Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het ontwerp Invoeringsbesluit Omgevingswet

Nr. 120 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 18 september 2019

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de brief
van 29 mei 2019 over het Ontwerp Invoeringsbesluit Omgevingswet (Kamerstuk 33 118, nr. 118).

De vragen en opmerkingen zijn op 24 juni 2019 aan de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties voorgelegd. Bij brief van 16 september 2019 zijn de vragen
beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Ziengs

De griffier van de commissie, Roovers

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

Inleiding en aanleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het Ontwerp
Invoeringsbesluit Omgevingswet. Dit besluit met omvangrijke toelichting wijzigt het
Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit.
Voorts regelt het nader het overgangsrecht en de bruidsschat.

De leden van de VVD-fractie willen de regering graag een aantal vragen over het Ontwerp
Invoeringsbesluit Omgevingswet stellen.

Aanvullingen en wijzigingen van het Besluit activiteiten leefomgeving

De leden van de VVD-fractie begrijpen dat de vergunningplicht uit het Besluit activiteiten
leefomgeving voor een aantal situaties wordt geschrapt, waaronder bij het tanken van
LPG bij transportondernemingen en tankstations. Deze leden vragen de regering nader
te verduidelijken waarom daar voor is gekozen. Wat betekent het schrappen van die
plicht voor de veiligheid van personen en de omgeving? Wordt onder «het tanken van
LPG bij transportondernemingen en tankstations» ook verstaan het bevoorraden van een
LPG-vulpunt? Is daar een vergunning voor nodig? Zo neen, waarom niet? Graag krijgen
de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

Voorts hebben de leden van de VVD-fractie de volgende vragen:

– Zijn er naast het Utrechts Spoormuseum meer plekken in Nederland die als «bijzonder
spoor» aangemerkt worden? Zo ja, welke? Wat zijn de criteria voor het aanwijzen van
«bijzondere sporen»? Zou bijvoorbeeld het Stoomdepot in Rotterdam ook als bijzonder
spoor» aangemerkt kunnen worden?

– In hoeverre zullen zwembadlocaties en dus het zwemmen in het algemeen ingeperkt gaan
worden door deze nieuwe regelgeving? Is het op bladzijde 32 genoemde beheersplan een
nieuw onderdeel van de regelgeving?

– Wat is de definitie van «geur» die gehanteerd wordt op pagina 34? Wat is het bevoegd
gezag in 2.9 op pagina 34?

– Hoe kan worden vastgesteld of trillingen een storend geluidseffect op zoogdieren hebben
(pagina 40)?

Aanvullingen en wijzigingen van het Besluit bouwwerken leefomgeving

Er is sprake van de herintroductie van de verplichte aanwezigheid van buitenruimte
(zoals een balkon) bij nieuwbouw van de woonfunctie voor zorg. Geldt dat ook voor
nieuwbouw van de woonfunctie van gebouwen in het algemeen? Graag krijgen de leden
van de VVD-fractie een reactie van de regering.

Aanvullingen en wijzigingen van het Besluit kwaliteit leefomgeving

De leden van de VVD-fractie hebben bij deze paragraaf de volgende vragen:

– Hoe wordt op pagina 59 de uitzonderingsgrond «onvoldoende capaciteit van de markt
om de te nemen maatregelen uit te kunnen voeren» getoetst en gewogen? In hoeverre
spelen financiële afwegingen hierin een rol?

– Hoe wordt de specifieke kennis van het waterschap geborgd bij de beoordeling van de
veiligheid van een dijktraject nu dit op pagina 63 niet meer verplicht is?

– Kunt u meer voorbeelden geven van de op pagina 101 genoemde nieuwe categorie «kwetsbare
gebouwen»?

– Gaat het bij de op pagina 104 genoemde locaties voor evenementen om permanente locaties
of ook om locaties die soms tijdelijk gebruikt worden voor het organiseren van evenementen?

– Welke gevolgen heeft het aanwijzen van tandarts- en fysiotherapiepraktijken als «kwetsbare
gebouwen» voor het dagelijks gebruik en exploitatie van deze praktijken?

Aanvullingen en wijzigingen van het Omgevingsbesluit

De leden van de VVD-fractie hebben bij deze paragraaf de volgende vragen:

– Wat is de stand van zaken van de financiering van het DSO?

– Hoe staat het met het streven op pagina 133 om ook de kennisgeving van de vergunning
voor een buitenplanse omgevingsactiviteit via de landelijke voorziening van het DSO
te ontsluiten?

– Waar is de aanname dat minder mensen dan nu hulp nodig hebben bij gebruik van het
digitale loket, zoals genoemd op pagina 136, op gebaseerd?

Hoofdlijnen van het overgangsrecht

De leden van de VVD-fractie hebben bij deze paragraaf de volgende vraag:

– Wie houdt het vergunningenregister inzake rijksmonumentenactiviteiten bij, zoals dit
is genoemd op pagina 155?

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het ontwerp
Invoeringsbesluit Omgevingswet.

De leden van de CDA-fractie zien dat de Minister ten aanzien van het amendement van
het lid Ronnes c.s. (Kamerstuk 34 986, nr. 53) tot een doeltreffende uitwerking komt.

De leden van de CDA-fractie waarderen ook de voorgestane uitwerking van de motie van
het lid Ronnes c.s. (Kamerstuk 33 118, nr. 67) om in de AMvB’s op grond van de Omgevingswet te borgen dat bestaande recreatieve
wandel- en fietsroutes ten minste in stand blijven.

De leden van de CDA-fractie constateren dat de Invoeringswet nog in behandeling is
bij de Eerste Kamer. Is het niet raadzaam die behandeling af te wachten, zo vragen
zij.

De leden van de CDA-fractie vragen hoe het omgevingsplan er tijdens de transitie periode
uit zal zien en of dergelijke plannen inzichtelijk zijn voor burgers nu er een wirwar
van regels van verschillende overheden zal ontstaan.

De leden van de CDA-fractie vragen of verduidelijkt kan worden hoe het zit met de
wijzigingsbesluiten van bijvoorbeeld een omgevingsplan als het gaat om het verwerken
van de regels uit de bruidsschat. Heeft de Minister ook de verwachting dat er veel
wijzigingsbesluiten zullen komen, zo vragen zij.

De leden van de CDA-fractie hebben vragen waarom de term «Landschap» wel in art. 1.2
van de Omgevingswet bij de begripsbepalingen wordt genoemd, maar niet in de wet als
in de onderliggende AMvB’s. Heeft de Minister wel een normatief kader voor landschapsbescherming
en hoe wordt bescherming van landschap geborgd, zo vragen zij.

De leden van de CDA-fractie menen dat zonder duidelijke instructieregels het aan de
provincies is om het landschap te beschermen. Maar daarmee wordt geen recht gedaan
aan het Europese landschapsverdrag dat nadrukkelijk om «national measures» vraagt.
Graag vernemen zij de visie van de Minister.

De leden van de CDA-fractie constateren dat met dit Invoeringsbesluit artikel 5.166
van het Bkl wordt gewijzigd. Klopt het dat door deze wijziging een ontheffingsmogelijkheid
wordt gecreëerd waardoor kan worden afgeweken van het beschermingsregime van de PKB
Waddenzee, zo vragen zij. Als dat zo is, dan vernemen zij graag de reden van deze
niet beleidsneutrale wijziging.

De leden van de CDA-fractie vernemen graag wat de stand van zaken is ten aanzien van
de ontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).

De leden van de CDA-fractie zien dat in het kader van de zogenaamde «bruidsschat»
gemeenten regels krijgen voorgeschoteld ten aanzien van geluid en het buiten beschouwing
laten van geluidbronnen (artikel 2.3.4.2.9). Daarbij worden ook (onder f.) regels
gesteld ten aanzien het geluid voor het oproepen tot het belijden van godsdienst of
levensovertuiging of het bijwonen van godsdienstige of levensbeschouwelijke bijeenkomsten
en lijkplechtigheden, en ook geluid in verband met het houden van deze bijeenkomsten
of plechtigheden.

Deze leden constateren dat in de periode 2021 en 2029 de gemeenten zullen moeten voorzien
in een aanvaardbaar geluidsniveau van deze en andere activiteiten en dat hierbij de
mogelijkheid bestaat dat de nu op landelijk niveau vastgelegde vrijheid van geluidsnormering
zal komen te vervallen, althans per gemeente verschillend zal worden ingevuld. Zij
wijzen erop dat de vrijstelling in het huidige artikel 2.18, eerste lid onderdeel
c, rechtstreeks is terug te voeren op de grondwettelijke vastgelegde vrijheid van
godsdienst en levensovertuiging. Zij achten het ongewenst dat de bedoelde geldende
vrijstelling van geluidsnormering op landelijk niveau komt te vervallen. Zij vernemen
graag of handhaving van deze bepaling mogelijk is door deze alsnog onder te brengen
bij de ook na 2029 rechtstreeks van kracht zijnde bepalingen voor alle gemeenten cq.
omgevingsplannen.

De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel
van de regering tot het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Zij zijn tevreden dat er nadere
stappen zijn gezet in de vervolmaking van het stelsel. Zij hebben nog enkele vragen
die ze de regering willen voorleggen.

Regels die verband houden met de richtlijn energie-efficiëntie

De leden van de D66-fractie zijn content dat de kosten-baten analyse voor energie-efficiëntie
een vaste plaats krijgt in de regelgeving. Zij lezen echter ook dat voor de energie-audit
een plaats wordt gevonden in overige wetgeving. Zij vragen op welke wijze de inzet
van dit instrument geborgd blijft, en of er toegelicht kan worden op welke termijn
er duidelijkheid wordt verschaft over het instrumentarium waaronder deze audit wordt
opgenomen?

Aanvullingen en wijzigingen van het Besluit bouwwerken leefomgeving

De leden van de D66-fractie vragen zich tevens af in hoeverre de mogelijkheid bestaat
om decentraal maatwerk te leveren binnen de in het Besluit Bouwwerken Leefomgeving
(BBL) opgemaakte normen. In hoeverre is het mogelijk om lokaal strengere eisen te
stellen in het kader van de energietransitie, buiten de tranches van de Crisis- en
herstelwet? Zij vragen daarnaast hoe klimaatdoelstellingen en de energietransitie
nu en in de toekomst worden geborgd en actief ondersteund in de Omgevingswet?

Tot slot constateren de leden van de D66-fractie dat het goed is als er lokaal maatwerk
geregeld kan worden in afbakeningen van vergunningen. Zij vragen daarbij wel hoe er
geborgd wordt dat initiatiefnemers voldoende duidelijkheid wordt verschaft over de
vereisten en het maatwerk niet leidt tot overbodige regeldruk?

Overig

De leden van de D66-fractie vragen zich af hoe de bescherming van landschap wordt
geborgd in het huidige voorstel. Op welke wijze wordt er invulling gegeven aan de
verplichting uit het Europese Landschapsverdrag (ELC) om kwaliteitsdoelstellingen
voor landschappen te omschrijven? Kan de Minister uiteenzetten op welke wijze de aangenomen
motie Van Eijs/Dik-Faber over het opzetten van een landelijke landschapsmonitor vorm
gaat krijgen, om zo ook goede monitoring van het landschap te waarborgen? Kan tot
slot worden aangegeven hoe in dit huidige voorstel de kwaliteit van natuur en biodiversiteit
wordt geborgd?

De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van het Ontwerp Invoeringsbesluit
Omgevingswet. Deze leden hebben een aantal zorgen die zij graag met de regering willen
delen en nog een aantal vragen die zij graag willen stellen.

Doordat het stelsel via verschillende sporen (via Invoeringswet, Aanvullingswetten
en -besluiten) verder wordt in- en aangevuld is het voor de aan het woord zijnde leden
erg lastig om een goed overzicht te houden. Hierdoor kan de Omgevingswet gezien worden
als een mammoettanker die we alleen nog maar een beetje kunnen bijsturen, terwijl
fundamentele bezwaren niet opgelost kunnen worden met een beetje bijsturen. Deze zorgen
worden door het Invoeringsbesluit niet minder. Hoe wordt gegarandeerd dat het stelsel
in deze vorm schade aan onze leefomgeving voorkomt, zo vragen deze leden aan de Minister.
Zijn er niet meer waarborgen in de regelgeving nodig? Zo nee, waarom niet?

De leden van de fractie van GroenLinks hebben op een aantal specifieke onderdelen
vragen aan de regering.

De leden van de fractie van GroenLinks blijven grote zorgen hebben over de dubbeldoelstelling
van beschermen en benutten van het Omgevingswetstelsel. De regels die gesteld worden
en zijn, lijken vooral gericht op benutten, het bieden van ruimte voor initiatieven,
minder regels en versnelling van procedures. Maar vereenvoudiging en versnelling mag
niet ten koste gaan van het beschermen. En daar blijven deze leden grote vraagtekens
bij hebben. De regering zegt «vertrouwen» als uitgangspunt te hebben, en vertrouwen
is prima, maar zonder waarborg, zonder vangnet, is het meer wensdenken. Ook de Raad
van State deelt deze zorgen en merkte in haar advies bij de Invoeringswet op dat het
nog zeer de vraag of deze wet in de praktijk daadwerkelijk leidt tot een evenwicht
tussen beschermen en benutten. Graag ontvangen deze leden een aanvullende reactie
van de Minister op deze zorg.

Het feit dat de instandhouding, bescherming en verbetering van de kwaliteit van onze
leefomgeving in grote mate afhangt van keuzes op decentraal niveau, vinden de leden
van de fractie van GroenLinks zeer zorgelijk. Voor deze leden blijft het de vraag
wie op basis waarvan (onherstelbare) schade gaat voorkomen. Zonder duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling
is het maar zeer de vraag of er straks gemonitord wordt en wie er aan de lat staat
als er onvolkomenheden worden geconstateerd. Door het uitgangspunt «vertrouwen» is
er bewust voor gekozen om in veel gevallen af te zien van regels die als vangnet kunnen
dienen. Vertrouwen is voor de leden van de fractie van GroenLinks prima, maar als
dat vertrouwen niet blijkt te kunnen worden waargemaakt, mag dat naar het oordeel
van deze leden niet ten koste gaan van het leefomgeving, milieu en natuur. In het
verlengde van deze zorgen hebben deze leden de volgende specifieke vragen: Hoe kan
de rijksoverheid (onherstelbare) schade voorkomen, nu veel keuzes op decentraal niveau
worden gemaakt? Hoe hangt het uitgangspunt van vertrouwen samen met het feit dat de
frequentie van de Balans voor de Leefomgeving van 1 keer per twee jaar naar een keer
per vier jaar gaat (artikel 20.18 lid 1 Ow)? Onderschrijft de Minister dat met meer
algemene regels en meer beoordelings- en beleidsvrijheid monitoring alleen maar belangrijker
is? Sinds de Omgevingswet is behandeld, is de ambitie van het digitale stelsel ook
bijgesteld en versoberd. Hoe en waar kunnen lokale overheden (en anderen) straks actuele
(monitorings-)gegevens over de leefomgeving vinden?

Na de invoering van de Omgevingswet moet iedere provincie en iedere gemeente een omgevingsplan
hebben dat alle regels over de fysieke leefomgeving bevat en een evenwichtige toedeling
van functies aan locaties regelt. Daarnaast is de actualiseringsplicht vervallen en
kan met globale regels worden volstaan. Hoe een omgevingsplan er op grond van de Omgevingswet
straks daadwerkelijk uitziet is nog onduidelijk. De leden van de fractie van GroenLinks
vinden dit zorgelijk. Ook het feit dat het nog niet duidelijk is hoe het straks daadwerkelijk
zal gaan als het omgevingsplan wordt gewijzigd draagt bij aan de zorg van deze leden.
Daarbij is het Digitaal Stelsel ook nog een «black box». Daarom hebben deze leden
op dit onderdeel de volgende specifieke vragen aan de regering: Hoe verhoudt een globaal
omgevingsplan zich tot de kenbaarheid en rechtszekerheid van burgers? Hoe is het omgevingsplan
tijdens de transitie periode inzichtelijk voor burgers? Hoe zit het met de wijzigingsbesluiten
van het omgevingsplan als het gaat om het verwerken van de regels uit de bruidsschat?
Regels uit de bruidsschat laten vervallen of overnemen is immers steeds een appellabel
besluit, daarbij zal tijdens diezelfde periode gewerkt worden aan het omgevingsplan
zoals de wet het voortschrijft. De verwachting is dat er dan ook in die periode heel
veel wijzigingsbesluiten zullen komen. Hoe wordt dit allemaal inzichtelijk en toegankelijk
voor burgers gemaakt? Kan men zich bijvoorbeeld abonneren om attenderingen te ontvangen
over wijzigingen op bepaalde thema’s en postcode gebieden? Klopt het dat een wijziging
van het omgevingsplan ervoor kan zorgen dat de wijziging plan- of project-mer-(beoordelings)plichtig
zijn als de wijziging projecten mogelijk maakt die op bijlage V van het Omgevingsbesluit
staan of die een passende beoordeling vereisen? Zo ja, waar is deze verplichting in
de regelgeving vastgelegd? Hoe verhoudt het globale omgevingsplan, verschuiving van
vergunningen naar algemene regels en beleidsvrijheid van gemeenten om vergunningplichten
uit de bruidsschat al dan niet over te nemen, zich tot het vereiste van de Mer-richtlijn
die een mer(-beoordeling) voorafgaand aan de vergunningverlening vereist? Welke waarborgen
zitten er in de regelgeving die erop toezien dat aan het eerste besluit dus ook een
mer- (beoordelings)plicht wordt gekoppeld?

De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat landschap in art. 1.2 van de
Omgevingswet bij de begripsbepalingen wordt genoemd als onderdeel van de fysieke leefomgeving,
maar dat dit begrip vervolgens in de wet als in de onderliggende AMvB’s niet nader
wordt uitgewerkt. Waarom niet, zo vragen deze leden? Beschermen van landschappelijke
waarden wordt in de aanhef van paragraaf 5.1.5. van het Bkl genoemd maar in de wettekst
zelf komt dit niet terug. De centrale overheid geeft dus geen normatief kader voor
landschapsbescherming. Het door Nederland ondertekende en geratificeerde Europese
Landschapsverdrag (ELC) eist in hoofdstuk II expliciet nationale maatregelen en het
omschrijven van kwaliteitsdoelstellingen voor landschap]. Dit zou kunnen worden opgepakt door de decentrale overheden, maar alle vormen en
instrumenten hiertoe zijn vrijblijvend. Hier zou, wat de leden van de fractie van
GroenLinks betreft, bij uitstek via instructieregels geregeld kunnen worden, bijvoorbeeld
door te kiezen voor een landschapstoets gekoppeld aan een ja-mits beschermingsregime.
Hierbij is monitoring onontbeerlijk, iets wat nu ook niet in de regelgeving verzekerd
is. Het belang van goede monitoring is door de Kamer onderstreept door het aannemen
van de Motie van de leden Van Eijs en Dik-Faber over het opzetten van een nationaal
landschapsmonitoringsprogramma (34 682, nr. 16). Hiervoor is informatie van de provincies onmisbaar. Deze leden hebben hierover
de volgende specifieke vragen: Hoe wordt bescherming van landschap geborgd? Deelt
u de mening dat zonder duidelijke instructieregels het dus aan de individuele provincies
is om het landschap te beschermen? Zo ja, hoe doet dit recht aan het Europese landschapsverdrag
dat nadrukkelijk om «national measures» vraagt? Zo nee, hoe is dat dan in regelgeving
vast gelegd? Hoe geeft de Minister invulling aan de verplichting uit artikel 6 van
het Europese landschapsverdrag dat stelt dat elke Partij (bedoeld wordt de nationale
overheid) zich ertoe verbindt kwaliteitsdoelstellingen voor landschappen te omschrijven?
Deelt u de mening dat goede monitoring nodig is om uitspraken te kunnen doen over
de kwaliteit van het landschap en de effecten van nieuwe ontwikkelingen? Zo ja, deelt
u de mening dat dit zowel een Rijks- als provinciale verantwoordelijkheid is? Zo nee,
waarom niet?

In de huidige vorm geeft het Rijk nu al «instructieregels» aan provincies over bijvoorbeeld
de begrenzing en het afwegingskader rond het nationaal natuurnetwerk in het Besluit
algemene regels ruimtelijke ordening (Barro). In het Barro geldt een redelijk streng
nee, tenzij-regime, een soort habitattoets light: de wezenlijke kenmerken en waarden
(de WKWs) van het gebied mogen niet significant worden aangetast, tenzij er geen alternatieven
zijn, er sprake is van een groot openbaar belang en er compensatie plaatsvindt.

Dat nee, tenzij-regime wordt, zo constateren de leden van de fractie van GroenLinks
in het Bkl echter niet meer genoemd. Ook de alternatieventoets en dat groot-openbare
belang vinden deze leden niet meer terug. Provincies zijn alleen nog maar verplicht
om de begrenzing en de WKWs vast te stellen en voor natuurcompensatie te zorgen. In
hun omgevingsverordening worden provincies niet meer expliciet opgedragen om daarin
een nee, tenzij-beschermingsregime op te nemen. De daarbij behorende significantietoets,
alternatieventoets en het groot-openbaar belang worden niet meer genoemd. Dat betekent
dat provincies dus meer vrijheid krijgen om hun NNN-toets in te richten. Het zou zelfs
kunnen verworden tot een zwakkere ja, mits-toets. Klopt deze analyse, zo vragen de
aan het woord zijnde leden aan de regering.

Het enige dat geëist wordt van het provinciale beschermingsregime is dat de regels
verzekeren dat de kwaliteit en oppervlakte van het NNN niet achteruit gaan en dat
nadelige gevolgen tijdig gecompenseerd worden, aldus letterlijk art. 7.8 lid 2 BKL.
Dat is minder dan wat nu geëist wordt in het Barro. Dit betekent, zo constateren de
leden van de fractie van GroenLinks, dat de criteria van het rijk voor wijzing van
de begrenzing dus worden losgelaten. Dit zal een verzwakking van het huidige beschermingsniveau van het NNN tot gevolg hebben. Daarnaast kan iedere provincie haar eigen
beschermingsregime voor activiteiten gaan hanteren, hetgeen afbreuk zal doen aan de
rechtszekerheid voor particulieren en bedrijven die een activiteit willen starten
in het NNN. Graag ontvangen deze leden een reactie van de regering hierop. Daarnaast
hebben zij hierover nog een aantal specifieke vragen: Klopt het dat de Rijkscriteria
voor het wijzigen van de begrenzing van de NNN in het Besluit kwaliteit leefomgeving
zijn losgelaten doordat het «nee, tenzij», alternatieve toets en groot openbaar belang
allemaal niet meer terugkomen in de regels? Zo ja, welke waarborg is er dat het huidige
beschermingsniveau van de NNN overeind blijft? Zo nee, welke waarborgen worden er
dan gesteld? Deelt de Minister de opvatting dat deze wijziging tot gevolg heeft dat
we van één uniform beschermingsregime voor het NNN naar 12 verschillende beschermingsregimes
gaan en dat dit voor burgers, private organisaties en bedrijven onduidelijkheid en
rechtsongelijkheid oplevert en afbreuk doet aan de rechtszekerheid? Zo ja, hoe verhoudt
dit zich tot het uitgangspunt van eenvoudiger en beter? Zo nee, waarom niet?

De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat in het nieuwe stelsel het omgevingsplan
de plek wordt om lokale duurzaamheidsambities via maatwerkregels vast te leggen. Deze
leden delen de zorgen van de VNG dat het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), zoals
dat nu voorligt, te weinig ambitieus is. Het Bbl zou de mogelijkheid moeten bieden
voor gemeenten om deze maatwerkregels te kunnen stellen voor nieuwbouw en bestaande
bouw. Deze wens van de gemeenten is niet nieuw, al meer dan tien jaar geleden wilden
meerdere gemeenten kunnen afwijken van de EPC-norm in het Bouwbesluit. Dat kon destijds
niet omdat het besluit «uitputtend» is. Dat zou volgens de VNG in het Bbl aangepast
moeten worden omdat bijvoorbeeld de aanzet naar anderhalf miljoen aardgasvrije woningen
in 2030 niet per Chw tranche geregeld kan worden. Graag ontvangen deze leden een reactie
van de regering hierop. Ook zouden deze leden graag een nadere toelichting van de
regering ontvangen op hoe de vertaling van energie- en klimaatdoelstellingen (uit
het Klimaatakkoord) naar de Omgevingswet kan worden versterkt.

De leden van de fractie van GroenLinks hebben geconstateerd dat de Vereniging van
waterbedrijven in Nederland een position paper heeft opgesteld t.a.v. het Ontwerp
Invoeringsbesluit Omgevingswet waarin een zestal aanbevelingen wordt gedaan. Deze
leden vinden dit goede aanbevelingen en zij zouden graag per aanbeveling een reactie
van de regering ontvangen. Voor de volledigheid worden de aanbevelingen uit het voornoemde
position paper hierbij nogmaals vermeld:. 1. Versterk het drinkwaterbelang bij milieubelastende
activiteiten: betrek het drinkwaterbedrijf bij vergunningverlening met mogelijke effecten
op de drinkwaterproductie. 2. Neem in het BKL op welke oppervlaktewateren een drinkwaterfunctie
hebben. 3. Neem omgevingswaarden voor grondwater en overige antropogene stoffen op
in het BKL. 4. Houd bij het vaststellen van omgevingswaarden voor lucht rekening met
mogelijke effecten op bodem- en waterkwaliteit. 5. Neem gebiedsdossiers op in het
BKL als belangrijk instrument om de waterkwaliteitsdoelstellingen voor drinkwaterbronnen
te halen. 6. Neem instructieregels voor transportleidingen voor drinkwater op in het
BKL.

De leden van de SP-fractie hebben kennis genomen van het Ontwerp Invoeringsbesluit
Omgevingsbesluit en hebben hierover enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de SP-fractie constateren dat met dit besluit vele normen bij de inwerkingtreding
van de Omgevingswet onder de hoede van gemeenten en waterschappen komen te vallen.
Deze leden vragen de regering hoe, na het verstrijken van het overgangsrecht, wordt
voorkomen dat een lappendeken aan normen ontstaat die voor burgers en bedrijven onoverzichtelijk
zijn en of is voorzien in een instrument voor overheden om normen af te stemmen indien
blijkt dat deze tegenstrijdig zijn. Welke rol krijgen provincies en de centrale overheid
als blijkt dat normen in buurgemeenten sterk uiteenlopen en tot onwenselijke situaties
leiden? De leden van de SP-fractie zijn tevens benieuwd of de regering kan ingrijpen
als blijkt dat het loslaten van de zogenaamde bruidsschat door gemeenten tot problemen
in de ordening gaat leiden en, indien dit niet het geval is, of zij bereid is hiervoor
instrumenten in de Omgevingswet op te nemen.

De leden van de SP-fractie uiten hun zorgen over de mate van kennis bij gemeenten
om bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet daadwerkelijk uitvoering te geven aan
de taak die hen wordt toebedeeld. Deze leden vragen de regering op welke wijze zij
gemeenten gaat ondersteunen bij de decentralisatie van de normen die via de «bruidsschat»
bij gemeenten terecht komen, hoe het maatschappelijk middenveld wordt ondersteund
om op gemeentelijk niveau uitvoering te geven aan de activiteiten die nu op landelijk
niveau worden uitgevoerd en of de wet voorziet in mogelijkheden om deze zaken bij
te sturen als blijkt dat onvoldoende is voorzien in deze ondersteuning.

De leden van de SP-fractie vragen de regering hoe de Regionale Energiestrategieën
zich gaan verhouden tot de Nationale Omgevingsvisie, provinciale omgevingsvisies en
-plannen en welke invloed het Klimaatakkoord hierop zal hebben. Tevens zijn deze leden
benieuwd hoe de doelstellingen voor duurzame energieopwekking hun doorwerking zullen
hebben in de Omgevingswet als geheel. In hoeverre zullen de Regionale Energiestrategieën
bepalend zijn voor de ruimtelijke invulling van de (duurzame) energiebehoefte en in
hoeverre zullen de strategieën beoordeeld moeten worden met een Milieueffectrapportage?
Deze leden vragen de regering of hun zienswijze klopt dat sprake is van MER-plichtigheid
bij de strategieën omdat deze een kaderstellend karakter hebben voor MER-plichtige
activiteiten boven de zogeheten D-drempel.

De leden van de SP-fractie vragen de regering hoe het uiteindelijke loslaten van de
«bruidsschat» door gemeenten en vrijheid om vergunningsplicht al dan niet over te
nemen zich zal gaan verhouden tot de verplichting om Milieueffectrapportages uit te
voeren. In hoeverre zal de MER-plicht omzeild kunnen worden op het moment dat vergunningsvrij
bouwen wordt toegestaan en is een MER in andere gevallen nog steeds noodzakelijk voorafgaand
aan vergunningverlening door de gemeente?

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het Invoeringsbesluit
Omgevingswet. Het Invoeringsbesluit Omgevingswet regelt het overgangsrecht, wijzigt
een aantal bestaande Algemene Maatregelen van Bestuur en wijzigt de Algemene Maatregelen
van Bestuur die verband houden met de nieuwe Omgevingswet. Daarmee zou het besluit
«beleidsneutraal» moeten zijn. Daarover bestaat echter op sommige onderdelen een aantal
vragen.

Algemeen/energietransitie

De energietransitie is een grote opgave, maar noodzakelijk om zeker te zijn van een
veilig klimaat. Uit een toekomstig Klimaatakkoord volgt naar waarschijnlijkheid een
groot aantal maatregelen, met gevolgen voor de Omgevingswet en daarmee verband houdende
besluiten. Is bij de relevante ministeries bekend welke wet- en regelgeving vermoedelijk
gewijzigd zal moeten worden? Zijn zover mogelijk al voorbereidingen getroffen zodat
deze wijzigingen voortvarend kunnen worden opgepakt? Op welke wijze denkt de Minister
de maatregelen te gaan inbedden in de Omgevingswet?

Algemeen/landschappen

Onze landschappen hebben een belangrijke culturele waarde voor veel mensen. Het begrip
«Landschap» wordt niet nader uitgewerkt in de Omgevingswet en de onderliggende besluiten.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe bescherming van het landschap specifiek geborgd
is? Klopt het dat zonder duidelijke instructieregels bescherming van het landschap
wordt overgelaten aan provincies? Hoe verhoudt dit zich tot het Europese landschapsverdrag
dat om nationale maatregelen vraagt en nationale overheden verplicht om kwaliteitsdoelstellingen
voor landschappen te omschrijven?

Financiële zekerstelling

Als bedrijven risicovolle activiteiten ontplooien, wil je er zeker van zijn dat de
financiële gevolgen niet op de maatschappij worden afgewenteld. De Staatssecretaris
van Infrastructuur en Waterstaat is voornemens om financiële zekerheidsstelling mogelijk
te maken voor afvalbedrijven, via een apart wijzigingsbesluit. De leden van de PvdA-fractie
vragen op welke termijn dit besluit in werking kan treden?

Waddengebied

De Waddeneilanden en Waddenzee vormen een stuk natuur dat uniek is in de wereld. Daar
moet iedereen van kunnen genieten. Wat de leden van de PvdA-fractie betreft horen
industriële activiteiten niet thuis in zo’n gebied. Met het invoeringsbesluit wordt
het mogelijk gemaakt om ontheffingen te verlenen voor activiteiten die significante
nadelige gevolgen kunnen hebben voor de unieke kernmerken en het cultureel erfgoed
van de Waddenzee en het Waddengebied. Omdat deze ontheffingsmogelijkheid niet eerder
bestond wordt de bescherming van het Waddengebied verminderd. Belanghebbenden aangegeven
dat het bestaande beleid goed functioneerde. De leden van de PvdA-fractie vragen dus
waarom deze ontheffingsheffingsmogelijkheid is gecreëerd? Wordt tevens onderkend dat
dit een verslechtering betekent voor de bescherming van het Waddengebied? Hoe verhoudt
die verslechtering zich tot het uitgangspunt van beleidsneutraliteit?

De Waddenzee maakt deel uit van zowel het Natuurnetwerk Nederland als de Rijkswateren.
De leden van de PvdA-fractie vragen of het klopt dat niet is vastgelegd dat de begrenzing
en wezenlijke kenmerken en waarden moeten worden vastgesteld van gebieden die deel
uitmaken van het Natuurnetwerk Nederland en tevens Rijkswateren zijn? Zo ja, op welke
wijze kan dan alsnog zorg worden gedragen voor de bescherming van bijvoorbeeld de
Waddenzee? Zo nee, wie is verantwoordelijk voor het vaststellen van de grenzen en
wezenlijke kenmerken en waarden voor de Waddenzee? Hoe is dit vastgelegd?

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het Ontwerp
Invoeringsbesluit Omgevingswet. Zij hebben een vraag over de regeling voor het geluid
van erediensten en begrafenissen.

De Minister kiest ervoor om de huidige vrijstelling voor geluid van erediensten en
begrafenissen in het Activiteitenbesluit, die geldt naast hetgeen geregeld is via
de Wet openbare manifestaties voor onder meer klokgelui, niet als vrijstelling te
handhaven in het Besluit kwaliteit leefomgeving, maar mee te nemen in de bruidsschat.
Dat komt er voor de korte termijn op neer dat gemeenten de vrijheid hebben om van
deze vrijstelling af te wijken en voor de lange termijn dat het aan gemeenten overgelaten
wordt. Dat zou kunnen betekenen dat bijvoorbeeld de ruimte om te zingen tijdens erediensten
ingeperkt wordt. De leden van de SGP-fractie vinden dit ongewenst. Zij willen erop
wijzen dat de huidige vrijstelling rechtstreeks gerelateerd is aan de grondwettelijke
vrijheid van godsdienst. Deze leden vragen de Minister daarom of zij bereid is de
landelijke vrijstelling, zoals nu geregeld in artikel 2.18, eerste lid, onderdeel
c, van het Activiteitenbesluit, te handhaven en over te nemen in bijvoorbeeld paragraaf 5.1.4.2
van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

II Reactie van de bewindspersoon

Inleiding

Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen van 21 juni jl. van de leden
van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer over het ontwerp-Invoeringsbesluit
Omgevingswet. Hierbij ontvangt u de antwoorden op de gestelde vragen.

Ik dank de leden voor de gestelde vragen en hoop dat de vragen naar tevredenheid zijn
beantwoord. Ik zie uit naar het vervolg van de behandeling. In de bijlage treft u
de antwoorden op de gestelde vragen aan. Bij de beantwoording is de volgorde van de
vragen aangehouden en zijn zij van een nummer voorzien.

Vragen van de leden van de VVD-fractie

[1] De leden van de VVD-fractie vragen nader te verduidelijken waarom de vergunningplicht
voor het tanken van LPG bij tankstations en transportondernemingen uit het Besluit
activiteiten leefomgeving (Bal) is geschrapt. Ze willen daarnaast graag weten wat
dit betekent voor veiligheid van personen en de omgeving en of onder «het tanken van
LPG» ook het bevoorraden wordt verstaan en of daar een vergunning voor nodig is.

De vergunningplicht voor het tanken van voertuigen met LPG (bij een LPG tankstations
of transportonderneming) wordt in het huidige recht benut om af te wegen of het tanken
van LPG op een bepaalde locatie toegelaten kan worden. Deze afweging hangt sterk af
van de lokale situatie, zoals de nabijheid van woningen of een kinderdagverblijf.
In het vastgestelde Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en Besluit kwaliteit leefomgeving
(Bkl) is de keuze gemaakt om regels die sterk samenhangen met de locatie voortaan
decentraal te stellen. Om die reden is in het ontwerp-Invoeringsbesluit Omgevingswet
(hierna: ontwerp-Invoeringsbesluit) de landelijke vergunningplicht voor het tanken
van LPG geschrapt.

De gemeente maakt in het kader van het omgevingsplan de afweging of het tanken van
LPG op een locatie kan worden toegelaten en welke regels daarvoor in het omgevingsplan
gesteld worden. Om te voorkomen dat bij inwerkingtreding een lacune ontstaat vanwege
het schrappen van de landelijke vergunningplicht, wordt met dit ontwerp-Invoeringsbesluit
via de zogeheten bruidsschat de huidige landelijke vergunningplicht in het omgevingsplan
opgenomen. In het overgangsrecht in het wetsvoorstel Invoeringswet (Kamerstuk 34 986) is geregeld dat de huidige omgevingsvergunning geldt als een omgevingsvergunning
op grond van de Omgevingswet. Bestaande LPG-tankstations met een omgevingsvergunning
hoeven dus niet opnieuw een vergunning aan te vragen. De gemeente kan deze vergunningplicht
in stand laten, maar ook wijzigen in een andere regeling die – toegespitst op de lokale
situatie – eveneens adequate bescherming biedt, bijvoorbeeld veiligheidsafstanden
tussen het LPG-tankstation en woningen. De regels die de gemeente stelt in het omgevingsplan
over de toelating van het tanken van LPG moeten altijd voldoen aan de instructieregels
in het Bkl vanwege externe veiligheid, zoals afstandseisen die in acht moeten worden
genomen.

Bij het tanken van voertuigen met LPG zijn ook inbegrepen activiteiten op de locatie
die daar direct mee samenhangen, zoals het bevoorraden op de locatie. Voorbeelden
van die activiteiten zijn het opstellen van de tankwagen bij het tankstation, het
koppelen van de tankwagen aan het vulpunt en het vullen van de opslagtank. Bovenstaande
over het schrappen van de vergunningplicht in het Bal en het opnemen van de vergunningplicht
via de bruidsschat in het omgevingsplan heeft dus ook betrekking op de bevoorrading
op de locatie. De route over de weg van LPG-tankauto’s die het tankstation bevoorraden,
blijft geregeld op grond van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs).

Naast deze gemeentelijke regels in het omgevingsplan stelt ook het Rijk – net als
nu – ook onder de Omgevingswet algemene rijksregels voor het tanken van LPG. Dit zijn
onder meer technische eisen vanwege de veiligheid van de omgeving, zoals eisen aan
de LPG-vulpunt, de tankzuil en de vloeistofvoerende leiding. Door deze combinatie
van algemene rijksregels die landelijk zorgen voor een preventieve aanpak en regels
in het omgevingsplan – die altijd moeten voldoen aan de instructies van het Rijk-
wordt de leefomgeving op een effectieve wijze benut en beschermd.

[2] De leden van de VVD-fractie willen graag weten of er naast het Utrechts Spoormuseum
meer plekken in Nederland zijn die als «bijzonder spoor» aangemerkt worden. Zij vragen
wat de criteria zijn voor het aanwijzen van «bijzondere sporen» en of bijvoorbeeld
het Stoomdepot in Rotterdam ook als bijzonder spoor aangemerkt kunnen worden.

In Nederland wordt onderscheid gemaakt tussen hoofdspoorwegen, lokale spoorwegen en
bijzondere spoorwegen. Hoofdspoorwegen en lokale spoorwegen worden niet op grond van
dit ontwerpbesluit aangewezen, maar worden bij koninklijk besluit op grond van de
Spoorwegwet respectievelijk de Wet lokaal spoor aangewezen. Bijzondere sporen zijn
niet aangewezen.

Hoofdspoorwegen en lokale spoorwegen dienen een algemeen belang. Het criterium voor
een bijzondere spoorweg is dat het een particulier belang dient. In Nederland vallen
de zogenoemde bedrijfsspooraansluitingen en de museumlijnen onder bijzondere spoorwegen.
Terecht is dus door deze leden opgemerkt dat de museumspoorweg in het Stoomdepot in
Rotterdam als een bijzonder spoor wordt aangemerkt. Er zijn in totaal zo’n 300 bedrijfsspooraansluitingen,
waarvan er 150 in gebruik zijn. Deze sporen vervullen de functie van eerste (of laatste)
schakel op de markt van het nationale en internationale goederenvervoer. De meeste
bedrijfsspooraansluitingen zijn gelegen in de haven- en industriegebieden, zoals de
aansluitingen van chemiebedrijven of van kolenterminals. Er zijn in totaal vijftien
museumspoorwegen.

[3] De leden van de VVD fractie willen graag weten in hoeverre zwembadlocaties en
dus het zwemmen in het algemeen ingeperkt gaat worden door de nieuwe regelgeving.
Ook vragen zij of het genoemde beheersplan een nieuw onderdeel van de regelgeving
is.

Door het wetsvoorstel Invoeringswet wordt de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen
en zwemgelegenheden (Whvbz) ingetrokken, inclusief de daarop gebaseerde regelgeving.
Deze regelgeving over zwembadlocaties uit 1969 bevat diverse zogeheten «middelvoorschriften»,
die bijvoorbeeld voorschrijven hoe vaak het filter van het zwembad moet worden gespoeld,
en hoeveel liter schoon water er per bezoeker aan het bad moet worden toegevoegd.

Onder de Omgevingswet worden dergelijke gedetailleerde middelvoorschriften geschrapt.
Daarmee krijgt de exploitant de vrijheid om zelf te bepalen welke maatregelen hij
neemt om te voldoen aan doelvoorschriften (zoals kwaliteitseisen voor het water) en
de specifieke zorgplicht gericht op het beheersen van de gezondheids,-en veiligheidsrisico’s
die bezoekers mogelijk lopen. In die zin is er eerder sprake van verruiming van de
mogelijkheden om tot een optimale bedrijfsvoering te komen, dan een inperking.

Het instrumentarium daarvoor is het uitvoeren van een risicoanalyse, en het opstellen
en uitvoeren van een beheersplan om de gevonden risico’s te beheersen. Voor een exploitant
is dat instrumentarium niet nieuw. Zo moet hij al sinds 2004 op basis van de Whvbz
specifiek voor legionella in het zwembadwater een risicoanalyse en daarop gebaseerd
beheersplan uitvoeren. Voor wat betreft legionellapreventie in het leidingwater (met
name het douchewater) moet hij zelfs al sinds het jaar 2000 beschikken over een beheersplan.

[4] De leden van de VVD-fractie vragen – onder verwijzing naar een passage in de nota
van toelichting over geuremissies bij innovatieve stalsystemen – wat de definitie
is van geur die daarbij wordt gehanteerd. Ook willen zij weten wie bevoegd gezag is
voor deze innovatieve stalsystemen.

De geurconcentratie in de lucht wordt uitgedrukt in Europese odour units per volume-eenheid
lucht. Hierbij is één odour unit de hoeveelheid geurveroorzakende stof die aan 1 m3 lucht moet worden toegevoegd opdat de helft van een groep mensen (een zogenaamd geurpanel)
de geur nog net kan onderscheiden van reukloze lucht, en de andere helft niet. Veehouderijen
moeten – door toepassing in de stal van een combinatie van technieken – de uitstoot
van fijnstof, ammoniak en geur verminderen. Deze vermindering bij toepassing van bepaalde
maatregelen wordt bepaald via een meetprogramma en in de vorm van een emissiefactor
of verwijderingspercentage in de Omgevingsregeling vastgelegd. Bij nieuwe technieken
(innovatieve stallen) is de emissiefactor of verwijderingsbijdrage nog niet vastgelegd
in de regeling, vanwege het innovatieve karakter van de maatregelen. Als een veehouderij
voornemens is om een dergelijk innovatief stalsysteem toe te passen, moet de emissiefactor
of het verwijderingspercentage in een maatwerkbesluit of omgevingsvergunning worden
vastgesteld. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de
veehouderij ligt is bevoegd gezag voor het maatwerkbesluit of de omgevingsvergunning.

[5] De leden van de VVD-fractie vragen hoe kan worden vastgesteld of trillingen een
storend geluidseffect op zeezoogdieren hebben.

Het gaat hierbij om trillingen die het gevolg zijn van een zogenoemd verkenningsonderzoek
in oppervlaktewater. Het verkenningsonderzoek is gericht op het verkennen van potentiële
locaties voor toekomstige mijnbouwactiviteiten. Om de mogelijk negatieve effecten
van dergelijke trillingen voor zeezoogdieren te voorkomen, bepaalt het Besluit activiteiten
leefomgeving (Bal), dat met een laag geluidsvolume wordt begonnen en dat de versterking
van dat volume geleidelijk verloopt. Het beginnen met een laag geluidsvolume en geleidelijk
opbouwen daarvan leidt ertoe dat zeezoogdieren die in de buurt van het te verkennen
gebied aanwezig zijn, worden gewaarschuwd en geeft hen de mogelijkheid zich te verplaatsen
naar buiten het invloedsgebied. Uit het Bal volgt dus niet dat de mogelijke verstoring
van zeezoogdieren in het kader van een verkenningsonderzoek specifiek moet worden
onderzocht. In het geval daar aanleiding toe is, gebeurt dit in de passende beoordeling
zoals deze geregeld is in het wetsvoorstel Aanvullingswet natuur en – onder het huidig
recht – in de Wet natuurbescherming. Overigens vindt vanwege de kaderrichtlijn mariene
strategie (KRM) onderzoek plaats naar geluidsniveaus op zee en de eventuele effecten
daarvan op o.a. de populaties van zeezoogdieren. De Ministeries van Infrastructuur
en Waterstaat, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en Defensie werken daarin samen.

[6] De leden van de VVD-fractie vragen of de herintroductie van de verplichte buitenruimte
bij nieuwbouw van de woonfunctie zorg ook van toepassing is op de nieuwbouw van de
woonfunctie van gebouwen in het algemeen.

Bij de nieuwbouw van reguliere woonfuncties is de verplichte aanwezigheid van een
buitenruimte al geregeld in artikel 4.174 van het Besluit bouwwerken leefomgeving
(Bbl).1 De inhoud van dit artikel is gelijk aan hetgeen hierover momenteel in het Bouwbesluit
2012 is opgenomen. De voorgestelde aanpassing rond buitenruimte via het Invoeringsbesluit
ziet dus alleen op het toevoegen van de woonfunctie voor zorg, zoals aanleunwoningen,
aan de categorie gebouwen die verplicht voorzien moeten worden van een buitenruimte.

[7] De leden van de VVD-fractie vragen hoe «onvoldoende capaciteit van de markt om
de te nemen maatregelen uit te kunnen voeren» als uitzonderingsgrond op de verplichting
om te voldoen aan de omgevingswaarden voor waterveiligheid getoetst en gewogen wordt
en in hoeverre financiële afwegingen hierin een rol spelen.

Via het ontwerp-Invoeringsbesluit voorziet het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
in enkele uitzonderingsgronden op de verplichting om te voldoen aan de omgevingswaarden
voor de veiligheid van primaire waterkeringen. Het gaat hierbij om omstandigheden
die buiten de invloedsfeer van de beheerder liggen. In het algemeen deel van de nota
van toelichting wordt in dit verband «onvoldoende capaciteit van de markt om de te
nemen maatregelen uit te kunnen voeren» als voorbeeld genoemd. De reden voor deze
specifieke uitzonderingsgrond is dat dijkversterking een vrij specifieke markt is
met een beperkt aantal uitvoerders, technici en onderzoeksbureaus. Hierdoor kan het
op enig moment voorkomen dat er geen capaciteit is aan de uitvoeringskant (de «bouwers»).
Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij de uitvoering van veel werken in het land binnen
dezelfde periode of als er sprake is van complexe specialistische maatregelen.

De toetsing en weging vindt primair plaats door de beheerder zelf (het waterschap),
die moet motiveren dat er echt niemand is die het werk op kan pakken. Dit kan bijvoorbeeld
worden onderbouwd met correspondentie met marktpartijen dat zij voorlopig de taak
niet kunnen uitvoeren. Door een beroep op de uitzondering geldt in beginsel alleen
een uitstel van de resultaatsverplichting. De beheerder is verplicht zich tot het
uiterste in te spannen om alsnog zo snel mogelijk aan de omgevingswaarde te voldoen.
Het ligt voor de hand dat de beheerder in het waterbeheerprogramma opneemt op welke
termijn hij verwacht dit te kunnen bewerkstelligen.

De genoemde uitzonderingsgrond gaat uitdrukkelijk niet over het geld dat een bepaalde
maatregel kost. Daarvoor is een andere uitzonderingsgrond in het leven geroepen, namelijk
de uitzonderingsgrond in artikel 2.0e, tweede lid, onder b, Bkl. Op grond van dat
artikel kan een uitzondering worden gemaakt als het voldoen aan de omgevingswaarde
onevenredig kostbaar is. Bij het inroepen van deze uitzondering moet altijd afgewogen
worden wat een versterking zou kunnen opleveren en hoe groot het risico is als er
geen versterking plaatsvindt. Er zal in een dergelijk geval gezocht moeten worden
naar beheermaatregelen of alternatieve oplossingen om de veiligheid alsnog te borgen.

[8] De leden van de VVD-fractie vragen hoe de specifieke kennis van het waterschap
geborgd wordt bij de beoordeling van de veiligheid van een dijktraject nu dit niet
meer verplicht is.

In de nota van toelichting is vermeld dat het horen van waterschappen bij de voorbereiding
van een regeling voor het beoordelen van de veiligheid van dijktrajecten niet langer
expliciet is vastgesteld. Dit betekent niet dat hun kennis niet meer meegenomen wordt
bij bijvoorbeeld het wijzigen van regelgeving. In de Omgevingswet en de Aanwijzingen
voor de regelgeving wordt namelijk geborgd dat afstemming met betrokken bestuursorganen,
zoals waterschappen, plaatsvindt. Zo is in artikel 2.2 van de Omgevingswet geregeld
dat bestuursorganen rekening houden met elkaars taken en bevoegdheden en deze waar
nodig met elkaar afstemmen. Daarnaast is in aanwijzing 2.10 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving een zogenaamde uitvoeringstoets voorgeschreven voor nieuwe regelgeving.
Bij deze uitvoeringstoets wordt onder meer stilgestaan bij de vraag of de inhoud van
de taak helder is, of de organisatie die de taak uit gaat voeren voldoende toegerust
is en wat de verwachte kosten zijn. In het kader van de waterveiligheid kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan kosten vanwege de uitvoering van de regeling en lasten die voortvloeien
uit de in de regeling vervatte procedurele voorschriften. Om zicht te krijgen op deze
lasten en consequenties is het noodzakelijk dat bij ingrijpende voorstellen tijdig
een uitvoeringstoets plaatsvindt. Bij deze toets worden de waterschappen betrokken
waar het de waterveiligheid betreft. Bovendien wordt in de huidige praktijk veel gesproken
met de waterschappen waar het gaat om waterveiligheid en het opstellen of wijzigen
van regels over waterveiligheid.

De rol van de waterschappen verandert niet waar het gaat om waterveiligheid. Zij vervullen
taken als beheerder en bij monitoring/beoordeling van de veiligheid van dijktrajecten.
De kennis van de waterschappen is hierbij onmisbaar en deze praktijk zal dan ook gewoon
worden voortgezet.

[9] De leden van de VVD-fractie vragen of meer voorbeelden gegeven kunnen worden van
de nieuwe categorie «kwetsbare gebouwen» die zijn vermeld op pagina 101 van het algemeen
deel van de nota van toelichting.

Aangenomen wordt dat deze leden vragen naar voorbeelden van «zeer kwetsbare gebouwen», aangezien dat de nieuwe categorie gebouwen is die wordt besproken
op bovenvermelde pagina.

De categorie «zeer kwetsbare gebouwen» omvat gebouwen waarin zich (groepen van) personen
bevinden die niet in staat zijn om zich bij een ongewoon voorval tijdig in veiligheid
te brengen. Naast kinderdagverblijven gaat het bijvoorbeeld om ziekenhuizen, verpleeghuizen
en basisscholen. In Bijlage VI bij het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn de gebouwen
aangewezen die beperkt kwetsbaar, kwetsbaar of zeer kwetsbaar zijn. De nieuwe categorie
«zeer kwetsbaar» is een deelverzameling van gebouwen die onder het huidige recht kwetsbare
objecten zijn. Alleen het gedeelte van het gebouw met daarin de gebruiksfunctie (in
het geval van een ziekenhuis de gezondheidszorgfunctie) geldt als «zeer kwetsbaar».
Een voorbeeld van een nevengebruiksfunctie die als zeer kwetsbaar geldt is een sportfunctie
(zoals een gymnastieklokaal), die een nevengebruiksfunctie is van de onderwijsfunctie
in het gebouw van een basisschool. De aanwijzing als «zeer kwetsbaar» is onder meer
van belang bij de functietoedeling in het omgevingsplan, zowel voor het toelaten van
een zeer kwetsbaar gebouw in de omgeving van een risicovolle activiteit als voor het
toelaten van een risicovolle activiteit in de omgeving van een zeer kwetsbaar gebouw.

[10] De leden van de VVD-fractie vragen of het bij de – op pagina 104 van de nota
van toelichting – bedoelde evenementenlocaties gaat om permanente locaties of ook
om locaties die soms tijdelijk gebruikt worden voor het organiseren van evenementen.

Op pagina 104 van de nota van toelichting wordt het overgangsrecht besproken dat geldt
voor evenementenlocaties die in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) zijn aangewezen
als «kwetsbaar» en die onder het huidige recht kunnen zijn aangewezen als «beperkt
kwetsbaar». Het kan daarbij gaan om zowel permanente als tijdelijke locaties die gebruikt
worden voor evenementen. Gebruik van locaties voor evenementen kan naar zijn aard
tijdelijk zijn, zoals dat het geval is bij jaarlijks terugkerende evenementen van
één of meer dagen. De eerbiedigende werking – het respecteren van bestaande rechten –
in artikel 5.3a, derde lid, van het Bkl betreft echter uitsluitend locaties waar het
gebruik voor evenementen voor 5.000 personen of meer vóór inwerkingtreding van het
Bkl al werd toegestaan op grond van het bestemmingsplan of een omgevingsvergunning.
Dit is ongeacht of het om tijdelijke of permanente locaties gaat. Dat veronderstelt
ook een door het bevoegd gezag gemaakte afweging over de aanvaardbaarheid van het
gebruik als evenementenlocatie, onder meer uit een oogpunt van externe veiligheid.
Een bestemmingsplan dat niet voorziet in het gebruik als evenementenlocatie, maar
het ook niet expliciet uitsluit, valt niet onder de reikwijdte van de overgangsregeling.

[11] De leden van de VVD-fractie vragen welke gevolgen het aanwijzen van tandarts-
en fysiotherapiepraktijken als «kwetsbare gebouwen» heeft voor het dagelijks gebruik
en exploitatie van deze praktijken.

Voor het dagelijks gebruik en de exploitatie van relatief kleine gezondheidszorgfuncties
zoals tandarts- en fysiotherapiepraktijken zal de aanwijzing als «kwetsbaar gebouw»
geen gevolgen hebben. Die aanwijzing is relevant voor de toelating van deze functies
in een omgevingsplan en – omgekeerd – voor het toelaten van risicovolle activiteiten
in de omgeving van die gezondheidszorgfuncties. De toets aan het plaatsgebonden risico
is voor kwetsbare gebouwen strikter, in de zin dat de grenswaarde daarvoor in acht
moet worden genomen. Bij een «beperkt kwetsbaar» gebouw is sprake van «rekening houden
met». Voor de toets aan het groepsrisico maakt dit geen verschil; daar is in beide
gevallen sprake van «rekening houden met». De aanwijzing als «kwetsbaar gebouw» heeft
om die reden geen gevolg voor het dagelijks gebruik van het gebouw met de gezondheidszorgfunctie
en evenmin gelden aanvullende bouwvoorschriften, zoals dat wel aan de orde is bij
nieuwbouw van «zeer kwetsbare gebouwen» in het aandachtsgebied van een risicovolle
activiteit.

De aanwijzing als «kwetsbaar gebouw» geeft – kort gezegd – eenzelfde niveau van bescherming
als voor woningen. Van belang is dat alleen het gedeelte van het gebouw met daarin
de gebruiksfunctie (in dit geval een gezondheidszorgfunctie) als «kwetsbaar» geldt.
Onder het huidige recht (het Besluit externe veiligheid inrichtingen) kunnen relatief
kleine gezondheidszorgfuncties zoals tandarts- en fysiotherapiepraktijken onder omstandigheden
worden aangewezen als «beperkt kwetsbaar». Dat is afhankelijk van het aantal personen
dat daarin doorgaans aanwezig is, de gemiddelde verblijfstijd per dag en de mogelijkheden
van zelfredzaamheid. De grens met een kwetsbaar object valt daardoor niet altijd scherp
te trekken. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) voorziet met de aanwijzing als
«kwetsbaar gebouw» in een duidelijke afbakening. Voor de gevallen waarin het bevoegd
gezag deze kleinere gezondheidszorgfuncties naar huidig recht heeft aangemerkt als
beperkt kwetsbaar voorziet het Bkl in eerbiedigende werking. Dat wil zeggen dat bestaande
rechten worden gerespecteerd.

[12] De leden van de VVD-fractie willen weten wat de stand van zaken is met betrekking
tot de financiering van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).

Momenteel wordt gewerkt aan het basisniveau van de landelijke voorziening van het
digitaal stelsel. Dit wordt naar verwachting aan het eind van dit jaar opgeleverd.
De kosten voor de ontwikkeling van het basisniveau van de landelijke voorziening blijven
naar verwachting binnen het begrote budget van € 142 miljoen, inclusief risicoreservering.
Na oplevering van het basisniveau start de beheerfase van de landelijke voorziening.
De financiering hiervan is geregeld in de Beheerovereenkomst Digitaal Stelsel Omgevingswet.2 Deze overeenkomst is een nadere uitwerking van het Bestuursakkoord Implementatie
Omgevingswet (2015) en het Hoofdlijnenakkoord financiële afspraken stelselherziening
omgevingsrecht (2016) (Financieel Akkoord).

[13] De leden van de VVD-fractie vragen hoe het staat met het voornemen om de kennisgeving
van de vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit via de landelijke
voorziening van het DSO te ontsluiten.

De vindbaarheid van de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit
is niet opgenomen in de functionaliteit die in het basisniveau van de landelijke voorziening
eind 2019 wordt opgeleverd. Maar de bestuurlijke partners en het kabinet hechten er
groot belang aan om dit wel bij inwerkingtreding van de Omgevingswet gerealiseerd
te hebben. Het kabinet streeft er dan ook naar om nog in 2020 deze functionaliteit
te realiseren. Dit komt overeen met wat momenteel vindbaar is in ruimtelijkeplannen.nl.

[14] De leden van de VVD-fractie vragen waar de aanname dat minder mensen dan nu hulp
nodig hebben bij gebruik van het digitale loket, zoals genoemd op pagina 136, op is
gebaseerd.

De aanname is erop gebaseerd, dat bij de bouw van het DSO continue aandacht is voor
en geïnvesteerd wordt in gebruiksvriendelijkheid. Zo wordt er veel aandacht besteed
aan het schrijven in begrijpelijke teksten. Daartoe worden onder meer de volgende
maatregelen getroffen:

• Bij de ontwikkeling van het digitaal stelsel wordt rekening gehouden met de toegankelijkheid
voor minder digitaalvaardige en taalvaardige mensen.

• Zoveel mogelijk informatie die via het digitale loket wordt gegeven zal begrijpelijk
zijn voor mensen met taalniveau B1.

• Bovendien worden gebruikers in de landelijke digitale voorziening beter dan nu geholpen
door het systeem, bijvoorbeeld bij het filteren van informatie.

• Er wordt ook rekening gehouden met toegankelijkheid voor visueel gehandicapten, daar
wordt de site specifiek op getest.

Hiermee zal het digitaal stelsel voldoen aan het Besluit digitale toegankelijkheid,
en daarmee ook aan het VN-verdrag voor de rechten van mensen met een beperking en
de EU-richtlijn voor de toegankelijkheid van websites en apps van overheidsorganisaties.
Ook houdt het DSO de digitale toegankelijkheid op een adequaat peil door de Web Content
Accessibility Guidelines 2.1 AA te volgen. Dit is verplicht vanuit het Tijdelijk Besluit
digitale toegankelijkheid en opgenomen in Europese Standaard EN 301 549 versie 2.1.2.

Doordat het loket gebruikersvriendelijk is en er meer informatie beschikbaar zal zijn
in begrijpelijke taal, is de verwachting dat minder mensen dan nu hulp nodig hebben
bij het gebruik van het digitaal loket. Voor burgers die moeite hebben met schriftelijke
en digitale vaardigheden kan een gemachtigde die aanvraag doen. Daarnaast blijft het
aanvragen op papier mogelijk, en een voorlees-app, die reeds in de markt verkrijgbaar
is kan de teksten in het DSO voorlezen.

[15] De leden van de VVD-fractie vragen wie het vergunningenregister inzake rijksmonumentenactiviteiten
bijhoudt, zoals dit is genoemd op pagina 155.

Elke gemeente is verantwoordelijk voor het bijhouden van een vergunningenregister
voor (omgevings)vergunningen die zijn verleend voor rijksmonumentenactiviteiten met
betrekking tot de rijksmonumenten op haar grondgebied. Dit betreft zowel gebouwde
en aangelegde rijksmonumenten als archeologische rijksmonumenten. De Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is verantwoordelijk voor het bijhouden van een vergunningenregister
voor eventuele rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot archeologische rijksmonumenten
gelegen buiten het grondgebied van enige gemeente (in de Noordzee).

Vragen van de leden van de CDA-fractie

[16] De leden van de CDA-fractie vragen of het raadzaam is om eerst de behandeling
in de Eerste Kamer van het voorstel voor de Invoeringswet af te wachten.

Dat is voor een goede behandeling van het ontwerpbesluit niet nodig. Met het aannemen
van het wetsvoorstel door uw Kamer op 7 maart 2019 (Handelingen II 2018/19, nr. 60, item 7) is de tekst van het wetsvoorstel uitgekristalliseerd en voor iedereen kenbaar. De
uitwerking daarvan in het ontwerpbesluit kan dan ook, door beide Kamers, goed beoordeeld
worden. Het is daarvoor niet nodig dat ook de behandeling van het wetsvoorstel in
de Eerste Kamer is afgerond.

[17, 18] De leden van de CDA-fractie vragen hoe het omgevingsplan er tijdens de transitieperiode
uit zal zien en of dergelijke plannen inzichtelijk zijn voor burgers. Zij vragen om
te verduidelijken hoe het zit met de wijzigingsbesluiten van een omgevingsplan als
het gaat om het verwerken van de regels uit de bruidsschat en of de Minister veel
van die wijzigingsbesluiten verwacht.

Het kabinet begrijpt dat deze leden vragen hebben over de inzichtelijkheid van wijzigingsbesluiten
van het omgevingsplan tijdens de transitieperiode en licht daarom graag als volgt
toe hoe deze inzichtelijkheid is gewaarborgd.

Het omgevingsplan bij inwerkingtreding

Als de Omgevingswet in werking treedt, beschikken alle gemeenten van rechtswege over
een omgevingsplan. Dat omgevingsplan bestaat in het begin uit een «nieuw deel» dat
bij inwerkingtreding nog «leeg» is en een «tijdelijk deel». Het tijdelijke deel bevat
de bestaande gemeentelijke regels uit onder meer bestemmingsplannen. Ook de bruidsschat,
met de naar gemeenten overgedragen rijksregels, wordt onderdeel van het tijdelijke
deel. Gedurende de transitieperiode zullen telkens onderdelen van het tijdelijk deel
komen te vervallen en al dan niet vervangende regels in het nieuwe deel worden gesteld.

De transitieperiode: stapsgewijze opbouw tot 2029

Uiterlijk in 2029 zal het tijdelijk deel van het omgevingsplan volledig omgezet zijn
in het nieuwe deel van het omgevingsplan dat voldoet aan de eisen van de Omgevingswet.
De transitieperiode geeft de gemeenten de noodzakelijke tijd om het omgevingsplan
in overeenstemming te brengen met de vereisten die de Omgevingswet daaraan stelt.
Gemeenten kunnen daartoe in één keer het van rechtswege geldende omgevingsplan intrekken
en voor het gehele grondgebied een volledig nieuw omgevingsplan vaststellen. Gezien
de omvang van deze klus ligt het echter voor de hand dat veel gemeenten kiezen voor
een stapsgewijze opbouw van het omgevingsplan. Daarnaast zullen ook regels over de
fysieke leefomgeving uit andere lokale verordeningen (zoals uit een kapverordening)
voor 2029 naar het nieuwe deel van het omgevingsplan worden overgeheveld.

Het tijdelijk deel van het omgevingsplan is «bevroren». Dit betekent dat in het tijdelijk
deel – met uitzondering van lopende (bestemmingsplan)procedures – geen wijzigingen
meer kunnen worden aangebracht. Bij wijzigingsbesluiten kunnen onderdelen van het
tijdelijk deel alleen komen te vervallen. De vervangende regels worden in het nieuwe
deel gesteld. Uiteraard kan een regel ook uit het tijdelijk deel worden geschrapt,
zonder dat daar een nieuwe regel in het nieuwe deel voor terug komt.

Voor regels uit bestemmingsplannen (en andere ruimtelijke plannen) geldt daarbij dat
deze alleen per locatie (locatiegewijs) kunnen komen te vervallen. Vanwege de gedigitaliseerde
opmaak van deze ruimtelijke plannen op Externe link:www.ruimtelijkeplannen.nl is het gedeeltelijk vervallen van deze regels namelijk niet mogelijk. Voor de bruidsschat
geldt deze beperking niet, zodat deze regels zowel per locatie, maar ook per regel
kunnen vervallen en al dan niet in het nieuwe deel gesteld kunnen worden. Zo kan de
gemeente de regel die in de bruidsschat staat over zwerfvuil – en die geldt voor de
hele gemeente – laten vervallen en al dan niet een nieuwe regel daarvoor stellen in
het nieuwe deel van het omgevingsplan.

Als regels in het nieuwe deel worden gesteld, moeten deze voldoen aan de eisen die
de Omgevingswet stelt aan het omgevingsplan, waaronder de instructieregels in het
Bkl. Als regels voor een locatie worden toegevoegd aan het nieuwe deel, hoeven de
regels van de bruidsschat en andere regels over de fysieke leefomgeving uit andere
verordeningen voor deze locatie nog niet overgeheveld te worden naar het nieuwe deel.
Op deze manier wordt het nieuwe deel steeds groter en zal het tijdelijk deel steeds
kleiner worden en uiteindelijk uiterlijk in 2029 volledig omgezet zijn in het nieuwe
deel van het omgevingsplan dat voldoet aan de eisen van de Omgevingswet. Hoeveel wijzigingsbesluiten
per gemeente dit vraagt is niet op voorhand in te schatten.

Inzichtelijke wijzigingen

Net als bij een gewone verordening zal elk besluit tot vaststelling van een omgevingsplan
precies moeten aangeven wat er wordt gewijzigd. Aangegeven moet worden welke regels
(uit het tijdelijke deel) komen te vervallen en welke regels (in het nieuwe deel)
worden toegevoegd. Deze wijzigingsbesluiten worden bekend gemaakt via officiëlebekendmakingen.nl.
Via attenderingen, waarop iedereen zich kan laten inschrijven, kunnen burgers en bedrijven
worden geattendeerd op een wijzigingsbesluit. Het omgevingsplan is direct vanaf de
inwerkingtreding van de Omgevingswet digitaal te raadplegen, ook tijdens de transitieperiode.
De gebruiker komt eerst terecht bij de regels van de bruidsschat, die bij inwerkingtreding
onderdeel zijn van elk omgevingsplan. Bij die eerste raadpleging zijn ook de nieuwe
regels te vinden die een gemeente na inwerkingtreding in het nieuwe deel van het omgevingsplan
heeft vastgesteld. De andere regels in het tijdelijk deel van het omgevingsplan – zoals
regels van voormalige bestemmingsplannen – zijn met één extra «muisklik» te benaderen
vanuit het deel dat de gebruiker raadpleegt. Gedurende de transitieperiode zullen
deze regels steeds meer vervangen zijn door regels in het nieuwe deel en is deze extra
«muisklik» niet langer nodig. Regels uit andere verordeningen die nog niet in het
nieuwe deel van het omgevingsplan zijn opgenomen blijven – net als nu – gewoon raadpleegbaar
op Externe link:www.overheid.nl.

Aan het einde van de transitieperiode zullen de bovengenoemde wijzigingen er toe leiden
dat uiterlijk in 2029 de gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving staan in
een inzichtelijk omgevingsplan dat voldoet aan de eisen van de Omgevingswet. Uiteraard
worden gemeenten daarbij in het kader van de implementatie ondersteund.

[19] De leden van de CDA-fractie hebben vragen waarom de term «landschap» wel in artikel 1.2
van de Omgevingswet bij de begripsbepalingen wordt genoemd, maar niet in de Omgevingswet
als in de onderliggende AMvB’s. Zij vragen of de Minister een normatief kader voor
landschapsbescherming heeft en hoe bescherming van landschap wordt geborgd.

Het kabinet kan bevestigend antwoorden op de vraag van de leden van de CDA-fractie
of er een normatief kader voor landschapsbescherming is. Het te beschermen belang
landschap komt ook als onderdeel van andere belangen en dus in andere terminologie
dan «landschap» zowel in de Omgevingswet als in de algemene maatregelen van bestuur
voor. Onder de Omgevingswet is landschap onderdeel van de fysieke leefomgeving en
van de maatschappelijke doelen van de wet. In de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet
is het begrip «landschappen» inhoudelijk geduid als «gebieden zoals die door mensen
worden waargenomen, waarvan het karakter wordt bepaald door natuurlijke of menselijke
factoren en de interactie daartussen».

In de Omgevingswet is verder geregeld dat overheden in hun omgevingsvisies aandacht
moeten besteden aan de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Landschap
is hier een onderdeel van. Met het amendement van de leden Smeulders en Van Gerven3 is het Europees landschapsverdrag expliciet in de Omgevingswet genoemd (in aanvulling
op de vermelding daarvan in de memorie van toelichting) en daarmee explicieter verankerd.
In het regeerakkoord en de ontwerp-Nationale Omgevingsvisie (NOVI) is aangegeven dat
het behouden en versterken van cultureel erfgoed en landschappelijke en natuurlijke
kwaliteiten een nationaal belang zijn. Verder zijn gemeenten op grond van het Besluit
kwaliteit leefomgeving (Bkl) verplicht om in hun omgevingsplan rekening te houden
met het belang van het behoud van cultureel erfgoed, waaronder cultuurlandschappen.
Deze regels gelden ook voor projectbesluiten.

Provincies zijn voor de in het Bkl genoemde grootschalige werelderfgoederen en erfgoederen
op de Voorlopige Lijst Werelderfgoed verplicht in hun omgevingsverordening beschermende
regels op te nemen die moeten doorwerken in omgevingsplannen en projectbesluiten.
Ook bevat het Bkl in artikel 5.131 de instructieregel dat gemeenten in het omgevingsplan
rekening moeten houden met het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van
werelderfgoed (op hun grondgebied of dat van de buurgemeenten).

Aan het Europees landschapsverdrag wordt ook invulling gegeven via de aanwijzing van
Natura 2000-gebieden en nationale parken door de Minister van LNV en via de bescherming
van houtopstanden. De provincies vervullen een belangrijke rol in het kader van de
bescherming van landschappen vanwege de verplichtingen rond de realisatie van het
natuurnetwerk Nederland. Artikel 9.3 van het Bkl bevat daarvoor instructieregels.
Daarnaast kunnen zij bijzondere provinciale natuurgebieden en bijzondere provinciale
landschappen aanwijzen.

Verder beschermt het Rijk met het aanwijzen van beschermde stads- en dorpsgezichten
– straks via een instructiebesluit op grond van de Omgevingswet – ook delen van het
landschap zoals gedefinieerd in het landschapsverdrag. Het verdrag is met al deze
maatregelen juridisch goed geborgd.

[20] De leden van de CDA-fractie menen dat zonder duidelijke instructieregels het
aan de provincies is om het landschap te beschermen. Maar daarmee wordt volgens deze
leden geen recht gedaan aan het Europese landschapsverdrag dat nadrukkelijk om «national
measures» vraagt. Graag vernemen zij de visie van de Minister.

Het Europees landschapsverdrag vraagt om een aantal beleidsmatige en uitvoerende initiatieven.
De leden van de CDA-fractie merken terecht op dat het zwaartepunt voor maatregelen
als bedoeld in het verdrag bij de provincies ligt.4 Anders dan deze leden stellen, vraagt het verdrag niet om juridische borging van
die maatregelen op nationaal niveau. Het verdrag vraagt om beleid op het terrein van
bewustwording, het identificeren van de eigen landschappen, en het integreren van
landschap in andere relevante beleidsterreinen. Landen mogen zelf bepalen hoe zij
dit vormgeven, passend bij de eigen verdeling van bevoegdheden. Hoofdstuk 2 van het
verdrag is getiteld «National measures». De term «national measures» moet in het licht
van het beginsel van subsidiariteit worden gelezen. Artikel 4 van het verdrag stelt
dat voorop. Hoewel er wel degelijk (rijks)regels zijn op het gebied van landschapsbescherming,
zoals in antwoord op de vorige vraag van deze leden [19] is aangegeven, past de (overigens
autonome) taak van provincies op het terrein van landschapsbescherming hier goed in.
Op nationaal niveau krijgt de bescherming van landschappen verdere uitwerking via
de NOVI en het Programma Ons Landschap, waarover uw Kamer in de toegezegde beleidsbrief
Landschap nader zal worden geïnformeerd.

[21] De leden van de CDA-fractie constateren dat met dit ontwerp-Invoeringsbesluit
artikel 5.166 van het Bkl wordt gewijzigd. Klopt het dat door deze wijziging een ontheffingsmogelijkheid
wordt gecreëerd waardoor kan worden afgeweken van het beschermingsregime van de PKB
Waddenzee, zo vragen zij. Als dat zo is, dan vernemen zij graag de reden van deze
in hun ogen niet beleidsneutrale wijziging.

De leden van de CDA-fractie constateren terecht dat het mogelijk wordt gemaakt om
ontheffing te verlenen van instructieregels over de PKB-Waddenzee en het Waddengebied.
Dit is een voortzetting van artikel 3.2 van het Besluit algemene regels ruimtelijke
ordening. Op grond daarvan kan ontheffing worden verleend van de huidige instructieregels
over de Waddenzee en het Waddengebied. In artikel 5.166 worden ook enkele instructieregels
genoemd waar geen ontheffing van kan worden verleend. Het gaat onder meer om het bouwen
van een windturbine in de Waddenzee en het plaatsen van een mijnbouwwerk voor het
opsporen of winnen van delfstoffen in de Waddenzee. Anders dan de leden van de CDA-fractie
veronderstellen, worden dus geen wijzigingen aangebracht ten nadele van het huidige
beschermingsregime.

[22] De leden van de CDA-fractie willen weten wat de stand van zaken is ten aanzien
van de ontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet.

Uw Kamer is schriftelijk geïnformeerd over de stand van zaken bij de Kamerbrief monitoring,
die op 27 juni 2019 is toegezonden.5

[23] De leden van de CDA-fractie hebben een vraag over de nu geldende vrijstelling
van geluidsnormering voor oproepen tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging
of het bijwonen van godsdienstige of levensbeschouwelijke bijeenkomsten en lijkplechtigheden,
en geluid in verband met het houden van deze bijeenkomsten of plechtigheden. Deze
vrijstelling wordt naar de bruidsschat verplaatst. Zij stellen dat de huidige vrijstelling
is terug te voeren op de grondwettelijke vastgelegde vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
en vragen of handhaving van deze bepaling mogelijk is door deze alsnog onder te brengen
bij de ook na 2029 rechtstreeks van kracht zijnde bepalingen voor alle gemeenten/omgevingsplannen.

De vrijheid van godsdienst staat niet in de weg aan het stellen van regels door gemeenten
over het geluid van activiteiten die aan de vrijheid van godsdienst raken, bijvoorbeeld
om onaanvaardbare hinder voor omwonenden te voorkomen. Zolang een redelijk gebruik
van dit grondrecht mogelijk blijft en bijvoorbeeld oproepen tot gebed of muziek of
gezang in de kerk niet onmogelijk wordt gemaakt, is geen sprake van een beperking
van dit grondrecht.

Onder het huidige Activiteitenbesluit milieubeheer gelden voor inrichtingen landelijke
geluidnormen. Voor kerken die een inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer zijn,
zou zich dat zich slecht verhouden met artikel 10 van de Wet openbare manifestaties.
Deze bepaling regelt dat klokgeluid ter gelegenheid van godsdienstige en levensbeschouwelijke
plechtigheden en lijkplechtigheden, alsmede oproepen tot het belijden van godsdienst
of levensovertuiging, zijn toegestaan, en dat de gemeenteraad – niet het Rijk – bevoegd
is regels te stellen over duur en geluidsniveau. Gemeenten kunnen dat regelen in de
APV. Om een dubbeling te vermijden is indertijd in het Activiteitenbesluit milieubeheer
de vrijstelling opgenomen.6 Toegelicht is dat artikel 10 van de Wet openbare manifestaties in samenhang met de
Grondwet het geëigende kader vormt voor het reguleren van zowel het geluid van oproepen
tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging of het bijwonen van godsdienstige
of levensbeschouwelijke bijeenkomsten en lijkplechtigheden, als het geluid van deze
bijeenkomsten of plechtigheden.7

Onder de Omgevingswet is ervoor gekozen is om lokale milieuhinder van activiteiten
door gemeenten te laten regelen in het omgevingsplan en niet langer met landelijke
geluidnormen, omdat de gewenste geluidnorm vooral afhangt van de lokale situatie.
Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet blijven de geluidnormen en de bijbehorende
vrijstelling overigens behouden doordat deze via de bruidsschat aan het omgevingsplan
wordt toegevoegd.8 Daarnaast blijven bestaande regels over de duur en geluidniveau in de APV gelden.
Deze geluidregels in de APV worden vóór 2029 opgenomen in het nieuwe deel van het
omgevingsplan.9 Daarmee verdwijnt de in de vorige alinea beschreven noodzaak om een dubbeling van
deze geluidregels te voorkomen. Uitgaande van de lijn «decentraal, tenzij» is het
vervolgens aan de gemeente om in het nieuwe deel van het omgevingsplan die vrijstelling
te behouden of, als dat in de lokale situatie nodig is, andere regels te stellen.10 Gemeenten zijn bij het toepassen daarvan nog steeds gebonden aan artikel 10 van de
Wet openbare manifestaties.

Handhaving van de huidige vrijstelling door deze om te zetten in een instructieregel,
zoals de leden voorstellen, is dan ook niet nodig. Een instructieregel die zou inhouden
dat gemeenten geen regels of waarden mogen stellen voor dit geluid zou bovendien in
strijd zijn met de Wet openbare manifestaties, die gemeenten immers nadrukkelijk de
bevoegdheid geeft om regels te stellen. Binnen de kaders van de Grondwet, de Wet openbare
manifestaties en het Besluit kwaliteit leefomgeving komen gemeenten straks tot een
goede afweging over het aanvaardbare geluidniveau op een bepaalde locatie. Zo wordt
recht gedaan aan zowel de grondwettelijk verankerde vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
als de grondwettelijke zorgplicht van de overheid voor de bescherming van het leefmilieu.

Vragen van de leden van de D66-fractie

[24] De leden van de D66-fractie zijn content dat de kosten-baten analyse voor energie-efficiëntie
een vaste plaats krijgt in de regelgeving. Zij lezen echter ook dat voor de energie-audit
een plaats wordt gevonden in overige wetgeving. Zij vragen op welke wijze de inzet
van dit instrument geborgd blijft, en of er toegelicht kan worden op welke termijn
er duidelijkheid wordt verschaft over het instrumentarium waaronder deze audit wordt
opgenomen.

De energie-audit is verplicht op basis van artikel 8 van de Richtlijn energie-efficiëntie
(Richtlijn 2012/27/EU). Op dit moment is dit artikel geïmplementeerd door middel van
de Tijdelijke regeling implementatie artikelen 8 en 14 Richtlijn energie-efficiëntie.
Voor het einde van dit jaar wordt een wetsvoorstel ingediend dat een wettelijke grondslag
voor de energie-audit opneemt in de Wet implementatie EU-richtlijnen energie-efficiëntie,
dat geen onderdeel is van het stelsel van de Omgevingswet. Met de regeling in de Wet
implementatie EU-richtlijnen energie-efficiëntie blijft de inzet van het instrument
energie-audit geborgd.

[25] De leden van de D66-fractie vragen in relatie tot de energietransitie naar de
mogelijkheden om decentraal maatwerk te leveren binnen de regels van het Besluit bouwwerken
leefomgeving (Bbl), en in hoeverre maatwerk op dit onderwerp mogelijk is buiten de
tranches van Crisis- en herstelwet.

Bij het opstellen van het Bbl is bezien waar gemeenten ruimte kunnen krijgen voor
nadere invulling, aanvulling of afwijking van regels. De hieronder geschetste mogelijkheden
zijn opgenomen in het Bbl. Deze onderdelen worden niet aangepast via het voorliggende
ontwerp-Invoeringsbesluit.

Een deel van de maatwerkmogelijkheden in het Bbl is overgenomen uit de bestaande regelgeving.
Een belangrijke nieuwe mogelijkheid die in het Bbl is geïntroduceerd, is de bevoegdheid
voor gemeenten om in hun omgevingsplan maatwerkregels op te nemen waarin zij de algemene
rijksregels over energiezuinigheid bij nieuwbouw en de milieuprestatie van bij nieuwbouw
toe te passen bouwmaterialen, kunnen aanscherpen. Deze twee maatwerkmogelijkheden
kunnen door gemeenten ingezet worden om strengere eisen te stellen in een deel van
de gemeente of het gehele grondgebied. Hiermee kan lokaal invulling gegeven worden
aan opgaven zoals de energietransitie. Momenteel wordt hier door verschillende gemeenten
in het kader van de Crisis- en herstelwet al mee geëxperimenteerd. Deze wet wordt
bij inwerkingtreding van de Omgevingswet ingetrokken. Wanneer het Bbl in werking is
getreden kunnen gemeenten dit direct in hun omgevingsplan regelen, experimenten op
dit terrein zijn dan niet meer nodig.

[26] De leden van de D66-fractie vragen verder hoe klimaatdoelstellingen en de energietransitie
geborgd en actief ondersteund worden in de Omgevingswet.

Het stelsel van de Omgevingswet biedt een breed inzetbare «gereedschapskist» met instrumenten,
geschikt voor beleid onder de reikwijdte van deze wet. Gewenste ontwikkelingen kunnen
hierin ingebouwd worden. Dit kan bijvoorbeeld plaatsvinden door enkele nieuwe instructieregels
of algemene rijksregels over een onderwerp op te nemen, of door de bestaande maatwerkmogelijkheden
voor decentrale overheden uit te breiden.

Zo bevat de Omgevingswet grondslagen voor het stellen van energiegerelateerde regels
in de uitvoeringsregelgeving. In het verlengde van huidige regelgeving zijn op grond
daarvan in de besluiten zoals die zijn vastgesteld en het voorliggende ontwerp-Invoeringsbesluit
al regels over die onderwerpen opgenomen. Zo bevatten het Besluit activiteiten leefomgeving
en het Besluit bouwwerken leefomgeving bijvoorbeeld regels over het treffen van energiebesparende
maatregelen door bedrijven respectievelijk over de duurzaamheid van nieuwe bouwwerken,
waaronder de energiezuinigheid. Gemeenten hebben daarbij op onderdelen de mogelijkheid
om de algemene landelijke regels door maatwerkregels lokaal aan te scherpen.

Daarnaast kunnen gemeenten in hun omgevingsvisies en omgevingsplannen bijvoorbeeld
de ruimtelijke kant van de energietransitie invullen door de kaders te schetsen en
regels te stellen over de ruimtelijke inpassing van maatregelen in een bepaald gebied,
zoals de inpassing van windturbines en zonneweiden. Rijk, provincies en waterschappen
kunnen daarnaast met het projectbesluit projecten realiseren met betrekking tot energietransitie
en klimaat(adaptatie).

In het Klimaatakkoord is een grote hoeveelheid maatregelen voorgesteld, deels op het
terrein van de fysieke leefomgeving en de Omgevingswet, deels daarbuiten op bijvoorbeeld
het terrein van de Warmtewet, de Gaswet en de Elektriciteitswet. Wijzigingen van wet-
en regelgeving die volgen uit het Klimaatakkoord zijn geen onderdeel van dit ontwerp-Invoeringsbesluit,
maar worden via nog op te stellen wijzigingsregelgeving doorgevoerd in het stelsel
van de Omgevingswet.

[27] De leden van de D66-fractie constateren dat het goed is dat er lokaal maatwerk
mogelijk is bij de afbakeningen van vergunningen. Zij vragen hoe daarbij geborgd wordt
dat initiatiefnemers voldoende duidelijkheid hebben over de eisen en er geen overbodige
regeldruk ontstaat.

Gemeenten krijgen in het ontwerp-Invoeringsbesluit de ruimte om zelf regels te stellen
voor bijbehorende bouwwerken en erfafscheidingen en om te bepalen of er een vergunning
nodig is. Nu zijn deze bouwwerken (zoals erkers, mantelzorgwoningen) via een landelijke
regeling altijd vergunningvrij. De lokale ruimte die gemeenten krijgen om te bepalen
wanneer er op grond van het omgevingsplan wel of geen vergunning nodig is voor het
bouwen, zal ervoor zorgen dat er lokale verschillen ontstaan tussen de mogelijkheden
voor vergunningvrij bouwen van bijvoorbeeld bijbehorende bouwwerken. Hier is in overleg
met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) bewust voor gekozen omdat juist
lokale omstandigheden zeer bepalend kunnen zijn voor de vraag of, waar en binnen welke
randvoorwaarden deze bouwwerken mogelijk moeten zijn. Zo kan de bescherming van het
werelderfgoed maar ook bijvoorbeeld de aanwezigheid van een dichtbijgelegen fabriek
met geuruitstoot reden zijn om bijbehorende bouwwerken op een bepaalde locatie niet
toe te staan. Ook kan een gemeente ervoor kiezen dat in het buitengebied grotere uitbouwen
zonder vergunning mogelijk moeten zijn dan in dichtbevolkte binnensteden met beperkte
buitenruimte. Bouwwerken zoals zendmasten, dakkapellen en ov-poorten blijven landelijk
vergunningvrij.

De lokale regels zullen na lokale besluitvorming landen in het omgevingsplan, dat
raadpleegbaar is via het DSO. Burgers kunnen via een attenderingservice op de wijziging
worden geattendeerd (zie de antwoorden op vragen van de leden van de CDA-fractie [17,
18] en de GroenLinks-fractie [37,38,39]). Daarmee is voldoende duidelijkheid vooraf
geborgd. Gemeenten kunnen daarnaast de regels in het omgevingsplan uitwerken in zogenoemde
«toepasbare regels» met vragenbomen om te checken of een vergunning nodig of aan welke
eisen een vergunningvrij bouwwerk moet voldoen.

Of voorgestelde aanpassingen van het omgevingsplan passen bij de locatie en niet tot
overbodige regeldruk leiden, zijn vragen die lokaal beantwoord moet worden. Deze taak
ligt bij elke gemeenteraad. Daarnaast zullen burgers en bedrijven zich hier bij het
opstellen van de omgevingsvisie en het omgevingsplan ook over kunnen uitspreken via
participatie. Met de VNG is bestuurlijk afgesproken dat zij zich zal inzetten voor
een lastenluwe implementatie, en dat de beleidsvrijheid niet wordt ingevuld met onnodige
vergunningplichten.

[28] De leden van de D66-fractie vragen hoe de bescherming van landschap wordt geborgd
in het huidige voorstel. Zij willen graag weten op welke wijze invulling gegeven wordt
aan de verplichting uit het Europees landschapsverdrag om kwaliteitsdoelstellingen
voor landschappen te omschrijven.

Het ontwerp-Invoeringsbesluit voegt, behalve voor de Waddenzee en het Waddengebied,
geen regels toe die (mede) zien op landschapsbescherming. Zoals in het antwoord op
vragen van de leden van de CDA-fractie is aangegeven [19, 20], is het Europees landschapsverdrag
voldoende geborgd in de Omgevingswet en de onderliggende algemene maatregelen van
bestuur. Het verdrag verplicht niet tot het aanwijzen van landschappen. Als provincies
echter landschappen aanwijzen als bedoeld in artikel 6 van het verdrag dan dienen
zij kwaliteitsdoelstellingen voor die landschappen te omschrijven. In het ontwerp
van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden regionale partijen gevraagd, waar dat
nog niet is gebeurd, samen gebiedsgericht de unieke landschappelijke kwaliteiten en
onderliggende waarden uit te werken en deze vast te leggen in decentraal ruimtelijk
beleid en regelgeving. Na vaststelling van het toekomstige beleid zal worden bezien
of, en zo ja op welke wijze de Omgevingswet of het Besluit kwaliteit leefomgeving
aan de nieuwe NOVI dient te worden aangepast. Uw Kamer wordt daarbij betrokken. Dat
is mede naar aanleiding van de aangenomen motie van het lid Laan-Geselschap die verzoekt
om in de NOVI aandacht te schenken aan de bescherming van bijzondere landschappen
en provincies nadrukkelijk te attenderen op de mogelijkheid tot het aanwijzen van
bijzondere landschappen.11

[29] De leden van de D66-fractie vragen op welke wijze de aangenomen motie Van Eijs/Dik-Faber
over het opzetten van een landelijke landschapsmonitor vorm gaat krijgen, om zo ook
goede monitoring van het landschap te waarborgen.

De leden van de D66-fractie verwijzen naar de aangenomen motie van de leden Van Eijs
en Dik-Faber over het opzetten van een landelijke landschapsmonitor.12 Het is voor de nationale dialoog over landschap van belang om een objectief beeld
te hebben van de staat en de ontwikkeling van het landschap in Nederland. Daarom is
toegezegd dat het Rijk in het kader van de NOVI-monitor een nationaal landschapsmonitorprogramma
voor landschap ontwikkelt. Hierbij zullen behalve de provincies ook de initiatiefnemers
van het rapport Verkenning Monitor Landschap betrokken zijn.

In de aan de Kamer toegezegde beleidsbrief Landschap zal de aanpak van deze monitor
nader worden toegelicht. Naar verwachting zal deze brief in het najaar van 2019 aan
uw Kamer worden aangeboden.

[30] De leden van de D66-fractie weten hoe in dit huidige voorstel de kwaliteit van
natuur en biodiversiteit wordt geborgd.

Voorop wordt gesteld dat het ontwerp-Invoeringsbesluit niet leidt tot wijzigingen
van de regels die betrekking hebben op de bescherming van de biodiversiteit. Voor
de bescherming van de biodiversiteit in Nederland is onder meer het natuurnetwerk
Nederland van belang. De regels hiervoor zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving
(Bkl). Het natuurnetwerk Nederland is een samenhangend landelijk ecologisch netwerk,
dat is gericht op de bescherming, instandhouding en herstel van een gunstige staat
van instandhouding van soorten dieren en planten, van typen natuurlijke habitats en
van leefgebieden van soorten die van nature in Nederland voorkomen. Daarmee is het
tevens een belangrijk netwerk ter realisering van de internationale verplichtingen
zoals die van de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn. Het Bkl bevat instructieregels
met betrekking tot de bescherming van het natuurnetwerk Nederland. Zoals hiervoor
opgemerkt worden deze regels niet gewijzigd door het ontwerp-Invoeringsbesluit. De
leden van de GroenLinks-fractie hebben verschillende vragen gesteld over de strekking
van deze regels. Hierna wordt verder ingegaan op de wijze waarop de bescherming van
het natuurnetwerk Nederland is vormgegeven [50]. Verder zijn voor de bescherming van
de biodiversiteit ook de regels van de huidige Wet natuurbescherming van belang. Deze
regels worden met het wetsvoorstel Aanvullingswet natuur13 en het voorziene Aanvullingsbesluit natuur overgeheveld naar het nieuwe stelsel.
De borging van het niveau van bescherming en het behoud van de kwaliteit van deze
wet is voor het kabinet een belangrijk uitgangspunt bij de overgang van de natuurwetgeving
naar het stelsel van de Omgevingswet. Behoud van bescherming en kwaliteit is gewaarborgd
omdat het merendeel van de natuurwetgeving is voorgeschreven door Europese richtlijnen
en verordeningen en internationale verdragen.

Vragen van de leden van de GroenLinks-fractie

[31] De leden van de fractie van GroenLinks wijzen erop dat de instandhouding, bescherming
en verbetering van de kwaliteit van onze leefomgeving in grote mate afhangt van keuzes
op decentraal niveau. Deze leden menen dat ervoor is gekozen om in veel gevallen af
te zien van regels die als vangnet kunnen dienen. Zij vragen hoe de rijksoverheid
schade kan voorkomen en of er niet meer waarborgen in de regelgeving nodig zijn. Doordat
het stelsel via verschillende sporen verder wordt in- en aangevuld vinden zij het
lastig om een goed overzicht te houden.

Het kabinet wil graag allereerst benadrukken dat er geenszins voor is gekozen om in
veel gevallen af te zien van regels die als vangnet kunnen dienen. Onder de Omgevingswet
blijft het Rijk – net als nu – regels stellen om een gelijkwaardig beschermingsniveau
te borgen. Bijvoorbeeld in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) regels ter
bescherming van het milieu, spoorwegen, natuur, werelderfgoed, rijksmonumenten en
landelijke vergunningplichten in verband met deze activiteiten. Maar ook regels in
het Besluit bouwwerken leefomgeving over technische eisen aan bouwwerken. Daar waar
decentrale overheden regels stellen, geeft het Rijk – net als nu – via instructieregels
in het Besluit kwaliteit leefomgeving, heldere kaders mee voor de bestuurlijke afwegingsruimte.
Voor geur en geluid verplicht het Rijk bijvoorbeeld dat in het omgevingsplan regels
moeten worden opgenomen over geluid en geur voor gevoelige gebouwen. Dat gebeurt via
een systematiek van standaardwaarden en grenswaarden.

Een beperkte set regels die nu nog door het Rijk worden gesteld wordt onder de Omgevingswet
overgedragen naar decentrale overheden. Het gaat dan om regels waarbij het vooral
afhangt van de lokale situatie welke regel passend is. Dit zijn bijvoorbeeld de algemene
milieuregels over activiteiten zoals kleinschalige voedselbereiding, horeca, dierenpensions,
dagrecreatie en supermarkten, regels over immissies van geluid, geur en trillingen.
Dit sluit aan bij de verantwoordelijkheid die gemeenten al hebben voor deze onderwerpen.
Doordat de huidige rijksregels via de zogeheten bruidsschat aan gemeenten en waterschappen
worden overgedragen, is er continuïteit van het beschermingsniveau bij inwerkingtreding.
Het overdragen van deze beperkte set regels aan decentrale overheden sluit aan bij
het algemene uitgangspunt van het stelsel dat het beschermingsniveau van gezondheid,
veiligheid en omgevingskwaliteit gelijkwaardig blijft aan het huidige niveau. Dit
uitgangspunt betekent niet dat elke regel een-op-een op dezelfde wijze terugkomt,
maar dat over het geheel gezien hetzelfde beschermingsniveau wordt geboden door het
geheel van keuzes op lokaal, regionaal en landelijk niveau. Door deze regels voortaan
decentraal te stellen kan juist beter dan nu rekening worden gehouden met lokale omstandigheden,
zoals extra bescherming in een kwetsbaar gebied of in een omgeving met cumulatie van
hinder. In samenhang met algemene regels die het Rijk blijft stellen en instructieregels
van het Rijk als kader voor de decentrale regels blijft het beschermingsniveau gewaarborgd.
Aanvullende waarborgen in de regelgeving zijn dan ook niet nodig.

Het kabinet is het met deze leden van harte eens dat het belangrijk is dat ook tijdens
de totstandkoming van het nieuwe stelsel de samenhang en de gevolgen van de diverse
wetgevingssporen steeds inzichtelijk moet zijn. Om die reden wordt steeds per onderdeel
van de stelselherziening inzichtelijk gemaakt op welke wijze dit doorwerkt in het
stelsel van de Omgevingswet. Daarnaast wordt steeds een geconsolideerde tekst beschikbaar
gesteld, zoals ook bij de voorhang van dit ontwerpbesluit is gebeurd. Het beschikbaar
stellen van een consolidatieversie is ook gedaan bij het wetsvoorstel Invoeringswet
Omgevingswet, bij het voorstel voor de Aanvullingswetten natuur en bodem en zal ook
worden gedaan bij de andere aanvullingswetten en aanvullingsbesluiten. Voor de Omgevingswet
is een consolidatieversie beschikbaar waarin niet alleen de wijzigingen met wetsvoorstellen
voor de Invoeringswet zijn opgenomen maar ook de wijzigingen van de bij het parlement
ingediende Aanvullingswetten. Deze versie geeft daarmee een goed overzicht hoe de
Omgevingswet eruit komt te zien. De versie wordt actueel gehouden en is op de website
Externe link:www.omgevingswetportaal.nl raadpleegbaar. Een dergelijke brede consolidatieversie zal ook beschikbaar gesteld
worden voor de vier AMvB’s onder de Omgevingswet. Hierdoor wordt inzichtelijk gemaakt
hoe een specifieke bouwsteen van de stelselherziening past in het geheel.

[32] De leden van de fractie van GroenLinks vinden dat de regels die gesteld worden
en zijn, vooral gericht lijken op benutten, het bieden van ruimte voor initiatieven,
minder regels en versnelling van procedures. Maar vereenvoudiging en versnelling mag
niet ten koste gaan van het beschermen. Zij vragen of deze wet in de praktijk daadwerkelijk
leidt tot een evenwicht tussen beschermen en benutten. Graag ontvangen deze leden
een aanvullende reactie van de Minister op deze zorg.

Het kabinet is het eens met deze leden dat vereenvoudiging en versnelling niet ten
koste mag gaan van het beschermen. De zorg van deze leden dat deze wet daartoe leidt,
deelt het kabinet niet. Het kabinet baseert zijn vertrouwen op de huidige praktijk.
Die praktijk leert dat decentrale overheden de afwegingsruimte die het huidige recht
kent zowel inzetten ten gunste van de bescherming van de fysieke leefomgeving als
ten gunste van de benutting van de fysieke leefomgeving. Bij het introduceren van
maatwerk in de huidige algemene rijksregels – eind van de vorige eeuw – bestond bij
de bedrijven de vrees dat bevoegde instanties deze maatwerkvoorschriften zouden aangrijpen
om onnodige of strengere regels te stellen. De milieubeweging vreesde daarentegen
dat mogelijkheden voor versoepeling van regels oneigenlijk zouden worden toegepast
en tot achteruitgang van de milieukwaliteit zouden leiden. Deze vrees is in beide
gevallen onterecht gebleken, zoals blijkt uit de evaluatie van het Activiteitenbesluit
milieubeheer.14 Juist lokale besturen zijn in staat om een weloverwogen afweging te maken die rekening
houdt met de regionale en lokale omstandigheden.

Relevant in dit verband is de algemene opdracht die de Omgevingswet aan de overheden
geeft om bij de uitoefening van hun bevoegdheden evenwicht te bieden tussen het beschermen
en benutten. Deze opdracht is expliciet verankerd in de maatschappelijke doelen van
de Omgevingswet (artikel 1.3), die op grond van artikel 2.1, eerste lid, doorwerken
naar de uitoefening van taken en bevoegdheden, waaronder bijvoorbeeld de bevoegdheid
om een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening vast te stellen.
Ook de opdracht in artikel 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet om in het omgevingsplan
regels te stellen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties
beklemtoont het belang van een evenwicht tussen beschermen en benutten.

Met de leden van de fractie van GroenLinks acht het kabinet het van belang om te monitoren
of het gewenste evenwicht ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet in stand
blijft. Naar aanleiding van de motie van de leden Çegerek en Veldman15 zullen de gevolgen van de toepassing van de afwegingsruimte van de decentrale overheden
voor het beschermingsniveau en de regeldruk voor bedrijven onderdeel zijn van de implementatiemonitor.
Het spreekt voor zich dat de resultaten van die monitor ook benut zullen worden bij
de formele evaluatie van de Omgevingswet.

[33] Daarnaast willen de leden van de fractie van GroenLinks weten hoe de rijksoverheid
(onherstelbare) schade kan voorkomen, nu veel keuzes op decentraal niveau worden gemaakt.

Het kabinet heeft in bovenstaande antwoorden aangegeven hoe het beschermingsniveau
gewaarborgd blijft door het samenstel van decentrale regels, de algemene regels van
het Rijk en de instructieregels van het Rijk als kader voor de decentrale regels.
[31,32]. In aanvulling op die antwoorden wijst het kabinet nog op het wetsvoorstel
Invoeringswet, waarin een voorziening is opgenomen om in de rechtsbeschermingsfase
onomkeerbare gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen. Die voorziening heeft
betrekking op de verlening van een omgevingsvergunning voor activiteiten die kunnen
leiden tot een wijziging van de bestaande toestand van de fysieke leefomgeving die
niet kan worden hersteld, zoals kappen of slopen. Ter uitvoering van de motie-Meijer
c.s.16 is in artikel 16.79 van de Omgevingswet een regeling opgenomen voor de opschortende
werking van een dergelijke vergunning. Die regeling houdt in dat in die vergunning
moet worden bepaald dat deze pas in werking treedt vier weken na de bekendmaking ervan.
Belanghebbenden hebben dan de gelegenheid om bij de rechter een voorlopige voorziening
te vragen. De opschortende termijn kan op die manier worden benut om onomkeerbare
gevolgen te voorkomen.

[34] De leden van de fractie van GroenLinks vragen hoe het uitgangspunt van vertrouwen
samenhangt met het feit dat de frequentie van de Balans voor de Leefomgeving van een
keer per twee jaar naar een keer per vier jaar gaat.

In antwoord hierop geeft het kabinet aan dat de genoemde frequentie alleen de minimale
frequentie is. Deze is in 2015 vastgelegd en sluit aan bij de verplichting van het
Verdrag van Aarhus.

Het kabinet heeft niet de intentie om een wijziging aan te brengen in de huidige tweejaarlijkse
rapportages. Conform het huidige artikel 1.9 van de Wet natuurbescherming wordt via
de Aanvullingsregeling natuur geregeld dat de wetenschappelijke rapportage onder andere
moet gaan over de aspecten, natuur, bos en landschap. In de toelichting bij de Aanvullingsregeling
natuur wordt verduidelijkt dat er tweejaarlijks een rapport wordt uitgebracht, zoals
dat nu ook al het geval is. Daarmee wijzigt er dus niets ten opzichte van de huidige
situatie.

Het is daarmee in lijn met het kabinetsbeleid voor een lastenluwe implementatie van
internationaalrechtelijke verplichtingen. Het staat de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat, al dan niet samen met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
uiteraard vrij om specifieke onderzoeksopdrachten aan het planbureau te geven. Het
kabinet benadrukt het belang dat de kwaliteit van de leefomgeving goed wordt gemonitord.
Waar nodig intensiveert het kabinet de monitoring en de gegevensverzameling juist.
Voorbeeld hiervan is de nieuwe Landschapsmonitor. De relatie met het uitgangspunt
van vertrouwen ziet het kabinet niet. De lijn die ook in het reeds vastgestelde Besluit
kwaliteit leefomgeving is gehanteerd is er een van doelmatig monitoren: sober waar
dat kan, en intensiever waar dat nodig is.

[35] De leden van de fractie van GroenLinks vragen of de Minister onderschrijft dat
met meer algemene regels en meer beoordelings- en beleidsvrijheid monitoring belangrijker
wordt.

De afwegingsruimte in het nieuwe stelsel gaat vergezeld met waarborgen voor een goede
balans tussen beschermen en benutten. Het kabinet onderschrijft het belang van een
goede monitoring en gegevensverzameling voor het succes van de wet. Wat het kabinet
betreft geldt dat ongeacht de mate van beoordelingsvrijheid. Naast het periodieke
onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving waar deze leden in de vorige vraag
naar verwijzen [34] zijn er daarom in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) tal
van regels opgenomen over de monitoring van de omgevingswaarden en andere beleidsdoelen
die het Rijk heeft gesteld. Bijvoorbeeld monitoring van de lucht- en waterkwaliteit,
het Europese monitoringsmechanisme voor broeikasgassen en klimaatverandering en de
monitoring rond de kaderrichtlijn mariene strategie en de nec-richtlijn. Via het voorziene
Aanvullingsbesluit geluid wordt daar de monitoring van het geluid van wegen, spoorwegen
en industrieterreinen nog aan toegevoegd. Naast monitoring regelt het Bkl ook andere
vormen van gegevensverzameling, bijvoorbeeld het register voor externe veiligheid.
Ook zijn er verplichtingen opgenomen die er op gericht zijn inzicht te bieden in specifieke
onderdelen van het beleid. Zo biedt het PRTR-register inzicht in de emissies van grote
individuele bedrijven. Het Bkl bevat tot slot ook verplichtingen die nalevingsinformatie
opleveren. Op grond van onder meer artikel 8.25 van het Bkl moet aan de omgevingsvergunning
het voorschrift worden verbonden dat vergunninghouders aan het bevoegd gezag te rapporteren
over de manier waarop ze voldoen aan de voorwaarden waaronder de vergunning is verleend.
Naast de juridisch verplichte monitoring, vindt op tal van terreinen monitoring en
evaluatie plaats, bijvoorbeeld de nieuwe nationale landschapsmonitor.

[36] De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat de ambitie van het digitale
stelsel sinds de Omgevingswet is behandeld, is bijgesteld en versoberd. Ze vragen
hoe en waar lokale overheden (en anderen) straks actuele (monitorings-)gegevens over
de leefomgeving kunnen vinden

Zoals in het antwoord op bovenstaande vraag is aangegeven [35], zijn overheden en
bedrijven op grond van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) verplicht op tal van
onderwerpen gegevens te verzamelen. Voor een aanzienlijk deel gaat dat om dezelfde
verplichtingen die onder het huidige recht ook gelden. De ontsluiting van deze gegevens
vindt op dit moment plaats via websites van bijvoorbeeld het RIVM of het waterkwaliteitsportaal
van het Informatiehuis Water. In het kader van het aanvullingsspoor geluid wordt een
Centrale voorziening geluidgegevens ontwikkeld.

Conform het advies van het BIT uit 2017 werkt het kabinet stapsgewijs richting de
interbestuurlijk afgesproken en – de in het Bestuursakkoord van 2015 neergelegde eindambitie
aan het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Daarbij is allereerst de aandacht gericht op
wat nodig is voor tenminste continuering van bestaande informatievoorziening, en op
wat daarnaast aan informatie eenvoudig te ontsluiten is.

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen deze gegevens via dezelfde websites
als nu te raadplegen zijn, waarbij zoveel mogelijk een link wordt gelegd naar deze
gegevens(voorzieningen). Stapsgewijs wordt gewerkt aan de uitbouw en de doorontwikkeling
van het stelsel. Daarbij zal in toenemende mate informatie over de kwaliteit van de
fysieke leefomgeving worden opgenomen. Op deze manier kan de besluitvorming beter
worden ondersteund, en kunnen bestaande gegevens makkelijker worden gevonden en hergebruikt.

[37, 38, 39] De leden van de fractie van GroenLinks uiten hun zorg over hoe een omgevingsplan
er op grond van de Omgevingswet straks daadwerkelijk uitziet. Zij benoemen daarbij
de mogelijkheid om globale regels te stellen. De leden van de fractie van GroenLinks
vragen hoe een globaal omgevingsplan zich verhoudt tot de kenbaarheid en rechtszekerheid
van burgers. Ook vragen deze leden hoe het omgevingsplan tijdens de transitieperiode
inzichtelijk zal zijn voor burgers, hoe het zit met wijzigingsbesluiten als het gaat
om het verwerken van de regels uit de bruidsschat en of men zich kan abonneren om
attenderingen te ontvangen over wijzigingen op bepaalde thema’s en postcode gebieden.

In antwoord hierop kan allereerst worden aangegeven dat ieder omgevingsplan kenbaar
zal zijn. Ieder omgevingsplan is te allen tijde digitaal raadpleegbaar en dus goed
vindbaar en ook per locatie of adres te raadplegen. Op de totstandkoming van een besluit
tot vaststelling van een omgevingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
van toepassing, met de mogelijkheid voor een ieder om zienswijzen in te brengen op
het ontwerpbesluit. Daarnaast geldt dat belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen
een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan. Daarmee zijn ook de rechtsbeschermingsmogelijkheden
goed geborgd.

Voor het omgevingsplan, de omgevingsverordening, de waterschapsverordening of elke
andere regeling met algemeen verbindende voorschriften wordt de mogelijkheid geboden
om regels te stellen met een meer gesloten of met een meer open (globaal) karakter.

Een veel gehoorde klacht uit de huidige praktijk is dat bestemmingsplannen met een
gesloten karakter vaak een statisch keurslijf vormen en niet voldoende kunnen inspelen
op zich wijzigende maatschappelijke behoeften en omstandigheden. In dergelijke gevallen
moet vaak (bij vergunningverlening) van bestemmingsplannen worden afgeweken, waardoor
het bestemmingsplan slechts een schijnbare rechtszekerheid biedt. Een regeling met
een meer gesloten karakter kan dus juist leiden tot minder rechtszekerheid.

Een omgevingsplan met een meer globaal karakter biedt meer flexibiliteit om – binnen
gestelde kaders – te kunnen inspelen op ontwikkelingen zonder van het omgevingsplan
af te hoeven wijken. Dit heeft als voordeel dat de burger meer rechtszekerheid heeft
dat ontwikkelingen binnen deze kaders zullen blijven. Ook een globaal omgevingsplan
moet altijd voldoende waarborgen bevatten en kan niet volstaan met alleen globale
regels, gelet op instructieregels van het Bkl en het vereiste dat sprake moet zijn
van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Ook een open normstelling
moet op onderdelen samengaan met een nadere concretisering. Zo zal het omgevingsplan
– gelet op de instructieregels in het Bkl – concrete regels moeten bevatten die waarborgen
dat een kwetsbaar gebouw niet te dicht op een risicobron wordt toegelaten. Dat kan
bijvoorbeeld door een concrete regel over veiligheidsafstanden op te nemen of door
de risicovolle activiteit te regelen met een vergunningenstelsel in het omgevingsplan.
Naast het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan is ook een besluit over het
verlenen van een omgevingsvergunning appellabel. Op deze wijze zijn bij een globaal
omgevingsplan zowel de rechtszekerheid als de rechtsbeschermingsmogelijkheden goed
gewaarborgd.

In antwoord op de vraag over de attenderingsservice, kan opgemerkt worden dat de attenderingsservice
beschikbaar zal zijn. Een ieder kan zich hiervoor inschrijven op Externe link:www.overheid.nl. Door zich in te schrijven kan men zich via e-mail op de hoogte laten stellen van
ingekomen aanvragen en de verlening van vergunningen voor activiteiten op een te kiezen
afstand vanaf een bepaald adres. Ook kan men zich inschrijven voor attenderingen van
bekendmakingen van nieuwe regelgeving. Daarbij kan gekozen worden voor bepaalde type
regelgeving (bestemmingsplannen). Ook kan worden ingeschreven op attendering van voorlichting
en beleid. Voor de vragen van deze leden over de transitieperiode van het omgevingsplan
wordt verwezen naar een eerdere beantwoording [17,18].

[40] De leden van de fractie van GroenLinks willen graag weten of het klopt dat een
wijziging van het omgevingsplan ervoor kan zorgen dat de wijziging plan- of project-mer-(beoordelings)plichtig
zijn als de wijziging projecten mogelijk maakt die op bijlage V van het Omgevingsbesluit
staan of die een passende beoordeling vereisen. Ook vragen zij waar is deze verplichting
in de regelgeving is vastgelegd.

Het klopt inderdaad dat ook voor een wijziging van het omgevingsplan de regelgeving
van milieueffectrapportage van toepassing is. Dit volgt uit het bestuursrechtelijke
beginsel dat als een wet iets bepaalt over het nemen van een besluit, of het vaststellen
van een plan, die bepaling ook betrekking heeft op latere wijzigingen van dat besluit
of plan, tenzij uitdrukkelijk anders is aangegeven. Dit beginsel is ook toegepast
bij het opstellen van de Omgevingswet, onder meer bij de procedurele bepalingen in
hoofdstuk 16 waar de regels voor de milieueffectrapportage zijn opgenomen.17Dit betekent dat uit artikel 16.36, eerste en tweede lid, van de Omgevingswet volgt
dat ook bij wijziging van het omgevingsplan een milieueffectrapport moet worden gemaakt
als dat plan een kader vormt voor te nemen besluiten voor projecten die op bijlage
V bij het Omgevingsbesluit staan of als daarvoor een passende beoordeling moet worden
gemaakt.

[41, 42] De leden van de fractie van GroenLinks willen ook weten hoe het globale omgevingsplan,
verschuiving van vergunningen naar algemene regels en beleidsvrijheid van gemeenten
om vergunningplichten uit de bruidsschat al dan niet over te nemen, zich verhoudt
tot het vereiste van de mer-richtlijn die een mer(-beoordeling) voorafgaand aan de
vergunningverlening vereist.

Het kabinet begrijpt de vraag van deze leden zo dat zij willen weten of ook onder
de Omgevingswet is gewaarborgd dat voor een mer-(beoordelings)plichtig project er
altijd een besluit is in het kader waarvan een mer(-beoordeling) wordt verricht. En
dat dit ook is gewaarborgd als er een globaal omgevingsplan is of als een vergunningplicht
uit de bruidsschat wordt geschrapt. Het kabinet kan deze vraag bevestigend beantwoorden.
Alle projecten die mer-(beoordelings)plichtig zijn (volgens de bijlage I en II bij
de mer-richtlijn) zijn opgenomen in bijlage V bij het Omgevingsbesluit. Voor ieder
mer-(beoordelings)plichtig project is in bijlage V ook altijd een besluit aangewezen
waarbij de mer-beoordeling of de mer-plicht moet worden uitgevoerd. Dat besluit is
meestal een besluit over een vergunning (de vergunningplicht is aangewezen in het
Besluit activiteiten leefomgeving). In een enkel geval is het besluit tot vaststellen
van het omgevingsplan aangewezen als het mer-(beoordelings)plichtige besluit. Het
omgevingsplan moet in dat geval directe toestemming geven voor de uitvoering van het
project. Als bijvoorbeeld in een omgevingsplan een stedelijk ontwikkelingsproject
(woningbouwlocatie) mogelijk wordt gemaakt, is het omgevingsplan het besluit voor
de regels van de project-mer. Als het omgevingsplan een vergunningplicht bevat voor
het stedelijk ontwikkelingsproject geldt de mer-(beoordelings)plicht voor het besluit
over de vergunning op grond van het omgevingsplan. Het omgevingsplan is in dat geval
plan-mer-plichtig.

[43] De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat landschap in artikel 1.2
van de Omgevingswet bij de begripsbepalingen wordt genoemd als onderdeel van de fysieke
leefomgeving, maar dat dit begrip vervolgens noch in de Omgevingswet noch in de onderliggende
algemene maatregelen van bestuur nader wordt uitgewerkt. Zij vragen waarom dit niet
het geval is.

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op een vraag van
de leden van de CDA-fractie [19].

[44] Verder vragen de leden van de fractie van GroenLinks hoe de bescherming van landschap
wordt geborgd en of de mening wordt gedeeld dat zonder duidelijke instructieregels
het dus aan de individuele provincies is om het landschap te beschermen. Ook vragen
zij hoe dit recht doet aan het Europese landschapsverdrag dat nadrukkelijk om «national
measures» vraagt.

In eerdere antwoorden [19, 20, 28 en 43] is al ingegaan op het Europees landschapsverdrag.
Hieruit volgt dat het nu niet noodzakelijk is om een instructieregel aan provincies
op te leggen dat als zij beschermde landschappen aanwijzen als bedoeld in het verdrag,
zij ook «national measures» treffen. Dit volgt al rechtstreeks uit het verdrag.

[45] De leden van de fractie van GroenLinks vragen hoe de Minister invulling geeft
aan de verplichting uit artikel 6 van het Europese landschapsverdrag dat stelt dat
elke Partij (bedoeld wordt de nationale overheid) zich ertoe verbindt kwaliteitsdoelstellingen
voor landschappen te omschrijven.

Anders dan de leden van de fractie van GroenLinks stellen is het niet (uitsluitend)
aan de nationale overheid om instrumenten gericht op de bescherming, het beheer en/of
inrichting van het landschap in te zetten. Voor zover bescherming nu van nationaal
belang is, is op rijksniveau geïnstrueerd om het belang te betrekken bij decentrale
besluitvorming. Ook de landschappelijke kernkwaliteiten van de Waddenzee worden beschermd
via instructieregels die met het ontwerp-Invoeringsbesluit worden toegevoegd aan het
Besluit kwaliteit leefomgeving. Voor het overige geldt dat, zoals in het antwoord
op een vraag van de leden van de D66-fractie [28] is aangegeven, het subsidiariteitsbeginsel
van artikel 4 van het Landschapsverdrag bepaalt dat elke partij die het verdrag uitvoert
dat conform haar eigen verdeling van bevoegdheden doet. Hiervoor wordt ook verwezen
naar het antwoord op een vraag van de leden van de CDA-fractie [20].

[46] De leden van de fractie van GroenLinks vragen of de mening wordt gedeeld dat
goede monitoring nodig is om uitspraken te kunnen doen over de kwaliteit van het landschap
en de effecten van nieuwe ontwikkelingen. Zij zijn van mening dat dit zowel een rijks-
als provinciale verantwoordelijkheid is en vragen of de regering die mening deelt.

Zoals in het antwoord op een vraag van de leden van de D66-fractie is aangegeven [29]
wordt in het kader van nieuw beleid (de Nationale Omgevingsvisie, NOVI) een nationaal
landschapsmonitoringsprogramma ontwikkeld. Het kabinet deelt met de leden van de GroenLinks-fractie
de mening dat een goede monitoring nodig is en dat dit een gedeelde verantwoordelijkheid
is, waarbij onder meer maatschappelijke organisaties zullen worden betrokken. Uw Kamer
wordt hierover in het najaar van 2019 nader geïnformeerd in de beleidsbrief Landschap.

[47–50] De leden van de fractie van GroenLinks wijzen op de «instructieregels» aan
provincies over de bescherming van het Natuurnetwerk Nederland (NNN) in het Besluit
algemene regels ruimtelijke ordening (Barro). Zij vragen of het klopt dat een aantal
elementen dat in die regels is verankerd, niet terugkeert in de instructieregels van
het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Zij menen verder dat de criteria van het
Rijk voor wijziging van de begrenzing van het NNN worden losgelaten. Dit zal volgens
hen een verzwakking van het huidige beschermingsniveau van het NNN tot gevolg hebben
en zij vragen een reactie hierop. Tot slot vragen deze leden of de Minister de opvatting
deelt dat deze wijziging tot gevolg heeft dat we van één uniform beschermingsregime
voor het NNN naar twaalf verschillende beschermingsregimes gaan en dat dit voor burgers,
private organisaties en bedrijven onduidelijkheid en rechtsongelijkheid oplevert en
afbreuk doet aan de rechtszekerheid. Deze leden vragen tot slot hoe dit zich verhoudt
tot het uitgangspunt van eenvoudiger en beter.

De leden constateren terecht dat de instructieregels in het Bkl minder details bevatten
dan de huidige regels in het Barro. Zoals eerder met uw Kamer besproken is in het
Bkl niet zozeer het «hoe» (de wijze van bescherming) omschreven, maar veeleer het
«wat» (een afdoende bescherming van de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN).18 Het te bereiken resultaat staat voorop. Dat biedt de provincies meer ruimte om te
bepalen op welke manier de doelstellingen behaald worden.

Dat wil echter niet zeggen dat sprake is van een verzwakking van het huidige beschermingsregime.
De bescherming van het NNN wordt verstevigd doordat de provinciale regels niet alleen
op bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden
van het natuurnetwerk moeten zijn gericht, maar ook op verbetering van die waarden.
Ook de compensatie van aantastingen van het NNN is in het Bkl geconcretiseerd, waarbij
ook het belang van tijdigheid van die compensatie tot uitdrukking wordt gebracht.
Met de instructieregels in het Bkl wordt tegemoet gekomen aan de aanbevelingen van
de Algemene Rekenkamer uit 2014 ter verbetering van de bescherming van de compensatienatuur.19 De vrees dat de wijziging van de regels tot twaalf verschillende beschermingsregimes
leidt onderschrijft het kabinet niet. De huidige regels uit het Barro bieden de provincies
ook al de mogelijkheid om zelf het detailniveau van de provinciale regels te bepalen.
Bovendien moet – uiteraard – rekening worden gehouden met de bepalingen uit de vogel-
en de habitatrichtlijn. Daarnaast zijn in het Natuurpact20 specifieke, kaderstellende bestuurlijke afspraken over het natuurnetwerk gemaakt.
In het kader van het Natuurpact zijn ook afspraken gemaakt over onder andere de monitoring
van het natuurnetwerk. Over de voortgang van de realisatie van het natuurnetwerk en
de kwaliteit daarvan wordt uw Kamer jaarlijks geïnformeerd.

Voor meer informatie over de regels voor het NNN wordt verwezen naar de parlementaire
behandeling van het Bkl in het kader van de voorhang,21het algemeen overleg over natuur van 12 februari 2019,22 de brief van 8 april 2019 over het bij dat algemeen overleg gepresenteerde voorstel
van de SGP-fractie over de invulling van natuurcompensatie,23 en de Nota naar aanleiding van het nader verslag met betrekking tot het wetsvoorstel
Aanvullingswet natuur Omgevingswet.24

[51] De leden van de fractie van GroenLinks vragen een reactie op de mogelijkheden
om lokaal maatwerk te leveren op de eisen in het Bbl.

Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), zoals dat in 2016 met uw Kamer is besproken
en in 2018 is gepubliceerd, bevat al maatwerkmogelijkheden voor gemeenten op het terrein
van duurzaamheid die nieuw zijn ten opzichte van de huidige bouwregelgeving. Eén van
de mogelijke maatwerkregels die een gemeente op grond van het Bbl in het omgevingsplan
kan stellen, is een lokaal strengere EPC-waarde. Overigens zal de EPC-systematiek
nog voor inwerkingtreding van het stelsel van de Omgevingswet gewijzigd worden naar
BENG (Bijna Energie Neutrale Gebouwen). Zowel het Bouwbesluit 2012 als het Bbl worden
hiervoor momenteel gewijzigd.25 De in het Bbl opgenomen maatwerkmogelijkheid voor een lokaal strengere EPC-waarde
wordt daarbij omgezet naar een gelijkluidende maatwerkmogelijkheid voor de BENG-eisen.

In het kader van de uitwerking van onderdelen van het Klimaatakkoord in wet- en regelgeving
wordt bezien of onder meer het Bbl aanpassing behoeft. Deze uitwerking vindt plaats
in nauwe samenwerking met de VNG. Zie hiervoor ook antwoorden op vragen van de leden
van de D66-fractie [25, 26].

[52] De leden van de fractie van GroenLinks vragen daarnaast om een nadere toelichting
op de vertaling van de energie- en klimaatdoelstellingen naar de Omgevingswet.

In algemene zin geldt voor de vertaling van de energie- en klimaatdoelstellingen naar
de Omgevingswet hetzelfde als hierover in het antwoord op bovenstaande

vraag over het Besluit bouwwerken leefomgeving al meer specifiek is aangegeven [51].
Bij de uitwerking van de betreffende onderdelen van het Klimaatakkoord in wet- en
regelgeving wordt bezien in hoeverre de instrumenten en materiële regels onder de
Omgevingswet reeds hierin voorzien, of waar die aanpassing behoeven.

Verder wordt verwezen naar antwoorden op vergelijkbare vragen [25, 26 en 51].

[53] De leden van de fractie van GroenLinks vragen om een reactie op de zes aanbevelingen
die zijn opgenomen in het position paper van de Vereniging van waterbedrijven in Nederland
(VEWIN) ten aanzien van het ontwerp-Invoeringsbesluit Omgevingswet.

In de eerste aanbeveling wordt voorgesteld om bij milieubelastende activiteiten met
mogelijke effecten op de drinkwaterproductie het drinkwaterbelang te versterken door
het drinkwaterbedrijf bij de vergunningverlening te betrekken. Formele betrokkenheid
van drinkwaterbedrijven is niet nodig om ervoor te zorgen dat voor hen voldoende schoon
water voor de bereiding van drinkwater beschikbaar is: dit is de verantwoordelijkheid
van de waterbeheerders en de provincie en is een voortzetting van het huidige recht.
Bovendien leidt het introduceren van nieuwe adviesrechten of adviesrechten met instemming
in het Omgevingsbesluit tot extra bestuurslasten. Daarnaast is het in strijd met een
verbeterdoel van de stelselherziening om te komen tot betere en snellere besluitvorming.

De tweede aanbeveling omvat het voorstel in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
op te nemen welke oppervlaktewateren een drinkwaterfunctie hebben. Opname van een
dergelijke regeling in het Bkl zou een dubbeling opleveren, aangezien in het Bkl geregeld
is dat de rijkswateren en regionale wateren die worden gebruikt voor de onttrekking
van drinkwater in respectievelijk het nationaal waterprogramma en regionale waterprogramma’s
worden aangewezen. Bovendien schrijft de kaderrichtlijn water voor dat deze wateren
worden opgenomen in een register van beschermde gebieden. Dit register is opgenomen
in artikel 10.18 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) zoals gewijzigd door
het ontwerp-Invoeringsbesluit. Tot slot worden de kaartbeelden van deze wateren, zoals
opgenomen in de verschillende waterprogramma’s, via het Digitale Stelsel Omgevingswet
ontsloten.

In de derde aanbeveling wordt gevraagd om omgevingswaarden voor grondwater en overige
antropogene stoffen op te nemen in het Bkl. In het Bkl zijn omgevingswaarden opgenomen
voor de grondwaterkwaliteit met het oog op de implementatie van de grondwaterrichtlijn
als uitwerking van de kaderrichtlijn water (Krw). De EU-regelgeving eist geen normen
voor grondwater bestemd voor menselijke consumptie zoals dat wel voor oppervlaktewater
het geval is. Daarom is er net als in het huidige stelsel voor gekozen geen omgevingswaarden
in de nationale regelgeving op te nemen voor grondwater bestemd voor menselijke consumptie.
De kwaliteit van grondwater waarvan drinkwater wordt gemaakt wordt namelijk gemonitord
volgens het Protocol voor monitoring en toetsing drinkwaterbronnen KRW. In dit protocol
zijn voor bepaalde stoffen, waaronder opkomende stoffen, die mogelijk een risico vormen
voor de kwaliteit van drinkwater signaleringswaarden vastgelegd. In het Protocol is
uitgewerkt dat als deze signaleringswaarde wordt overschreden een nadere risicobeoordeling
voor de desbetreffende stof dient te worden uitgevoerd. Op grond van die risicobeoordeling
wordt beoordeeld of er aanleiding is voor het nemen van maatregelen. Het Protocol
voor monitoring en toetsing drinkwaterbronnen KRW is via het ontwerp-Invoeringsbesluit
in de artikelsgewijze toelichting van artikel 10.14a, onder c, van Bkl opgenomen zodat
duidelijk is dat het Protocol onderdeel is van het monitoringsprogramma en de methode
bevat voor monitoring van deze indicatoren.

De vierde aanbeveling bevat het advies om bij het vaststellen van omgevingswaarden
voor lucht rekening te houden met mogelijke effecten op bodem- en waterkwaliteit.
Deze aanbeveling is niet in lijn met wat beoogd is met omgevingswaarden te bereiken,
aangezien deze niet bedoeld zijn voor een integrale afweging. Omgevingswaarden worden
vastgesteld als dat nodig is met het oog op: a. de gewenste staat of kwaliteit, b.
de toelaatbare belasting door activiteiten of c. de toelaatbare concentratie of depositie
van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. In het algemeen gaat
het om specifieke eisen die, hoewel vaak ingegeven vanuit een breed scala aan belangen,
uit hun aard geen integraal karakter kunnen hebben. De Europese eisen voor luchtkwaliteit
zijn bijvoorbeeld specifiek gericht op concentraties van verontreinigende stoffen
in de buitenlucht ter bescherming van de gezondheid en het milieu.

In de vijfde aanbeveling wordt opgeroepen de gebiedsdossiers in het Bkl als belangrijk
instrument te benoemen om de waterkwaliteitsdoelstellingen voor drinkwaterbronnen
te halen. Gebiedsdossiers zijn bestuurlijke afspraken van provincies met de waterbeheerders
waarover geen regels worden gesteld in het Bkl, net zo min als daarover onder het
huidige recht regels gesteld worden. Wel kunnen de gebiedsdossiers inhoudelijk input
opleveren voor de op te stellen (maatregelen)programma’s en zijn ze van belang bij
het aanwijzen van beschermingszones voor oppervlaktewater. Dat is ook aangegeven in
paragraaf 7.2.1 en 10.5 van de nota van toelichting bij het Bkl.

De laatste aanbeveling omvat het voorstel om instructieregels voor transportleidingen
voor drinkwater op te nemen in het Bkl zodat in het omgevingsplan bij de ruimtelijke
planning van activiteiten rekening gehouden wordt met de ligging van deze buisleidingen.
Het klopt dat het Bkl geen specifieke eisen heeft opgenomen om bestaande buisleidingen
voor water te beschermen of om ruimte voor toekomstige buisleidingen voor drinkwater
te reserveren. De beleidsmatige basis voor nationale regels over buisleidingen is
vastgelegd in de Structuurvisie Buisleidingen 2012–2035. Die structuurvisie vormde
de basis voor deze regels in het huidige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening
(Barro). Het Barro is vervolgens beleidsneutraal opgenomen in het Bkl. In de geldende
structuurvisie en in het huidige Barro zijn dit type regels niet opgenomen. Ook de
ontwerp-novi kent geen opname van buisleidingen bestemd voor het transport van drinkwater.
Het Bkl bevat wel een instructieregel (zie artikel 5.37) die borgt dat in het omgevingsplan
het waterbelang wordt meegewogen («de watertoets») en zo ook het drinkwaterbelang.
Zodoende zal bij ruimtelijke plannen rekening gehouden moeten worden met alle aspecten
die het drinkwaterbelang raken en zo ook de buisleidingen voor het transport van drinkwater.
De zorgplicht van artikel 2.2 van de Drinkwaterwet draagt ook bij aan het duurzaam
veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening doordat de bestuursorganen bij
het uitoefenen van hun bevoegdheden het drinkwaterbelang zwaar moeten meewegen.

Vragen van de leden van de SP-fractie

[54] De leden van de SP-fractie constateren dat met dit ontwerpbesluit vele normen
bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet onder de hoede van gemeenten en waterschappen
komen te vallen. Deze leden vragen hoe, na het verstrijken van het overgangsrecht,
wordt voorkomen dat een lappendeken aan normen ontstaat die voor burgers en bedrijven
onoverzichtelijk zijn en of is voorzien in een instrument voor overheden om normen
af te stemmen als blijkt dat deze tegenstrijdig zijn.

Allereerst wil het kabinet benadrukken dat het Rijk veel regels (die normen bevatten)
blijft stellen en dat alleen een beperkte set regels wordt overgedragen naar decentrale
overheden. Het Rijk draagt die regels over waarbij het vooral afhangt van de lokale
situatie welke regel passend is. Omdat die huidige rijksregels rekening moeten houden
met de verschillende lokale situaties die zich kunnen voordoen, zijn deze rijksregels
– die worden overgedragen- vaak ingewikkeld en weinig inzichtelijk. Waar mogelijkheden
voor lokale differentiatie aanwezig zijn, voegen deze nog extra compliciteit toe.
De gemeente kan deze regels onder de Omgevingswet toespitsen op de lokale situatie,
waardoor de regels concreet en inzichtelijk worden geformuleerd. Bovendien is het
juist de bedoeling dat de normen per locatie kunnen verschillen: extra bescherming
waar dat nodig is, soepeler waar dat kan en bovenal concreter toegespitst op de locatie.

Zo bevat het huidige Activiteitenbesluit verschillende regels met normen voor geluid
van bedrijfsmatige activiteiten op kwetsbare gebouwen. Doordat de rijksregels rekening
moeten houden met de verschillende lokale situaties die zich kunnen voordoen, zijn
8 pagina’s regels nodig om in rijksregels daarin te voorzien. En op deze rijksregels
is vervolgens ook weer lokaal maatwerk mogelijk. Dit is complex en weinig inzichtelijk
voor de gemeenten, de bedrijven en omwonenden. Onder de Omgevingswet neemt de gemeente
in het omgevingsplan een concrete geluidnorm op, toegespitst op een bepaalde locatie:
dat is inzichtelijk. En het is voorstelbaar dat dit voor een buitenwijk een andere
norm zal zijn dan voor de drukke binnenstad.

Net als onder het huidige recht vraagt het stellen van regels soms om afstemming en
samenwerking tussen bestuursorganen. Bijvoorbeeld waar het stellen van regels invloed
heeft op de taken of bevoegdheden van andere bestuursorganen. Denk aan een geluidregel
voor een garagebedrijf dat ligt op de grens van twee gemeenten.Net als in het huidige
recht voorziet ook de Omgevingswet in voldoende instrumenten voor de vereiste afstemming.
Allereerst is in de Omgevingswet bepaald dat bestuursorganen bij het nemen van besluiten
rekening moeten houden met elkaars taken en bevoegdheden en zo nodig met elkaar afstemmen
(artikel 2.2 van de Omgevingswet). Deze bepaling vervangt een aantal specifieke overlegverplichtingen
uit het huidige recht. Daarnaast kunnen gemeenten een gezamenlijke omgevingsvisie
vaststellen en kunnen ze hun omgevingsplannen gezamenlijk vaststellen. De noodzaak
van samenwerking en afstemming is uiteraard al huidige praktijk en – net als nu –
zal ook in het nieuwe stelsel de inzet van wettelijke instrumenten niet altijd nodig
zijn. De betrokken bestuursorganen kunnen ook door middel van een bestuursovereenkomst
of convenant samenwerkingsafspraken maken.

Verder wordt in het ontwerp-Invoeringsbesluit een wettelijke basis gelegd voor het
kunnen gebruiken van de samenwerkingsfunctionaliteit in de landelijke voorziening
van DSO voor het behandelen van aanvragen om een omgevingsvergunning. Die wettelijke
borging is een belangrijke stap om dit onderdeel van het DSO mogelijk te maken. In
dit kader wil het kabinet u melden dat het voornemen is om dit ontwerpbesluit in de
Raad van State-versie aan te vullen met enkele bepalingen. Deze bepalingen gaan over
de verwerking van persoonsgegevens die het juridisch mogelijk maken om de samenwerkingsfunctionaliteit
te gebruiken voor het behandelen van aanvragen.

In het kader van de implementatieondersteuning zijn handreikingen voor de decentrale
regels voorbereid voor de decentrale regels waarin ook aandacht wordt besteed aan
afstemming tussen decentrale regels.

[55] De leden van de SP-fractie willen weten welke rol provincies en de centrale overheid
hebben als blijkt dat normen in buurgemeenten sterk uiteenlopen en tot onwenselijke
situaties leiden.

Provincies hebben een taak tot gebiedsgerichte coördinatie, bijvoorbeeld om actief
te sturen op de verdeling van gebruiksruimte in het gebied. Provincies kunnen daarnaast
juridische instrumenten toepassen zoals het geven van een instructie of het opnemen
van instructieregels in de omgevingsverordening. Het Rijk heeft – net als nu – een
rol bij het stellen van instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving die
de randvoorwaarden vormen waarbinnen decentrale overheden een samenhangende beoordeling
kunnen maken. Daarnaast stelt het Rijk – net als nu – landelijke normen die locatieonafhankelijk
zijn, zoals emissiegrenswaarden die gebaseerd zijn op de best beschikbare technieken.
Dit samenstel van algemene regels en instructieregels vormt het kader waarbinnen decentrale
overheden een samenhangende beoordeling kunnen maken.

[56] De leden van de SP-fractie zijn benieuwd of de regering kan ingrijpen als blijkt
dat het loslaten van de zogenaamde bruidsschat door gemeenten tot problemen in de
ordening gaat leiden en, als dit niet het geval is, of zij bereid is hiervoor instrumenten
in de Omgevingswet op te nemen.

Zoals het kabinet in bovenstaande antwoorden heeft toegelicht [31, 54] is er voor
gekozen om alleen een beperkte set regels die locatieafhankelijk over te dragen aan
decentrale overheden. Het gaat dan om regels waarbij het vooral afhangt van de lokale
situatie welke regel passend is, bijvoorbeeld regels over immissies van geluid, geur
en trillingen. Door deze regels voortaan decentraal te stellen kunnen deze in samenhang
worden gesteld met lokale omstandigheden, zoals de nabijheid van woningen, met cumulatie
van hinder of met toekomstige ontwikkelingen. Juist de overdracht van deze regels
kan dus bijdragen aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Om ervoor
te zorgen dat bij inwerkingtreding het beschermingsniveau blijft gewaarborgd, worden
via het ontwerp-Invoeringsbesluit de huidige rijksregels opgenomen in het tijdelijk
deel van het omgevingsplan en de waterschapsverordening via de zogenoemde «bruidsschat».
De bruidsschat voor gemeenten en waterschappen biedt bij de invoering dus houvast
en zorgt voor continuïteit in de overgangsfase. Gemeenten en waterschappen moeten
daarnaast altijd voldoen aan de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
Daar waar instructieregels verplichten tot het stellen van regels kunnen die niet
geschrapt worden door gemeenten maar moeten ze – in enigerlei vorm – terugkomen in
het nieuwe deel van het omgevingsplan.

De leden van de SP-fractie vragen verder of het kabinet bereid is instrumenten in
te zetten daar waar problemen in de ordening komen door het loslaten van regels. Het
kabinet merkt op dat deze instrumenten al voorhanden zijn, binnen het stelsel van
het generieke toezicht. Daarin speelt allereerst het toezicht binnen gemeenten zelf
een rol (het «horizontale» toezicht van de gemeenteraad op het college van burgemeester
en wethouder) en daarna het naast hogere bestuursorgaan, in dit geval de provincie.
Zo kan de provincie bijvoorbeeld optreden bij taakverwaarlozing of het stellen van
regels in strijd met instructieregels. Daartoe treedt zij eerst in overleg met de
betrokken gemeente en kan zij vervolgens een aanwijzing geven. Mocht dit toezicht
uitblijven kan ook het Rijk – als ultimum remedium – van die instrumenten gebruik
maken.

Volgens het kabinet zal dit echter niet zo’n vaart lopen. Het kabinet heeft vertrouwen
dat decentrale overheden verstandig omgaan met de regels die zijn overgedragen om
een weloverwogen afweging te maken die rekening houdt met de regionale en lokale omstandigheden.
Ook onder het huidig recht gaan decentrale overheden verstandig om met afwegingen
over onderwerpen of aspecten waar al veel afwegingsruimte bestond of die het Rijk
nooit aan zich heeft getrokken (dit is ook toegelicht bij een antwoord op vragen de
leden van de GroenLinks-fractie [32]). Vanzelfsprekend zal de praktijk met de grotere
bestuurlijke afwegingsruimte moeten leren werken. Daarbij wordt invoeringsondersteuning
aangeboden. Bij de evaluatie van de Omgevingswet zal tot slot uitdrukkelijk de vraag
worden betrokken of de balans tussen beschermen en benutten niet doorslaat naar benutten,
noch naar beschermen. Daarbij zal gebruik gemaakt worden van de implementatiemonitor
waarin de toepassing van de afwegingsruimte van de decentrale overheden voor het beschermingsniveau
en de regeldruk voor bedrijven onderdeel zijn worden opgenomen.

[57] De leden van de SP-fractie willen weten op welke wijze de regering gemeenten
gaat ondersteunen bij de decentralisatie van de normen die via de «bruidsschat» bij
gemeenten terecht komen, hoe het maatschappelijk middenveld hierbij wordt ondersteund
en of voorzien is in mogelijkheden om deze zaken bij te sturen als blijkt dat onvoldoende
is voorzien in deze ondersteuning.

Gemeenten en waterschappen worden ondersteund via het interbestuurlijke programma
Aan de Slag met de Omgevingswet. Ook worden ze via hun koepelorganisaties voorzien
van informatie en advies over de bruidsschat, hoe deze «landt» in omgevingsplan en
waterschapsverordening en hoe zij na inwerkingtreding van de Omgevingswet zelf met
de bepalingen van de bruidsschat aan de slag kunnen. Deze informatie wordt onder meer
ter beschikking gesteld via de website Externe link:www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl en de websites van de VNG en Unie van Waterschappen. Daarnaast wordt hier via het
Informatiepunt Omgevingswet in gebruiksvriendelijke taal informatie verstrekt over
de omgevingswetgeving, waaronder ook de bruidsschat.

Hiernaast ondersteunt het Rijk de gemeenten en de waterschappen ook bij het digitaal
ontsluiten van de rijksregelgeving die via de bruidsschat wordt gedecentraliseerd.
De bepalingen uit de bruidsschat worden bij inwerkingtreding van de Omgevingswet door
het Rijk digitaal beschikbaar gesteld in de landelijke voorziening van het digitaal
stelsel als onderdelen van het omgevingsplan en de waterschapsverordening van elke
gemeente en waterschap.

Gemeenten en waterschappen hoeven dus niet zelf te zorgen dat de gedecentraliseerde
rijksregels vindbaar zullen zijn in de landelijke voorziening. Ook zorgt het Rijk
dat er vragenbomen (toepasbare regels) beschikbaar zijn, met behulp waarvan vergunningen
en meldingen op grond van de regels uit de bruidsschat kunnen worden ingediend. Na
inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen gemeenten en waterschappen deze door het
Rijk geleverde delen van hun omgevingsplan en waterschapsverordening en de bijbehorende
vragenbomen zelf aanpassen.

Deze digitale ondersteuning van het Rijk is niet alleen bedoeld om gemeenten en waterschappen
te ontlasten. De gebruikers van het digitaal stelsel, waaronder burgers en bedrijven,
de normen uit de bruidsschat gemakkelijk vinden, en is gewaarborgd dat zij de bijbehorende
vergunningen en meldingen digitaal kunnen indienen. De vraag van deze leden over de
mogelijkheden om bij te kunnen sturen is bovenstaand beantwoord [56].

[58] De leden van de SP-fractie vragen hoe de Regionale Energiestrategieën zich gaan
verhouden tot de Nationale Omgevingsvisie, provinciale omgevingsvisies en plannen
en de invloed die het Klimaatakkoord hierop gaat hebben.

De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) bevat de langetermijnvisie van het Rijk op de toekomst
en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving in heel Nederland. In de regionale energiestrategieën
werken provincies, gemeenten en waterschappen samen aan een strategie voor de inpassing
van duurzame elektriciteit, de warmtetransitie in de gebouwde omgeving en de daarvoor
benodigde opslag- en energie-infrastructuur. Bij de totstandkoming van de regionale
energiestrategieën kunnen de relevante uitgangspunten in de NOVI worden benut. Voor
zover de strategische keuzes in de regionale energiestrategieën betrekking hebben
op de fysieke leefomgeving en onder de reikwijdte van de Omgevingswet vallen, zullen
deze in de komende jaren door gemeenten, provincies en waterschappen verder uitgewerkt
worden met behulp van de instrumenten van de Omgevingswet. Bijvoorbeeld door het vertalen
van de in de strategie opgenomen doelen uit het Klimaatakkoord voor elektriciteit
en warmte in een programma, omgevingsvisie, omgevingsverordening en het omgevingsplan.

[59] De leden van de SP-fractie zijn benieuwd hoe de doelstellingen voor duurzame
energieopwekking hun doorwerking zullen hebben in de Omgevingswet als geheel. Zij
vragen in hoeverre de regionale energiestrategieën bepalend zullen zijn voor de ruimtelijke
invulling van de (duurzame) energiebehoefte en in hoeverre zullen de strategieën beoordeeld
moeten worden met een milieueffectrapportage.

De regionale energiestrategieën (RES) zijn strategische verkenningen op regionale
schaal. Gemeenten, provincies en waterschappen bepalen samen hoe zij invulling willen
geven aan de opgave voor duurzame elektriciteit, bijvoorbeeld via zonne-energie of
windenergie of een combinatie daarvan en in welke gebieden in de regio dit mogelijk
zou kunnen. Ook kijken ze gezamenlijk welke warmtebronnen beschikbaar en inzetbaar
zijn om te voorzien in de warmtebehoefte van de gebouwde omgeving. Hierbij wordt ook
gezamenlijk gekeken naar de daarvoor benodigde opslag- en energie-infrastructuur.
Deze strategische keuzes moeten worden afgezet tegen andere belangen en opgaven in
de regio. Deze afweging moeten individuele gemeenten en provincies maken. De gemaakte
keuzes moeten decentrale overheden vervolgens vastleggen in instrumenten van de Omgevingswet,
zoals omgevingsvisies en omgevingsplannen. Dit zullen keuzes zijn die ruimtelijk gezien
in verschillende gemeenten anders kunnen zijn.

Om een plan of programma te zijn in de zin van artikel 2 van de richtlijn Strategische
Milieubeoordelingen (smb) heeft het Europees Hof van Justitie drie voorwaarden vastgesteld:26

• de vaststelling is geregeld in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen,

• het voor de vaststelling van die plannen en programma’s bevoegde bestuursorgaan is
vastgelegd, en

• de procedure voor de opstelling ervan is vastgelegd.

De huidige regionale energiestrategieën waar nu aan wordt gewerkt (RES 1.0) voldoen
niet aan bovenstaande voorwaarden, zodat de regelgeving van de milieueffectrapportage
niet van toepassing is. Er kan wel een vrijwillig milieueffectrapport (MER) worden
opgesteld bij een RES. Dat kan voordelen bieden bij de latere verwerking in de omgevingsvisies
en omgevingsplannen omdat bijvoorbeeld de onderzoeken en onderbouwing in het MER bij
een RES gebruikt kan worden in die latere plannen. De regelgeving van de milieueffectrapportage
is wel van toepassing op die omgevingsvisies en omgevingsplannen. Die keus voor een
vrijwillig MER is aan de regio. De Commissie voor de milieueffectrapportage is door
het Nationaal Programma RES gevraagd advies te geven hoe een vrijwillig MER bij RES
vormgegeven zou kunnen worden. Dit advies is eind september gereed. Het streven is
om dit advies op te nemen in de aangepaste Handreiking RES 2.0.

De regionale energiestrategieën (RES) zijn strategische verkenningen op regionale
schaal. Gemeenten, provincies en waterschappen bepalen samen hoe zij invulling willen
geven aan de opgave voor duurzame elektriciteit, bijvoorbeeld via zonne-energie of
windenergie of een combinatie daarvan en in welke gebieden in de regio dit mogelijk
zou kunnen. Ook kijken ze gezamenlijk welke warmtebronnen beschikbaar en inzetbaar
zijn om te voorzien in de warmtebehoefte van de gebouwde omgeving. Hierbij wordt ook
gezamenlijk gekeken naar de daarvoor benodigde opslag- en energie-infrastructuur.
Deze strategische keuzes moeten worden afgezet tegen andere belangen en opgaven in
de regio. Deze afweging moeten individuele gemeenten en provincies maken. De gemaakte
keuzes moeten decentrale overheden vervolgens vastleggen in instrumenten van de Omgevingswet,
zoals omgevingsvisies en omgevingsplannen. Dit zullen keuzes zijn die ruimtelijk gezien
in verschillende gemeenten anders kunnen zijn.

Voor een RES is de regelgeving van de milieueffectrapportage niet van toepassing.
Om een plan of programma te zijn in de zin van artikel 2 van de smb-richtlijn heeft
het Europees Hof van Justitie drie voorwaarden vastgesteld:27

• de vaststelling is geregeld in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen,

• het voor de vaststelling van die plannen en programma’s bevoegde bestuursorgaan is
vastgelegd, en

• de procedure voor de opstelling ervan is vastgelegd.

Een RES voldoet niet aan bovenstaande voorwaarden, zodat de regelgeving van de milieueffectrapportage
niet van toepassing is. Er kan wel een vrijwillig milieueffectrapport (MER) worden
opgesteld bij een RES. Dat kan voordelen bieden bij de latere verwerking in de omgevingsvisies
en omgevingsplannen omdat bijvoorbeeld de onderzoeken en onderbouwing in het MER bij
een RES gebruikt kan worden in die latere plannen. De regelgeving van de milieueffectrapportage
is wel van toepassing op die omgevingsvisies en omgevingsplannen. Die keus voor een
vrijwillig MER is aan de regio. De Commissie voor de milieueffectrapportage is door
het Nationaal Programma RES gevraagd advies te geven hoe een vrijwillig MER bij RES
vormgegeven zou kunnen worden. Dit advies is eind september gereed. Het streven is
om dit advies op te nemen in de aangepaste Handreiking RES 2.0.

[60] De leden van de SP-fractie vragen of hun zienswijze klopt dat sprake is van een
mer-plicht bij de strategieën omdat deze een kaderstellend karakter hebben voor MER-plichtige
activiteiten boven de zogeheten D-drempel.

De zienswijze van deze leden dat sprake is van een mer-plicht klopt niet. Om een plan
of programma in de zin van de smb-richtlijn te zijn, moet ook aan andere voorwaarden
op grond van de smb-richtlijn worden voldaan en dat voor een RES is niet het geval.
Daarmee is niet meer relevant of een RES kaderstellend is. Zie verder het antwoord
op een eerdere vraag van deze leden [59].

[61] De leden van de SP-fractie vragen hoe het uiteindelijke loslaten van de «bruidsschat»
door gemeenten en vrijheid om vergunningplicht al dan niet over te nemen zich zal
gaan verhouden tot de verplichting om milieueffectrapportages uit te voeren. Zij vragen
ook in hoeverre de MER-plicht omzeild zal kunnen worden op het moment dat vergunningvrij
bouwen wordt toegestaan en of een MER in andere gevallen nog steeds noodzakelijk is
voorafgaand aan vergunningverlening door de gemeente.

Het kabinet kan de zorgen van deze leden over het omzeilen van de mer-plicht wegnemen
en bevestigen dat er altijd een besluit is in het kader waarvan een mer-beoordeling
of mer-plicht wordt verricht. De mer-plicht kan niet ontweken worden door vergunningvrij
bouwen. Als er geen vergunningplicht geldt op grond van het omgevingsplan voor een
mer-(beoordelings)plichtig project, dan is allereerst meestal een vergunningplicht
aangewezen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). De mer-(beoordelings)plicht
geldt in dat geval voor het besluit over deze vergunning. Als er geen vergunningplicht
is aangewezen in het Bal, en ook niet in het omgevingsplan dan geldt de mer-(beoordelings)plicht
voor het besluit over het vaststellen van het omgevingsplan. Voor de beantwoording
van deze vraag wordt verder verwezen naar het antwoord op een overeenkomstige vraag
van de leden van de fractie van GroenLinks [41].

Vragen van de leden van de PvdA-fractie

[62] De leden van de PvdA-fractie vragen naar de voorbereidingen van wijzigingen van
wet- en regelgeving, in het bijzonder de Omgevingswet, naar aanleiding va het Klimaatakkoord.

Voor het antwoord op deze vraag wordt ook verwezen naar antwoorden op vragen van de
leden van de D66-fractie [25, 26]. Daarnaast wordt verwezen naar de brief van de Minister
van Economische Zaken en Klimaat van 3 juli 2019 over de kabinetsaanpak klimaatbeleid.28 Zoals in deze brief geschetst wordt is er niet één alomvattende wetgevingsagenda
op basis van het Klimaatakkoord, maar wordt hier op diverse terreinen al voortvarend
en in goed onderling overleg aan gewerkt. In het najaar van 2019 wordt u bij brief
geïnformeerd over de uitwerking van het wetgevingsprogramma dat voor de gebouwde omgeving
voortvloeit uit het Klimaatakkoord.

De wijzigingen in de Omgevingswet en de daarbij horende uitvoeringsregelgeving vormen
geen onderdeel van het voorliggende ontwerp-Invoeringsbesluit, maar zullen via aparte
wijzigingsregelgeving doorgevoerd worden.

[63] De leden van de PvdA-fractie stellen dat landschappen een belangrijke culturele
waarde hebben voor veel mensen. Het begrip «landschap» wordt niet nader uitgewerkt
in de Omgevingswet en de onderliggende besluiten. Deze leden vragen hoe bescherming
van het landschap specifiek geborgd is. Ook vragen zij of het juist is dat de bescherming
van het landschap zonder duidelijke instructieregels wordt overgelaten aan provincies.
Zij vragen hoe zich dit verhoudt tot het Europese landschapsverdrag dat om nationale
maatregelen vraagt en nationale overheden verplicht om kwaliteitsdoelstellingen voor
landschappen te omschrijven.

Met de leden van de PvdA-fractie onderschrijft het kabinet dat landschappen een belangrijke
cultuurhistorische waarde hebben voor veel mensen. Voor de specifieke (wettelijke)
borging van (cultuur)landschappen wordt verwezen naar antwoorden op de vragen van
leden van de CDA-fractie [19, 20].

[64] De leden van de PvdA-fractie willen zekerstellen dat de financiële gevolgen van
risicovolle activiteiten van bedrijven niet op de maatschappij worden afgewenteld.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat is voornemens om financiële zekerheidsstelling
mogelijk te maken voor afvalbedrijven, via een apart wijzigingsbesluit. Deze leden
vragen op welke termijn dit besluit in werking kan treden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat is inderdaad voornemens om financiële
zekerheidsstelling mogelijk te maken voor afvalbedrijven. De Staatssecretaris is ook
voornemens om het aparte wijzigingsbesluit, dat in deze mogelijkheid moet gaan voorzien,
tegelijkertijd in werking te laten treden met de Omgevingswet, dus per 1 januari 2021.

[65] De Waddeneilanden en Waddenzee vormen een stuk natuur dat uniek is in de wereld.
Daar moet iedereen van kunnen genieten, zo stellen de leden van de PvdA-fractie. Wat
hen betreft horen industriële activiteiten niet thuis in zo’n gebied. Met het ontwerp-Invoeringsbesluit
wordt het mogelijk gemaakt om ontheffingen te verlenen voor activiteiten die significante
nadelige gevolgen kunnen hebben voor de unieke kernmerken en het cultureel erfgoed
van de Waddenzee en het Waddengebied. Belanghebbenden hebben aangegeven dat het bestaande
beleid goed functioneerde. De leden van de PvdA-fractie vragen dus waarom deze ontheffingsheffingsmogelijkheid
is gecreëerd. Zij vragen of de regering onderkent dat dit een verslechtering betekent
voor de bescherming van het Waddengebied en hoe die verslechtering verhoudt zich tot
het uitgangspunt van beleidsneutraliteit.

Het kabinet deelt met de leden van de PvdA-fractie het belang dat zij hechten aan
de Waddenzee als uniek stuk natuur. Dit ontwerpbesluit maakt het mogelijk om ontheffing
te verlenen van een aantal instructieregels over de PKB-Waddenzee en het Waddengebied.
Deze ontheffing kan door de Minister worden verleend aan provincies, waterschappen
of gemeenten als de uitoefening van de decentrale taak of bevoegdheid waarvoor ontheffing
wordt gevraagd, onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt
gediend met de regel waarvan ontheffing is gevraagd. Een ontheffing is geen vrijbrief
om belangen aan te tasten. Zoals ook in antwoord op een vraag van leden van de CDA-fractie
is aangegeven [21], houdt dit anders dan de leden van de PvdA-fractie lijken te veronderstellen,
geen verslechtering in ten opzichte van de huidige bescherming van het Waddengebied.
Het huidige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) geeft in artikel 3.2
ook de mogelijkheid om ontheffing van instructieregels te verlenen. Onder die instructieregels
valt ook de in artikel 2.5.5 van de in het Barro opgenomen eis dat geen activiteiten
worden toegelaten die significante nadelige gevolgen kunnen hebben voor de unieke
kernmerken en het cultureel erfgoed van de Waddenzee en het Waddengebied. Nu deze
ontheffingsmogelijkheid in het Bkl ongewijzigd wordt voortgezet, is dit beleidsneutraal.
Overigens dient bij het verlenen van ontheffingen altijd rekening te worden gehouden
met de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn, waardoor de bescherming van de unieke
natuur in het Waddengebied geborgd is.

[66] De Waddenzee maakt deel uit van zowel het natuurnetwerk Nederland als de rijkswateren.
De leden van de PvdA-fractie vragen of het klopt dat niet is vastgelegd dat de begrenzing
en wezenlijke kenmerken en waarden moeten worden vastgesteld van gebieden die deel
uitmaken van het natuurnetwerk Nederland en tevens rijkswateren zijn. Zij vragen op
welke wijze alsnog zorg kan worden gedragen voor de bescherming van bijvoorbeeld de
Waddenzee en wie daarvoor verantwoordelijk is.

De leden van de PvdA-fractie hebben de bepalingen uit afdeling 7.3 van het Besluit
kwaliteit leefomgeving (Bkl) met betrekking tot het natuurnetwerk Nederland (NNN) zoals dat in het Staatsblad staat correct geïnterpreteerd.
Deze bepalingen zijn niet van toepassing op de rijkswateren, zoals de Noordzee, de
Waddenzee en de grote rivieren. De provincies hoeven deze gebieden niet vast te leggen,
maar deze wateren maken wel onderdeel uit van het NNN. Deze gebieden vallen onder
de verantwoordelijkheid van het Rijk en voor een deel zijn op deze gebieden specifieke
regimes van toepassing waardoor bescherming gewaarborgd is. Zo zijn met betrekking
tot de Waddenzee specifieke instructieregels in § 5.1.5.3 van het Bkl opgenomen. Deze
paragraaf wordt met het ontwerp-Invoeringsbesluit toegevoegd aan het Bkl. Daarnaast
zijn door de Minister van LNV in deze wateren Natura 2000-gebieden aangewezen, waarvoor
een specifiek beschermingsregime geldt.

Vraag van de leden van de SGP-fractie

[67] De leden van de SGP-fractie vragen naar de vrijstelling voor geluid van erediensten
en begrafenissen in het Activiteitenbesluit, die geldt naast hetgeen geregeld is via
de Wet openbare manifestaties voor onder meer klokgelui. Deze maakt geen onderdeel
uit van de instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving, maar van de bruidsschat.
De leden achten het ongewenst dat gemeenten de mogelijkheid zouden hebben om bijvoorbeeld
de ruimte om te zingen tijdens erediensten in te perken, gezien de grondwettelijke
vrijheid van godsdienst. Zij vragen of de Minister bereid is de vrijstelling over
te nemen in paragraaf 5.1.4.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

In algemene zin is al ingegaan op de vraag van deze leden in het antwoord op een vraag
van de leden van de CDA-fractie [23]. Deze leden maken in hun vraag onderscheid tussen
enerzijds klokgelui en oproepen tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging
en anderzijds geluid van het bijwonen van bijeenkomsten, zoals zingen tijdens erediensten.
Voor het eerstgenoemde is in artikel 10 van de Wet openbare manifestaties expliciet
geregeld dat dit niet verboden kan worden. Voor het laatstgenoemde volgt dit uit de
Grondwet, zoals beschreven in het antwoord op de leden van de CDA-fractie. Een instructieregel
zou inhouden dat gemeenten geen geluidregels over geluid van erediensten en begrafenissen
mogen stellen en is een inperking van de huidige mogelijkheden van gemeenten. Het
kabinet ziet op dit moment geen aanleiding voor een dergelijke inperking.