenties die dit wetsvoorstel
voor hen behelst?

Antwoord 3:

Fulfilmentdienstverleners worden in Nederland op verschillende wijzen geïnformeerd.
De platforms Bol.com en Amazon instrueren de ondernemers die producten aanbieden via
hun platforms. Ook Nederlandse verenigingen van vervoerders en expediteurs (zoals
EVOFENEDEX en Fenex) hebben hun leden geïnformeerd over de nieuwe wetgeving. Daarnaast
zal de RVO deze nieuwe regelgeving ook onder de aandacht brengen bij ondernemers via
Enterprise Europe Network8. Het productcontactpunt9 zal beschikbaar zijn voor het beantwoorden van vragen van ondernemers betreffende
de harmonisatiewetgeving, zoals de markttoezichtverordening verlangt. Ook zal ik bij
de inwerkingtreding van de uitvoeringswet de marktdeelnemers informeren middels de
gebruikelijke kanalen van mijn ministerie over de belangrijkste wijzigingen.

3.2 Bevoegdheden markttoezichtautoriteiten

3.2.1 Nieuwe bevoegdheden

3.2.1.1 Betreden van woningen

Vraag 4:

De leden van de CDA-fractie lezen dat in het wetsvoorstel een aanpassing gedaan wordt
met betrekking tot de regelgeving omtrent het betreden van woningen wanneer een marktdeelnemer
zijn bedrijfsvoering onderneemt vanuit zijn woning. Dit kan tornen aan privacy. Privacy
is een individueel recht, maar heeft ook een maatschappelijke waarde. Daarom moet
er tegelijkertijd ook voldoende ruimte behouden blijven om te voorkomen dat privacyregels
noodzakelijke maatregelen om onze veiligheid en gezondheid te beschermen in de weg
staan. Kan de regering, het voorgaande in beschouwing genomen, schetsen hoe dit er
in de praktijk uit gaat zien? Hoe wordt de controle op de markttoezichthouders gewaarborgd?

Antwoord 4:

De regering is zich ervan bewust dat de bevoegdheid tot het binnentreden van een woning
zonder toestemming van de bewoner een beperking van het huisrecht (artikel 12 van
de Grondwet en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van
de Mens) kan betekenen. In het wetsvoorstel wordt de bevoegdheid daarom slechts toegekend
voor zover noodzakelijk voor de uitvoering van de markttoezichtverordening. Ook vereist
de inzet van de bevoegdheid een machtiging van de rechter-commissaris. In het verzoek
om afgifte van een machtiging dient de toezichthouder de proportionaliteit en subsidiariteit
van het verzoek nader te motiveren. Indien de rechter-commissaris besluit een verzoek
om machtiging niet toe te wijzen, staat daartegen beroep open bij de rechtbank. De
rechtbank beoordeelt op haar beurt of voldoende gewicht is toegekend aan het maatschappelijk
belang.

Of het binnentreden van een woning zonder toestemming van de bewoner door de toezichthouder
(mét machtiging van de rechter-commissaris) rechtmatig is, kan ook achteraf in een
gerechtelijke procedure aan de orde worden gesteld. Indien de rechter oordeelt dat
het binnentreden onrechtmatig is geweest, kan dat leiden tot uitsluiting van met dat
binnentreden verkregen bewijsmateriaal.

Vraag 5:

De leden van de SGP-fractie wijzen erop dat op dit moment in artikel 5:15 van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) bepaald is dat de toezichthouder niet bevoegd is een woning
te betreden zonder toestemming van de bewoner. De regering wil de bevoegdheid van
de toezichthouder op dit punt uitbreiden door middel van onderhavig wetsvoorstel.
De leden van de SGP-fractie vragen de regering in te gaan op nut en noodzaak van deze
wijziging, aangezien dit een vergaande maatregel lijkt. In hoeverre vormt de huidige
formulering van de wet op dit punt een probleem voor de toezichthouder? Over hoeveel
gevallen op jaarbasis gaat het, waarbij de toezichthouder de toegang tot een woning
wordt geweigerd waardoor het werk van de toezichthouder wordt gehinderd? Om welke
reden is ervoor gekozen aan te sluiten bij de algemene regeling van de Algemene wet
op het binnentreden (Awbi) in plaats van in bijzondere wet te voorzien in een specifieke,
afwijkende, regeling?

Antwoord 5:

Met de huidige formulering van de wet wordt onvoldoende uitvoering gegeven aan de
markttoezichtverordening, die vereist dat markttoezichthouders gebouwen, terreinen
en vervoermiddelen kunnen betreden die de marktdeelnemer bij zijn ondernemingsactiviteiten
gebruikt. De markttoezichtverordening biedt de lidstaten geen keuzevrijheid op dit
punt. Het is mij niet bekend in hoeveel gevallen op jaarbasis de toegang tot een woning
aan markttoezichthouders wordt geweigerd. Ook de markttoezichthouders hebben deze
cijfers niet. De markttoezichthouders benadrukken wel het toenemende belang van de
bevoegdheid. Steeds vaker worden producten online vanuit huis aangeboden.

De regering kiest ervoor waar mogelijk aan te sluiten bij de Algemene wet op het binnentreden
om redenen van uniformiteit. In 1994 is de Algemene wet op het binnentreden ingevoerd,
omdat in vele wetten binnentredingsbepalingen waren opgenomen, waarbij de omstandigheden,
redenen en vormvereisten met betrekking tot binnentreding per wet sterk verschilden.
Met de Algemene wet op het binnentreden zijn deze bepalingen waar mogelijk geüniformeerd.

Vraag 6:

De leden van de SGP-fractie lezen dat er nu voor is gekozen de rechter-commissaris,
in plaats van de burgemeester, de bevoegdheid te geven een machtiging te verlenen
tot binnentreden bij een woning zonder toestemming van de bewoner. Kan de regering
hiervoor een dragende motivering geven? Hoe wordt omgegaan met de suggestie van de
Afdeling Advisering van de Raad van State om een afwegingskader uit te werken voor
dergelijke situaties?

Antwoord 6:

De Algemene wet op het binnentreden bepaalt dat voor zover de wet niet anders bepaalt,
de burgemeester bevoegd is tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een
woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering. In
het wetsvoorstel was in eerste instantie niet anders bepaald. De burgemeester zou
bevoegd zijn tot het geven van een machtiging. De afdeling advisering van de Raad
van State wierp echter de vraag op of de burgemeester voldoende in staat zou zijn
om af te wegen of het binnentreden van een woning zonder toestemming van de bewoner
is gerechtvaardigd. De bevoegdheid tot het binnentreden van een woning zonder toestemming
van de bewoner in het kader van markttoezicht heeft tenslotte geen betrekking op een
terrein dat tot de taken van de burgemeester behoort. Deze vraag is aanleiding geweest
om het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. Niet langer gaat het wetsvoorstel uit
van de algemene regel uit de Algemene wet op het binnentreden dat een machtiging van
de burgemeester vereist is. In plaats daarvan wordt een machtiging van de rechter-commissaris
voorgesteld. De rechter-commissaris verleent nu ook al de machtiging aan de politie
en de officier van justitie om bijzondere opsporingsmethoden te gebruiken. Bovendien
sluit de keuze voor de rechter-commissaris aan bij de Wet veiligheidstoets investeringen,
fusies en overnames, waarin ook is bepaald dat voor het binnentreden van een woning
zonder toestemming van de bewoner een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris
is vereist.

De afdeling advisering van de Raad van State adviseerde om, indien de bevoegdheid
tot het geven van de machtiging bij de burgemeester zou worden gelaten, een afwegingskader
uit te werken dat de burgemeester zou kunnen helpen bij de beoordeling of het binnentreden
van een woning is gerechtvaardigd. Omdat ervoor is gekozen de bevoegdheid tot het
geven van de machtiging niet bij de burgemeester te laten, is het opstellen van een
afwegingskader ten behoeve van de burgemeester niet aan de orde.

4. ADVISERING EN TOETSING

4.1 Algemeen

Vraag 7:

De leden van de D66-fractie vragen de regering of zij voornemens is een algemene regeling
op te nemen in de Algemene Wet Bestuursrecht voor de nieuwe toezichtbevoegdheden die
dit wetsvoorstel bevat. Indien dit het geval is, vragen deze leden op welke termijn
de regering van plan is dit te doen en vragen de leden de regering om deze termijn
te onderbouwen. Indien dit niet het geval is, vragen deze leden de regering dit toe
te lichten. Indien de regering, zoals eerder aan de Afdeling Advisering van de Raad
van State, antwoordt dat een algemene regeling op dit moment verkend wordt, vragen
deze leden waarom deze verkenning niet is afgerond voordat de Tweede Kamer de mogelijkheid
krijgt de regering op dit onderwerp te bevragen. Voorts vragen deze leden de regering,
indien zij uiteindelijk afziet van het opnemen van een algemene regeling in de Algemene
Wet Bestuursrecht voor de nieuwe toezichtbevoegdheden, dit besluit per brief toe te
lichten.

Antwoord 7:

De verkenning naar de wenselijkheid van een algemene regeling in de Algemene wet bestuursrecht
voor de met dit wetsvoorstel geïntroduceerde bevoegdheden is nog niet afgerond. De
reden dat het wetsvoorstel desondanks aan uw Kamer wordt aangeboden, is de verstreken
inwerkingtredingsdatum (juli 2021) van de markttoezichtverordening. Gelet op de noodzaak
de wet zo spoedig mogelijk in werking te laten treden is ervoor gekozen het resultaat
van de verkenning naar de wenselijkheid van een algemene regeling in de Algemene wet
bestuursrecht niet af te wachten. Daarbij is ook van belang dat, indien deze verkenning
zou leiden tot de conclusie dat een algemene regeling wenselijk is, het opstellen
van een dergelijke regeling zorgvuldig moet gebeuren en een ander tijdpad vergt dan
voor de uitvoering van de markttoezichtverordening geoorloofd is. Indien de verkenning
leidt tot de conclusie dat een algemene regeling niet wenselijk is, zal het verzoek
van de leden van de D66-fractie om schriftelijke toelichting, worden ingewilligd.

4.2 Advisering

Vraag 8:

De leden van de D66-fractie vragen de regering wat de overweging geweest is om het
advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State inzake het voorzien in voorafgaande
toetsing voor het verkrijgen van productmonsters onder valse identiteit in de wind
te slaan.

Deze leden vragen de regering of er reden is te geloven dat er een discrepantie bestaat
tussen goedkeuring van het gebruik van dergelijke bevoegdheden in voorafgaande toetsing
en toetsing achteraf. Indien dit het geval is, welke discrepanties voorziet de regering
en welke maatregelen neemt zij om voorafgaand te voorkomen dat acties worden genomen
die achteraf niet geschikt blijken? Indien dit niet het geval is, waarom is de regering
dan niet voornemens om toetsing vooraf plaats te laten vinden?

Antwoord 8:

De bevoegdheid om toezicht uit te voeren met fictieve identiteit ziet in principe
op situaties waarin de toezichthouder iets koopt bij een aanbieder die handelt in
het kader van zijn normale bedrijfsvoering. Zeker bij koop- en verkoop via het internet
is het vaak niet mogelijk om anoniem aankopen te doen (dat wil zeggen: zonder de identiteit
bekend te maken), omdat de koper op enig moment tijdens het aankoopproces wordt gevraagd
zijn gegevens in te vullen.

Zonder de mogelijkheid om met een fictieve identiteit aankopen te doen, bestaan er
twee mogelijkheden:

1. De toezichthouder maakt zichzelf bekend, waardoor de verkoper weet dat er een controle
plaatsvindt en de kans bestaat dat er een niet-representatief product wordt geleverd.

2. De ambtenaar gebruikt persoonlijke gegevens, wat potentieel risico’s voor hem en zijn
naasten met zich meebrengt.

Omdat via internet regelmatig producten worden aangeboden die niet voldoen aan geldende
regelgeving of zelfs onveilig zijn10, is slagvaardig en effectief toezicht op de online markt van groot belang. Toezichthouders
kunnen alleen gebruik maken van een fictieve identiteit als dit nodig en proportioneel
is, zowel ten aanzien van de zwaarte van de overtreding als de mogelijkheden om alternatieve
toezichtsbevoegdheden in te zetten. Bovendien mag er geen sprake zijn van uitlokking:
een marktdeelnemer mag niet tot andere overtredingen worden gebracht dan waarop diens
opzet was gericht en zijn praktijk is ingericht.

In reactie op het advies van de Raad van State is aangegeven dat de toezichthouders
gezamenlijk een afwegingskader zullen opstellen met betrekking tot de inzet van deze
bevoegdheid. Dit zal in belangrijke mate bijdragen aan een evenredig, zorgvuldig en
eenduidig gebruik van de bevoegdheid om gebruik te maken van een fictieve identiteit.
De aard van de voorgestelde toezichtsbevoegdheid – mede bezien in verhouding tot bijvoorbeeld
de in titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen bevoegdheden – geeft geen
aanleiding tot afwijking van het in het bestuursrecht geldende uitgangspunt dat bestuursorganen
zelf afwegen of de inzet van een bevoegdheid in een voorliggend geval proportioneel
is; rechterlijke toetsing vindt eventueel achteraf plaats.

Daarin verschilt de bevoegdheid tot het gebruik van een fictieve identiteit van de
potentieel veel ingrijpendere bevoegdheid tot het opleggen van een zelfstandige last
aan degene die in staat is om de inhoud van een online interface te verwijderen. De
fictieve identiteit wordt namelijk ingezet door de toezichthouder om onderzoek te
doen en grijpt niet in op het handelen van een marktdeelnemer. Aansluiting bij andere
wetten met een sterk vergelijkbare bevoegdheid, in combinatie met mogelijke samenloop
met strafbare feiten en de mogelijke zwaarwegende beperking van grondrechten bij het
opleggen van deze zelfstandige last rechtvaardigt de keuze voor een systeem van voorafgaande
machtiging door de rechter-commissaris.

Er is geen reden om discrepantie te verwachten tussen de uitkomsten van voorafgaande
toetsing en toetsing achteraf. De eigen afweging die toezichthouders vooraf maken,
aan de hand van het afwegingskader, moet voorkomen dat de inzet van de bevoegdheid
achteraf als onrechtmatig wordt beoordeeld. In het wetsvoorstel is schriftelijke verslaglegging
verplicht gesteld van onder meer de reden voor het toepassen van de bevoegdheid om
een fictieve identiteit te gebruiken. Dit bevordert zowel een zorgvuldige voorafgaande
proportionaliteitstoetsing als de toetsbaarheid van die afweging achteraf, bijvoorbeeld
in bezwaar of beroep.

Vraag 9:

Voorts vragen deze leden te reflecteren op het huidig functioneren van het in het
bestuursrecht geldende uitgangspunt dat bestuursorganen zelf afwegen of de inzet van
een bevoegdheid in een voorliggend geval proportioneel is, specifiek wanneer dit zich
toespitst op het intentioneel misleiden van burgers en bedrijven door de overheid.
In welke mate worden dergelijke acties door rechterlijke toetsing achteraf onvoldoende
proportioneel geacht?

Antwoord 9:

Voor alle besluiten die door bestuursorganen worden genomen, geldt dat zij zorgvuldig
moeten worden voorbereid, de betrokken belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen
en dat de nadelige gevolgen van het besluit voor een belanghebbende niet onevenredig
mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Zoals hierboven
geschetst, is de bevoegdheid om toezicht te kunnen houden met fictieve identiteit
nodig om op een adequate wijze markttoezicht uit te kunnen oefenen, zeker in een online
omgeving. De Wet handhaving consumentenbescherming kent overigens een sterk gelijkende
regeling met betrekking tot de fictieve identiteit. Voor zover mij bekend, is de evenredigheid
van het gebruik van de fictieve identiteit tot op heden niet in rechte betwist. Dit
geeft mij geen aanleiding om te veronderstellen dat in praktijk de bevoegdheid onnodig
vaak wordt ingezet of dat geen zorgvuldige afweging wordt gemaakt voorafgaand aan
de inzet van de bevoegdheid.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens