Brief regering : Fiche: Wijziging verordening handhaving van internationale handelsregels

Nr. 2842 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 februari 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche dat werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Wijziging verordening handhaving van internationale handelsregels

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Wijziging verordening handhaving van internationale handelsregels

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging
van Verordening (EU) nr. 654/2014 van het Europees Parlement en de Raad betreffende
de uitoefening van de rechten van de Unie voor de toepassing en handhaving van de
internationale handelsregels.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

12 december 2019

c) Nr. Commissiedocument

COM(2019)623

d) EUR-Lex

https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1578495503017&uri=C…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Buitenlandse Zaken, handel

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken

h) Rechtsbasis

Artikel 207 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het voorstel betreft een herziening van de verordening handhaving van internationale
handelsregels. Deze verordening, die de EU in staat stelt rechten op grond van internationale
handelsovereenkomsten af te dwingen, dient herzien te worden nu de beroepsinstantie
van de World Trade Organisation, niet meer functioneert. Sinds 10 december kan het
beroepslichaam van de WTO geen beroepszaken meer behandelen. Op die dag eindigde de
termijnen van twee van de drie nog zittende leden van het orgaan, waardoor het quorum
voor de behandeling van een beroep niet meer gehaald wordt. Het gevolg is dat bindende
geschillenbeslechting voor handelsgeschillen bij de WTO op losse schroeven staat.
Dit is problematisch vanuit het oogpunt van de stabiliteit en voorspelbaarheid van
het systeem van multilaterale handelsregels. De oorzaak van deze impasse ligt in de
langlopende zorgen die de VS door de jaren heen heeft geuit over het functioneren
van geschillenbeslechting, in het bijzonder de beroepsprocedure bij de WTO. Nu bindende
uitspraken van het beroepslichaam niet meer mogelijk zijn, is het van belang dat het EU-instrumentarium voor het afdwingen van de EU-rechten ten aanzien van handelsakkoorden aangepast
wordt. Tot nu toe was het namelijk zo dat een volledig proces van geschillenbeslechting
bij de WTO doorlopen moest zijn om te kunnen vergelden.

Vanwege het belang van een coherent beleid introduceert de Commissie tevens de mogelijkheid
voor de EU om op te treden richting handelspartners waarmee de EU een regionaal of
bilateraal handelsakkoord heeft gesloten als deze geen adequate stappen ondernemen
om een handelsgeschil aan te pakken. Het voorstel heeft, volgens de Commissie, tot
doel het beschermen van de belangen van de Unie in het kader van internationale handelsovereenkomsten
in situaties waarin derde landen onrechtmatige maatregelen vaststellen en tegelijkertijd
een geschillenbeslechtingsprocedure blokkeren.

De huidige verordening

De huidige verordening stamt uit 2014 en verleent de Europese Commissie de bevoegdheid
om handelsmaatregelen vast te stellen door middel van uitvoeringshandelingen (overeenkomstig
artikel 291 VWEU) op het gebied van de handel in goederen en op het gebied van openbare
aanbestedingen.

De huidige verordening dekt drie scenario’s: 1. reactie op door de EU gewonnen geschillenbeslechting,
2. reactie op een vrijwaringsmaatregel door derde landen, 3. reactie op een eenzijdige
schemawijziging door een WTO lid. De voorgestelde wijzigingen betreffen enkel het
eerste scenario dat door de huidige verordening wordt gedekt. Onder de huidige verordening
is het mogelijk om in deze drie scenario’s verschillende handelsmaatregelen te nemen,
zoals het schorsen van preferentiële tarieven, het opleggen van extra tarieven op
de invoer of uitvoer van goederen, de introductie of verhoging van kwantitatieve restricties
op importen of exporten van goederen en de schorsing van concessies ten aanzien van
openbare aanbestedingen.

Het voorstel tot wijziging van de huidige verordening

De verordening wordt op twee punten aangepast. Door de toevoeging van artikel 3 punt a
bis kan de huidige verordening worden toegepast in situaties waarbij er sprake is
van een WTO panel rapport waarin de EU gewonnen heeft en een beroep op artikel 17 van de WTO Dispute Settlement Understanding niet kan worden afgerond en als het derde land in kwestie niet akkoord gaat met een tijdelijke beroepsprocedure
onder artikel 25 van de WTO Dispute Settlement Understanding (arbitrage). Kortom, de EU krijgt hierdoor ruimte om tegenmaatregelen te nemen wanneer
een wederpartij in beroep gaat tegen een WTO panel uitspraak terwijl er geen alternatief
is voor de beroepsinstantie. Hierbij moet eerst wel aan twee voorwaarden worden voldaan.
Er moet een WTO panel rapport zijn dat de door de EU ingestelde vorderingen geheel
of gedeeltelijk toewijst en de wederpartij moet niet hebben ingestemd met de instelling
van een voorlopige voorziening in beroep. Het is dus een laatste redmiddel dat enkel
ingezet zal worden als andere mogelijkheden om tot een oplossing te komen zijn uitgeput.

Door de toevoeging van artikel 3, punt b bis kan de verordening ook worden toegepast
in situaties waarin onder een ander internationaal handelsakkoord, bijvoorbeeld regionale
of bilaterale akkoorden, geschillenbeslechting niet mogelijk is omdat het andere land
niet de stappen neemt die nodig zijn om zo’n procedure te starten. De Commissie geeft
aan dat het nodig is om zorg te dragen voor de handhaving van de EU’s bilaterale handelsovereenkomsten,
ook met het oog op de coherentie van het beleid. Het is van belang om niet de indruk
te wekken dat de EU strenger optreedt in WTO verband dan in bilateraal verband wat
betreft het handhaven van handelsregels.

De Commissie wil het niveau van de tegenmaatregel van de Unie beperken tot de schade
die door de bestreden maatregel van het derde land is veroorzaakt. Het is aan de EU
zelf om het economische belang van de Unie en de geleden schade in te schatten.

Net als in de huidige verordening is het in het voorstel tot wijziging zo dat de Commissie
enkel handelspolitieke maatregelen mag treffen op het gebied van de handel in goederen
en op het gebied van openbare aanbestedingen. Daarnaast brengt het voorstel geen verandering
aan in de keuze voor handelsmaatregelen en de procedure voor de vaststelling hiervan.
Dit blijft gelijk. (zie verder punt 6b).

b) Impact assessment Commissie

Niet opgesteld.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Nederland heeft als middelgrote economie met een open karakter een groot belang bij
handel en investeringen. Nederlandse bedrijven zijn actief in alle hoeken van de wereld.
De mate van succes van deze bedrijven wordt in grote mate bepaald door een stabiel
en voorspelbaar ondernemersklimaat. Een op regels gebaseerde handelssysteem waarin
protectionisme wordt ingekaderd en geschillen opgelost kunnen worden is daarom voor
Nederland van groot belang. Het kabinet zet zich in EU- en WTO-verband dan ook voor
deze zaken in.1

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Nederland vindt het belangrijk dat de EU haar rechten op grond van internationaal
gemaakt handelsafspraken kan blijven afdwingen, ook na het wegvallen van de beroepsinstantie
van de WTO. Het kabinet zal er echter wel voor waken dat dit voorstel niet leidt tot
een verminderde inspanning in het streven van de Unie naar het herstellen van het
functioneren van de beroepsinstantie van de WTO, waarbij ook de VS aan boord is. Nederland
is het eens met de Commissie dat vergeldingsmaatregelen een laatste middel zijn en
zal er op toezien dat de eventuele handelsmaatregelen die onder de gewijzigde verordening
genomen worden ook daadwerkelijk op die manier ingezet worden. Voorts plaatst Nederland
vraagtekens bij de verenigbaarheid met internationaal recht van het voorstel. Nederland
zal er dan ook op toezien dat hiervan een grondigere analyse komt, die de vraag beantwoordt
of het nemen van dergelijke tegenmaatregelen door de EU toegestaan zijn onder het
WTO recht en het algemeen internationaal recht.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Een eerste inschatting van het krachtenveld is dat de lidstaten zich kunnen vinden
in het voorstel van de Commissie.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

De materiele rechtsgrondslag blijft in de voorgestelde herziening van de verordening
ongewijzigd ten opzichte van de huidige verordening. De Commissie baseert de bevoegdheid
van de Unie ten aanzien van dit voortel op artikel 207 VWEU. Het kabinet kan zich
vinden in deze rechtsgrondslag. Dit artikel ziet op de vaststelling van maatregelen
t.a.v. de gemeenschappelijke handelspolitiek. Op het terrein van de douane unie en
de gemeenschappelijke handelspolitiek is er sprake van een exclusieve EU bevoegdheid
(zie artikel 3, lid 1, onder a en e VWEU).

b) Subsidiariteit

Niet van toepassing aangezien er sprake is van een exclusieve bevoegdheid van de Unie.

c) Proportionaliteit

Nederland beoordeelt de proportionaliteit van het voorstel als positief. Veruit de
meeste onderdelen van de huidige verordening blijven ongewijzigd. De wijzigingen beperken
zich tot het introduceren van de mogelijkheid voor de Unie om maatregelen te treffen
zonder een bindende uitspraak in handelsgeschillen, hetzij onder de WTO of in een
bilateraal of regionaal handelsakkoord, en gaan daarmee niet verder dan noodzakelijk
om de algemene doelstelling van het voorstel – de belangen van de Unie in het kader
van internationale handelsovereenkomsten snel beschermen in situaties waarin derde
landen onrechtmatige maatregelen treffen en tegelijkertijd een geschillenbeslechtingsprocedure
blokkeren – te bereiken.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie geeft in het voorstel aan geen gevolgen voor de EU begroting te verwachten.

Mochten er onverhoopt toch financiële gevolgen zijn, dan is Nederland van mening dat
de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De kabinetsinzet voor het volgende MFK
is leidend voor een integrale afweging van middelen voor de periode na 2020; Nederland
wil niet vooruitlopen op de besluitvorming over het volgende MFK.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

Er worden geen financiële consequenties verwacht. Mochten er toch budgettaire gevolgen
zijn dan worden deze ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)
departement(en), conform de regels budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Geen.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

Volgens artikel 9(1) van de huidige verordening wint de Commissie informatie en standpunten
in over de economische belangen van de Unie in specifieke producten of sectoren t.b.v.
de toepassing van de verordening. Dit kan administratieve lasten voor het bedrijfsleven
met zich mee brengen om de nodige informatie m.b.t. specifieke producten of sectoren
te verzamelen en aan de Commissie ter beschikking te stellen. Artikel 9(1) wordt niet
gewijzigd in het voorstel tot herziening van de huidige verordening en daarmee blijft
de kans op administratieve lasten voor het bedrijfsleven bestaan. Het is niet de verwachting
dat de wijziging van de verordening zal leiden tot een toename van het gebruik van
de verordening en daarmee van de extra administratieve lasten.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

De concurrentiekracht neemt toe doordat de EU, ondanks het niet functioneren van de
WTO Appellate Body, toch wederpartijen onder druk kan zetten om zich te houden aan
gemaakte afspraken.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel leidt niet tot een wijziging van de bevoegdheden, verantwoordelijkheden
en/of taken voor de rijksoverheid of decentrale overheden. Onder de huidige verordening
bestaat er een mogelijke verplichting voor aanbestedende diensten om ondernemers van
buiten de EU van overheidsopdrachten uit te sluiten indien maatregelen genomen worden
naar aanleiding van een schending van de Government Procurement Agreement. Deze mogelijke
verplichting blijft bestaan in het voorstel tot wijziging van de huidige verordening.

Het beoogde doel kan alleen centraal door Europese wetgeving bereikt worden. Er zijn
daarnaast geen interbestuurlijke afspraken tussen de rijksoverheid en decentrale overheden
betreffende samenwerking nodig. De lex silencio positivo is niet van toepassing.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

De Unie en de lidstaten zijn partij bij multilaterale en bilaterale handelsverdragen
waarbij de mogelijkheid bestaat handhavingsmaatregelen te nemen. Deze handhavingsmaatregelen
vloeien voort uit de rechten en plichten die de verdragspartijen aangegaan zijn.

De Unie stelt deze handhavingsmaatregelen vast door middel van uitvoeringshandelingen,
waarbij de Commissie een centrale rol speelt. De huidige verordening voorziet in de
onderzoeksprocedure, conform de comitologie-verordening (182/2011). Deze procedure,
die de lidstaten de grootst mogelijke invloed bij het vaststellen van de uitvoeringshandelingen
geeft, blijft ongewijzigd in het voorstel tot herziening van de huidige verordening.

Nederland staat hier positief tegenover.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Er wordt geen concrete datum voor de inwerkingtreding van de gewijzigde verordening
voorgesteld maar de Commissie hoopt dat de onderhandelingen over de wijziging nog
onder het Kroatisch voorzitterschap, dat loopt tot en met 30 juni 2020, kunnen worden
afgerond. Nederland acht deze termijn haalbaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De Commissie zal het toepassingsgebied van de verordening, met name de wijziging hiervan,
uiterlijk op 1 maart 2025 evalueren en hierover rapporteren aan het Europees Parlement
en de Raad. In deze evaluatie zal de Commissie ook ingaan op de handelspolitieke maatregelen
die voor die tijd (kunnen) worden vastgesteld, alsmede de uitvoering ervan.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Het voorstel tot wijziging van de huidige verordening heeft geen directe implicaties
voor uitvoeringsinstanties. Op het moment dat er maatregelen worden getroffen kan
gebruik worden gemaakt van de al bestaande uitvoeringsinstanties, net zoals dat onder
de huidige verordening het geval is.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

N.v.t.