Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 295 Wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en enkele andere wetten met het oog op een integrale en gecoördineerde aanpak bij meervoudige problematiek en de daarvoor benodigde gegevensverwerking (Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal domein)
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 13 oktober 2021 en het nader rapport d.d. 27 januari 2023, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens
de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en voor Armoedebeleid,
Participatie en Pensioenen. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 12 juli 2021, no. 2021001365,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 13 oktober 2021, no. W13.21.0187/III, bied ik U hierbij, mede namens de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister voor Armoedebeleid,
Participatie en Pensioenen, aan. Het advies is integraal opgenomen in het nader rapport
en cursief weergegeven.
Bij Kabinetsmissive van 12 juli 2021, no.2021001365, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en enkele andere wetten met
het oog op een integrale en gecoördineerde aanpak bij meervoudige problematiek en
de daarvoor benodigde gegevensverwerking (Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal
domein), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel voorziet in grondslagen voor domeinoverstijgende gegevensverwerking,
in het kader van de gecoördineerde aanpak van meervoudige problematiek in het sociaal
domein.
Gelet op dat doel is het begrijpelijk dat het voorstel bepalingen bevat die specifiek
zien op de (voorwaarden voor) het uitwisselen en verwerken van persoonsgegevens. Het
voorstel doet echter meer dan dat: het bevat ook bepalingen die regelen hoe de gecoördineerde
aanpak dient te worden vormgegeven. Deze onderdelen van het voorstel zijn in het licht
van de complexe problematiek van de gecoördineerde aanpak, onvoldoende doordacht.
Bovendien worden hiermee de uitgangspunten van de decentralisaties in het sociale
domein doorkruist. De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert daarom het
voorstel te beperken tot voor de gegevensverwerking noodzakelijke grondslagen en de
overige onderdelen te schrappen.
Voorts maakt de Afdeling verschillende opmerkingen over de wijze waarop het voorstel
de verwerking en bescherming van persoonsgegevens regelt. De voorgestelde regeling
betreft een vergaande beperking van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 van de
Grondwet) en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens en fundamentele vrijheden (EVRM)). Ook al is deze beperking begrijpelijk en
met het oog op de effectieve aanpak van de meervoudige problematiek gewenst, het neemt
niet weg dat met de grondslag voor gegevensverwerking ten behoeve van een gecoördineerde
aanpak ook het risico op onevenredig of onjuist gebruik toeneemt.
Dit geldt in het bijzonder in de situatie waarin geen verzoek van de cliënt ten grondslag
ligt aan het onderzoek. Het komt dan aan op een zorgvuldige, kundige en terughoudende
uitvoeringspraktijk, waarbij partijen zich bewust zijn van de rechten van kwetsbare
burgers die in het geding zijn, de belangen die in dat kader moeten worden afgewogen
en de waarborgen die in acht moeten worden genomen. De Afdeling acht het daarom nodig
de (rechts)bescherming van de kwetsbare burger om wie het hier gaat, in het wetsvoorstel
en de daaruit voortvloeiende uitvoeringspraktijk, te versterken.
In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.
Hieronder ga ik in op de door de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
de Afdeling) gemaakte opmerkingen.
1. Achtergrond
Sinds de decentralisatie van 2015 wordt van gemeenten verwacht dat zij maatwerk leveren
aan hun inwoners. Dat wil zeggen dat niet wordt uitgegaan van standaardvoorzieningen,
maar in plaats daarvan de individuele ondersteuningsbehoefte van de burger voorop
staat. Het leveren van maatwerk vergt van gemeenten dat zij waar nodig een integrale
aanpak hanteren. Het voorstel ziet op een integrale aanpak van de problemen die burgers
en hun gezinnen kunnen hebben. Het betreft daarbij niet alleen problemen op het terrein
van de Wmo 2015, maar ook op andere domeinen. Hiervan is sprake bij een relatief klein
deel van de inwoners: circa vier procent heeft gedurende kortere of langere tijd ondersteuning
vanuit meerdere domeinen nodig.
Volgens de toelichting is een knelpunt om te komen tot een integrale aanpak gelegen
op het gebied van gegevensverwerking: in 2016 constateerde het College bescherming
persoonsgegevens dat de Wmo 2015 geen wettelijke taak voor de gemeenten bevatte om
voor individuele burgers een integrale aanpak tot stand te brengen. Gemeenten kunnen
dit probleem niet ondervangen door toestemming te vragen aan betrokkenen voor het
verwerken van hun gegevens aangezien toestemming in relatie tot de overheid niet in
vrijheid gegeven kan worden. Daardoor bestaat momenteel geen grondslag voor een domein-overstijgende
verwerking van persoonsgegevens, terwijl de AVG zo’n grondslag wel vereist.
Inmiddels is gebleken dat het tekortschietende juridische kader met betrekking tot
de domein-overstijgende verwerking van persoonsgegevens inderdaad leidt tot problemen
in het werkveld. Er bestaat handelingsverlegenheid onder de bij een integrale aanpak
betrokken partijen, waardoor samenwerking vaak niet (tijdig) van de grond komt. In
die situatie kunnen gemeenten geen maatwerk leveren, waardoor de behoefte bestaat
om de grondslagen voor gegevensverwerking bij een integrale aanpak wettelijk vast
te leggen.
2. Integrale aanpak en gegevensverwerking in de huidige Wmo 2015
Momenteel bevat de Wmo 2015 al een aantal bepalingen met betrekking tot een integrale
aanpak en bepalingen met betrekking tot gegevensverwerking.
a. De integrale aanpak
De Wmo 2015 bepaalt dat cliëntondersteuning dient bij te dragen aan het verkrijgen
van een zo integraal mogelijke dienstverlening op het gebied van maatschappelijke
ondersteuning, preventieve zorg, zorg, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen en werk
en inkomen. Ook zijn de gemeenteraden verplicht om periodiek een plan op te stellen
met betrekking tot het te voeren beleid op het gebied van maatschappelijke ondersteuning,
met bijzondere aandacht voor een zo integraal mogelijke dienstverlening. Ook moeten
de colleges van burgemeester en wethouders afspraken maken met zorgverzekeraars over
beleid ten aanzien van meerdere domeinen, om te komen tot een integrale dienstverlening
aan cliënten en verzekerden. Daarnaast hebben de colleges als taak de mogelijkheden
te onderzoeken om door middel van samenwerking met verscheidene partijen te komen
tot een «zo goed mogelijk afgestemde» dienstverlening.
De huidige Wmo 2015 geeft gemeenten dus de taak om beleid te maken over de integrale
aanpak, maar bevat geen bepalingen die de gemeenten de taak geven om voor individuele
cliënten een integrale aanpak tot stand te brengen.
b. Gegevensverwerking
Hoofdstuk 5 van de Wmo 2015 bevat bepalingen over gegevensverwerking. Geregeld is
onder meer onder welke omstandigheden de colleges bevoegd zijn om persoonsgegevens
van cliënten te verwerken. Ook de verstrekking van persoonsgegevens aan andere partijen
is geregeld in dit onderdeel van de Wmo 2015. Verder zijn in verschillende sectorale
wetten grondslagen opgenomen die het mogelijk maken om tussen partijen gegevens uit
te wisselen. De sectorale wetten als de Wmo 2015 bevatten echter geen expliciete grondslag
voor een domein-overstijgende verwerking van persoonsgegevens ten behoeve van een
integrale aanpak bij meervoudige problematiek.
Paragraaf 3 van hoofdstuk 5 van de Wmo 2015 regelt de rechten van betrokkenen ten
aanzien van verwerking van hun gegevens. Deze paragraaf bevat bepalingen over het
recht van een betrokkene op inzage in en afschrift van bescheiden met betrekking tot
die betrokkene, doorverstrekking van informatie over een betrokkene, bewaartermijnen
van persoonsgegevens en verzoeken tot vernietiging van persoonsgegevens.
3. Inhoud van het wetsvoorstel
Het voorstel beoogt te voorzien in een expliciete grondslag voor de gegevensverwerking
die nodig is om tot een integrale aanpak en samenwerking te komen bij meervoudige
problematiek. In het voorstel wordt daarbij in plaats van «integrale aanpak» gesproken
van «gecoördineerde aanpak». Ook worden omwille van de leesbaarheid de termen «sociaal
domein» en «aanpalend domein» geïntroduceerd.
Toegevoegd zijn de domeinen schuldhulpverlening, inburgering, openbare orde en veiligheid.
Bij algemene maatregel van bestuur (amvb) zal worden bepaald welke partijen vanuit
de aanpalende domeinen bij een onderzoek naar de mogelijkheid tot coördinatie kunnen
worden betrokken, en voor welke taken zij kunnen worden betrokken. Daarnaast regelt
het voorstel de taak voor gemeenten om zorg te dragen voor een meldpunt voor inwoners
en professionals die zich zorgen maken over iemand in hun omgeving, en de verwerking
van persoonsgegevens door dit meldpunt.
Om in de grondslagen voor gegevensverwerking te voorzien, verankert het wetsvoorstel
de gecoördineerde aanpak van meervoudige problematiek als taak voor het college van
burgemeester en wethouders. De voorgestelde wijzigingen betreffen hoofdzakelijk de
Wmo 2015. Daarnaast bevat het voorstel een aantal spiegelbepalingen voor de andere
wetten die onder het sociaal domein vallen. Die spiegelbepalingen regelen dat de nieuwe
procedure in de Wmo 2015 ook wordt gevolgd indien de aanleiding voor het verrichten
van een onderzoek voortvloeit uit een van die andere sociaal domeinwetten.
Met de wijzigingen wordt de gecoördineerde aanpak verdeeld in verschillende fasen:
onderzoek naar meervoudige problematiek, de gecoördineerde aanpak, en beëindiging
van de gecoördineerde aanpak. Voor elke fase regelt het voorstel welke partijen welke
gegevens mogen uitwisselen. Daarnaast bevat het voorstel bepalingen die per fase de
te volgen werkwijze beschrijven.
Wat betreft de onderzoeksfase, regelt het voorstel dat een onderzoek naar meervoudige
problematiek op twee manieren kan worden gestart. Ten eerste kan dat naar aanleiding
van een hulpvraag van een cliënt. In dat geval vindt gedurende het onderzoek samenspraak
plaats met de cliënt. Samenspraak wil zeggen dat wordt gestreefd naar actieve betrokkenheid
van de cliënt. Het college beperkt het onderzoek tot datgene waarvan de cliënt of
zijn gezinsleden aangeven, dat zij dat in het onderzoek willen betrekken.
Ten tweede kan een onderzoek worden gestart naar aanleiding van het verzoek van een
professional. Er moet dan zijn voldaan aan een aantal voorwaarden. Zo moet sprake
zijn van problemen, hinder of overlast voor de omgeving van de cliënt, of moet de
veiligheid van personen of goederen in het geding zijn. Een onderzoek op deze grond
kan plaatsvinden zonder medewerking van de cliënt. Wel dient het college ernaar te
streven de gecoördineerde aanpak zoveel mogelijk in overleg met de cliënt tot stand
te laten komen.
4. Verschillende doelen van het wetsvoorstel
Het voorstel heeft als doel om de grondslagen voor gegevensverwerking bij een gecoördineerde
aanpak wettelijk vast te leggen, om zo knelpunten op het gebied van privacy bij een
gecoördineerde aanpak weg te nemen. Zoals in punt 1 beschreven is het eerdergenoemde
rapport van de AP de aanleiding voor het voorstel, en concludeert dat rapport dat
een grondslag ontbreekt voor domein-overstijgende gegevensverwerking.
In dat kader begrijpt de Afdeling dat het voorstel bepalingen over de volgende onderwerpen
bevat:
– de voorwaarden waaronder mag worden gekomen tot een gecoördineerde aanpak;
– het onderscheid dat daarbij wordt aangebracht tussen de situaties waarin met en zonder
samenspraak van de cliënt wordt gekozen voor een gecoördineerde aanpak;
– de gegevens die in die verschillende situaties mogen worden verwerkt, verstrekt, doorgegeven
en hergebruikt;
– de partijen die dat mogen doen en het aanwijzen van de verwerkingsverantwoordelijkheid
daarbij;
– het stellen van beveiligingseisen;
– het regelen van bewaartermijnen.
Gelet op het doel van het wetsvoorstel om wettelijke grondslagen te bieden om de benodigde
gegevensuitwisseling in het licht van de AVG mogelijk te maken, zou hiermee kunnen
worden volstaan.
Het voorstel doet echter meer dan dat. Het schrijft ook voor dat gedurende de gecoördineerde
aanpak een coördinator moet worden aangesteld, en wat deze coördinator precies moet
doen. Verder is het casusoverleg uitgeschreven alsmede de werkwijze van het meldpunt.
De inhoud van deze bepalingen gaat verder dan het expliciteren dat gegevensverwerking
mogelijk is voor zover nodig om te komen tot een gecoördineerde aanpak.
Het gevolg hiervan is dat een uniforme werkwijze wordt voorgeschreven voor de gecoördineerde
aanpak door gemeenten. Het voorstel roept dan ook vragen op gelet op de uitgangspunten
die bij de decentralisaties in het sociale domein zijn gehanteerd, in het bijzonder
het uitgangspunt dat de wetgever de «wat»-vraag formuleert, maar niet de «hoe»-vraag.
Het voorstel maakt inbreuk op dat uitgangspunt. Alleen al daarom is een nadere motivering
nodig van de onderdelen van het voorstel waarvan de noodzaak niet voortvloeit uit
de privacyknelpunten.
In samenhang hiermee merkt de Afdeling op dat uit de toelichting niet duidelijk kan
worden opgemaakt of het voorstel ook daadwerkelijk beoogt meer te doen dan enkel het
regelen van een grondslag voor domein-overstijgende gegevensverwerking. De toelichting
richt zich op de AVG-grondslagen, maar op enkele plaatsen lijkt te worden gesuggereerd
dat met het voorstel (ook) wordt beoogd om (beleidsmatige) verbeteringen binnen en
rondom het sociaal domein door te voeren. Ook uit een recente brief aan de Tweede
Kamer spreekt de wens om meer te doen voor de gecoördineerde aanpak dan alleen het
wegnemen van privacyknelpunten.
De Afdeling leidt uit de regeling van het «hoe» af dat ook beoogd is een gecoördineerde
aanpak van multi-problematiek als zodanig te stimuleren. Dan is evenwel een nadere analyse nodig van de huidige belemmeringen om te komen tot een gecoördineerde
aanpak. Pas dan kan beoordeeld worden of dit voorstel daarvoor een afdoende oplossing biedt.
De Afdeling wijst er in dit verband op dat uit onderzoek blijkt dat de belemmeringen
die gemeenten ervaren om te komen tot een integrale aanpak divers zijn. Zo concludeert
het SCP onder meer dat niet alleen de gegevensuitwisseling een belemmering vormt,
maar ook verschillen in doelen en uitgangspunten van de wetten en financiële schotten
op de begroting tussen de voorzieningen van verschillende wetten.
Ook het Toezicht Sociaal Domein (TSD) concludeert in die zin. De samenwerking is op
veel gebieden nog voor verbetering vatbaar. Hierbij kan gedacht worden aan het voeren
van regie, het denken en handelen vanuit de cliënt, en de samenwerking met andere
partners. Ook wijst het TSD op belemmeringen in wet- en regelgeving en de (financiële)
prikkels die daarmee samenhangen. Ten slotte wijst het TSD op de gebrekkige toerusting
van de professionals die zorg en ondersteuning bieden. Voor dergelijke problemen biedt
het uitschrijven en uniformeren van de werkwijze van gemeenten bij de gecoördineerde
aanpak geen adequate oplossing, maar moet eerder worden gedacht aan betere afstemming
van de regelgeving en de toepasselijke financiële regels op Rijksniveau.
Voorts moet worden bedacht dat met het gedetailleerd uitschrijven van de werkwijzen
bij een gecoördineerde aanpak rechten en plichten ontstaan. Het moeten voldoen aan
die plichten kan leiden tot extra uitvoeringslasten voor de uitvoerende partijen.
Daarbij komt dat die rechten en plichten verwachtingen wekken. Op voorhand is niet
duidelijk dat die verwachtingen in alle gevallen zullen kunnen worden waargemaakt.
Het wetsvoorstel kan daarmee leiden tot juridisering van de verhoudingen. Ook dat
kan de uitvoeringslasten voor uitvoerende partijen verhogen, terwijl de burgers om
wie het gaat daarbij niet zijn gebaat.
Gelet op het voorgaande acht de Afdeling invoering van die onderdelen van het voorstel
die niet uitsluitend beogen om de verwerking en bescherming van persoonsgegevens in
overeenstemming met de AVG te regelen onvoldoende doordacht, en bovendien niet in
overeenstemming met de gekozen uitgangspunten voor de decentralisaties. Zij adviseert
daarom het voorstel te beperken tot de voor de gegevensverwerking strikt noodzakelijke
grondslagen en de overige onderdelen te schrappen.
De Afdeling constateert terecht dat er voor een gecoördineerde aanpak bij meervoudige
problematiek, meer knelpunten zijn dan alleen op het gebied van gegevensuitwisseling.
Hierbij verwijst de Afdeling naar de knelpunten die zijn benoemd door het Toezicht
sociaal domein (TSD) en aanbevelingen van het SCP. In de brief aan de Tweede Kamer
van 22 juni 20212 is de regering ingegaan op de vier benoemde knelpunten.
De regering ziet het eerstgenoemde knelpunt – de bestaande wettelijke belemmeringen
bij gegevensuitwisseling – als één van de belangrijkste randvoorwaarden om tot samenwerking
en een gecoördineerde aanpak bij meervoudige problematiek te kunnen komen, en verwijst
in genoemde brief voor de oplossing van dit knelpunt naar dit wetsvoorstel.
TSD noemt de mogelijkheden om binnen en met het sociaal domein samen te werken als
tweede knelpunt. Het doel van het voorstel is dan ook niet beperkt tot het treffen
van een juridische regeling voor gegevensverwerking maar biedt een duidelijk wettelijk
kader voor de aanpak van meervoudige problematiek. Dat past bij de omvangrijke en
diverse samenwerkingsopgave. Ook in de considerans van dit wetsvoorstel is dit verwoord.
Het wetsvoorstel beoogt de wettelijke taak van een integrale en gecoördineerde aanpak
van meervoudige samenhangende problematiek op het sociaal domein en aanpalende domeinen
voor gemeenten te verankeren en van de benodigde waarborgen te voorzien, in het bijzonder
voor wat betreft de verwerking van persoonsgegevens. Dit moet eraan bijdragen dat
inwoners die zich tot de gemeenten wenden met een ondersteuningsbehoefte beter geholpen
kunnen worden, en dat professionals die al betrokken zijn bij een cliënt waar nodig
kunnen komen tot een gecoördineerde aanpak. TSD noemt verder – zoals de Afdeling aanhaalt
– ook het voeren van regie, het denken en handelen vanuit de cliënt en samenwerking
met partners. Deze drie onderwerpen worden in het wetsvoorstel geregeld door (verplichte)
coördinatie, door samenspraak met de cliënt, en door het betrekken van en samenwerking
met partijen op aanpalende domeinen.
Een duidelijk wettelijk kader zal ook bijdragen aan het wegnemen van handelingsverlegenheid
en verkokering, zaken die TSD ook noemt.
De Afdeling constateert dat voor het mogelijk maken van een gecoördineerde aanpak
conform de eisen van de AVG strikt genomen niet meer nodig is dan voorzien in wettelijke
grondslagen voor de gegevensverwerking. Het voorstel roept bij de Afdeling vragen
op gelet op de uitgangspunten die bij de decentralisaties in het sociale domein zijn
gehanteerd, in het bijzonder het uitgangspunt dat de wetgever de «wat»-vraag formuleert,
maar niet de «hoe»-vraag. Ik ben echter van mening dat het zowel met het oog op zorgvuldigheid
als op het wegnemen van handelingsverlegenheid nodig is om ook beginselen als noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit in deze wet uit te werken. Daarom voorziet het
wetsvoorstel niet alleen in wettelijke taken en grondslagen voor de gegevensverwerking,
maar schrijft het tevens procedures voor. Daarmee wordt gewaarborgd dat per stap in
het proces alleen de noodzakelijke partijen alleen de noodzakelijke informatie verwerken
(dus niet te veel informatie verwerken) en wordt handelingsverlegenheid weggenomen
(voorkomen dat te weinig informatie wordt gedeeld uit angst de regels te overtreden).
Als de gegevensverwerking slechts in abstracto geregeld zou worden (door de Afdeling
aangeduid met het «wat») is de noodzakelijke zorgvuldigheid minder goed gewaarborgd
en zou de handelingsverlegenheid onvoldoende worden weggenomen. Door meer het «hoe»
te regelen wordt voor het college, betrokken partijen en ook cliënten het handelingskader
duidelijk. Daarmee komt de focus op de problematiek en het verlenen van op elkaar
afgestemde hulp, in plaats van op de vraag of het allemaal wel mag. Twijfels over
rechten en plichten worden zo voor een belangrijk deel weggenomen. Dit voorkomt juist
juridisering van de verhoudingen tussen betrokkenen via bijvoorbeeld klachten en bezwaren
en beroep bij de rechter.
De in dit wetsvoorstel voorgestelde regels voor onderzoek naar meervoudige problematiek
en uitvoering van een gecoördineerde aanpak geven gemeenten het raamwerk en de bevoegdheden
om binnen het sociaal domein, te weten jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning,
werk en inkomen, en met aanpalende terreinen zoals de inburgering, zorg, onderwijs
en welzijn (alsmede de Zorg- en Veiligheidshuizen) mensen beter te kunnen helpen.
Voor gemeenten biedt de voorgestelde aanpak comfort en een titel om te handelen in
het kader van multi-problematiek en samen te werken met andere betrokken partijen.
Bij de implementatie van de wet zal aandacht worden besteed aan de manier waarop dit
wetsvoorstel zo goed mogelijk kan worden ingezet ten behoeve van dienstverlening voor
de inwoner. Het streven naar de integrale dienstverlening vraagt om aanpassingen op
het gebied van (gemeentelijke) organisatie, competenties en de samenwerking tussen
de verschillende domeinen. De dienstverlening kan alleen worden verbeterd als gemeenten,
uitvoeringsorganisaties en de rijksoverheid samenwerken, samen leren van de uitvoeringspraktijk
én verbeteringen doorvoeren.
Dit alles neemt niet weg dat naar aanleiding van het advies van de Afdeling de bepalingen
in dit wetsvoorstel over de coördinator, het meldpunt en het casusoverleg, nog eens
tegen het licht gehouden. Dit heeft geleid tot enkele aanpassingen in het wetsvoorstel.
Deze worden hierna benoemd.
De coördinator
Als uit een onderzoek naar meervoudige problematiek blijkt dat een gecoördineerde
aanpak nodig is, stelt het college dat op grond van dit wetsvoorstel aan de cliënt
voor. Het wetsvoorstel definieert wat een gecoördineerde aanpak is: «een aanpak waarbij
de dienstverlening en interventies van het college en partijen in het sociaal domein
en zo nodig aanpalende domeinen, zo goed mogelijk op elkaar zijn afgestemd en zo nodig
worden bijgesteld, om zodoende de problemen van de cliënt en betrokken gezinsleden
binnen deze domeinen te verminderen of op te lossen en hen te ondersteunen bij het
verbeteren van de zelfredzaamheid en participatie». Bij de start van de gecoördineerde
aanpak worden de verschillende van die aanpak deel uitmakende diensten en interventies,
door het college en de betrokken partijen zo goed mogelijk op elkaar afgestemd. Dit
maakt nodig dat er gegevens worden uitgewisseld. Gaandeweg zal bijna altijd blijken
dat er veranderingen in de situatie zijn die het nodig maken de afspraken bij te stellen.
Het wetsvoorstel is zo opgebouwd dat in iedere fase – dus zowel bij het onderzoek
als gedurende de gecoördineerde aanpak – zo min mogelijk gegevens rondgaan. Dat vereist
dat ook in de coördinatiefase één persoon de spil is in de gecoördineerde aanpak die
het geheel overziet en bevoegd is van de diverse betrokken partijen de noodzakelijke
gegevens te verwerken.
De bevoegdheid kan bij het college worden gelaten, maar in de praktijk zal het regelmatig
voorkomen dat gelet op de casuïstiek een andere betrokken partij veel meer is aangewezen
om voor de coördinatie te zorgen omdat het aandeel van deze partij in de gecoördineerde
aanpak het grootst is of deze partij de cliënt het beste kent. Zonder regeling van
de figuur van coördinator, zou het college als verantwoordelijke voor de gecoördineerde
aanpak personen moeten gaan machtigen om de coördinatie uit te voeren. Juridisch is
dit mogelijk zonder nadere regeling in de wet, maar ik heb ervoor gekozen de functie
van coördinator bij wet te regelen. De Afdeling constateert terecht dat het wetsvoorstel
hiermee óók het «hoe» regelt van de vormgeving van de gecoördineerde aanpak. Ik ben
echter van mening dat dit wenselijk en noodzakelijk is omdat zo voor alle betrokkenen,
te weten de bij de gecoördineerde aanpak betrokken partijen, het college zelf maar
bovenal ook de cliënten en hun naasten, duidelijkheid ontstaat over de bevoegdheden
en taken van de coördinator die er zonder wettelijke regeling in veel mindere mate
zou zijn. Ten eerste is het uitgangspunt om inwoners te helpen en te ontzorgen. Voor
de inwoner is het van belang, indien deze dit verkiest, dat er één persoon is die
alle partijen coördineert. Met de Wams wordt deze mogelijkheid geboden om via een
gecoördineerde aanpak de inwoner te ondersteunen in het ondersteunen van zijn of haar
hulpvraag.
De taken van de coördinator vormen de kapstok voor de gegevensuitwisseling in de coördinatiefase.
De wetgeving biedt hier een specifiek doel voor de verwerking en de eis dat de gegevensuitwisseling
noodzakelijk moet zijn waarbij het beginsel van de dataminimalisatie wordt toegepast.
Daarnaast worden voorwaarden gesteld in welke situatie de meervoudige problematiek
van dien aard is dat er gehandeld kan en mag worden; hierop wordt later nader ingegaan.
Voorts wordt bij algemene maatregel van bestuur het aantal partijen waarmee kan worden
uitgewisseld limitatief opgesomd en is de bewaartermijn van de dossiers op maat gesteld
in relatie tot de ernst van de situatie van de cliënt. De wet biedt een duidelijke
belangenafweging rondom het wel of niet uitwisselen van gegevens, aan wie en voor
hoe lang die gegevens worden bewaard. Hiermee zijn de beginselen als noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit, gewaarborgd. De coördinator is in deze fase de
spin in het web en heeft eigen taken en bevoegdheden. Dit vergt de nodige trainingen
en handreikingen waarvan coördinatoren gebruik kunnen maken (hierover later meer).
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is nader overwogen of in alle gevallen
dat een gecoördineerde aanpak nodig is, ook een coördinator moet worden aangewezen. Er zijn zeer veel verschillende situaties denkbaar. Bij een complexe
situatie waarin meerdere partijen zijn betrokken bij de gecoördineerde aanpak, ligt
het voor de hand een coördinator aan te wijzen, juist met het oog op een zorgvuldige
en rechtmatige gegevensverwerking. Het kan echter ook om een meer «eenvoudige» gecoördineerde
aanpak gaan, waarbij naast het college slechts één andere partij betrokken is. Betoogd
kan worden dat in die gevallen het college de coördinatie zelf kan doen. Echter, in
de praktijk zou het college dan alsnog een persoon aanwijzen om die coördinatie namens
het college te doen. Zoals hierboven al is toegelicht heeft het regelen van de functie
van coördinator bij wet het voordeel dat daaraan direct de bevoegdheden voor het verwerken
van persoonsgegevens gedurende de gecoördineerde aanpak gekoppeld kunnen worden. Deze
bevoegdheden zijn hiermee duidelijk en eenduidig belegd. Indien het aanwijzen van
een coördinator slechts een mogelijkheid zou zijn, dan zou in geval het college dat
niet doet de gegevensverwerking tijdens de gecoördineerde aanpak weer anders geregeld
moeten worden.
Alles overwegende is daarom besloten de strekking van het voorgestelde artikel 2.3a.3,
eerste lid, niet te wijzigen. Wel is ter verduidelijking toegevoegd dat een coördinator
wordt aangewezen ter uitvoering van een gecoördineerde aanpak. Dit betekent dat in
geval er een gecoördineerde aanpak komt, ook een coördinator moet worden aangewezen.
Uitzondering hierop is het geval waarin de cliënt, de cliënten uit het betrokken gezin,
en indien deze er zijn de vertegenwoordigers van de cliënten gezamenlijk kenbaar maken
dat één van deze betrokkenen, een gezinslid of een mantelzorger zorg wil dragen voor
coördinatie, en het voldoende aannemelijk is dat deze persoon die zorg zal dragen
voor de coördinatie in staat is om voor de benodigde afstemming te zorgen.
De Afdeling stelt naast de plicht een coördinator aan te wijzen ook vraagtekens bij
de strikte taakomschrijving van een coördinator. Ook hierbij is de overweging dat
de taakomschrijving houvast geeft wat in de functie van coördinator wel en niet mag
en direct daaraan gekoppeld hoever de bevoegdheden tot het verwerken van persoonsgegevens
reiken. Een coördinator zal zijn rol namelijk duidelijk moeten kunnen scheiden van
eventuele andere rollen die hij heeft, bijvoorbeeld die van hulpverlener. De bedoeling
van de taakbepaling is daarbij het benodigde houvast te geven zonder dat het een keurslijf
is. Daarom is de formulering van de taakbepaling naar aanleiding van het advies van
de Afdeling zodanig aangepast dat duidelijk is welke taken de coördinator heeft terwijl
er voldoende ruimte is om daar in een concreet geval naar bevind van zaken invulling
aan te geven. Ook het vierde lid over samenspraak met de client is geïntegreerd in
de taakomschrijving van het derde lid.
Het casusoverleg
Het houden van een casusoverleg met betrokken partijen blijkt in de praktijk een zeer
goede manier te zijn om bij meervoudige en complexe problematiek tot afstemming en
goede afspraken met de betrokken partijen te komen. Dit geldt zowel voor de fase van
onderzoek naar meervoudige problematiek als in de coördinatiefase. In dit wetsvoorstel
is een regeling voor het casusoverleg opgenomen om zo duidelijke kaders te scheppen
voor de toegestane gegevensuitwisseling. Hiermee wordt het college en betrokken partijen
vooral houvast gegeven over wat kan en mag met betrekking tot het uitwisselen van
gegevens. Zo wordt handelingsverlegenheid tegengegaan terwijl daarmee geenszins in
de gedecentraliseerde bevoegdheden van gemeenten wordt getreden. Of een casusoverleg
wordt ingezet is immers afhankelijk van de beoordeling van het college of de coördinator
en zal vooral afhangen van de casuïstiek. Voordelen van een eenduidige wettelijke
regeling zijn dat voor betrokken partijen duidelijk is wat de regels met betrekking
tot gegevensuitwisseling bij een casusoverleg zijn en dat partijen die binnen meerdere
gemeenten werkzaam zijn, niet onnodig met verschillende procedures worden geconfronteerd.
Ik ben daarom van mening dat de kern van het stellen van regels voor een casusoverleg
juist is gelegen in het expliciteren van regels voor gegevensverwerking en daarmee
juist een regeling is waarvan de noodzaak voortvloeit uit in de praktijk ervaren privacyknelpunten.
Het meldpunt
In hoofdstuk 5 van het algemeen deel van de toelichting is uiteengezet dat meldpunten
voor gemeenten een belangrijk instrument zijn voor hun taak van openbare geestelijke
gezondheidszorg. De wettelijke verankering van de gemeentelijke verantwoordelijkheid
voor een meldpunt is nodig om de benodigde regels voor de verwerking van persoonsgegevens
te kunnen stellen. In de rapportage «Stand van het land» uit 20193 werd geconstateerd dat in het merendeel van de regio’s en gemeenten lokale of regionale
meldpunten voor niet-acute meldingen beschikbaar zijn. Sinds het voorjaar van 2021
beschikken alle gemeenten over een dergelijk meldpunt. De taken van het meldpunt die
in artikel 2.2.5 van het wetsvoorstel worden genoemd, komen overeen met wat deze meldpunten
in de praktijk al doen. De wettelijke verankering is nodig om ook de bij de werkzaamheden
van meldpunten noodzakelijke verwerking van persoonsgegevens van een wettelijke basis
te voorzien. Artikel 2.2.5 is daarbij de kapstok voor de bepalingen over gegevensverwerking
door gemeenten als opgenomen in hoofdstuk 5, paragraaf 5 van het wetsvoorstel. De
taakbepaling van artikel 2.2.5, tweede lid, lijkt daarbij mogelijk te veel details
te regelen en daarmee in het «hoe» te treden. Het gaat hier echter om zaken die nu
juist in de praktijk vaak dilemma’s opleveren bij de omgang met persoonsgegevens.
Bijvoorbeeld of de melder op de hoogte mag worden gesteld van wat met de melding is
gebeurd.
De Afdeling wijst er terecht op dat de zinsnede over het stellen van regels over de
inrichting van meldpunten in het derde lid verder gaat dan nodig is voor het stellen
van regels voor gegevensverwerking. Deze zinsnede is naar aanleiding van het advies
van de Afdeling dan ook geschrapt.
Alles overziend ben ik van mening dat dit wetsvoorstel gemeenten de handvatten geeft
die nodig zijn voor de aanpak van meervoudige problematiek en de benodigde afstemming
en samenwerking met derden. Ook verschaft het duidelijkheid aan professionals die
nu vaak handelingsverlegenheid ervaren, zowel als het gaat om wat kan en mag met persoonsgegevens
als het kader waarin de samenwerking binnen het buiten het sociaal domein en met de
cliënt en gezinsleden moet plaatsvinden. De taakbepalingen over onderzoek naar meervoudige
problematiek en over een gecoördineerde aanpak zijn enerzijds nodig als grondslag
voor de verwerking van persoonsgegevens, maar bieden anderzijds door ook het «hoe»
te regelen houvast voor gemeenten, betrokken partijen en niet te vergeten de mensen
die te kampen hebben met meervoudige problematiek zelf. De focus kan dan worden gelegd
op het bieden van hulp en het voorkomen of oplossen van meervoudige problematiek.
Daarbij biedt de in het wetsvoorstel voorgestelde aanpak aan gemeenten voldoende ruimte
om aan de gedecentraliseerde taken van het sociaal domein een eigen invulling te geven.
In paragraaf 1.2 van de toelichting wordt hier ook op ingegaan.
5. Verwerking en bescherming van persoonsgegevens
a. Inleiding
Gelet op de AVG is het introduceren van een wettelijke grondslag voor domein-overstijgende
gegevensverwerking noodzakelijk voor gegevensverwerking ten behoeve van een gecoördineerde
aanpak.
Het voorstel vormt daarmee een beperking van de persoonlijke levenssfeer, zoals bedoeld
in artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM. Deze artikelen vereisen dat
inmenging in het privéleven bij wet is voorzien. Aan het niveau van de wettelijke
regeling stelt artikel 10 van de Grondwet strengere eisen dan artikel 8 van het EVRM.
De wet moet in ieder geval toegankelijk en voorzienbaar zijn en mede met het oog daarop
de hoofdelementen van de regeling te bevatten. Dat wil zeggen dat de wet burgers voldoende
duidelijk moet maken welke autoriteiten onder welke omstandigheden en voorwaarden
beperkende maatregelen mogen toepassen.
Het wetsvoorstel maakt ingrijpende gegevensverwerking mogelijk. Het gaat immers om
de verwerking van potentieel grote hoeveelheden persoonsgegevens van heel verschillende
aard. Daaronder vallen ook gezondheids- en strafrechtelijke gegevens (waaronder politiegegevens).
Daarbij bestrijkt de gegevensverwerking potentieel veel terreinen, ook buiten het
sociaal domein (waaronder ook openbare orde en veiligheid). Bovendien kunnen onder
omstandigheden ook persoonsgegevens verzameld en verwerkt worden zonder toestemming
van de cliënt. Ook bevat het wetsvoorstel een grondslag voor verdere verwerking van
de verzamelde gegevens met doorbreking van het doelbindingsbeginsel. Dit alles maakt
dat op basis van het voorstel een «totaalplaatje» van het privéleven van cliënten
kan worden gevormd.
De Afdeling acht het niettemin begrijpelijk dat deze vergaande vorm van gegevensverwerking
mogelijk wordt gemaakt om bij (ernstige) meervoudige problematiek adequaat te kunnen
handelen. In het wetsvoorstel zijn voorzieningen getroffen die erop zijn gericht dat
dergelijke gegevensverwerking alleen plaatsvindt in die (ernstige) situaties waarin
dat noodzakelijk is.
Dat neemt niet weg dat met de grondslag voor gegevensverwerking ten behoeve van een
gecoördineerde aanpak ook het risico op onevenredig of onjuist gebruik toeneemt, in
het bijzonder in de situatie waarin geen verzoek van de cliënt ten grondslag ligt
aan het onderzoek. Het komt dan aan op een zorgvuldige uitvoeringspraktijk, waarbij
partijen zich zeer bewust zijn van de inbreuk die zij maken op de rechten van burgers,
ongeacht de positieve bedoelingen die zij daarmee hebben. Dit vergt veel kundigheid
en terughoudendheid van de verschillende betrokken partijen in de praktijk. Alleen
dan kan de proportionaliteit van de gegevensverstrekking worden gewaarborgd.
Tegen deze achtergrond merkt de Afdeling het volgende op.
b. Rechten van cliënten
De mogelijkheden voor gegevensverwerking en uitwisseling tussen verschillende domeinen
brengen zoals gezegd risico’s voor de cliënt met zich. Wanneer meer gegevens dan nu
mogen worden uitgewisseld en gecombineerd, wordt het gemakkelijker om deze gegevens
in combinatie te raadplegen, te bewerken en te bewaren. Dit kan positieve gevolgen
voor de cliënt hebben, omdat daardoor een gecoördineerde aanpak mogelijk wordt. Maar
dit betekent ook dat eventuele fouten, dan wel onjuiste of onbevoegde gegevensuitwisseling,
grote gevolgen voor de cliënt kunnen hebben. Zeker in de situatie dat een cliënt niet
zelf om een onderzoek naar een mogelijke gecoördineerde aanpak heeft verzocht.
Het is daarom van belang dat de rechten van cliënten met betrekking tot de verwerking
van hun gegevens, zo goed mogelijk worden gewaarborgd. Cliënten moeten erop kunnen
vertrouwen dat hun gegevens op zorgvuldige wijze worden verwerkt, en dat zij daarover
desgewenst een klacht kunnen indienen.
De toelichting volstaat in dit kader met de stelling dat betrokkenen op grond van
artikel 13 en verder van de AVG verschillende rechten hebben met betrekking tot hun
gegevensverwerking, welke rechten het voorstel onaangetast laat. Wat betreft klachtenafhandeling
vermeldt de toelichting dat in geval van klachten over een bestuursorgaan de algemene
regeling van hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is.
Bij klachten over «het verstrekken van bepaalde persoonlijke gegevens door bijvoorbeeld
een aanbieder van jeugdhulp aan het college», kan de cliënt een klacht indienen bij
de AP (waarbij de klacht wel eerst met de betreffende partij besproken dient te zijn).
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet kan volstaan met een beknopte verwijzing
naar de bestaande wet- en regelgeving over de rechten die cliënten hebben met betrekking
tot hun gegevensverwerking. Daarnaast roept de voorgestelde werkwijze de vraag op
welke rol het voorstel ziet weggelegd voor de gemeente, waar het gaat om klachten
over de gecoördineerde aanpak en verwerking van persoonsgegevens. Voor klachten over
bestuursorganen wordt verwezen naar de regeling van de Awb, voor klachten over gegevensverwerking
naar de AP. Dat impliceert dat in de praktijk altijd duidelijk zou zijn te onderscheiden
welke klachten gaan over een bestuursorgaan, en welke over gegevensverwerking. Het
is echter te verwachten dat dit onderscheid in de praktijk niet altijd even makkelijk
te maken zal zijn, zeker niet door een burger die in de knel zit.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om de (rechts)bescherming van de cliënt
adequaat vorm te geven, in het besef dat het hier om kwetsbare personen gaat en daartoe
het voorstel aan te passen. De concrete gevolgen van het voorstel voor de cliënt en
de wijze waarop de rechten van de cliënt zullen worden gewaarborgd, moeten duidelijk
worden. Daarnaast adviseert de Afdeling om ook in de toelichting uitdrukkelijk aandacht
te besteden aan de manier waarop in de praktijk zal worden gewaarborgd dat cliënten
hun klachtrecht kunnen uitoefenen.
De Afdeling merkt op dat in de toelichting niet kan worden volstaan met een beknopte
verwijzing naar de bestaande wet- en regelgeving over de rechten van cliënten bij
gegevensverwerking. Deze opmerking van de Afdeling is aanleiding geweest om hoofdstuk
11.8 van de toelichting aan te vullen. Daarbij wordt ook ingegaan op de rol van de
gemeente. Uiteraard is rechtsbescherming heel belangrijk, daarom is in hoofdstuk 11.8
van de toelichting onder andere verduidelijkt dat betrokkenen niet hoeven te kiezen
tussen het indienen van een klacht bij de verwerkingsverantwoordelijke en het indienen
van een klacht bij de AP. Voor klachten over gegevensverwerking kunnen inwoners dus
zowel terecht bij de verwerkingsverantwoordelijke als bij de AP. Op grond van de AVG
dient het college de inwoner te informeren over deze mogelijkheid.
De Afdeling constateert voorts dat in de praktijk, juist voor deze vaak kwetsbare
mensen, onduidelijk is waar zij met hun klachten terecht kunnen. Ik vind het belangrijk
dat mensen dichtbij ondersteuning hebben om de weg te vinden en hun recht te kunnen
halen. Hier wordt op verschillende manieren aan gewerkt.
Zo biedt de Handreiking geschilbeslechting in het sociaal domein gemeenten een instrument
om geschilbeslechting zo doelmatig mogelijk vorm te geven, dat wil zeggen, aansluitend
bij integrale benadering in de besluitvorming en met vermijding van onnodige juridisering.
Bij de implementatie van dit wetsvoorstel zal specifieke aandacht worden besteed aan
de wijze waarop gemeenten de werkprocessen hierop hebben afgestemd.
Daarnaast heeft het kabinet verschillende maatregelen aangekondigd naar aanleiding
van de toeslagenaffaire4. Het uitgangspunt moet zijn dat de menselijke maat – en niet het systeem – leidend
is. Daarvoor dient de dienstverlening van de overheid toegankelijk en eenvoudig te
zijn. Het moet voor de burger helder en herkenbaar zijn hoe hij een klacht kan indienen,
een beroep kan doen op zijn rechten en eventueel in bezwaar of beroep kan gaan tegen
beslissingen van de overheid. Daarbij zijn leidende principes: «er is geen verkeerde
deur» en gelijkwaardigheid tussen overheid en burger in het onderlinge gesprek.
Alle inspanningen moeten erop zijn gericht om in een vroeg stadium conflicten op te
lossen, misverstanden uit de weg te ruimen en het gesprek aan te gaan, zodat mensen
niet nodeloos in de fase van bezwaar of beroep belanden. Komt het toch tot een formeel
bezwaar, dan moet de bezwaarprocedure de functie vervullen die de Awb altijd al heeft
bedoeld: een laagdrempelige, niet gejuridiseerde, kosteloze voorziening voor de burger
waarbij de overheid nog eens goed kijkt of het genomen besluit terecht is (integrale
heroverweging). In die fase, maar ook als het geschil desondanks toch bij de rechter
belandt, spant de overheid zich er steeds voor in om er met de betrokkene uit te komen
via laagdrempelige vormen van geschilbeslechting, bijvoorbeeld via mediation.
In de zevende halfjaarlijkse voortgangsrapportage stelselvernieuwing rechtsbijstand
van 6 juli 20225 is weergegeven op welke wijze wordt gewerkt aan een van de doelstellingen van de
stelselvernieuwing om laagdrempelige toegang tot informatie, advies en hulp vorm te
geven samen met gemeenten. In het kader van robuuste rechtsbescherming is geld beschikbaar
gesteld voor gemeenten om de in pilots6 ontwikkelde best practices te implementeren en onderdeel te maken van hun reguliere
werkwijze. In negen gemeenten wordt gekeken hoe op lokaal niveau de samenwerking tussen
het juridisch en sociaal domein kan worden versterkt. Ook kunnen gemeenten lokaal
onderzoek laten doen naar de kwaliteit van juridische dienstverlening, om die waar
nodig verder te verbeteren of te investeren in sociaal raadslieden, zodat inwoners
sneller en makkelijker toegang hebben tot juridische ondersteuning. Begin 2023 zal
een eindrapport worden opgeleverd met gevalideerde resultaten. Uit de meest recente
tussenrapportage tekenen zich al enkele voorlopige inzichten af. Zo lijkt de samenwerking
tussen het sociaal en juridisch domein in diverse pilots goed uit te pakken; inwoners
worden beter doorverwezen en komen daardoor sneller op de juiste plek terecht voor
de hulp die zij nodig hebben, er is meer oog voor maatwerk en de menselijke maat en
inwoners voelen zich beter gehoord en gezien door de hulpverleners.7
c. Zorgvuldige en deskundige uitvoering
Uit het voorgaande blijkt dat het voorstel de gemeenten en andere partijen de bevoegdheid
geeft om (veel) gevoelige gegevens te verwerken. Daarmee kan een «totaalplaatje» worden
verkregen van het privéleven van de cliënt. Door het verkrijgen van dit totaalplaatje
kan (meer) bemoeienis met de cliënt vanuit de gemeente ontstaan, die misplaatst kan
zijn indien gegevens niet kloppen of niet goed met de gegevensverwerking wordt omgegaan.
Een zorgvuldige omgang met dit soort gegevens is daarom van wezenlijk belang. Dit
vereist meer dan alleen wetgeving. Ook dient bij de betrokken partijen voldoende kennis
en expertise over privacy en gegevensdeling aanwezig te zijn. De toelichting merkt
hierover op dat de kennis van medewerkers op het gebied van privacyregels vaak onvoldoende
is, en dat er door een te hoge werkdruk maar zeer weinig tijd is om te investeren
in kennis op het gebied van privacyregelgeving.
Daarnaast stelt de toelichting dat de Informatiebeveiligingsdienst (IBD) van de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) zich mede richt op de uitvoeringspraktijk inzake privacy,
en gemeenten daarover adviseert. De toelichting motiveert echter niet of dat afdoende
zal zijn om de medewerkers van gemeenten de benodigde kennis en expertise over privacy
en gegevensdeling bij te brengen, en hoe dit moet worden bezien ten opzichte van het
geconstateerde tijdgebrek dat de medewerkers voor zulke scholing hebben. Daarbij vermeldt
de toelichting evenmin hoe zal worden bewerkstelligd dat ook andere partijen dan de
gemeente voldoende kennis en expertise over privacy en gegevensdeling bezitten.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om in de toelichting duidelijkheid te
bieden op welke wijze zal worden bewerkstelligd dat de betrokken partijen tijdig en
adequaat zijn toegerust om zorgvuldig gegevens te verwerken.
De Afdeling merkt terecht op dat voor een zorgvuldige omgang met gevoelige persoonsgegevens
meer nodig is dan alleen goede wetgeving.
Organisaties worden hierbij ondersteund door diverse koepelorganisaties en branche-
en beroepsverenigingen. Deze ondersteuning richt zich met name op het op orde brengen
van de basis: het voldoen aan de verplichtingen van de AVG en de materiewetten. Daarnaast
wordt er ondersteuning geboden vanuit verschillende programma’s waarin Rijk, gemeenten
en andere partijen samenwerken om knelpunten in de dienstverlening aan kwetsbare inwoners
aan te pakken. Dit betreft veelal specifieke knelpunten waartoe samenwerking nodig
is tussen de betrokken partijen. Zo wordt reeds op diverse plekken invulling gegeven
aan het verbeteren van de kennis en deskundigheid ten aanzien van privacy en gegevensverwerking
bij samenwerking rond meervoudige problematiek. Dit heeft onder andere geresulteerd
in diverse trainingen (o.a. de leergang «Privacy en gegevensdeling: Zo doe je dat!»),
handreikingen (o.a. de 4 publicatie vanuit het Traject Uitwisseling persoonsgegevens
en privacy over het pettenvraagstuk, communiceren over privacy, bewustzijn en veel
gestelde vragen) en modelconvenanten (o.a. het modelconvenant voor de zorg- en veiligheidshuizen)
voor de omgang met persoonsgegevens bij meervoudige problematiek. In de verdere implementatieopgave
van de Wams benadrukken het Rijk en de VNG het belang van samenwerken met het veld
(gemeenten, uitvoeringsorganisaties en organisaties uit aanpalende domeinen), het
in positie brengen van professionals en ambtenaren en ervoor zorgen dat de kansen
die de Wams biedt optimaal benut worden door professionals die er mee gaan werken.
Op basis van een verdiepingsslag van de opgaven en de gesprekken rondom de behoeften
van gemeenten, worden in samenwerking met VNG verdere ondersteuningsmiddelen ontwikkeld.
Hiernaast zal het Rijk ook met vertegenwoordigers van sectorspecifieke doelgroepen
ondersteuningsmiddelen ontwerpen. Hierin heeft het Rijk uiteindelijk een ondersteunende
rol in. Gezien de diversiteit aan initiatieven wordt mede verkend hoe de huidige netwerken
versterkt kunnen worden en de opgeleverde producten vindbaar blijven, door middel
van een kennis- en expertise platform.
Gezien deze investeringen in het borgen van privacy in de werkprocessen en in het
versterken van de kennis en vaardigheden van professionals, verwacht ik dat de risico’s
zoals benoemd in de DPIA voldoende worden gemitigeerd en dat de betrokken partijen
tijdig en adequaat zullen zijn toegerust om op zorgvuldige wijze de noodzakelijke
persoonsgegevens te verwerken.
In de paragraaf 7.2 van de toelichting zijn enkele voorbeelden van de huidige ondersteuningspraktijk
opgenomen.
d. Verhouding tussen de mogelijkheden om een onderzoek te starten
Het wetsvoorstel maakt onderscheid tussen twee situaties waarin gegevensverwerking
in het kader van een gecoördineerde aanpak mogelijk wordt gemaakt: een hulpvraag van
een cliënt, en een verzoek van een professional. In het eerste geval vindt het onderzoek
plaats in samenspraak met de cliënt, en in het tweede geval kan het onderzoek zonder
medewerking van de cliënt worden verricht. Een onderzoek naar aanleiding van een verzoek
van een professional, kan daarom pas worden gestart als aan aanvullende voorwaarden
is voldaan.
Te voorzien valt dat in de praktijk deze situaties niet altijd duidelijk van elkaar
gescheiden zullen verlopen. Het zou bijvoorbeeld kunnen gebeuren dat wordt gepoogd
om een onderzoek te starten naar aanleiding van een hulpvraag, maar dat dit niet van
de grond komt doordat de cliënt daaraan niet wil meewerken. Indien daarna een verzoek
van een professional binnenkomt, kan het onderzoek zonder medewerking van de cliënt
worden voortgezet.
Gelet op het ingrijpende karakter van een onderzoek zonder toestemming, zou het onwenselijk
zijn als te makkelijk tussen de verschillende mogelijkheden om een onderzoek te starten
kan worden geschakeld. De vraag is of er voldoende waarborgen zijn om dit in de praktijk
in goede banen te leiden. In het kader van gegevensverwerking is het daarbij in het
bijzonder de vraag of gegevens die zijn verzameld in een onderzoek naar aanleiding
van een hulpvraag, mogen worden gebruikt in een onderzoek naar aanleiding van een
verzoek door een professional en omgekeerd. De toelichting gaat op deze punten niet
in.
De Afdeling adviseert om in de toelichting duidelijkheid te geven over de wijze waarop
de verschillende mogelijkheden om een onderzoek te starten zich tot elkaar verhouden,
en zo nodig het voorstel aan te vullen.
De Afdeling merkt op dat er voldoende waarborgen moeten zijn om te voorkomen dat in
de praktijk te makkelijk wordt geschakeld tussen de mogelijkheid een onderzoek met
toestemming te doen en een onderzoek zonder toestemming te starten en dat er voldoende
waarborgen moeten zijn om dit in goede banen te leiden.
De twee manieren waarop een onderzoek naar meervoudige problematiek kan starten verschillen
dusdanig van elkaar dat van zomaar schakelen tussen de twee mogelijke onderzoeken,
geen sprake kan zijn.
In de meeste gevallen zal een onderzoek aanvangen naar aanleiding van een hulpvraag
van een cliënt. Dit is een onderzoek op grond van artikel 2.3a.1 van het wetsvoorstel.
Zoals uit dit artikel en de toelichting daarop blijkt, betreft dit een onderzoek in
samenspraak met de cliënt. Dit betekent dat als de cliënt aangeeft een bepaalde hulpvraag
of een bepaald domein niet in het onderzoek te willen betrekken, het onderzoek daar
niet over zal gaan. Natuurlijk kan degene die dit namens het college met de cliënt
bespreekt, wel aangeven wat daarvan de eventuele nadelen of beperkingen zijn, maar
de samenspraak behelst dat een onderzoek binnen de grenzen blijft die de cliënt aangeeft.
Daaruit volgt dat het verwerken van gegevens ook binnen die grenzen blijft; gegevens
worden alleen opgevraagd en verzameld voor zover die noodzakelijk zijn voor het onderzoek.
Artikel 5.4.4, eerste lid van het wetsvoorstel, regelt dat het college bevoegd is
de persoonsgegevens die hij heeft verwerkt ten behoeve van een onderzoek verder te
verwerken voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van deze wet, dus bijvoorbeeld
bij een nieuwe hulpvraag maar ook bij een onderzoek zonder toestemming van de cliënt.
De bij een onderzoek verzamelde gegevens worden maximaal twee jaar bewaard, twee jaar
na het informeren over de uitkomsten van het onderzoek, of, als er een gecoördineerde
aanpak komt, twee jaar na het beëindigen van die gecoördineerde aanpak. Gegevens worden
zo niet onnodig lang bewaard maar zijn nog wel beschikbaar binnen een termijn waarbij
een eventuele nieuwe hulpvraag aansluit bij de vorige. Het is prettig als dan niet
alles opnieuw gevraagd hoeft te worden en men verder kan bij de vraag of de beschikbare
gegevens nog kloppen. De beperkte bewaartermijn betekent ook dat in geval een onderzoek
op verzoek van de cliënt wordt afgebroken, de gegevens van dat onderzoek niet eindeloos
beschikbaar blijven.
De Afdeling refereert aan de situatie waarin een onderzoek is afgebroken omdat de
cliënt aangeeft het onderzoek niet meer te willen, en binnen korte tijd daarna een
partij die betrokken is bij de cliënt aanklopt bij het college om een onderzoek zonder
toestemming te beginnen. Kan dan worden overgeschakeld naar dit onderzoek, omdat de
cliënt niet meer mee wilde werken? Uitgangspunt is om terughoudend te zijn met onderzoeken
zonder expliciete medewerking. Artikel 2.3a.4, eerste lid, stelt de voorwaarden waaraan
het college het verzoek moet toetsen, alvorens een dergelijk onderzoek te starten.
Het moet concreet gaan om:
– voortdurende of terugkerende meervoudige problematiek waarvoor de persoon of personen
die het betreft geen of selectief hulp vragen of accepteren of de hulp die wel wordt
aanvaard niet effectief lijkt, terwijl vanwege de aard of complexiteit van de problemen
maatschappelijke teloorgang of een lage kwaliteit van leven en welzijn dreigt of al
aan de orde is, en;
– er aanvullend sprake is van hinder en overlast gedurende een langere tijd.
– Ten slotte moet de gecoördineerde aanpak ook bijdragen aan een oplossing of het verminderen
van de problemen.
Op deze manier is gewaarborgd dat niet zomaar een onderzoek kan worden gestart op
grond van artikel 2.3a.4 nadat de cliënt heeft aangegeven zelf niet meer mee te willen
werken aan een onderzoek naar meervoudige problematiek op grond van artikel 2.3a.1.
Uit de voorwaarden van artikel 2.3a.4, eerste lid, blijkt, dat er nogal wat aan de
hand moet zijn alvorens een onderzoek wordt gestart zonder hulpvraag van de cliënt.
Het gaat om situaties waarbij de professional vermoedt dat er sprake is van meervoudige
problematiek waarvoor de persoon in kwestie geen hulp vraagt of accepteert, waardoor
de problemen (te lang) blijven voortduren en de betrokken persoon zijn grip op het
leven lijkt te verliezen. Eventuele bemoeizorg biedt geen soelaas en de persoon (en
zijn gezin) veroorzaakt voortdurend, of telkens opnieuw, problemen of overlast in
zijn omgeving; ook kan de veiligheid van personen of goederen in de omgeving in het
geding zijn. Onder dit soort (ernstige) omstandigheden kan een betrokken partij een
gemotiveerd verzoek bij het college indienen voor het instellen van een onderzoek
wegens «ernstige problematiek». Het college zal slechts een onderzoek starten als
de verzoekende partij aannemelijk heeft gemaakt dat er voldaan is aan de in artikel
2.3a.4, eerste lid, genoemde voorwaarden. Zodoende kan er geen sprake zijn van het
«zomaar» overstappen naar een onderzoek zonder medewerking van de client op grond
van artikel 2.3a.4 als deze cliënt heeft aangegeven niet verder te willen met een
onderzoek op grond van artikel 2.3a.1 waarom hij zelf heeft verzocht. Indien toch
een onderzoek wordt gestart op grond van artikel 2.3a.4 en er nog gegevens beschikbaar
zijn van een eerder onderzoek op grond van artikel 2.3a.1, zal op grond van artikel
5.4.4, eerste lid, slechts de noodzakelijke informatie daarvan kunnen worden hergebruikt.
Daarnaast geldt op grond van de in artikel 5.4.5, eerste lid, neergelegde bewaartermijn,
dat gegevens van een eerder onderzoek twee jaar bewaard worden.
e. Doorbreking beroepsgeheim
Het wetsvoorstel bevat voorts bepalingen die de doorbreking van het medisch beroepsgeheim
en het beroepsgeheim van jeugdhulpverleners betreffen. Specifiek regelt het voorstel
dat het beroepsgeheim mag worden doorbroken, indien een betrokkene daartoe uitdrukkelijke
toestemming heeft gegeven, of indien de verstrekking zonder uitdrukkelijke toestemming
naar het oordeel van de verstrekker noodzakelijk is uit het oogpunt van goed hulpverlenerschap.
Ook mag het beroepsgeheim worden doorbroken op grond van een aantal verstrekkingsplichten
uit de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet.
Volgens de toelichting zijn deze doorbrekingsgronden opgenomen naar aanleiding van
het advies van de AP. De AP heeft geadviseerd om de omstandigheden waaronder volgens
het voorstel het beroepsgeheim kan worden doorbroken, beter te begrenzen.
De vraag is of de voorgestelde regeling inderdaad een betere begrenzing is van de
omstandigheden waaronder het beroepsgeheim kan worden doorbroken. De eerste doorbrekingsgrond
(toestemming) is al geldend recht. De tweede doorbrekingsgrond is breed ingestoken
en sluit aan bij de algemene norm van «goed hulpverlenerschap», die geldt in de behandelingsovereenkomst
tussen zorgverlener en patiënt.
Een voorstel om deze norm in het kader van de verstrekking van bijzondere persoonsgegevens
buiten de toestemming van de betrokkene om te gebruiken, roept verschillende vragen
op. De eerste vraag is die naar de betekenis van deze begrenzing in dit verband met
daaraan gekoppeld de vraag of de normering via de weg van «goed hulpverlenerschap»
wel past bij de kwestie die in dit kader beantwoord moet worden. Het gaat erom dat
de belangen van de patiënt of cliënt zo dringend zijn dat datgene wat in het vertrouwen
van geheimhouding aan de hulpverlener of arts is medegedeeld of toegekomen, niettemin
wordt verstrekt aan derden. Daarbij is ook van belang te verduidelijken hoe die afweging
dan plaatsvindt. Als de norm van «goed hulpverlenerschap» op dit terrein van verstrekking
van bijzondere persoonsgegevens ingang vindt, is dat nieuw en zal dat ook betekenis
kunnen krijgen buiten de context van dit wetsvoorstel.
Gelet op het voorgaande acht de Afdeling het wetsvoorstel onvoldoende begrensd. De
toepassing van de open norm «goed hulpverlenerschap» roept in deze context, gelet
op het voorgaande, de nodige vragen op. De Afdeling adviseert daarom om, in plaats
van uit te gaan van de norm «goed hulpverlenerschap», in het voorstel zelf de nadere
begrenzing te zoeken in dringende belangen van de patiënt die afgewogen moeten worden
tegen het belang geheim te houden van datgene wat in het vertrouwen dat het geheim
zou blijven, is verstrekt. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan
te passen.
De Afdeling constateert dat het er bij de doorbreking van het beroepsgeheim om gaat
dat de belangen van de patiënt of de cliënt zo dringend zijn dat datgene wat in het
vertrouwen van geheimhouding aan de hulpverlener of arts is medegedeeld of toegekomen,
niettemin wordt verstrekt aan derden. De Afdeling stelt in dat kader terecht de vraag
of de begrenzing met de norm van «goed hulpverlenerschap» als grond voor doorbreking
wel voldoende concreet is en of die begrenzing niet meer vragen oproept dan dat die
beantwoordt.
Naar aanleiding van deze vraag van de Afdeling is de formulering van de bepaling die
doorbreking van het beroepsgeheim mogelijk maakt, heroverwogen. In deze heroverweging
zijn verschillende partijen die in de dagelijkse praktijk te maken hebben met een
beroepsgeheim of met de beperkingen daarvan geraadpleegd. Daaruit is gebleken dat
het «goed hulpverlenerschap» in dit kader inderdaad een te open norm vormt en dat
een doorbrekingsgrond op basis van een doelcriterium veel beter past.
Dit heeft geleid tot aanpassing van artikel 5.4.2, tweede lid. Daarnaast is in de
memorie van toelichting verduidelijkt dat ook bij de toepassing van dit wetvoorstel
het uitgangspunt is dat de doorbreking van het beroepsgeheim zoveel mogelijk plaatsvindt
met toestemming van de cliënt. In beginsel zal een professional dus alleen met toestemming
van de cliënt persoonsgegevens, waaronder gegevens over gezondheid, verstrekken. Onder
cliënt moet hier ook de wettelijk vertegenwoordiger worden gelezen indien cliënt niet
handelingsbekwaam is of vanwege de leeftijd (nog) geen zelfstandige toestemming kan
geven. De cliënt moet voor het geven van de toestemming weten met welk doel de gegevens
worden verstrekt, wat de inhoud is van de informatie (welke gegevens) en moet de gevolgen
van de toestemming kunnen overzien. De professional moet zich bij het vragen van toestemming
ervan vergewissen dat de cliënt hiervan op de hoogte is. Deze informatie moet in toegankelijke
vorm worden aangeboden en begrijpelijk zijn.
Als toestemming vragen niet kan of toestemming wordt geweigerd, maakt artikel 5.4.2,
tweede lid, het mogelijk dat de professional toch gegevens mag verstrekken in een
situatie waarin dit naar zijn oordeel noodzakelijk is gelet op zijn plicht om goede
hulp of zorg te verlenen, om ernstige meervoudige problematiek van de cliënt of zijn
gezinsleden te beperken of te voorkomen en bovendien in het belang is van de cliënt,
zijn gezinsleden of mensen in hun omgeving.
Doelcriterium voor doorbreking beroepsgeheim
Het beroepsgeheim is niet absoluut. Zo kan het beroepsgeheim bijvoorbeeld worden doorbroken
op grond van een wettelijk voorschrift of op grond van een zogenaamd conflict van
plichten. De Afdeling merkt in dat kader terecht op dat het er bij doorbreking van
het beroepsgeheim zonder toestemming om gaat dat de belangen van de patiënt of cliënt
zo dringend zijn dat datgene wat in het vertrouwen van geheimhouding aan de hulpverlener
of arts is medegedeeld of toegekomen, niettemin wordt verstrekt aan derden. Ook het
naar aanleiding van het advies aangepaste artikel 5.4.2, tweede lid, ziet op dergelijke
gevallen.
Ten eerste moet de verstrekking noodzakelijk zijn gelet op de plicht om goede hulp
of zorg te verlenen. Het kan van goed hulpverlenerschap getuigen dat de professional
zich niet beroept op de zwijgplicht, maar toch actie onderneemt. Het belang van goede
zorg kan dan prevaleren boven het belang van de zwijgplicht. Spreken ligt dan in het
verlengde van de hulpverleningsplicht.
Ten tweede moet er sprake zijn van ernstige meervoudige problematiek.Gelet op de criteria
van artikel 2.3a.4, eerste lid dient er in ieder geval sprake te zijn van: «Voortdurende of terugkerende meervoudige problematiek waarvoor de persoon of personen
die het betreft geen of selectief hulp vragen of accepteren of de hulp die wel wordt
aanvaard niet effectief lijkt, terwijl vanwege de aard of complexiteit van de problemen
maatschappelijke teloorgang of een lage kwaliteit van leven en welzijn dreigt of al
aan de orde is». Daarbij geldt als voorwaarde dat ofwel in de omgeving van deze persoon of personen
gedurende langere tijd of telkens opnieuw problemen, hinder of overlast wordt ervaren,
of de veiligheid van deze persoon of andere personen of goederen in het geding is.
Vervolgens beoordeelt de professional of het verstrekken van informatie bijdraagt
aan de totstandkoming of uitvoering van een gecoördineerde aanpak die kan bijdragen
aan het oplossen of het verminderen van deze ernstige problemen. Ten derde moet verstrekking
in het belang zijn van de cliënt, zijn gezinsleden of mensen in hun omgeving.
Anders dan de Afdeling constateert gaat het hier niet uitsluitend om dringende (zwaarwegende)
belangen van de cliënt of patiënt zelf om ernstige meervoudige problematiek te beperken
of te voorkomen, maar ook om dringende belangen van gezinsleden of mensen in de omgeving
van de cliënt. In het bijzonder wordt gedacht aan de minderjarige kinderen van de
cliënt. Hierbij valt te denken aan een situatie waarbij zorgen zijn over de veiligheid
en/of ontwikkeling van een kind die voorkomt uit problemen van de ouders. En waarbij
het dus ook de ouders zijn die hulp en ondersteuning nodig hebben. Vaak gebeurt er
zoveel binnen een gezin waar de veiligheid in het geding is, dat één professional
dat niet allemaal kan overzien. Daarvoor is het nodig dat problemen gezamenlijk worden
geordend, geconcretiseerd, geprioriteerd en vervolgens aangepakt. Dat vraagt samenwerking
tussen organisaties en over domeinen heen, waarbij ook partijen met een beroepsgeheim
informatie moeten kunnen inbrengen die noodzakelijk is om de situatie in kaart te
brengen en een gecoördineerde aanpak vorm te geven. Dit in het belang van (het welzijn
van) de cliënt en diens directe omgeving.
Onder het doelcriterium van artikel 5.4.2 kan ook bemoeizorg vallen. Bemoeizorg is
het organiseren van zorg en ondersteuning, terwijl er geen hulpvraag is, in situaties
waarin niet-handelen geen optie (meer) is. Kenmerkend voor bemoeizorg is de betrokkenheid
van vele instanties. Daarbij staat het aspect van hulpverlening voorop. Bij het bieden
van bemoeizorg is het in een groot aantal gevallen onvermijdelijk dat afstemming plaatsvindt
tussen verschillende personen en instanties die, vanuit een hulpverleningsperspectief
of anderszins, bij de situatie van de cliënt betrokken zijn. Alleen op die manier
kunnen hulpverleners invulling geven aan de professionele en de wettelijke plicht
om te handelen als een goed hulpverlener en om verantwoorde hulp c.q. goede zorg te
bieden.8
Bij het beoordelen of een situatie de inzet van bemoeizorg vraagt, en het bieden van
bemoeizorg zelf, is het veelal noodzakelijk dat de betrokken partijen informatie uitwisselen,
waaronder gegevens die onder het beroepsgeheim vallen, om hun activiteiten zodanig
op elkaar af te stemmen dat zij optimaal bijdragen aan de doelen van het bemoeizorgtraject.
Tot op heden was er geen specifieke wetgeving voor de doorbreking van het beroepsgeheim
in een bemoeizorgoverleg. Dit artikel voorziet daar nu wel in voor gevallen waarin
sprake is van ernstige meervoudige problematiek. Dit laat onverlet dat een professional
bij het maken van de afweging of hier sprake is van een situatie die doorbreking van
het beroepsgeheim op deze grond rechtvaardigt, daarbij de professionele standaarden
van zijn beroepsgroep in acht zal moeten nemen. De handreikingen gegevensuitwisseling
in de bemoeizorg9 bieden nu al inhoudelijke en procesmatige handvatten voor een dergelijke afweging,
die ook na inwerkingtreding van deze wet relevant en bruikbaar blijven.
Bij ernstige meervoudige problematiek kan ook sprake zijn van problemen, hinder of
overlast in de omgeving. Kortweg: overlast. Doorbreking van het beroepsgeheim enkel
ten behoeve van het verminderen of oplossen van overlast is op basis van artikel 5.4.2,
tweede lid niet mogelijk. De doorbreking van het beroepsgeheim dient terug te voeren
te zijn op goed zorg of hulp, het voorkomen of beperken van ernstige meervoudige problematiek
van de cliënt of zijn gezinsleden én in het belang zijn van de cliënt, zijn gezinsleden
of mensen in hun omgeving.
Ingrijpendere interventies voorkomen
Met de grond voor doorbreking van het beroepsgeheim in artikel 5.4.2, tweede lid,
wordt beoogd een voor de cliënt (veel) ingrijpendere interventie/inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer te voorkomen. Bij «interventie» kan worden gedacht aan een dreigende huisuitzetting.
In deze situatie wordt informatie gedeeld om te kunnen onderzoeken of en zo ja hoe
een ingrijpender interventie kan worden voorkomen door een gecoördineerde aanpak van
de verschillende problemen. Het onderzoek op basis van deze wet maakt het mogelijk
om oplossingen vanuit verschillende domeinen te verkennen, onderling af te stemmen
en te coördineren. Het is expliciet niet de bedoeling dat de professional onder de
dreiging van de inzet van verplichte zorg wordt gedwongen om informatie te leveren.
Wel wil ik mogelijk maken dat een professional die informatie kan verstrekken die
naar zijn mening relevant is om een passend domein-overstijgend pakket aan hulp te
kunnen aanbieden.
Belangenafweging
In alle gevallen moet er een afweging worden gemaakt tussen verschillende belangen:
het belang van de cliënt dat zijn of haar informatie geheim blijft versus het belang
van het beperken of voorkomen van problemen. Alleen wanneer het belang bij het doorbreken
zwaarder weegt dan het belang dat de informatie geheim blijft mag de professional
zijn zwijgplicht doorbreken. De professional verstrekt in die situatie alleen die
informatie die noodzakelijk is om de ernstige problemen op te lossen of te verminderen.
Wanneer er een reëel risico is dat de verstrekking van gegevens er juist voor zal
zorgen dat de kans op een succesvolle gecoördineerde aanpak van de problemen afneemt,
zal de professional geen gegevens verstrekken. Met name wordt dan gedacht aan de situatie
waarin de zorgverlener de enige is met een goed contact met de betrokkene en het reële
risico bestaat dat de betrokkene zich door het verstrekken van informatie verder zal
onttrekken aan hulpverlening. Anderzijds moet de zorgverlener – mede gelet op zijn
plicht om goede hulp of zorg te verlenen – laten meewegen dat de verstrekking kan
bijdragen aan het oplossen van bepaalde problemen van de cliënt, omdat daarmee een
gecoördineerde aanpak mogelijk wordt. De verstrekkende partij laat zich hierbij leiden
door de voor haar geldende professionele standaarden. De verstrekking kan door de
verstrekkende partij zo in het licht van de proportionaliteitseis en de subsidiariteitseis
beargumenteerd worden. Deze partij maakt die afweging. Het college kan slechts – beargumenteerd
– verzoeken om gegevens.
Een dergelijke afweging is niet nieuw. Het beroepsgeheim is immers ook nu niet absoluut.
In bepaalde gevallen is het reeds toegestaan om het beroepsgeheim te doorbreken, bijvoorbeeld
bij een conflict van plichten of op grond van een wettelijk voorschrift. Professionals
maken al vergelijkbare afwegingen bij bijvoorbeeld de toepassing van de meldcode huiselijk
geweld en kindermishandeling en bij conflict van plichten. In de praktijk hanteren
verschillende beroepsorganisaties stappenschema’s die de professional helpen bij een
zorgvuldige afweging. De stappen die in het kader van de Wams moeten worden gezet
zijn in de basis gelijk aan deze stappen. Alleen zijn de criteria waaraan wordt getoetst
om uiteindelijk wel of niet te delen concreet opgenomen in het voorgestelde artikel
5.4.2, tweede lid. In de praktijk zal toepassing van dit artikel daarom leiden tot
de volgende stappen:
• De professional wordt door of namens het college om informatie gevraagd. Het college
motiveert waarom informatie nodig is, licht toe welk doel wordt nagestreefd en met
wie de informatie verder wordt gedeeld. Het is van groot belang dat de professional
voldoende informatie heeft om een zorgvuldige afweging te kunnen maken.
• De cliënt kan niet om toestemming worden gevraagd of heeft die niet gegeven ondanks
de inspanningen van de professional om toestemming te verkrijgen.
• De professional beoordeelt of het verstrekken van informatie noodzakelijk is gelet
op zijn plicht om goede hulp of zorg te verlenen.
• De professional beoordeelt of het verstrekken van informatie redelijkerwijs zal leiden
tot het voorkomen of beperken van de ernstige problemen of gezondheidsschade en de
belangen bij verstrekking niet opwegen tegen het belang dat het beroepsgeheim beoogt
te beschermen.
• De professional legt de afweging anoniem voor aan een deskundige collega voordat hij
een besluit neemt.
• Wanneer de professional besluit de geheimhoudingsplicht te doorbreken, weegt hij welke
informatie nodig is om het doel te bereiken. Om het beroepsgeheim zo min mogelijk
te schenden (proportionaliteit) wordt alleen die informatie gedeeld die ten behoeve
van dat doel nodig is. Kan er bijvoorbeeld worden volstaan met zogenaamde dat-informatie?
Bijvoorbeeld: dat de cliënt bij de hulpverlener bekend is. Is het mogelijk om te volstaan
met procesinformatie? Bijvoorbeeld: dat er een traject loopt en wanneer dit traject
is afgerond. Of is het nodig om inhoudelijke informatie te delen? Ook dan gebeurt
dit zo beperkt als mogelijk door bijvoorbeeld niet de inhoud van de gesprekken, een
diagnose of medicatie-informatie te delen.
• Ook weegt de professional af wanneer hij de cliënt informeert. Zo mogelijk gebeurt
dit vooraf en anders zo kort mogelijk nadat de informatie is verstrekt.
f. Verwerkingsverantwoordelijkheid
Het voorstel voorziet terecht in regels voor de aanwijzing van de verwerkingsverantwoordelijke.
Uitgangspunt is dat het college van burgemeester en wethouders verwerkingsverantwoordelijke
is. Daarop zijn echter uitzonderingen. De Afdeling merkt het volgende op.
i. Coördinator van andere partij dan het college
Volgens het voorstel moet het college gedurende de gecoördineerde aanpak een coördinator
aanstellen. De coördinator kan werkzaam zijn bij de gemeente, maar ook bij een andere
partij die bij de gecoördineerde aanpak is betrokken. Het voorstel regelt ook de taken
van de coördinator, en kent de coördinator verschillende bevoegdheden toe met betrekking
tot de verwerking van persoonsgegevens van de cliënt. Daarnaast bepaalt het voorstel
dat de partij waar de coördinator werkzaam is, verwerkingsverantwoordelijke is voor
de gegevensverwerking door de coördinator. De verwerkingsverantwoordelijkheid kan
dus bij een andere partij dan het college komen te liggen.
Volgens de AVG is de verwerkingsverantwoordelijke de partij die het doel van en de
middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt. Hoewel de verwerkingsverantwoordelijke
bij lidstatelijk recht mag worden aangewezen, is het in het licht van de voornoemde
definitie de vraag in hoeverre het passend is om gedurende de gecoördineerde aanpak
de verwerkingsverantwoordelijkheid ook bij een andere partij dan de gemeente neer
te leggen. Het college is immers de partij die verantwoordelijk is voor de gecoördineerde
aanpak, en in dat opzicht ook de partij die het doel van en de middelen voor de gegevensverwerking
vaststelt. Daarbij is het van belang dat degene die als verwerkingsverantwoordelijke
wordt aangewezen die verantwoordelijkheid ook metterdaad moet kunnen waarmaken.
Daarbij komt dat volgens het voorstel de verwerkingsverantwoordelijkheid gedurende
het onderzoek en bij afsluiting van de gecoördineerde aanpak wel per definitie bij
het college ligt. Een wisselende verwerkingsverantwoordelijke per fase van de gecoördineerde
aanpak, kan voor cliënten een onduidelijke situatie creëren. Wil een betrokkene zijn
rechten op de grond van de AVG effectief kunnen uitoefenen, dan dient juist duidelijk
te zijn wie de verwerkingsverantwoordelijke is. Bij de bespreking van de rol van de
coördinator, gaat de toelichting op dit punt niet in.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de verwerkingsverantwoordelijkheid in
alle fasen van de gecoördineerde aanpak bij het college neer te leggen.
Net als de Afdeling vind ik dat het voor cliënten duidelijk moet zijn waar zij terecht
kunnen met vragen over de verwerking van hun gegevens bij een gecoördineerde aanpak
en de uitoefening van hun rechten in deze, en dat geen situaties moeten ontstaan waarbij
het college en partijen die betrokken zijn bij de gecoördineerde aanpak naar elkaar
verwijzen.
Zoals eerder toegelicht vind ik het noodzakelijk dat de rol van coördinator ook vervuld
kan worden door iemand die werkzaam is bij een partij, niet zijnde de gemeente, die
deelneemt aan de gecoördineerde aanpak voor een bepaalde cliënt, omdat zo’n partij
vaak veel nauwer betrokken is bij de cliënt en bekend is met zijn problematiek, dan
het college. Het college heeft echter geen directe zeggenschap over de coördinator
dan wel over de wijze waarop hij persoonsgegevens verwerkt. Die verantwoordelijkheid
ligt de partij waar deze coördinator werkzaam is. Om geen misverstanden te laten bestaan
over ie verwerkingsverantwoordelijke is, is in artikel 5.4.4, zesde lid, van het wetsvoorstel
nog eens expliciet bepaald dat de verwerkingsverantwoordelijkheid in geval dat een
coördinator is aangewezen, ligt bij de partij of het college waarvoor die coördinator
werkzaam is. Ik ben van mening dat dit voor de betrokken cliënten het duidelijkst
is. De coördinator is tijdens de gecoördineerde aanpak het aanspreekpunt voor de cliënt,
óók voor vragen met betrekking tot gegevensverwerking.
ii. Situatie zonder coördinator
Het voorstel maakt het ook mogelijk om na het onderzoek geen coördinator aan te wijzen.
In dat geval kan een familielid of mantelzorger coördinatietaken op zich nemen, zonder
officieel coördinator te zijn. Het is de vraag of op dit moment volgens het voorstel
(nog) sprake is van een gecoördineerde aanpak, en bij wie dan de verwerkingsverantwoordelijkheid
ligt. Wat betreft dit laatste lijkt het logisch dat het college de verwerkingsverantwoordelijke
is, maar het voorstel expliciteert dit niet. Zoals hiervoor gesteld is duidelijkheid
daarover nodig.
De Afdeling adviseert om te expliciteren dat in bovenstaande situatie het college
de verwerkingsverantwoordelijke is.
In sommige situaties is de cliënt, of zijn vertegenwoordiger of mantelzorger goed
zelf in staat de coördinatie op zich te nemen. Dit past bij het uitgangspunt van de
Wmo 2015 dat mensen, al dan niet met hulp uit hun sociaal netwerk, zoveel mogelijk
zelfstandig vorm kunnen geven aan hun eigen leven. Daarom voorziet het wetsvoorstel
in de mogelijkheid dat op verzoek van de cliënt, de familie en eventueel de mantelzorger,
geen coördinator wordt aangewezen omdat een van deze betrokkenen zelf de coördinatie
op zich neemt. De Afdeling vraagt of er in zo’n geval nog sprake is van een gecoördineerde
aanpak en bij wie dan de verwerkingsverantwoordelijkheid ligt.
Aan deze situatie is expliciet aandacht besteed in de artikelsgewijze toelichting
bij artikel 2.3a.3, tweede lid, van het wetsvoorstel. Daar wordt uitgelegd dat in
geval een familielid of mantelzorger de coördinatietaken op zich neemt, sprake is
van verwerking van gegevens in het privédomein waarop de AVG niet van toepassing is.
Het is niet mogelijk dat het college in zo’n situatie verwerkingsverantwoordelijke
zou zijn. Het artikel zelf spreekt om diezelfde reden van coördinatie en niet van
een gecoördineerde aanpak, maar naar aanleiding van de vragen van de Afdeling is zowel
artikel 2.3a.2, tweede lid, als aan artikel 2.3a.3, eerste lid, aangepast. Artikel
2.3a.2, tweede lid, regelt in welke gevallen het college in ieder geval zorg moet
dragen voor een gecoördineerde aanpak. De toegevoegde zinsnede maakt duidelijk dat
het college geen zorg draagt voor een gecoördineerde aanpak indien de cliënt of een
bij de cliënt betrokken naaste of mantelzorger zelf de werkzaamheden van de verschillende
betrokken partijen gaat coördineren. Daarnaast maakt de toevoeging aan artikel 2.3a.3,
eerste lid, duidelijk dat de aanwijzing van een coördinator gebeurt ter uitvoering
van een gecoördineerde aanpak. Als er geen gecoördineerde aanpak komt – ofwel omdat
het onderzoek heeft uitgewezen dat dat niet nodig is, ofwel omdat de cliënt, een familielid
of mantelzorger na het onderzoek zelf gaat coördineren – wordt geen coördinator aangewezen,
en is er zodoende geen gecoördineerde aanpak waarvoor het college verwerkingsverantwoordelijke
is.
g. Privacy by design, privacy by default
Het wetsvoorstel bevat delegatiegrondslagen om regels van technische en organisatorische
aard vast te stellen met betrekking tot de gegevensverwerking. Die delegatiegrondslagen
zijn breed: de regels kunnen zien op de wijze waarop de persoonsgegevens door het
college en de betrokken partijen aan elkaar worden verstrekt, en op de technische
standaarden (met betrekking tot eenheid van taal of techniek) of beveiligingseisen
voor de gegevensverwerking.
Volgens de toelichting kan het in de toekomst noodzakelijk blijken om dergelijke regelgeving
te maken, bijvoorbeeld wanneer eenheid in taal en techniek ontbreekt. Voorts merkt
de toelichting op dat zulke regelgeving niet alleen zal doorwerken bij de hulpverleners
in het sociaal domein en de aanpalende domeinen, maar ook op de ICT-leveranciers die
de software of ICT-infrastructuur zullen moeten leveren.
De genoemde delegatiegrondslagen bieden de mogelijkheid om regelgeving te maken met
verstrekkende gevolgen voor de partijen in het veld. Het in de praktijk implementeren
van regelgeving over de wijze waarop gegevensverwerking dient plaats te vinden, gaat
gemoeid met veel tijd en aanzienlijke investeringen. Bovendien zijn hierbij publieke
en private partijen betrokken. Uit de toelichting blijkt niet hoe precies en op welke
termijn deze regelgeving door partijen zal worden geïmplementeerd en welke investeringen
daarmee zijn gemoeid. De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan.
De Afdeling constateert terecht dat op basis van de delegatiegrondslag regelgeving
kan worden ingevoerd met verstrekkende gevolgen voor het veld. Daarbij valt te denken
aan het verplicht gebruik van een specifieke ICT-voorziening of wettelijke standaardisatie
van taal en techniek. Vanuit het zorgveld lopen hierop reeds verschillende ontwikkelingen.
In andere sectoren is dat nog niet in dezelfde mate aan de orde. Om die reden en omdat
het vanuit het oogpunt van zorgvuldige gegevensverwerking geen noodzaak is om vergaande
maatregelen te nemen kies ik er voor de korte termijn niet voor om dergelijke regelgeving
in te voeren. Indien daartoe een wens ontstaat zal rekening worden gehouden voor de
termijn en investeringen die voor implementatie daarvan noodzakelijk zijn.
Het voornemen is wel om in een algemene maatregel van bestuur beveiligingseisen te
stellen. Het is van belang dat bij inwerkingtreding van de Wams duidelijk is aan welke
beveiligingseisen gemeenten en partijen dienen te voldoen. Daarbij is het voornemen
om aan te sluiten bij gebruikelijke standaarden (ISO- en NEN-normen). Hiervoor is
geen aparte invoeringsstrategie noodzakelijk omdat, hoewel wellicht minder expliciet
gesteld, deze beveiligingseisen ook nu al gangbaar zijn. In de invoeringsstrategie
van de Wams wordt ook aandacht besteed aan de beveiligingseisen richting gemeenten,
brancheorganisaties en ketenpartners. De VNG/IBD kan middels informatie aan gemeenten
en leveranciersmanagement bijdragen aan de voorbereiding van het veld. Het is bijvoorbeeld
goed als leveranciers van software of IT tijdig op de hoogte zijn zodat zij zo nodig
hun producten kunnen aanpassen. Het is de verwachting dat daartoe slechts beperkt
aanleiding zal zijn, doordat wordt aangesloten bij gangbare beveiligingseisen.
6. Redactionele en overige wijzigingen
Naast aanpassingen die voortvloeien uit het advies van de Afdeling is van de gelegenheid
gebruikgemaakt om enkele andere wijzigingen in het wetsvoorstel en de toelichting
door te voeren. Dit betreft hoofdzakelijk technische en redactionele wijzigingen,
maar er zijn ook enkele inhoudelijke wijzigingen doorgevoerd. De wijzigingen zijn
hieronder toegelicht.
In diverse artikelen zijn ter verduidelijking of leesbaarheid van de tekst woorden
toegevoegd of aangepast of is een opsomming opgenomen. Het betreft:
– Een aanpassing in artikel 2.2.5, eerste lid, waarbij de expliciete vermelding van
«meldpunt» is vervallen om te voorkomen dat de indruk ontstaat dat hiervoor een aparte
instantie wordt ingesteld.
– Een aanpassing van de verwijzing in artikel 2.3.3, naar het artikel over het doen
van een aanvraag;
– Een toevoeging aan het bijschrift van artikel 2.3a.1 en de toevoeging aan het tweede
lid dat de cliënt al meer dan één dienst uit het sociaal domein ontvangt;
– Een aanpassing van de verwijzingen in artikel 2.3a.1, zevende lid en artikel 2.3a.4,
vierde lid, naar het artikel over de organisatie van een casusoverleg ten behoeve
van de noodzakelijke gegevensverwerking;
– De toevoeging aan artikel 2.3a.3, eerste lid dat een coördinator wordt aangewezen
ter uitvoering van de gecoördineerde aanpak. Hiermee wordt de bedoeling van geëxpliciteerd ten opzichte van het tweede lid op
grond waarvan het mogelijk is dat geen coördinator wordt aangewezen en er zodoende
geen sprake is van een gecoördineerde aanpak;
– Het toevoegen van de woorden «of cliënten» bij iedere vermelding van de cliënt in
artikel 2.3a.3;
– Het opnemen van een verwijzing naar artikel 2.3a.4, tweede lid, in artikel 2.3a.5;
– Het aanvullen van artikel 5.2.5, met een tweede lid, waarin de opsomming in dat lid
wordt aangevuld met de artikelen 2.3a.1, 2.3a.3 en 2.3a.4;
– De aanvulling van artikel 5.3.3 met de woorden «zonder toestemming van degene die
het betreft en indien nodig met doorbreking van de plicht tot geheimhouding op grond
van een wettelijk voorschrift of op grond van hun ambt of beroep»;
– Het opnemen van een puntsgewijze opsomming in de artikelen 5.4.1, vierde lid, 5.4.2,
vierde lid, 5.4.4, eerste lid en 5.5.2, tweede lid, omwille van de leesbaarheid;
– Het opnemen van een expliciete grondslag voor de verwerking van de bijzondere categorieën
van persoonsgegevens noodzakelijk voor de toepassing van 2.3, vierde lid, onderdeel
b, Jeugdwet en 2.3.5, vijfde lid, onderdeel h Wmo 2015 (rekening houden met de godsdienstige
gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van de cliënt bij het
leveren van een voorziening) in een onderzoek naar of bij de uitvoering van een gecoördineerde
aanpak;
– Het aanpassen van alle verwijzingen naar 5.4.2, tweede lid, waarbij «gegevens over
gezondheid» is vervangen door «gegevens waarop een wettelijk beroepsgeheim als bedoeld
in artikel 7:457 Burgerlijk Wetboek, artikel 1:88 Wet BIG of artikel 7.3.11 Jeugdwet
van toepassing is»;
– De aanpassing van artikel 5.4.4, eerste lid, waarmee duidelijk is gemaakt dat hergebruik
voor de genoemde taken alleen is toegestaan «voor zover de noodzaak daartoe blijkt
uit de uitkomsten en conclusies van het onderzoek als bedoeld in artikel 2.3a.1, vierde
lid, of artikel 2.3a.4».
– De aanvulling van artikel 5.4.4, zesde lid, met een verwijzing naar artikel 5.4.2,
vijfde lid, inzake de verstrekking van het BSN;
– De aanpassing van de verwijzing in artikel 5.5.3 naar een ander college in het college van een andere gemeente;
– De aanvulling van de opsomming in artikel 5.5.3 met de woorden «de coördinator, bedoeld
in artikel 2.3a.3»;
– Het toevoegen van de woorden «in ieder geval» aan artikel 2.3a.2, tweede lid, zodat
het derde lid als afwijking van het tweede lid geschrapt kan worden;
– Het toevoegen van een zinsnede aan artikel 2.3a.2, tweede lid, om duidelijk te maken
dat in geval de client zelf gaat coördineren, het college niet hoeft te zorgen voor
een gecoördineerde aanpak.
– Het toevoegen van de zinsnede «ook indien dit onderdeel is van een onderzoek als bedoeld
in artikel 2.3a.1 of 2.3a.4 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015» aan 7.4.0,
tweede lid, onderdeel a, Jeugdwet.
– Het toevoegen van de zin «Het bepaalde in de eerste volzin is niet van toepassing
indien het college van burgemeester en wethouders een onderzoek doet als bedoeld in
artikel 2.3a.1 of 2.3a.4 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 of een coördinator
de taken als bedoeld in artikel 2.3a.3, derde lid Wet maatschappelijke ondersteuning
uitvoert» aan artikel 9.1.3 Wet langdurige zorg.
– Ten slotte is artikel VIII aangepast. De bepaling was niet meer actueel in relatie
tot de terminologie van de Wetvoorstel gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden
(Wgs). Er zijn een aantal procesmatige aspecten toegevoegd als waarborg voor de privacy
van de cliënt indien afstemming met een Zorg- en Veiligheidshuis noodzakelijk is.
En toegevoegd zijn de wijzigingsbepalingen met betrekking tot gegevensverwerking die
noodzakelijk zijn als artikel VIII in werking zou treden.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, het hierbij gevoegde
gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
M. van Ooijen, staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.