Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 8
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de initiatiefnemer op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
afdoende zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van dit
wetsvoorstel voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave

blz.

I. Algemeen

1

1. Het referendum als democratisch middel

4

2. Het advies van de staatscommissie

5

3. Inhoud van dit wetsvoorstel

6

II. ARTIKELSGEWIJS

8

Artikel 89a

8

Artikel 89c

9

Artikel 89d

9

Artikel 128A en 133A

9

Artikel XXXI

10

I. Algemeen

De leden van de VVD-fractie hebben met interesse het wetsvoorstel gelezen. Deze leden
hebben daarbij nog enkele vragen.

De leden van de NSC-fractie hebben met interesse het wetsvoorstel gelezen. Deze leden
hebben daarbij nog enkele vragen en opmerkingen. Zij steunen de invoering van een
correctief wetgevingsreferendum. Zij beschouwen een dergelijk referendum als aanvulling
op de responsieve democratie. Het referendum wordt alleen ingezet om de vraag te beantwoorden
of een door het parlement aangenomen wet van kracht moet worden, zo stellen zij.

De leden van de BBB-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de grondwetswijziging
strekkende tot opneming van bepalingen in de Grondwet inzake het mogelijk maken van
een correct referendum. Thans is aan de orde de tweede lezing ten einde de Grondwet
te wijzigen. Het voorstel van wet heeft de Afdeling advisering van de Raad van State
geen aanleiding gegeven tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. Deze leden zijn
voorstander van het invoeren van een referendum en hebben op dit moment geen verdere
vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van wet van het
lid Dijk houdende verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen
inzake het correctief referendum. Deze leden zijn van mening dat referenda niet passen
binnen onze vertegenwoordigende democratie en ook niet bijdragen aan de goede werking
daarvan. Bij referenda kunnen ingrijpende beslissingen worden genomen, terwijl later
niemand verantwoordelijk is. De kern van het parlementaire stelsel is juist, dat macht
niet kan worden uitgeoefend zonder verantwoording af te leggen. De kiezer kan geen
verantwoording afleggen, de gekozene wel.

De leden van de CDA-fractie zijn het van harte eens met de indiener dat het goed is
om mensen actief te betrekken bij onderwerpen die iedereen aangaan, met andere woorden:
bij de politiek. Deze leden zijn van mening dat het draagvlak voor beleid en wetgeving
niet wordt verbeterd door een correctief referendum, maar juist door participatie
van burgers aan het begin van het beleidsproces. Zij zijn van mening dat een referendum
als «noodrem» geen mogelijkheden biedt om bij te sturen en te verbeteren op basis
van input van inwoners. Zij vragen de indiener hierop nader te reflecteren.

De indiener dankt de leden van de fracties van VVD, NSC, D66, BBB en CDA voor de door
hen gestelde vragen, of voor de toegezegde steun. In 1999 kwam het kabinet tijdens
de zogenoemde «Nacht van Wiegel» in de Eerste Kamer één stem tekort om de in tweede
lezing benodigde twee-derde meerderheid te krijgen voor een bindend correctief referendum.
In het kwart eeuw dat volgde is opnieuw een aantal initiatieven genomen en is het
inhoudelijke debat over het referendum verder gevoerd. Dat heeft geleid tot een groeiende
steun onder de bevolking en onder deskundigen. Eind 2018 leidde dat onder meer tot
een advies van de Staatscommissie parlementair stelsel (commissie Remkes) voor invoering
van een bindend correctief referendum. Dit voorstel is een uitwerking van het advies
van de staatscommissie.

De vraag of het referendum als directe vorm van democratie past binnen ons systeem
van vertegenwoordigende democratie is veel bediscussieerd. De Staatscommissie parlementair
stelsel (commissie Remkes) concludeert dat de gekozen vorm van bindend correctief
referendum juist een aanvulling of sluitstuk is van de parlementaire democratie en
ons parlementaire stelsel zou kunnen versterken. Een vergelijkbare opvatting leest
de indiener in het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State bij dit
wetsvoorstel in eerste lezing. Het bindend correctief referendum is een «noodrem»
waarmee de kiezers de gekozenen kunnen corrigeren.

De indiener ziet dat in de samenleving volop wordt geëxperimenteerd met nieuwe vormen
van directe democratie, onder meer in verschillende soorten van burgerparticipatie.
Dit is een deelname van burgers aan het begin van het beleidsproces. Het referendum
is een vorm van inspraak aan het einde van het beleidsproces: een «noodrem», zoals
deze leden dat noemen. Beide vormen van burgerparticipatie kunnen naast elkaar bestaan
en elkaar versterken.

De leden van de CDA-fractie herinneren de indiener eraan dat zijn voorgangster als
initiatiefnemer van het voorliggende wetsvoorstel in eerste lezing in de memorie van
toelichting aankondigde, dat zij het initiatief zou nemen voor een uitvoeringswet.
Zij constateerde dat het debat over de principiële wenselijkheid van de mogelijkheid
tot het opnemen van een referendum in de Grondwet en het debat over de procedurele
uitwerking van de voorwaarden niet gescheiden bleven (Kamerstuk 36 160, nr. 3, blz. 1–2). Wat is de stand van zaken, zo vragen deze leden.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorstel van
wet van het lid Dijk houdende verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming
van bepalingen inzake het correctief referendum. Deze leden zijn verheugd dat de initiatiefnemer
deze wet in tweede lezing bij deze Kamer aanhangig heeft gemaakt. Zij vragen de indiener
waarom hij er niet voor heeft gekozen om tegelijkertijd ook het wetsvoorstel waarmee
het referendum gerealiseerd zou worden bij de Kamer aanhangig te maken. Dit te meer
omdat de indiener van mening is dat enkele belangrijke aspecten zoals de hoogte van
een eventuele uitkomstdrempel in deze wet geregeld zou moeten worden. Kan de indiener
inzicht geven in hoe die uitvoeringswet er volgens hem uit zou moeten zien, zo vragen
deze leden. Zo niet, op welke termijn is de indiener van plan die wet bij de Kamer
aanhangig te maken, vragen zij tevens.

Indiener is inmiddels tot het gewijzigde inzicht gekomen dat het beter is om het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te vragen de uitvoeringswet ter hand
te nemen. Hij heeft ervoor gekozen om het grondwetsvoorstel en de uitvoeringswet juist
niet tegelijkertijd maar apart te behandelen. Allereerst omdat het om afzonderlijke
wetsvoorstellen gaat, die op eigen merites kunnen en moeten worden beoordeeld. Maar
ook omdat een gelijktijdige behandeling de tijdige afronding van de behandeling van
het grondwetsvoorstel in gevaar kan brengen. Dat staat op gespannen voet met artikel 9.29,
eerste lid, van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, dat bepaalt dat de Kamer
met bekwame spoed een besluit moet nemen over de tweede lezing van een grondwetsvoorstel.
Dit houdt verband met het feit dat een grondwetsvoorstel van rechtswege vervalt als
de daartoe gekozen Tweede Kamer daarover geen besluit neemt (artikel 137, derde lid,
van de Grondwet). Gelijktijdige behandeling is ook niet nodig, omdat het grondwetsvoorstel
voorziet in een overgangsrechtelijke voorziening (additioneel artikel XXXI) die ertoe
strekt dat de wijziging van de Grondwet pas effect krijgt na verloop van een aantal
jaar, waarin de uitvoeringswetgeving tot stand kan worden gebracht. Volgtijdelijke
behandeling heeft als voordeel dat de Eerste en Tweede Kamer alle ruimte hebben om
de uitvoering van het bindend correctief referendum goed en uitvoerig te kunnen bespreken.
De indiener verheugt zich op de discussie. Dat neemt overigens niet weg dat de contouren
van de uitvoeringswet vanzelfsprekend al wel bediscussieerd kunnen worden in het debat
over het grondwetsvoorstel en in andere debatten met de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Indiener vertrouwt erop dat de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties voortvarend werk zal maken van een concept uitvoeringswet.

1. Het referendum als democratisch middel

De leden van de VVD-fractie lezen dat de indiener geen bezwaren ziet bij het feit
dat belangengroepen referenda kunnen initiëren en afdwingen. Deze leden vragen zich
af hoe geborgd wordt dat deze belangengroepen het proces niet beïnvloeden en de verzoeken
van deze groepen niet kunnen overheersen. Zij vragen zich af hoe duidelijk wordt voor
de burger wie de initiatiefnemer is of welke groeperingen hierbij betrokken zijn.
Verder vragen zij hoe deze informatie wordt overgebracht aan de burger.

Het is het recht van alle burgers om een referendum aan te vragen. Als een belangengroep
besluit hun leden te vragen een referendum aan te vragen is dat geen bezwaar. Om ervoor
te zorgen dat een substantieel deel van de bevolking ook daadwerkelijk een referendum
wil organiseren heeft de indiener eerder aan de Kamer geschreven van mening te zijn
dat het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel gevolgd zou moeten worden
en dat in de uitvoeringswet wordt bepaald dat in de eerste voorfase van het referendum
ten minste 5.000 verzoeken in persoon bij de gemeente moeten worden ingediend en in
de tweede voorfase ten minste 400.000 ondersteuningsverklaringen digitaal moeten worden
ingediend, al zijn andere keuzes ook mogelijk, afhankelijk van de keuzes die in de
uitvoeringswet worden gemaakt en het debat dat daarover zal worden gevoerd. Het is
niet eenvoudig om in zo’n korte tijd daadwerkelijk zoveel ondersteuningsverklaringen
te laten versturen. Het aanvragen van een referendum betekent ook niet dat het beleid
verworpen wordt. Andere belangengroepen en politieke partijen hebben eveneens de mogelijkheid
om kiezers te mobiliseren. Om stemmers te winnen zullen belangengroepen zichzelf moeten
mengen in het inhoudelijke debat, waardoor het voor de kiezer duidelijk wordt welke
groeperingen betrokken zijn bij het referendum.

Verder lezen zij dat de nadelen van vertraging van wetgeving niet op zien tegen de
voordelen van een referendum. Zij vragen de indiener aan te geven bij welke soorten
van wetgeving deze nadelen beperkt zijn. Zijn er ook vormen van wetgeving te benoemen
waarbij vertraging onwenselijk was? Ook lezen zij dat de gevaren van «nepnieuws» worden
benoemd. Zij vragen zich af in hoeverre dit een gevaar vormt voor de informatievoorziening
voor stemgerechtigden bij een referendum en hoe de indiener daarmee wil omgaan. Zij
vragen zich daarbij af in hoeverre wordt voorkomen dat buitenlandse beïnvloeding zal
plaatsvinden. Verder lezen zij dat er geen subsidies worden verleend voor campagnes
voor referenda. Zij vragen hoe wordt geborgd dat ondanks het ontbreken van subsidies
er een juiste en volledige informatievoorziening is voor burgers waarbij zij goed
geïnformeerd een keuze kunnen maken. Ook vragen zij zich af of er grenzen zijn aan
hoeveel referenda er per periode kan worden uitgevoerd om draagvlak te behouden voor
de opkomst.

Op het moment dat een referendum wordt aangevraagd en daarvoor ook voldoende steun
blijkt te zijn onder de bevolking, zal dit ook de uitvoering van een wet kunnen vertragen.
Het alternatief is dat een wet wordt ingevoerd die door de bevolking echt niet wordt
gewild. Voor de werking van het parlementaire stelsel en het vertrouwen in de politiek
is het van belang dat wetten ook kunnen rekenen op voldoende steun van de bevolking.
Het bindend correctief referendum is een middel om de steun voor en het vertrouwen
in de wetgeving te vergroten. Overigens wijst de indiener in dit verband op het in
het grondwetsvoorstel opgenomen artikel 89e. Dat artikel voorziet in de mogelijkheid
om in spoedeisende gevallen een referendabele wet toch alvast – vooruitlopend op een
eventueel referendum – in werking te laten treden. Als zo’n wet daarna in een referendum
wordt verworpen, vervalt de wet van rechtswege.

Het probleem van «nepnieuws», of het bewust verspreiden van misleidende informatie,
is een serieus probleem voor onze vrije en open democratie. Dit is een probleem dat
niet alleen speelt bij referenda, maar bijvoorbeeld ook bij verkiezingen voor het
Europees Parlement, voor de Tweede Kamer, voor provinciale staten, voor gemeenteraden
en voor de waterschappen. De voorliggende wijziging van de Grondwet is niet de juiste
plek om dit te regelen, maar dit maakt de noodzaak van goede wetgeving tegen ondermijning
van de democratie niet minder groot.

De indiener gelooft in de kracht van individuele burgers en maatschappelijke organisaties
om in aanloop naar een referendum een goede en inhoudelijke campagne te voeren. Ervaringen
met het referendum in ons land zijn gering, maar de campagnes die er zijn geweest
laten zien dat rondom referenda volop discussies worden gevoerd. Een systeem van subsidies
is naar het oordeel van de indiener dan ook niet nodig.

Het bindend correctief referendum is een «noodrem» op de vertegenwoordigende democratie
en geeft de kiezers de mogelijkheid om hun gekozenen te corrigeren. Om een referendum
mogelijk te maken moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan, onder meer het verkrijgen
van voldoende ondersteuningsverklaringen. Het organiseren van een referendum wordt
geen eenvoudige zaak en zal veel inspanning vragen. Hoe vaak dit democratische middel
zal worden ingezet zal ook mede afhankelijk zijn van de kwaliteit van de wetgeving.

2. Het advies van de staatscommissie

De leden van de VVD-fractie lezen dat de indiener stelt dat referenda de positie van
politieke partijen kan versterken. Bedoelt de indiener hiermee dat politieke partijen
ook referenda kunnen aanvragen met de gestelde drempel van 5.000 handtekeningen? Hoe
verhoudt zich dat tot de positie van de Kamer en de rol die politieke partijen spelen
in onze representatieve democratie? Verder vragen deze leden welke specifieke waarborgen
van de Staatscommissie-Biesheuvel worden bedoeld door de initiatiefnemer. Welke waarborgen
zorgen ervoor dat de representatieve democratie niet wordt verzwakt?

Het aanvragen van een referendum is een recht van iedere burger. Maatschappelijke
organisaties kunnen daarin een rol spelen. Dat geldt ook voor politieke partijen.
Die kunnen aan hun leden een oproep doen om een aanvraag te steunen, het is dan aan
de leden om te bepalen of zij dit ook werkelijk doen. De door de leden van de VVD-fractie
genoemde drempel betreft slechts de eerste voorfase van het referendum. Het aantal
ondersteuningsverklaringen dat in de tweede voorfase moet worden opgehaald zou naar
de mening van de indiener 400.000 kunnen zijn. De rol van partijen in het mobiliseren
van dit aantal zal, gezien het aantal leden van politieke partijen, meestal maar bescheiden
zijn.

De vraag of het referendum als directe vorm van democratie past binnen ons systeem
van vertegenwoordigende democratie is veel bediscussieerd. De Staatscommissie parlementair
stelsel (commissie Remkes) concludeert dat de gekozen vorm van bindend correctief
referendum juist een aanvulling of sluitstuk is van de parlementaire democratie en
ons parlementaire stelsel zou kunnen versterken. Een soortgelijk opvatting leest de
indiener in het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State bij dit wetsvoorstel
in eerste lezing. Het bindend correctief referendum is een noodrem waarmee de kiezers
de gekozenen kunnen corrigeren.

3. Inhoud van dit wetsvoorstel

De leden van de VVD-fractie lezen dat een groep kiesgerechtigden door middel van een
inleidend verzoek kunnen vragen om een referendum te houden. De Staatscommissie parlementair
stelsel heeft daartoe geadviseerd om het aantal verzoeken om te komen tot een geldig
inleidend verzoek te stellen op 5.000. Deze leden vragen waarom is gekozen voor dit
aantal en vragen hoe dit aantal zich verhoudt tot de eisen voor een burgerinitiatief.
Daarnaast vragen zij zich af waarom de termijn van vier weken is gekozen na publicatie
van een besluit in de Staatscourant over de referendabiliteit van een wet. Daarnaast
lezen zij dat deze verzoeken in persoon moeten worden afgelegd in het gemeentehuis
waar de verzoeker is ingeschreven. Zij vragen zich af in hoeverre gemeenten voorbereid
zijn op zulke aanvragen, en hoe burgers worden geïnformeerd indien een gemeente of
provincie niet de mogelijkheid heeft tot het instellen van een referendum. Daarnaast
vragen zij zich af op basis waarvan de Kiesraad besluit of een inleidend verzoek geldig
is. Ook lezen zij dat de Staatscommissie heeft geadviseerd om het aantal ondersteuningsverklaringen
op 400.000 te stellen om een definitief verzoek geldig te verklaren. Zij vragen zich
hierbij af hoe bij de digitale indiening van deze ondersteuning wordt gecontroleerd
dat het daadwerkelijk gaat om Nederlandse staatsburgers. Wordt dit gekoppeld aan de
DigiD-accounts? Indien ja, hoe staat het dan met de privacy van deze gegevens?

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de uitzonderingen qua onderwerpen.
Deze leden vragen zich af hoe en door wie wordt bepaald dat een onderwerp onder een
van de uitzonderingen valt. Ook lezen zij dat het raadgevend referendum over de Associatieovereenkomst
tussen de Europese Unie en Oekraïne 2016 30 miljoen euro kostte en het referendum
over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 acht miljoen euro kostte.
Zij vragen zich af hoe er waarborg ontstaat dat een referendum niet overmatige financiële
gevolgen heeft, zoals bijvoorbeeld bij referenda met een minder algemeen of representatief
onderwerp waarbij wel forse kosten gemaakt worden. Zij vragen zich af hoeveel de gemiddelde
kosten van een referendum zullen zijn. Via welke begrotingspost en met welke dekking
is de indiener voornemens de referenda te ondersteunen?

De indiener dankt de leden van de fractie van de VVD voor de gestelde vragen met betrekking
tot de uitvoering van de wet. De concept-uitvoeringswet zal ook met alle relevante
betrokkenen, waaronder de VNG, Kiesraad en Autoriteit Persoonsgegevens, worden besproken.
De VNG zal dus nadrukkelijk bij de uitvoeringswet betrokken worden. De kosten voor
het houden van een referendum zullen mede afhankelijk zijn van de manier waarop ze
worden gehouden – op het moment dat een referendum bijvoorbeeld tegelijk kan worden
gehouden met een reguliere verkiezing zullen de kosten veel lager zijn. Het lijkt
de indiener beter om deze vragen bij de behandeling van de uitvoeringswet uitgebreid
en in hun onderlinge samenhang te bespreken.

De leden van de NSC-fractie stellen vast dat het amendement Van der Graaf c.s. (Kamerstuk
36 160, nr. 11) ziet op een fundamentele uitbreiding van het wetsvoorstel, dat zich bij behandeling
in eerste lezing in beide kamers uitsluitend heeft gericht op correctie van wetgeving.
Door het amendement Van der Graaf c.s. wordt een verregaande uitbreiding van het toepassingsbereik
naar twaalf provincies en 342 gemeenten bewerkstelligt. Nu de indiener dit amendement
heeft opgenomen in het wetsvoorstel in tweede lezing, vragen deze leden of deze substantiële
wijziging van de wet, die de kern daarvan raakt, wel op deze wijze bij amendement
kan worden bereikt zonder strijd op te leveren met de middels procedure van grondwetswijziging
in twee lezingen beoogde zorgvuldige behandeling.

Ten aanzien van het amendement Van der Graaf c.s. ontbreekt hierdoor ook een advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State op dit fundamentele punt. Acht de
indiener het niet wenselijk dat dit advies nog wordt ingewonnen?

Ten aanzien van het amendement Van der Graaf c.s. ontbreekt hierdoor ook de consultatie
van stakeholders zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De leden van
de NSC-fractie achtten het van belang, nu het invoeren van het correctief referendum
een ingrijpende stelselwijziging behelst, dat stakeholders hun visie hierop kunnen
inbrengen alvorens tot verdere besluitvorming wordt overgegaan.

Deze leden verzoeken een gedegen motivatie en onderbouwing van het wetsvoorstel en
separaat van het amendement Van der Graaf c.s. die voldoet aan de visie van de Afdeling
advisering van de Raad van State.

Zij verzoeken een onderbouwing en het inzichtelijk maken van kosten die gemoeid zijn
met het organiseren en uitvoeren van een referendum.

Zij verzoeken een onderbouwing van en het waarborgen dat het wetgevingsproces niet
onnodig wordt gefrustreerd door extra procedures.

Zij verzoeken de indiener om nader te onderbouwen hoe wordt gewaarborgd dat een correctief
referendum een uitzondering blijft.

Zij verzoeken inzichtelijk te maken hoe de democratisch rechtsstatelijke uitgangspunten
gewaarborgd blijven, onder andere met betrekking tot rechtszekerheid, rechtsgelijkheid
en het legaliteitsbeginsel. Zij verzoeken in dat verband de indiener ook om te reflecteren
op de spanning tussen de autonomie van provincies en gemeenten en de uniformiteit
van het Rijk.

Zij vragen de indiener om, in samenspraak met de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, een uitgebreide verkenning van mogelijke risico’s die zich zouden
kunnen voordoen bij (het verzoeken om en het houden van) een correctief referendum
op lokaal of regionaal niveau. En kan vervolgens in een analyse worden aangeven hoe
deze risico’s voldoende kunnen worden ingedamd? De leden van NSC-fractie willen voorkomen
dat er ruimte ontstaat voor oneigenlijk gebruik van deze nieuwe mogelijkheid tot het
houden van een correctief referendum. In dat kader achten deze leden bijvoorbeeld
van belang dat er landelijke voorwaarden worden gesteld aan de eisen waarop steunbetuiging
wordt ingeregeld bijvoorbeeld als het gaat om waarborgen van echtheid van de ondersteuners.
Wat is de visie van de indiener hierop?

Met het amendement Van der Graaf, Sneller, Bromet, Inge van Dijk en Chris Simons (Kamerstuk
36 160, nr. 11) heeft de Tweede Kamer recht willen doen aan de autonomie van provincies, gemeenten,
waterschappen en Caribische openbare lichamen voor het organiseren van een bindend
correctief referendum op respectievelijk provinciaal en gemeentelijk niveau, in de
zin dat zij zelf kunnen bepalen welke besluiten zij al dan niet referendabel willen
maken. Hetzelfde geldt voor de voorwaarden of «drempels» om een referendum te houden.
Dit amendement kon rekenen op de steun van de Tweede Kamer. De eerste lezing van het
grondwetsvoorstel is daarna ook door de Eerste Kamer aangenomen en door de regering
bekrachtigd en in het Staatsblad geplaatst. Daarom maakt deze wijziging automatisch
onderdeel uit van het nu in tweede lezing aanhangig gemaakte grondwetsvoorstel dat
de indiener hier verdedigt. De indieners van het amendement hebben er destijds niet
voor gekozen om de Afdeling advisering van de Raad van State om advies te vragen en
de Tweede Kamer heeft hier tijdens de behandeling ook niet voor gekozen of hiertoe
de behoefte gevoeld. Nu ligt een voorstel voor wijziging van de Grondwet in tweede
lezing voor. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in het advies in tweede
lezing over dit onderwerp geen opmerkingen gemaakt.

In het grondwetsvoorstel is met betrekking tot de regeling van referenda op het niveau
van de decentrale overheden slechts een zeer beperkte rol weggelegd voor de nationale
wetgever. Alleen de uitkomstdrempel wordt bij wet vastgesteld; voor het overige is
het aan de decentrale overheden zelf om te bepalen of, en zo ja, onder welke voorwaarden
bindende referenda mogelijk worden gemaakt over besluiten van provinciale staten,
de gemeenteraad, het bestuur van een waterschap of de eilandsraad.

Op het moment dat een referendum wordt aangevraagd en daarvoor ook voldoende steun
blijkt te zijn onder de bevolking, zal dit ook de uitvoering van een besluit van provinciale
staten, de gemeenteraad, het bestuur van een waterschap of de eilandsraad kunnen vertragen.
Het alternatief is dat een besluit wordt ingevoerd dat door de bevolking echt niet
wordt gewild. Voor de werking van het parlementaire stelsel en het vertrouwen in de
politiek is het van belang dat besluiten ook kunnen rekenen op voldoende steun van
de bevolking. Het bindend correctief referendum is een middel om de steun voor en
het vertrouwen in de besluitvorming te vergroten.

Het bindend correctief referendum is een «noodrem» op de vertegenwoordigende democratie
en geeft de kiezers de mogelijkheid om hun gekozenen te corrigeren. Om een referendum
mogelijk te maken moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan, onder meer het verkrijgen
van voldoende ondersteuningsverklaringen. Het organiseren van een referendum wordt
geen eenvoudige zaak en zal veel inspanning vragen. Hoe vaak dit democratische middel
zal worden ingezet zal ook mede afhankelijk zijn van de kwaliteit van de besluitvorming.
Waar het gaat om zaken als rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en het legaliteitsbeginsel
worden die met invoering van dit bindend correctief referendum niet slechter en ook
niet beter, behalve het feit dat iedere burger de mogelijkheid krijgt het initiatief
te nemen tot een referendum en de wenselijkheid een door de Eerste en Tweede Kamer
aangenomen wet, en – indien en voor zover de decentrale overheden daartoe de mogelijkheid
openen – een besluit van provinciale staten, de gemeenteraad, het bestuur van een
waterschap of de eilandsraad, aan de bevolking voor te leggen.

De indiener ziet de mogelijkheid dat referenda op provinciaal en gemeentelijk niveau
anders worden uitgewerkt en provinciaal en lokaal verschillen kunnen ontstaan, omdat
in de provinciale en lokale democratie andere keuzes worden gemaakt. De indiener ziet
hier eventueel wel een rol voor het IPO en de VNG, die provincies en gemeenten zouden
kunnen ondersteunen in hun keuzes rondom referenda.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel 89a

De leden van de VVD-fractie lezen dat er drempels nodig zijn om zeker te stellen dat
het verzoek tot een referendum wordt gesteund door een substantieel deel van de bevolking.
Deze leden vragen zich af welke drempels hier nodig voor zijn.

De initiatiefnemer heeft eerder per brief aan de Kamer laten weten het advies van
de Staatscommissie parlementair stelsel te willen volgen en zich voor te stellen dat
bij het verzoek tot een referendum 5.000 inleidende verzoeken vereist zijn, en zodra
is vastgesteld dat er voldoende inleidende verzoeken zijn, 400.000 ondersteuningsverklaringen
te vereisen. Indiener is echter tot het inzicht gekomen dat het beter is het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te vragen de uitvoeringswet ter hand
te nemen.

Artikel 89c

De leden van de VVD-fractie lezen dat er bij een correctief wetgevingsreferendum de
gebruikelijke wijze van bekrachtiging van een aangenomen wetsvoorstel moet wachten
tot het moment dat vaststaat dat of er een referendum moet worden gehouden. Deze leden
vragen zich af hoeveel vertraging plaats kan vinden van uitvoering van een wet door
de gestelde termijnen en bekrachtiging. Ook vragen zij hoe dit proces zich verhoudt
tot mogelijke spoedwetgeving.

De mate van vertraging van invoering van een wetsvoorstel waarover een referendum
wordt gehouden lijkt met name afhankelijk van het moment dat een referendum wordt
gehouden. Om redenen van financiën kan ervoor worden gekozen om een referendum zoveel
mogelijk samen te houden met reguliere verkiezingen voor het Europees Parlement, voor
de Tweede Kamer, voor provinciale staten, voor gemeenteraden of voor de waterschappen.
In dat geval kan de vertraging langer zijn. Een referendum kan echter ook sneller
worden gehouden. In het geval van spoedwetgeving bestaat de mogelijkheid om een wet
alvast tijdelijk van kracht te laten zijn (artikel 89 e), ook als een verzoek wordt
ingediend voor het houden van een referendum.

Artikel 89d

De leden van de VVD-fractie lezen dat er ook een mogelijkheid moet zijn om te stemmen
over een referendum in het buitenland. Deze leden vragen zich af hoe dit zou moeten
voltrekken en of Nederlandse burgers in het buitenland ook recht hebben tot een inleidend
verzoek.

De indiener vindt dat Nederlandse burgers in het buitenland niet alleen moeten kunnen
deelnemen aan de stemming over een referendum, maar ook het recht moeten hebben om
inleidende verzoeken in te dienen. Aangezien zij niet persoonlijk een inleidend verzoek
kunnen indienen bij hun gemeente, zou – in de uitvoeringswet – bepaald kunnen worden
dat zij per brief een inleidend verzoek kunnen versturen naar de gemeente Den Haag.
Dat is destijds bij de Tijdelijke referendumwet ook gebeurd.

Artikel 128A en 133A

De leden van de VVD-fractie lezen dat er een mogelijkheid bestaat tot referenda middels
provincies, gemeenten en waterschappen mocht daartoe worden besloten. Deze leden vragen
zich af of lokale referenda mogelijk kunnen leiden tot een afname van aandacht voor
nationale referenda, en vice versa. In hoeverre kunnen deze referenda elkaar beïnvloeden?
Daarnaast lezen zij dat voor alle categorieën besluiten geldt dat het besluiten moeten
zijn die door het algemeen vertegenwoordigend orgaan zijn genomen. Zij vragen zich
af of er hierbij geen onderwerpen uitgezonderd zijn van de decentrale regeling voor
referenda, zoals voorgesteld op nationaal niveau. Verder lezen zij dat het aan gemeenten
en provincies zelf is om belangrijke elementen van de procedure vast te stellen. Zij
vragen of er hierdoor verschillen komen in de effectiviteit van referenda per gemeente
of provincie. Daarnaast vragen zij zich af hoe de vereisten van een verzoek zich verhouden
tot de inwonergrootte van een gemeente of provincie. Zij vragen zich af of hierdoor
de kans van slagen van een referendum gaat verschillen per gemeente of provincie,
wat niet leidt tot een gelijkwaardige vorm van initiatief.

In dit wetsvoorstel wordt geregeld dat provincies en gemeenten de mogelijkheid krijgen
om een referendum te organiseren en daarvoor zelf de voorwaarden te stellen, als uitdrukking
van de provinciale en gemeentelijke autonomie. Dit was een initiatief vanuit de fracties
in de Tweede Kamer van ChristenUnie, D66, GroenLinks, CDA en VVD. Deze referenda zullen
dan ook gaan over provinciale en lokale onderwerpen. Nationale referenda gaan over
wetten, referenda op provinciaal en lokaal niveau over besluiten van de provinciale
staten en gemeenteraden. De indiener ziet hier geen probleem, behalve dat ervaringen
met referenda op provinciaal en lokaal niveau het enthousiasme voor referenda op nationaal
niveau kunnen bevorderen – en andersom. Wel erkent de indiener dat verschillen kunnen
(en zullen) ontstaan in referenda tussen provincies en gemeenten. Hij ziet hier een
rol voor het IPO en de VNG. Overigens hebben gemeenten ook nu al uiteenlopende referendumverordeningen.

Artikel XXXI

De leden van de VVD-fractie lezen dat in het voorstel een termijn van vijf jaar wordt
voorgesteld. Deze leden vragen waarom er gekozen is voor een termijn van vijf jaar
en een verlenging van vijf jaar. Tevens lezen deze leden dat de inwerkingtreding van
artikelen 89a en 89F verschillen van artikelen 128A en 133A. Zij vragen zich af hoe
de burger wordt geïnformeerd of er mogelijkheid is tot een referendum in gemeenten,
waterschappen of provincies. Zij vragen of deze aanpak zorgt voor verwarring bij de
burger.

Deze termijn is gebruikelijk in grondwettelijk overgangsrecht. Dat geldt ook voor
de mogelijkheid om bij het bepalen van de inwerkingtreding tussen verschillende onderdelen
van een wetsvoorstel te differentiëren. Waar het gaat om decentrale referenda is het
aan decentrale overheden om hierover te communiceren, het is immers een facultatieve
bevoegdheid. De Rijksoverheid moet communiceren over de regels rondom een nationaal
referendum en over de rol die decentrale overheden daarbij spelen.

Van Nispen