Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Dekker-Abdulaziz en Podt over het bericht over het visumbeleid door het ministerie van Buitenlandse Zaken

Antwoord van Minister Hoekstra (Buitenlandse Zaken) (ontvangen 7 juni 2023).

Vraag 1

Wat is uw reactie op bovenstaand krantenartikel?1

Antwoord 1

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor het behandelen, beoordelen
en verstrekken van Kort Verblijf Visa (KVV, Schengenvisum). Met het zo zorgvuldig,
objectief en efficiënt mogelijk afhandelen van KVV-aanvragen van reizigers draagt
het ministerie bij aan economische diplomatie, familiebezoeken en toerisme. Voor de
bredere migratieketen draagt zorgvuldig beslissen op KVV-aanvragen bij aan het voorkomen
van illegale migratie.

Het uitgangspunt van het visumaanvraagproces is te allen tijde dat er zorgvuldig wordt
beoordeeld of de KVV-visumaanvraag voldoet aan de visumvoorwaarden die zijn neergelegd
in de EU-Visumcode2. Het ministerie heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd in een informatie gestuurde
werkwijze voor het visumproces: het zogeheten Informatie Ondersteund Beslissen (IOB).
Op deze manier wordt een beslismedewerker ondersteund bij het inschatten van de benodigde
intensiteit van een dossieronderzoek door middel van beschikbare informatie en kunnen
de aanvragen zorgvuldiger en objectiever worden beoordeeld.

Ook in de herziene Verordening betreffende het Visuminformatiesysteem (VIS-verordening3) zijn bepalingen opgenomen over specifieke risico-indicatoren. Deze zullen worden
toegepast als een algoritme, waarmee profilering mogelijk is door de gegevens in een
VIS-aanvraagdossier te vergelijken met de risico-indicatoren. De specifieke risico-indicatoren
bestaan uit een combinatie van gegevens over de aanvrager waaronder leeftijdsgroep,
geslacht, nationaliteit en land en plaats van verblijf.

Anders dan uit het NRC-artikel naar voren komt, wordt een profiel in het IOB gebaseerd
op meerdere gegevens: 1) informatie over mogelijke eerdere visumaanvragen; 2) informatie
over de aanvrager, werkgever en/of referent afkomstig van informatie van ketenpartners
(bijvoorbeeld informatie over een asielaanvraag na verlening van KVV of illegaal verblijf);
en 3) historische informatie over eerdere visumaanvragen. Uiteindelijk is het altijd
de beslismedewerker die een besluit neemt over een visumaanvraag op basis van het
gehele dossier van de aanvrager.

Vraag 2

In hoeverre wordt er nu nog gebruik gemaakt van het softwareprogramma (Informatie
Ondersteund Beslissen (IOB)) dat met het betreffende algoritme werkt?

Antwoord 2

Het IOB is actief voor ondersteuning van het visumbesluitvormingsproces, en draagt
zorg voor een advies rondom de intensiteit van het onderzoek bij de aanvraag. De visum
beslismedewerker maakt uiteindelijk zelf de afweging voor het toekennen dan wel het
weigeren van een visumaanvraag.

Zoals aan uw Kamer gemeld4 heeft het ministerie met betrekking tot het IOB een informatieverzoek van de AP ontvangen
om aanvullende informatie te verstrekken over de grondslag, noodzakelijkheid en de
proportionaliteit van de gegevensverwerking gegeven de verplichtingen die voortvloeien
uit de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Op 9 mei heeft het ministerie aanvullende
vragen van de AP ontvangen.

Vraag 3

Staat dit algoritme opgenomen in het algoritmeregister5? Zo nee, bent u bereid dit in volledigheid hierin op te nemen? Zo nee, bent u bereid
om een beknopte beschrijving van de werking van dit algoritme te geven?

Antwoord 3

Het algoritme is op dit moment nog niet in het Algoritmeregister opgenomen. Het ministerie
zal er zorg voor dragen dat het algoritme voor de hiervoor vastgestelde uiterlijke
datum van 1 januari 2024 in het register is opgenomen en toegelicht.

Vraag 4

Wat is nu uw reactie op de bezwaren van de functionaris gegevensbescherming over het
discriminerende karakter van het algoritme?

Antwoord 4

Het ministerie heeft zich vanaf de ontwikkeling van het IOB in 2015 laten adviseren
door een extern juridisch adviesbureau teneinde binnen de geldende privacywet- en
regelgeving te (blijven) werken. Daarbij is er op verschillende momenten getoetst
in hoeverre de werkwijze van het IOB juridisch toelaatbaar is. De conclusie was dat
het gebruik van profielen in het IOB niet in strijd is met de privacy wetgeving. Dit
oordeel werd onderschreven door de toenmalige FG.

Omdat het ministerie veel waarde hecht aan het oordeel van een FG en aan het voldoen
aan wet- en regelgeving heeft het ministerie het advies van de voormalige FG aangegrepen
om (nogmaals) het huidige gebruik van het IOB door een andere externe partij te laten
toetsen. Conclusie van deze externe toets is dat het ministerie toereikende en relevante
argumenten heeft aangedragen voor het gebruik van het IOB. Het gebruik van het IOB
is daarom niet gestopt.

De kritiek van de voormalige FG rondom mogelijke discriminatie is door het ministerie
zeer serieus genomen. Daarom is besloten om naast bovengenoemde second opinion, ook
nog andere materiedeskundigen in te roepen, waaronder de Landsadvocaat. Aan deze materiedeskundigen
is gevraagd te beoordelen in hoeverre het gebruik van het gegeven nationaliteit relevant,
noodzakelijk en proportioneel is binnen het IOB. De conclusies luidden dat er (i)
een wettelijke grondslag is voor het gebruik van nationaliteit binnen het IOB; (ii)
verwerking van gegevens over nationaliteit nodig is vanwege zwaarwegende algemene
belangen en om te voldoen aan een volkenrechtelijke verplichting en dat (iii) het
maken van onderscheid naar nationaliteit bij de beoordeling van een visumaanvraag
noodzakelijk en proportioneel is en niet als discriminatie kan worden gekwalificeerd
(zie ook het antwoord op vraag 11).

Vraag 5

Betreft het algoritme van het computerprogramma IOB een zelflerend algoritme dat zelfstandig
zoekt naar kenmerken van mensen die volgens het Ministerie van Buitenlandse Zaken
een verhoogd risico vormen en dus intensiever bestudeerd moeten worden? Zo nee, hoe
wordt bepaald welke kenmerken een voorspellende waarde voor de uiteindelijke risicoscore
hebben?

Antwoord 5

Het algoritme dat bij het IOB wordt ingezet, betreft geen zelflerend algoritme. Het
is een algoritme dat werkt op basis van een beslisboom met eenvoudige «als-dan»-regels.
Bij de ontwikkeling van het algoritme zijn transparantie en uitlegbaarheid als uitgangpunten
genomen. De regels hiervan zijn niet «bedacht» door software, maar door ambtenaren.
Op basis van deze vooraf opgestelde regels wordt bij elke groep van aanvragen beoordeeld
of er voldoende grond is om op grond van de kenmerken van deze groep een profiel te
maken. Als er niet voldaan wordt aan de vooraf opgestelde regels wordt er geen profiel
opgesteld. Hierdoor valt niet elke aanvraag in een profiel en is er geen sprake van
een classificatie-algoritme dat op basis van profielen elke aanvraag als een kans
dan wel risico classificeert. Via dit algoritme worden, iedere maand op basis van
actuele data, ongeveer 1100 profielen gegenereerd waarvan het overgrote deel kansprofielen
zijn, slechts een klein deel zijn risicoprofielen.

Vraag 6

Kunt u toelichten of nationaliteit, religie, leeftijd, geslacht of etniciteit van
invloed zijn (of zijn geweest) op het vallen binnen een «kansprofiel» of «risicoprofiel»?

Antwoord 6

Nationaliteit, leeftijdsgroep en geslacht zijn drie van de zeven eigenschappen van
een visumaanvraag die gebruikt kunnen worden bij het opstellen van profielen voor
het IOB. Daarnaast kunnen ook het hoofddoel van de reis, de locatie van aanvraag,
de burgerlijke staat en het beroep worden meegenomen in de beslisboom. Al deze gegevens
zijn op grond van de EU-Visumcode verplicht opgegeven te worden op het visumaanvraagformulier.
Etniciteit niet en die wordt ook niet gebruikt bij het opstellen van profielen. Een
profiel bestaat altijd uit minimaal 3 van de 7 kenmerken, waarbij er altijd een combinatie
van aanvraaggegevens en persoonsgegevens wordt gebruikt. Een profiel op basis van
alleen leeftijd, geslacht óf nationaliteit is dus niet mogelijk, een combinatie van
bijvoorbeeld reisdoel, nationaliteit en geslacht wel.

Vraag 7

In hoeverre wordt het duidelijk gemaakt aan een aanvrager dat een beslissing over
diens aanvraag (mede) is vormgegeven door een algoritme?

Antwoord 7

Het ministerie heeft, naast de reguliere informatiedocumenten, speciaal voor het IOB
een factsheet opgesteld6. Zo worden betrokkenen geïnformeerd over welke gegevens worden gebruikt bij het beoordelen
van een visumaanvraag en over de wijze waarop hun gegevens verwerkt worden, waaronder
het gebruik van profilering mede op basis van nationaliteit.

Bij het indienen van een aanvraag wordt de aanvrager voor het indienen van de aanvraag
gewezen op het gebruik van diens gegevens binnen het IOB, de bewaartermijnen van deze
gegevens en wordt er ook verwezen naar de factsheet. Deze tekst is in alle vier talen,
Nederlands, Engels, Frans en Spaans, in het aanvraagformulier opgenomen.

Vraag 8

Kunt u toelichten waarom u ondanks de bezwaren van de functionaris gegevensbescherming
toch doorging met het gebruik van de profileringssoftware voor visumaanvragen?

Antwoord 8

Voor de overwegingen, zie het antwoord op vragen 4 en 11.

Vraag 9

Is het toetsingskader «Discriminerende risicoprofielen» van het College voor de Rechten
van de Mens, de IAMA7, gebruikt om te beoordelen of de wijze waarop het Ministerie van Buitenlandse Zaken
aan risicoprofilering doet rechtmatig, proportioneel en niet-discriminatoir is? Zo
nee, van welk toetsingskader is wél gebruik gemaakt? Kunt u de juridische beoordeling
delen met de Kamer? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

Het toetsingskader is niet gebruikt, omdat het is ontwikkeld na de introductie van
het IOB. Zie ook het antwoord op vraag 10. De inzet van het IOB vanaf de ontwikkeling
door een extern juridisch adviesbureau getoetst aan de destijds geldende wet- en regelgeving
waaronder de Wet bescherming persoonsgegevens8. Daarna is de werkwijze op verschillende momenten getoetst aan geldende wet- en regelgeving,
waaronder de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Zie verder ook het antwoord
op vragen 4 en 11.

Vraag 10

Kunt u toelichten in hoeverre aan de motie van de leden Dekker-Abdulaziz en Bouchalikh
uit 20229 is voldaan bij de totstandkoming van dit proces?

Antwoord 10

Deze motie betreft een verplichte impact assessment voorafgaand aan het gebruik van
algoritmen wanneer deze worden ingezet om evaluaties van of beslissingen over mensen
te nemen. Het instrument hiervoor -de IAMA: Impact Assessment voor Mensenrechten bij
de inzet van Algoritmes- is ontwikkeld na de introductie van het IOB, en dus niet
ingezet.

Vraag 11

Wat waren de bevindingen van de landsadvocaat, het gespecialiseerde bureau, en het
Ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V) over de aanvraagverwerking en kunt u deze
met de Kamer delen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 11

In de adviezen wordt geconcludeerd dat de inzet van dit risicomodel voldoet aan de
eisen die de relevante wet- en regelgeving daaraan stellen. PMP (Privacy Management
Partners) heeft daarnaast geconcludeerd dat de voorzienbaarheid aanpassing behoefde.
De factsheet IOB is hiertoe bijgewerkt, met bijzondere aandacht voor welke gegevens
er worden verwerkt, de profielen en de databronnen. Volgens de externe deskundigen
is er (i) een wettelijke grondslag voor het gebruik van nationaliteit binnen het IOB;
(ii) verwerking van gegevens over nationaliteit nodig vanwege zwaarwegende algemene
belangen en om te voldoen aan een volkenrechtelijke verplichting en (iii) kan het
maken van onderscheid naar nationaliteit bij de beoordeling van een visumaanvraag
niet als (verboden) onderscheid, oftewel discriminatie worden gekwalificeerd.

De bevindingen van PMP en de Landsadvocaat zijn bijgevoegd. Er is verder op hoofdlijnen
ambtelijk contact geweest tussen het ministerie en een juridisch gespecialiseerde
medewerker van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, die de conclusies van de
Landsadvocaat en PMP ondersteunt.

Vraag 12

In hoeverre heeft de Autoriteit Persoonsgegevens de software en het bijbehorende algoritme
doorgelicht?

Antwoord 12

De Autoriteit Persoonsgegevens heeft het IOB niet doorgelicht. Zie ook antwoord op
vraag (2).

Vraag 13

Wat is uw reactie op het voorbeeld dat een aanvrager uit Paramaribo direct een hoge
risicoscore krijgt toebedeeld?

Antwoord 13

Het IOB kent niet direct een hoge risicoscore toe aan alle visumaanvragen die in Paramaribo
zijn gedaan. Een risicoscore wordt berekend op basis van informatie die het ministerie
zelf verzamelt bij een (eerdere) visumaanvraag, 2) informatie van ketenpartners en/of
3) op basis van een profiel. Een profiel bestaat nooit alleen uit nationaliteit of
plaats van de aanvraag, zie ook het antwoord op vraag (6).

Vraag 14

Wat is de opvatting nu van de huidige functionaris gegevensbescherming over het visumaanvraag-traject?

Antwoord 14

Op 19 juni start een nieuwe FG. De FG is een onafhankelijke interne toezichthouder.
Om dit toezicht te kunnen houden, kan de FG informatie verzamelen over gegevensverwerkingen
binnen de organisatie; deze verwerkingen analyseren en beoordelen of ze aan de wet
voldoen en informatie, adviezen en aanbevelingen geven aan de organisatie. De naleving
van de privacywet is een verantwoordelijkheid van de verwerkingsverantwoordelijke
of verwerker.

De waarnemend FG volgt met interesse de beoordeling van de AP en zal haar observaties
desgevraagd met de AP delen, zoals ook de vorige FG dat deed. Tussen de waarnemend
FG en de nieuwe FG is besproken dat de focus van de FG de komende periode ligt bij
de wijze waarop de organisatie aan het toezicht van zowel de FG, als de AP gevolg
geeft. Daarbij zal ook bezien worden op welke wijze het algoritme van het IOB wordt
vormgegeven.

Vraag 15

Welke stappen neemt u zodat een discriminatoir algoritme niet kan worden ingezet binnen
het werk van het Ministerie van Buitenlandse Zaken?

Antwoord 15

Het IOB-algoritme is niet discriminatoir. Wel dient er blijvend voor gewaakt te worden
dat een behandeladvies geen aanleiding vormt voor een bias bij een beslismedewerker.
Om dat te voorkomen dient een beslismedewerker bij twijfel een senior medewerker te
raadplegen en kan besloten worden tot het opvragen van nadere informatie of het afnemen
van interviews. Besluiten worden periodiek in het kwaliteitsoverleg besproken en steekproefsgewijs
gecontroleerd.

Uit de antwoorden op de vragen 4, 5 en 11 blijkt dat het ministerie veel waarde hecht
aan een blijvend zorgvuldige en juridisch juiste werkwijze, en reeds de nodige stappen
heeft ondernomen om conform het non-discriminatie beginsel het IOB in te zetten. Bij
de inzet van risicomodellen moet zorgvuldig worden gekeken naar proportionaliteit
en subsidiariteit, zodat deze inzet rechtmatig en eigenlijk is. Discriminatie kan
en mag nooit de bedoeling of het gevolg zijn.

Vraag 16

Constaterende dat eerder schriftelijke vragen10 door o.a. het lid Podt zijn gesteld over afwijzingen van visumaanvragen voor een
kort verblijf van familieleden van Syrische Nederlanders, waaruit onder andere bleek
dat het weigeringspercentage van aanvragers met de Syrische nationaliteit op 55% lag
ten opzichte van het algemene percentage van 13%, in hoeverre is de in het artikel
geschetste praktijk van invloed geweest op dit weigeringspercentage? Kunt u dit onderbouwen?

Antwoord 16

Het weigeringspercentage wordt voor geen enkele nationaliteit door het IOB bepaald.
Een weigeringspercentage volgt uit de uiteindelijke besluiten die zijn genomen door
de beslismedewerkers op de visumaanvragen. Een afwijzing is alleen mogelijk als niet
wordt voldaan aan de voorwaarden uit de EU-Visumcode. Het IOB heeft hier geen invloed
op. Een behandeladvies zegt enkel iets over de intensiteit van het dossieronderzoek
en niets over het uiteindelijke besluit.

Vraag 17

Kunt u een update geven ten aanzien van het aantal en de aard van de klachten ten
aanzien van de dienstverlening van VFS Global? Kunnen mensen met deze klachten terecht
bij de ambassade? Zo nee, waar kunnen ze dan terecht?

Antwoord 17

Voor klachten kan men terecht bij Nederland WereldWijd (NWW), het contactcentrum van
het ministerie (24 uur per dag beschikbaar) en bij het klachtenteam van VFS. Contractueel
is VFS verantwoordelijk voor een eigen klachtafhandeling.

Bij het NWW wordt onderscheid gemaakt tussen klachten die gerelateerd zijn aan operationele
zaken zoals klantcontact, kwaliteit van de antwoorden, toegankelijkheid van informatie,
en dergelijke, en klachten die beleid betreffen, zoals eventuele beperkingen in de
mogelijkheid een afspraak te maken. In 2022 zijn er 1040 klachten ingediend (op een
totaal van ca. 400.000 uitgereikte visa) 849 klachten betroffen het afsprakensysteem
en/of het niet tijdig kunnen krijgen van een afspraak. Overige klachten betroffen
de bemoeienis van facilitators, bejegening en dergelijke. Overigens kunnen visumaanvragers
naast een klacht ook bezwaar en beroep aantekenen indien hun aanvraag wordt afgewezen.

Vraag 18

Wat kunt u zeggen over de huidige wachttijden bij VFS Global? Worden deze gemonitord?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 18

De wachttijden bij VFS worden gemonitord en er wordt met alle locaties contact onderhouden
over de hoeveelheid inkomende aanvragen. Op een aantal locaties na voldoen alle locaties
aan de eis om binnen 14 dagen een afspraak te kunnen maken. De locaties waar dit niet
het geval is worden vanuit het ministerie op weekbasis aangestuurd om ervoor te zorgen
dat de instroom van aanvragen zo nauw mogelijk aansluit op de verwerkingscapaciteit.