Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Heinen over het bericht ‘DNB: Amerikaanse BigTech vormt gevaar voor Europese financiële stabiliteit’

Antwoord van Minister Hoekstra (Financiën) (ontvangen 27 augustus 2021). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 3382.

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel «DNB: Amerikaanse BigTech vormt gevaar voor Europese
financiële stabiliteit»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Deelt u de zorgen van De Nederlandsche Bank (DNB) over de groeiende rol van Amerikaanse
BigTech-bedrijven als Google, Amazon, Apple en Facebook in de financiële sector?

Antwoord 2

Techbedrijven zijn meer en meer aanwezig in de financiële sector. Dit heeft positieve
gevolgen, zoals meer gebruiksgemak en efficiëntere dienstenverlening voor consumenten,
maar leidt ook tot risico’s. DNB identificeert een aantal van deze risico’s in het
rapport «Veranderend landschap, veranderend toezicht», waaraan in het artikel wordt
gerefereerd.2 Zo zijn er risico’s voor de verdienmodellen van financiële instellingen en ziet DNB
een drietal concentratierisico’s op het gebied van dienstverlening, distributie en
data.

Ten aanzien van het risico voor de verdienmodellen van financiële instellingen vind
ik het in zijn algemeenheid goed dat financiële instellingen worden uitgedaagd door
toegenomen concurrentie. Dit houdt instellingen scherp en zorgt voor meer innovatie
en efficiëntie in de sector. Tegelijkertijd vind ik het verstandig dat DNB aangeeft
dat het aan de hand van de in dit rapport geschetste scenario’s, instellingen stevig
zal uitdagen op hun strategie en de houdbaarheid van hun verdienmodel in het licht
van de digitalisering van financiële diensten. Daarnaast deel ik de observaties van
DNB ten aanzien van de concentratierisico’s. Techbedrijven kunnen in zeer korte tijd
een dominante positie verwerven in een bepaalde sector. Hierdoor kunnen er problemen
ontstaan, bijvoorbeeld doordat instellingen en gebruikers «locked-in» raken bij het
gebruik van producten van één dienstverlener als gevolg van hoge kosten en andere
obstakels bij het overstappen naar een concurrent. Dit geldt ook voor de financiële
sector. Hierbij spelen ook de zorgen over de marktmacht van bepaalde grote techbedrijven
over verschillende sectoren heen, waardoor zij over steeds meer data beschikken en
hiermee in andere sectoren hun marktpositie verder kunnen versterken.

De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft vorig jaar ook onderzoek gedaan naar
de invloed van BigTech in het betalingsverkeer. Hier is uw Kamer eind vorig jaar over
geïnformeerd.3 De risico’s in het DNB-rapport komen overeen met de risico’s die naar voren kwamen
in het onderzoek van de ACM.

Vraag 3 en 4

Ziet u ook risico’s in de opkomst van Chinese techbedrijven en een dominante positie
van die bedrijven in een nieuwe financiële infrastructuur?

Acht u het waarschijnlijk dat China middels financiële innovatie een dominante positie
krijgt in het internationale financiële systeem? Kunt u hierbij ook ingaan op de digitale
Yuan?

Antwoord 3 en 4

In China hebben grote techbedrijven als Ant Group, WeChat Pay en Tencent een sterke
positie in de financiële sector. Zoals door DNB beschreven in het rapport, heeft de
sterke binnenlandse positie van deze bedrijven zich echter nog niet vertaald in een
grote aanwezigheid in de Europese Unie en Nederland. Voor zover zij hier wel actief
zijn, richten deze partijen zich op Chinese toeristen en bieden zij momenteel niet
actief diensten aan Europese ingezetenen. Daarnaast lijkt het erop dat de Chinese
overheid recentelijk zelf over is gegaan tot het beteugelen van de binnenlandse macht
van deze bedrijven, wat kan leiden tot een kleinere invloed van deze techbedrijven
in het buitenland.

China voert momenteel een pilot uit met de digitale yuan, of e-cny. Deze pilot is alleen beschikbaar voor binnenlandse gebruikers in bepaalde regio’s
in China. Het is niet bekend of de Chinese centrale bank de e-cny ook op grote schaal
beschikbaar wilt maken voor buitenlandse gebruikers. In een white paper over de e-cny4 geeft de Chinese centrale bank aan dat de e-cny is ontworpen voor gebruik op de binnenlandse
betaalmarkt en dat in de toekomst kan worden bezien hoe de e-cny kan aansluiten bij
lopende internationale initiatieven om het internationale betalingsverkeer te verbeteren.

Het is lastig te voorspellen welke bedrijven of valuta in de toekomst een grotere
rol zullen krijgen in het internationaal financieel systeem. Momenteel heeft de Amerikaanse
dollar een dominante rol in het internationaal financieel systeem. Uit data van het
Internationaal Monetair Fonds blijkt dat de yuan 2,45% van de wereldwijde reserve
vertegenwoordigt, minder dan de Amerikaanse dollar, euro, pond en yen, en vergelijkbaar
met de Canadese dollar.5 Volgens het jaarlijks rapport van de Europese Centrale Bank (ECB) over de internationale
rol van de euro6 zijn ca. 50% tot 60% van de buitenlandse reserves, schuld en leningen gedenomineerd
in dollar en vindt ruim 40% van de internationale betalingen plaats in dollars. Voor
de euro gaat het respectievelijk om 15–25% en 35%. De ECB stelt in het rapport dat
het mondiaal gebruik van valuta met name wordt gedreven door economische fundamenten
zoals de economische stabiliteit, de omvang van de economie en de liquiditeit van
financiële markten, en dat de uitgifte van digitaal centrale bank geld naar verwachting
maar een beperkte invloed heeft op de internationale rol van valuta.

Vraag 5

Deelt u in dit kader de zorgen over mogelijke privacyschending, misbruik van marktmacht
en het borgen van een vrij en toegankelijk financieel systeem?

Antwoord 5

De bescherming van (data)privacy van consumenten is van het grootste belang en in
het geval van financiële instellingen onderdeel van een breder begrip van veiligheid
en vertrouwen in de financiële sector. Alle bedrijven die in de Europese Unie diensten
aanbieden, inclusief Amerikaanse en Chinese partijen, dienen zich daarom te houden
aan de geldende regelgeving, waaronder wetgeving ten aanzien van privacy zoals de
Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Recentelijk zijn er een aantal hoge
boetes uitgedeeld aan grote techbedrijven voor het niet naleven van de AVG. De Luxemburgse
privacywaakhond heeft bijvoorbeeld onlangs een boete van bijna € 750 miljoen aan Amazon
uitgedeeld.7 De Autoriteit Persoonsgegevens heeft daarnaast onlangs het Chinese TikTok beboet
voor het overtreden van de AVG.8

Het kabinet deelt de zorgen omtrent de mogelijke concentratie van marktmacht van grote
techbedrijven in de financiële sector zoals omschreven in zowel het rapport van DNB,
als het rapport van de ACM. Deze zorgen spelen overigens niet alleen in de financiële
sector, maar ook in andere sectoren en markten. Sinds 2019 pleit het kabinet daarom
voor toevoegingen aan het mededingingsinstrumentarium om met de marktmacht van grote
techbedrijven om te kunnen gaan.9 Dit was aanleiding voor het opstellen van een gezamenlijk non-paper met Frankrijk
ten aanzien van het aanpakken van te dominante marktposities van digitale platforms.10 De Nederlandse inzet heeft zijn vruchten afgeworpen; op 15 december 2020 heeft de
Europese Commissie een voorstel gedaan voor de Digital Markets Act, waar in het antwoord op vraag 7 nader op in wordt gegaan.

Vraag 6 en 7

Hoe beoordeelt u de huidige samenwerking tussen financiële toezichthouders, cybersecurity-instellingen,
mededingingsautoriteiten en privacywaakhonden? Welke verbeteringen zijn mogelijk en
welke wetgeving moet hiervoor aangepast worden?

Deelt u de analyse dat er een gezamenlijk beleid moet komen, waarin het toezicht op
techbedrijven geregeld is? Welke stappen moeten hiervoor op nationaal en Europees
niveau genomen worden?

Antwoord 6 en 7

Het feit dat zowel de ACM, als DNB over dit specifieke onderwerp onderzoeken hebben
gepubliceerd laat zien dat dit onderwerp de aandacht heeft van de toezichthouders.
De conclusies die zij trekken zijn ook gelijksoortig – beide geven aan noodzaak te
zien voor Europese regelgeving, meer samenwerking tussen toezichthouders en zelfs
centralisatie van toezichttaken op EU-niveau.

Gezien de grootte van bepaalde techbedrijven en het feit dat zij in de gehele Europese
Unie hun diensten aanbieden, vind ik het ook van groot belang dat op Unieniveau wordt
gekeken naar de wijze waarop risico’s van techbedrijven voor de financiële sector
kunnen worden weggenomen. In dit kader heeft de Europese Commissie een aantal nieuwe
wetgevingskaders geïntroduceerd. Allereerst is het Digital Services Act-pakket gepresenteerd.11 Dit pakket bevat meerdere verordeningen om online platformen beter te reguleren.
Binnen dit pakket zorgt de Digital Markets Act ervoor dat markten die door grote techbedrijven
worden beheerst, competitief en eerlijk blijven. Hierin wordt ook toezicht op deze
partijen geregeld, en de samenwerking tussen verschillende EU-lidstaten op dit gebied.
Zoals eerder aangegeven in het BNC-fiche over dit pakket, is het kabinet positief
over dit pakket.12 Het kabinet blijft zich in de onderhandelingen inzetten voor zo effectief mogelijke
regulering. Zo werd recent nog een non-paper samen met Frankrijk en Duitsland gepubliceerd
over het bestendigen van de Digital Markets Act.13

Ten aanzien van de financiële sector heeft de Commissie, als onderdeel van het Digital
Finance-pakket, onder andere een Verordeningsvoorstel voor digitale operationele weerbaarheid
in de financiële sector gepubliceerd (DORA).14 Hierin zijn onder meer regels opgenomen ter beheersing van eventuele financiële stabiliteitsrisico’s
die voortkomen uit het uitbesteden van belangrijke ICT-processen aan derde dienstverleners,
en is er een «oversight framework» voorgesteld waarbij de Europese Toezichthoudende
Autoriteiten een mandaat krijgen om te interacteren met grote kritieke derde dienstverleners,
waaronder een aantal techbedrijven. Daarnaast heeft de Commissie in de Retail Payments-strategie
aangegeven dat, met het oog op de herziening van de betaaldienstenrichtlijn in 2022,
onderzocht wordt of bepaalde niet-gereguleerde (technische) dienstverleners onder
toezicht zouden moeten vallen, en of er noodzaak is om nieuwe regelgeving te introduceren
om de toegang tot technische betaalinfrastructuren, zoals NFC-chips in telefoons,
beter te regelen.15 Hierbij geeft de Commissie ook aan specifiek te gaan kijken naar de samenwerking
in het toezicht in het betalingsverkeer. In reactie op het eerdergenoemde ACM-onderzoek
heb ik tevens aan uw Kamer aangegeven dat er in de nationale evaluatie van de implementatie
van de herziene betaaldienstenrichtlijn (PSD2) ook aandacht zal zijn voor deze aspecten.
Tenslotte is er in het voorstel voor een Verordening voor markten in crypto-activa
(MiCA) aandacht voor zogenaamde stablecoins, waaronder bijvoorbeeld Diem (waar Facebook
bij betrokken is).16 Zoals aangegeven in de BNC-fiches over de eerdergenoemde voorstellen, is het kabinet
ook positief over deze beleidsvoornemens.17

Vraag 8

Staan buitenlandse techbedrijven volgens u onder voldoende financieel toezicht? Bent
u het eens dat de Europese bankenautoriteit een centrale rol moet spelen bij het toezicht
op partijen die buiten het financieel toezicht staan?

Antwoord 8

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 6 en 7, wordt er momenteel op EU-niveau
gewerkt aan aanpassingen in regelgeving en toezicht. Het kabinet is, zoals beschreven
in de bijbehorende BNC-fiches, voorstander van deze beleidsvoornemens, omdat het kabinet
het met de Commissie eens is dat er op het gebied van operationele weerbaarheid en
het betalingsverkeer een risico is dat er onvoldoende toezicht is op techbedrijven.

Het kabinet is van mening dat, waar dit een toegevoegde waarde heeft en dit effectiever
en efficiënter is dan op nationaal niveau, meer financiële toezichttaken op EU-niveau
belegd kunnen worden. Het hangt hierbij af van de specifieke onderliggende regelgeving
en toezichttaken of dit dan bij de Europese Bankautoriteit zou moeten worden belegd,
of bij één van de andere Europese Toezichthoudende Autoriteiten of de ECB.

Vraag 9

Deelt u de opvatting dat technologische innovatie ook kansen biedt voor de financiële
sector? Welke nationale en Europese wet- en regelgeving staat hierbij nog in de weg?
Kunt u hierbij ook ingaan op privacywetgeving?

Antwoord 9

Ik ben ook van mening dat technologische innovatie kansen biedt voor de financiële
sector. Om deze reden heb ik, samen met de Staatssecretaris van Economische Zaken
en Klimaat, in 2020 het FinTech-actieplan opgesteld, met daarin allerlei beleidsmaatregelen
om technologische innovatie in de financiële sector op een verantwoorde wijze aan
te jagen en de Nederlandse FinTechsector te helpen ontwikkelen.18 Ook de toezichthouders hebben aandacht voor technologische ontwikkeling. Via programma’s
als het iForum, de Innovationhub en Maatwerk voor Innovatie werken zij samen met de
sector om te kijken waar er, binnen de grenzen van de regelgeving, verder geïnnoveerd
kan worden.

Voorafgaand aan het opstellen van het FinTech-actieplan heb ik onderzoek laten doen
naar de Nederlandse FinTech-sector. Uit deze FinTech Census19 bleek dat Nederland goed op de kaart staat als FinTechland. Gevraagd naar welke mogelijke
belemmeringen FinTechbedrijven zien, wordt met name de AVG genoemd, en in mindere
mate wetgeving ten aanzien van tegengaan van witwassen en het financieren van terrorisme
en het beleid ten aanzien van beloningen. Hoewel het kabinet begrijpt dat deze regels
als belemmerend ervaren kunnen worden als het gaat om innovatie, gaat het hier om
onderwerpen die dermate belangrijk zijn voor de maatschappij dat het belang van innovatie
hieraan nevengeschikt kan zijn.

Vraag 10

Hoe kijkt u aan tegen de houdbaarheid van het huidige verdienmodel van banken? Deelt
u de analyse dat banken drastisch moeten innoveren om te overleven?

Antwoord 10

Ik vind een weerbaar verdienmodel voor banken van belang. Onder meer omdat dit noodzakelijk
is voor de opbouw van buffers, waarmee banken tegen een stoot kunnen in slechtere
tijden. Dit komt ook de soliditeit van het financieel stelsel als geheel ten goede.
De markt voor bancaire activiteiten wordt echter uitdagender. Nederlandse banken zijn
voor een groot deel van hun inkomsten afhankelijk van de rente-inkomsten. DNB geeft
in het jaarverslag over 202020 aan dat het voor banken een forse uitdaging is om lagere rente-inkomsten te compenseren.

Onder meer door de lage rente staan de rente-inkomsten van banken onder druk. Banken
lenen namelijk zowel geld in als uit: zij streven ernaar om daarbij hun rentemarge,
het tariefverschil tussen in- en uitleenrentes, op peil te houden. Door de lage rente
is het voor banken lastig om die daling volledig door te rekenen in hun depositotarieven,
omdat deze dan negatief zouden worden. Vooral banken die sterk afhankelijk zijn van
hun rentemarge zullen dit voelen in hun winsten. Die banken zullen dan mogelijk op
zoek gaan naar andere inkomstenbronnen of moeten kosten gaan besparen. Innovatie kan
hierbij een belangrijke rol spelen.

Vraag 11

Kunt u een appreciatie geven op het rapport van DNB «Veranderend landschap, veranderend
toezicht. Ontwikkelingen in de relatie tussen BigTechs en financiële instellingen»?21 Kunt u daarbij specifiek ingaan op de vier scenario’s die geschetst worden voor de
relatie tussen BigTechs en financiële instellingen?

Antwoord 11

Het rapport van DNB biedt een nuttig denkkader voor de implicaties van de toenemende
rol van techbedrijven op de Nederlandse bank- en verzekeringsmarkt en voor het toezicht
op de financiële sector. Hoewel in de Europese financiële sector techbedrijven wortel
hebben geschoten in met name het cloudgebruik en bij het mobiel betalen, laat het
rapport zien dat in andere jurisdicties de reikwijdte van techbedrijven in de financiële
sector al groter is.

Het rapport geeft aan de hand van een viertal scenario’s inzicht in de ontwikkelingen
die ons mogelijk te wachten staan. Het rapport laat zien dat alle scenario’s kansen
en risico’s met zich meebrengen. Mijn inschatting is dat scenario 4 («traditional
finance») het meest aansluit bij de huidige situatie. De winstgevendheid van banken
en verzekeraars staat onder druk en de innovatie is in Europa nog relatief beperkt,
zoals ik hiervoor al constateerde.

De ordening van de financiële sector wordt in sterke mate gestuurd door regulering.
Er zijn grote publieke belangen die geborgd moeten worden, zoals financiële stabiliteit,
consumentenbescherming en privacy. Het is aan wetgevers en toezichthouders om er ook
bij een veranderend landschap voor te zorgen dat deze publieke belangen geborgd blijven.
Vanuit publieke belangen geredeneerd, zowel vanuit het perspectief van dienstverlening
naar klanten, als voor de financiële stabiliteit, is meer dynamiek wenselijk, mits
onder de juiste randvoorwaarden. Techbedrijven kunnen een leidende rol innemen om
te zorgen voor die dynamiek (conform scenario 3), maar die kan ook uit de financiële
sector zelf komen (conform scenario 1), of een combinatie van beiden (conform scenario
2). Afhankelijk van de keuzes die zowel de financiële sector als techbedrijven op
dit vlak maken, zal ik, in samenwerking met de toezichthouders en gesteund door de
initiatieven in Europees verband, mij inzetten om potentiële negatieve gevolgen die
met de verschillende scenario’s gepaard gaan te mitigeren.