Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 618 Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de voorwaarden over de maximale mestproductie in de derogatiebeschikking 2022–2025 (Wet wijziging Meststoffenwet in verband met de maximale mestproductie)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
I.
ALGEMEEN DEEL
2
1
Inleiding
2
2
Aanleiding en doel
2
2.1
Nitraatrichtlijn en derogatiebeschikking
2
2.2
Nationaal mestproductieplafond
3
2.3
Sectorale mestproductieplafonds
3
2.4
Productierechten
3
2.5
Derogatiebeschikking 2022–2025
4
2.6
Mestproductie en mestplaatsingsruimte
4
3
Wijzigingsvoorstellen
5
3.1
Mestproductieplafonds
5
3.1.1
Nationaal mestproductieplafond
5
3.1.2
Sectorale mestproductieplafonds
5
3.1.3
Delegatiegrondslag sectorale mestproductieplafonds
7
3.2
Verlaging productierechten
8
3.2.1
Afromen bij de overgang van productierechten
9
3.2.2
Uitzonderingen op de afromingsplicht bij overgang van productierechten
10
3.2.2.1
Familieverband
10
3.2.2.2
Leasen van productierechten
11
3.2.3
Afromen productierechten bij bedrijfsoverdrachten
12
3.2.3.1
Bedrijfsoverdrachten
13
3.2.3.2
Moment registratie bedrijfsoverdracht
14
3.2.4
Uitzonderingen op de afromingsplicht productierechten bij bedrijfsoverdracht
15
3.2.5
Jonge landbouwers
17
3.2.6
Delegatiegrondslag hoogte afromingspercentages
18
3.3
Overige wijzigingen
18
4
Europese aspecten
18
4.1
Verplichting tot implementatie
18
4.2
Staatssteun
19
4.3
Technische voorschriften
19
4.4
Eigendomsregulering bij afroming productierechten
19
5
Bedrijfs- en milieueffecten
22
5.1
Bedrijfseffecten
22
5.2
Regeldruk en administratieve lasten
23
5.3
Adviescollege toetsing regeldruk
24
5.4
Milieueffecten
24
6
Uitvoering en handhaving
25
7
Consultatie
26
8
Overgangsrecht
32
9
Inwerkingtreding
33
II.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
33
I. ALGEMEEN DEEL
1 Inleiding
Dit wetsvoorstel ziet op een aantal wijzigingen van de Meststoffenwet (hierna: de
wet) in verband met de implementatie van de derogatiebeschikking1. Allereerst een wijziging van de nationale en sectorale mestproductieplafonds, in
verband met de maximale hoeveelheid dierlijke mest die vanwege de derogatiebeschikking
vanaf 2025 in Nederland geproduceerd mag worden. Daarnaast wordt een aantal wijzigingen
doorgevoerd ter realisatie van die verlaagde mestproductieplafonds. Het gaat daarbij
om het afromen van fosfaat-, varkens- en pluimveerechten bij overgang van deze rechten
en bij bedrijfsoverdracht, en het verduidelijken van situaties waarin deze afroming
plaatsvindt. Ten slotte wordt voorgesteld de hoogte van de afromingspercentages en
de verdeling van de sectorale mestproductieplafonds in de toekomst bij algemene maatregel
van bestuur (hierna: amvb) te kunnen vaststellen.
2 Aanleiding en doel
2.1 Nitraatrichtlijn en derogatiebeschikking
De wet en de daarop gebaseerde regelgeving draagt bij aan het verwezenlijken van de
doelen van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming
van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PBEG 1991, L
375; hierna: de Nitraatrichtlijn). De Nitraatrichtlijn heeft tot doel de waterverontreiniging
die wordt veroorzaakt door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere
verontreiniging te voorkomen. De Nitraatrichtlijn verplicht lidstaten vierjaarlijkse
actieprogramma's vast te stellen met het oog op de realisatie van de doelen van de
Nitraatrichtlijn.
In de Nitraatrichtlijn is onder meer bepaald dat niet meer dierlijke mest dan 170
kg stikstof per hectare op of in de bodem mag worden gebracht. De Europese Commissie
kan op verzoek van een lidstaat toestaan dat van deze norm wordt afgeweken. Een dergelijk
besluit van de Europese Commissie wordt aangeduid als derogatie. In de derogatiebeschikking
is aangegeven onder welke voorwaarden de derogatie wordt verleend.
2.2 Nationaal mestproductieplafond
In 2005 heeft de Europese Commissie op verzoek van Nederland voor de periode 2006–2009
voor het eerst aan Nederland derogatie verleend. In de eerste derogatiebeschikking
van 8 december 20052 was met betrekking tot de mestproductie als voorwaarde opgenomen dat Nederland ervoor
moest zorgen dat de mestproductie, zowel wat stikstof als fosfaat betreft, het niveau
van het jaar 2002 niet zou overschrijden. Daardoor werd de productie van mest door
de Nederlandse veehouderij gemaximeerd. Door een mestproductieplafond op te nemen
in de derogatiebeschikking borgt de Europese Commissie dat het nationale mestoverschot
– te weten het verschil tussen de hoeveelheid mest die wordt geproduceerd en de hoeveelheid
mest die verantwoord in de Nederlandse landbouw kan worden gebruikt – niet ongelimiteerd
kan toenemen. Overschrijding van dat plafond heeft het risico van verlies van de derogatie
en een ingebrekestelling vanwege niet-naleving van de derogatiebeschikking. Dit nationale
mestproductieplafond is in 2018 ook in de nationale wetgeving opgenomen (zie hieronder
in paragraaf 2.3).
2.3 Sectorale mestproductieplafonds
Overeenkomstig het nationale mestproductieplafond in de eerste derogatiebeschikking
(2006–2009) zijn ook de sectorale mestproductieplafonds voor melkvee, varkens en pluimvee
gelijkgesteld aan de werkelijke sectorale mestproducties over het jaar 2002. Hoewel
de sectorplafonds al geruime tijd werden toegepast, waren deze net als het nationale
mestproductieplafond tot 2018 niet vastgelegd in wet- en regelgeving. Om maximale
duidelijkheid en transparantie te bieden over het bestaan van de sectorplafonds en
de hoogte daarvan zijn de mestproductieplafonds in het kader van het zesde actieprogramma
Nitraatrichtlijn (2018–2021) opgenomen in artikel 18a van de wet. Voor de categorie
«overige» diersoorten is geen apart mestproductieplafond opgenomen.
2.4 Productierechten
Al in 1987 werd via een stelsel van productierechten de mestproductie van varkens,
pluimvee en rundvee aan een maximum gebonden. Hierna werden in 1998 eerst varkensrechten
geïntroduceerd3 en in 2001 volgde de introductie van pluimveerechten4, beide gericht op het begrenzen de varkens- en pluimveestapel om zo te voorkomen
dat de mestproductie in Nederland boven een bepaald niveau stijgt.
Met de afschaffing van productierechten voor rundvee in 2005 werd het stelsel van
productierechten vereenvoudigd en resteerden vanaf 2006 alleen nog varkens- en pluimveerechten.
Tot 2015 werd de omvang van de melkveestapel begrensd door het Europese stelsel van
melkquota. Na de afschaffing van dit stelsel nam de omvang van de melkveestapel snel
toe en werd de maximaal toegestane hoeveelheid mest voor melkvee overschreden. Om
de omvang van de melkveestapel te beteugelen, en om de derogatie te behouden, is op
1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten5 in werking getreden.
De mestproductie in de betreffende drie sectoren met sectorale productieplafonds (melkvee,
varkens en pluimvee) wordt op dit moment dus gereguleerd met de stelsels van productierechten.
Hierbij gaat het bij varkens- en pluimveebedrijven om respectievelijk varkensrechten
en pluimveerechten (dierrechten) en bij bedrijven met melkvee om fosfaatrechten. Een
varkenshouder of pluimveehouder mag niet meer dieren houden dan er varkens- dan wel
pluimveerechten op zijn bedrijf rusten. Een melkveehouder mag niet meer meststoffen
(fosfaat) produceren dan er fosfaatrechten op zijn bedrijf rusten. Het aantal rechten
dat in de markt is moet borgen dat de productie van dierlijke mest in een sector onder
het betreffende sectorale stikstof- en fosfaatplafond blijft. De productierechtenstelsels
bevatten ook instrumenten om het aantal productierechten in de markt te kunnen verminderen,
te weten afroming bij verhandeling van productierechten en een generieke korting van
productierechten, en kunnen voorwaarden stellen aan de inzet van die instrumenten.
2.5 Derogatiebeschikking 2022-2025
Op verzoek van Nederland heeft de Europese Commissie voor de periode 2022–2025 opnieuw
derogatie verleend6 voor het opbrengen van meer dierlijke mest dan de Unienorm van 170 kg stikstof per
hectare per jaar uit de Nitraatrichtlijn (hierna: de derogatiebeschikking). Hierbij
is als voorwaarde gesteld dat de hoeveelheid dierlijke mest die in Nederland geproduceerd
mag worden, in de periode tot 2025 beperkt is tot maximaal 489,4 miljoen kilogram
stikstof en 150,7 miljoen kilogram fosfaat, wat overeenkomt met de in 2020 geproduceerde
hoeveelheid dierlijke mest. Daarnaast mag de productie vanaf 2025 niet meer zijn dan
440,0 miljoen kilogram stikstof en niet meer dan 135,0 miljoen kilogram fosfaat, wat
een afname van nog eens ongeveer tien procent ten opzichte van de mestproductie van
2020 betekent. Deze mestproductieplafonds zullen in de Nederlandse wetgeving moeten
worden geïmplementeerd, omdat daar nu nog hogere mestproductieplafonds zijn opgenomen.
Het onderhavige wetsvoorstel strekt daartoe voor wat betreft de per 2025 geldende
mestproductieplafonds.
Op 1 januari 2024 is een wijziging van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna:
Urm) in werking getreden, waarmee de in artikel 18a van de wet opgenomen mestproductieplafonds
per kalenderjaar 2024 in lijn zijn gebracht met de op dat moment op grond van de derogatiebeschikking
geldende mestproductieplafonds. Het gaat hier om paragraaf 6 van hoofdstuk 10a in
de Urm. Met deze wijziging is gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 40,
tweede lid, van de wet biedt om Europese regelgeving tijdig te implementeren bij ministeriële
regeling. Dit was noodzakelijk omdat de mestproductieplafonds in de wet op dat moment
reeds strijdig waren met de derogatiebeschikking. Deze betreffende paragraaf 6 van
hoofdstuk 10a zal gelijktijdig met de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel komen
te vervallen.
2.6 Mestproductie en mestplaatsingsruimte
Aan het verlenen van derogatie heeft de Europese Commissie, naast voorwaarden over
de hoogte van het nationale mestproductieplafond, ook andere voorwaarden verbonden.
Daarbij gaat het onder meer om de afbouw van de derogatie, het invoeren van bufferstroken,
het aanwijzen van met nutriënten verontreinigde gebieden en een versnelde afbouw van
derogatie in deze gebieden. Als gevolg hiervan is de plaatsingsruimte voor mest in
Nederland afgenomen.
Op basis van de CBS-monitor fosfaat- en stikstofuitscheiding in dierlijke mest, tweede
kwartaalrapportage 2024 verwacht het kabinet dat de mestproductie in 2025 de dan geldende
nationale mestproductieplafonds voor stikstof en fosfaat zal overschrijden. Daarom
zal Nederland ter uitvoering van de derogatiebeschikking en de in de Meststoffenwet
op te nemen productieplafonds maatregelen moeten treffen om ervoor te zorgen dat deze
plafonds niet worden overschreden. Deze maatregelen moeten er samen met de andere
maatregelen die ook bijdragen aan de vermindering van de mestproductie voor zorgen
dat de mestproductie onder het plafond komt. Bij de andere maatregelen gaat het om
vrijwillige deelname aan de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor
stikstofreductie (Lbv7) en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met piekbelasting (Lbv-plus8) waarbij veehouders een subsidie ontvangen voor beëindiging van hun bedrijf en het
doorhalen van productierechten. Maar ook om maatregelen die de sector zelf kan nemen,
zoals het verlagen van het aandeel ruw eiwit in het voer. De verwachting is dat deelname
van veehouders aan de Lbv en Lbv-plus leidt tot een substantiële reductie van de mestproductie.
Dit zal echter niet voldoende zijn om te voorkomen dat het mestproductieplafond zal
worden overschreden. Dit wetsvoorstel voorziet daarom ook in maatregelen.
Dit wetsvoorstel strekt ertoe de mestproductieplafonds die gelden met ingang van 2025
in de wet te verankeren en daarnaast maatregelen te treffen om te borgen dat de mestproductie
in Nederland deze plafonds niet overschrijdt. Deze voorstellen worden in paragraaf
3 toegelicht.
3 Wijzigingsvoorstellen
3.1 Mestproductieplafonds
3.1.1 Nationaal mestproductieplafond
In de wet is onder meer vastgelegd hoeveel dierlijke mest, uitgedrukt in stikstof
en fosfaat, maximaal in Nederland mag worden geproduceerd. Ook is vastgelegd hoeveel
mest de sectoren melkvee, varkens en pluimvee maximaal mogen produceren. Zowel het
nationale mestproductieplafond als de sectorale mestproductieplafonds moeten in lijn
worden gebracht met de voorwaarden uit de derogatiebeschikking. Dit wetsvoorstel stelt
daarom voor het in artikel 18a, eerste lid, opgenomen nationale mestproductieplafond
te wijzigen en te verlagen naar het maximum dat vanwege de derogatiebeschikking vanaf
2025 nog in Nederland geproduceerd mag worden, te weten 440,0 miljoen kilogram stikstof
en 135,0 miljoen kilogram fosfaat.
3.1.2 Sectorale mestproductieplafonds
Een gewijzigd nationaal mestproductieplafond heeft ook gevolgen voor de in artikel
18a, tweede, derde en vierde lid, van de wet opgenomen mestproductieplafonds voor
de sectoren melkvee, varkens en pluimvee. Hoewel de derogatiebeschikking geen specifieke
voorwaarden stelt ten aanzien van de maximale hoeveelheid mest die de verschillende
sectoren mogen produceren, mag de som van deze zogenoemde sectorale mestproductieplafonds
niet hoger zijn dan de op nationaal niveau toegestane maximale hoeveelheid dierlijke
mest (het nationaal mestproductieplafond). Met de huidige sectorale mestproductieplafonds
is daar wel sprake van, als gevolg waarvan ook deze mestproductieplafonds in overeenstemming
met de derogatiebeschikking moeten worden gebracht. Daarnaast moet ook rekening worden
gehouden met andere dierlijke sectoren. Hoewel voor deze «overige» sectoren in de
wet geen sectoraal mestproductieplafond is vastgesteld, wordt de door deze sectoren
geproduceerde mest wel meegerekend in de nationale mestproductie. Onder het nationale
mestproductieplafond moet dan ook bij het vaststellen van de hoogte van de sectorale
mestproductieplafonds mestproductieruimte beschikbaar blijven voor de categorie «overige»
sectoren. Dit alles betekent dat de sectorale mestproductieplafonds gewijzigd moeten
worden.
Bij de vaststelling van de sectorale mestproductieplafonds eind 2023 voor het jaar
2024 was de verdeling van de uit de derogatiebeschikking volgende nationale mestproductieruimte
over de drie sectoren relatief eenvoudig. Zowel de totale mestproductie als de productie
van elk van de drie sectoren lag onder het productieniveau van 2020 en de sectorplafonds
konden dan ook, net als het nationale mestproductieplafond, op het productieniveau
van 2020 worden vastgesteld. Op basis van cijfers van het CBS over de verwachte mestproductie
in 2024 is de inschatting echter dat het per 2025 vanwege de derogatiebeschikking
verlaagde nationale mestproductieplafond in 2025 zeer waarschijnlijk wel wordt overschreden,
ook als rekening wordt gehouden met de potentiële vermindering van de mestproductie
als gevolg van deelname aan de Lbv en Lbv-plus. Dit betekent dat er op nationaal niveau
nog steeds een reductieopgave is. Het kabinet beoogt deze nationale opgave zo over
de sectoren te verdelen, dat recht wordt gedaan aan het aandeel van de sectoren in
de mestproductie en de ontwikkelingen binnen de sectoren in de praktijk. Voorgesteld
wordt om de sectorale mestproductieplafonds die per 2025 gelden als volgt vast te
stellen. Allereerst wordt ervan uitgegaan dat de verwachte, nationale mestproductie
in 2025 gelijk is aan de verwachte mestproductie in 2024. Deze verwachte mestproductie
wordt vervolgens verminderd met het potentiële effect van de mestproductie per sector
van deelname aan de Lbv en Lbv-plus.
Op 7 augustus 2024 hadden 1.169 veehouders die een aanvraag op grond van de Lbv en
Lbv-plus hadden ingediend een subsidieverleningsbeschikking ontvangen. Als al deze
veehouders daadwerkelijk besluiten hun bedrijf te beëindigen, zou dit resulteren in
een afname van de nationale mestproductie met respectievelijk 33,2 miljoen kilogram
stikstof en 12,3 miljoen kilogram fosfaat. Omdat niet iedere veehouder die een verleningsbeschikking
heeft gekregen daadwerkelijk zal besluiten het bedrijf te beëindigen, wordt er, voor
de bepaling van het effect van de Lbv en Lbv-plus op de fosfaat- en stikstofproductie
op nationaal en sectoraal niveau, van uitgegaan dat 65% van degenen aan wie op dat
moment een beschikking is verleend, daadwerkelijk het bedrijf zal beëindigen.
Ter bepaling van de sectoropgaves wordt er dus vanuit gegaan dat de mestproductie
2025 gelijk is aan de door het CBS verwachte mestproductie voor 2024; van die verwachte
mestproductie 2025 wordt het ingeschatte effect van 65% deelname aan de Lbv en Lbv-plus
afgetrokken. De resterende opgave die vervolgens op nationaal niveau overblijft, wordt
evenredig over de sectoren verdeeld naar rato van hun aandeel in de verwachte mestproductie
2025. Voor de sectoraandelen in de verwachte mestproductie 2025 is opnieuw uitgegaan
van de door het CBS voor 2024 verwachte productiecijfers, te weten de door het CBS
per sector verwachte productie 2024. Net als de verwachte nationale mestproductie
is gebaseerd op de door het CBS verwachte mestproductie voor 2024, is ook voor de
verwachte sectorproductie in 2025 het uitgangspunt dat deze gelijk zal zijn aan de
voor 2024 door het CBS verwachte productie per sector. Iedere sector draagt op die
manier bij aan de opgave die de gehele veehouderij heeft om onder de nationale plafonds
van de derogatiebeschikking te komen in 2025, bovenop de bijdrage door deelname aan
de Lbv en Lbv-plus die vanuit de overheid mogelijk is gemaakt. In tabel 1 is weergegeven
wat deze uitgangspunten betekenen voor de sectorale mestproductieplafonds.
Tabel 1: Berekening voorgestelde mestproductieplafonds 2025
fosfaat (mln kg)
nationaal
melkvee
varkens
pluimvee
overig
verwachte productie 20241 (A)
148,0
76,4
32,8
22,8
16,0
verwacht effect deelname Lbv/Lbv+2 (B)
8,0
1,4
4,1
2,1
0,5
verwachte productie 2025 (= A – B)
140,0
75,0
28,7
20,7
15,5
aandeel in productie (relatief)
1,000
0,536
0,205
0,148
0,111
aandeel in restopgave (absoluut)
5,0
2,7
1,0
0,7
0,6
mestproductieplafond 2025 3
135,0
72,4
27,7
20,0
15,0
mestproductieplafond 2024
150,7
73,6
36,7
24,1
16,3
stikstof (mln kg)
nationaal
melkvee
varkens
pluimvee
overig
verwachte productie 20241 (C)
461,7
273,2
81,7
52,3
54,5
verwacht effect deelname Lbv/Lbv+2 (D)
21,7
4,9
11,1
4,0
1,6
verwachte productie 2025 (= C – D)
440,0
268,3
70,6
48,3
52,9
aandeel in productie (relatief)
1,000
0,610
0,160
0,110
0,120
aandeel in restopgave (absoluut)
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
mestproductieplafond 2025 3
440,0
268,2
70,6
48,3
53,0
mestproductieplafond 2024
489,4
286,5
91,8
54,7
56,4
X Noot
1
Bron: CBS Monitor fosfaat- en stikstofexcretie in dierlijke mest, 2e kwartaalrapportage 2024
X Noot
2
Bron: Berekeningen op basis van gegevens van RVO en CBS
X Noot
3
Voor «overig» geldt geen mestproductieplafond; daarvoor resteert de productieruimte
die het verschil is tussen het nationale mestproductieplafond en de sectorale mestproductieplafonds
voor melkvee, varkens en pluimvee.
3.1.3 Delegatiegrondslag sectorale mestproductieplafonds
Gelet op het vanwege de derogatiebeschikking kaderstellende karakter van het nationale
mestproductieplafond is de hoogte van dit mestproductieplafond bij wet vastgesteld.
De sectorale mestproductieplafonds zijn op dit moment ook bij wet vastgesteld, maar
denkbaar is dat die verdeling op een lager regelgevingsniveau wordt vastgesteld. De
omvang van de mestproductie binnen een sector en de mestproductieverhoudingen tussen
sectoren zijn namelijk aan verandering onderhevig. Het is goed voorstelbaar dat de
mestproductie binnen een sector in de toekomst (fors) wijzigt, waardoor het wenselijk
kan zijn de beschikbare mestproductieruimte op een andere wijze over de sectoren te
verdelen. Hierbij valt te denken aan het effect van maatregelen in andere beleidsdomeinen
op het aantal bedrijven en de mestproductie in de betreffende sector. Het is wenselijk
om de sectorplafonds en de verdeling tussen de mestproductieplafonds eenvoudiger aan
te kunnen passen daarbij rekening houdend met ontwikkelingen in productie binnen en
tussen de sectoren. Als het sectorale mestproductieplafond in de wet is vastgelegd,
vergt dit telkens een wetswijziging, met bijbehorend tijdpad. Het op een ander niveau
kunnen vaststellen van de afzonderlijke sectorale mestproductieplafonds geeft meer
flexibiliteit, waardoor mestproductieplafonds indien wenselijk sneller en efficiënter
kunnen worden aangepast. Het bij amvb vaststellen van de hoogte van deze mestproductieplafonds
ligt daarom voor de hand. Dit wetsvoorstel stelt daarom tevens voor om het vaststellen
van de hoogte van de sectorale mestproductieplafonds vanaf een nader te bepalen moment
bij amvb te laten plaatsvinden. Artikel II van dit wetsvoorstel voorziet in een delegatiegrondslag
daarvoor.
Gekozen is voor een wijziging van artikel 18a, tweede, derde en vierde lid, in twee
stappen. Namelijk door de verdeling van de sectorale mestproductieplafonds vanaf 2025,
zoals dat ook op dit moment is geregeld, nu bij wet vast te stellen (artikel I, onderdeel
A), en het artikel op een later moment nogmaals te wijzigen waardoor de sectorale
mestproductieplafonds vanaf dat moment bij amvb worden vastgesteld (artikel II, onderdeel
A). De reden hiervoor is dat het, gelet op de voorwaarden uit de derogatiebeschikking,
van belang is dat het wetsvoorstel inclusief de sectorale mestproductieplafonds op
zo kort mogelijke termijn gereed is. Als de sectorale mestproductieplafonds met de
wijziging nu al bij amvb moeten worden vastgesteld, zou gelijktijdig met het wetsvoorstel
een amvb moeten worden voorbereid die gelijk met het wetsvoorstel in werking kan treden.
Het risico op vertraging neemt daardoor toe.
3.2 Verlaging productierechten
Het is de verwachting van het kabinet dat de mestproductieplafonds, zowel op nationaal
als sectoraal niveau, zonder het treffen van aanvullende maatregelen in 2025 worden
overschreden (zie tabel 1 in paragraaf 3.1.2). Het afromen van varkens- en pluimveerechten
kan een instrument zijn om te borgen dat de productie van fosfaat en stikstof de sectorale
mestproductieplafonds en daardoor ook het nationale mestproductieplafond niet overschrijdt.
Het afromen van fosfaatrechten is met name een instrument om de fosfaatbank te vullen,
maar borgt ook dat het sectorale mestproductieplafond niet overschreden wordt.
Afromen houdt in dat een kleiner deel van de rechten wordt geregistreerd op naam van
de verkrijgende partij dan waarop de kennisgeving van overgang betrekking heeft. Doordat
het afgeroomde deel niet wordt geregistreerd door RVO vervallen deze rechten. De bepalingen
over afromen staan in titel 5 van hoofdstuk V van de wet, in de artikelen 32 (voor
varkens en pluimvee), 32a (voor melkvee) en 33 (in geval van bedrijfsoverdrachten).
Een alternatief instrument is het toepassen van een generieke korting. Dat instrument
is geregeld in titel 5b van hoofdstuk V van de wet (artikel 33Ab voor melkvee en 33Ac
voor varkens en pluimvee). Een generieke korting borgt dat wanneer een overschrijding
van een sectoraal mestproductieplafond is geconstateerd het aantal varkens-, pluimvee
of fosfaatrechten wordt verlaagd waardoor er minder dieren mogen worden gehouden en
de mestproductie in overeenstemming wordt gebracht met het betreffende sectorale mestproductieplafond.
Binnen de varkens- en pluimveehouderij heeft een generieke korting zijn weerslag op
alle bedrijven. In de melkveehouderij is een generieke korting alleen van toepassing
voor de niet-grondgebonden bedrijven. Dit zijn bedrijven die, gelet op de fosfaatruimte,
de op het bedrijf geproduceerde mest niet volledig op het eigen land kunnen aanwenden
en een deel moeten afvoeren.
Gelet op de aangenomen motie van het lid Grinwis9 waarin wordt opgeroepen al het mogelijke te doen om een generieke korting op de fosfaatrechten
te voorkomen, beoogt het kabinet hier mede aan te voldoen door voor te stellen het
afromen van productierechten effectiever in te zetten en aan te sluiten bij de dynamiek
in de markt van productierechten. Door aan te sluiten bij die dynamiek worden alleen
die bedrijven «geraakt» die handelen in rechten of een bedrijf met rechten overdragen
aan een andere landbouwer. Een generieke korting treft alle bedrijven, voor fosfaatrechten
de niet-grondgebonden bedrijven. Een deel van de bedrijven zal de gevolgen van die
korting niet kunnen dragen en zal verdwijnen, wat ook bedrijven kunnen zijn die goed
passen in een duurzaam landbouwsysteem. Voor het effectiever inzetten van het instrument
afromen wordt een aantal maatregelen voorgesteld, die hierna worden toegelicht.
3.2.1 Afromen bij de overgang van productierechten
Op enkele uitzonderingssituaties na vindt bij de overgang van fosfaatrechten nu al
10% afroming plaats (artikel 32a van de wet). Dat is anders bij de varkens- en pluimveerechten
(artikel 32 van de wet), waar op dit moment uitsluitend is voorzien in de mogelijkheid
om deze rechten af te romen als er sprake is van een «dreigende overschrijding» van
het betreffende sectorale mestproductieplafond. Uit tabel 1 (in paragraaf 3.1.2) blijkt
dat er voor alle drie de sectoren, met name wat betreft fosfaat, sprake is van een
reductieopgave om te voorkomen dat het nationale mestproductieplafond in 2025 wordt
overschreden. Ook als rekening wordt gehouden met de potentiële vermindering van de
mestproductie als gevolg van deelname aan de landelijke beëindigingsregelingen. Afroming
bij overgang van productierechten is daarom, ook in de varkens- en pluimveehouderij,
noodzakelijk. Voorgesteld wordt artikel 32 van de wet te wijzigen en te bepalen dat,
behoudens enkele uitzonderingssituaties (waarover meer in paragraaf 3.2.2 en 3.2.3),
bij de overgang van varkens- en pluimveerechten net als bij de overgang van fosfaatrechten
afroming plaatsvindt. Voorgesteld wordt het afromingspercentage bij de overgang van
fosfaatrechten te verhogen naar 30% en het afromingspercentage bij overgang van varkens-
en pluimveerechten vast te stellen op respectievelijk 25% en 15%.
Op basis van gegevens van RVO over de handel in productierechten is een inschatting
gemaakt van het (jaarlijks) effect van verschillende percentages van afroming. Deze
effecten zijn in tabel 2 te zien. Als de resterende reductieopgave gecombineerd wordt
met het effect van de verschillende afromingspercentages uit deze tabel, lijkt een
afromingspercentage van 15% voor de pluimveehouderij toereikend om de restopgave te
realiseren. Voor de varkenshouderij is dat een afromingspercentage van 25%. Voor de
melkveehouderij wordt een afromingspercentage van 30% voorgesteld. Hoewel dit onvoldoende
is om de reductieopgave voor de melkveehouderij te realiseren, voorziet het wetsvoorstel
niet in een hoger percentage, om te voorkomen dat de handel in fosfaatrechten stilvalt
als gevolg van een nog hoger percentage en de afroming in die sector dus nauwelijks
een bijdrage levert aan het verminderen van de mestproductie. De ontwikkelingen worden
de komende periode nauwlettend gemonitord en als dit nodig blijkt wordt bekeken hoe
alsnog aan de resterende opgave kan worden voldaan met aanvullende maatregelen, anders
dan via een generieke korting.
Tabel 2: Jaarlijks verwacht reductie-effect van afroming op de productie van fosfaat
en stikstof (in miljoen kg) bij verschillende afromingspercentages.
Percentage
10%
15%
20%
25%
30%
Fosfaatrechten
– stikstofreductie
0,89
1,34
1,78
2,23
2,67
– fosfaatreductie
0,25
0,38
0,50
0,63
0,76
Varkensrechten
– stikstofreductie
1,15
1,73
2,32
2,89
3,47
– fosfaatreductie
0,41
0,62
0,82
1,03
1,23
Pluimveerechten
– stikstofreductie
1,03
1,55
2,06
2,58
3,09
– fosfaatreductie
0,53
0,80
1,07
1,33
1,60
Het kabinet is zich ervan bewust dat de voorgestelde afromingspercentages hoog zijn,
zeker voor die sectoren waarin sprake is van relatief veel jaarlijkse lease van productierechten.
Lagere percentages zullen er echter toe leiden dat de bijdrage van deze maatregel
aan het verminderen van de totale mestproductie in Nederland waarschijnlijk te gering
is om een generieke korting te voorkomen. Met de voorgestelde afromingspercentages
komt het kabinet tegemoet aan de door de Kamer aangenomen motie Grinwis10, waarin de regering wordt opgeroepen er alles aan te doen om een generieke korting
te voorkomen.
3.2.2 Uitzonderingen op de afromingsplicht bij overgang van productierechten
3.2.2.1 Familieverband
Niet in alle gevallen van overgang van productierechten vindt afroming plaats. Bij
overgang van fosfaatrechten blijft afroming namelijk achterwege als er sprake is van
een overgang van fosfaatrechten door erfopvolging of in familieverband. Voorgesteld
wordt om op gelijke wijze ook bij de overgang van varkens- en pluimveerechten door
erfopvolging of in familieverband af te zien van afroming.
Dit betekent dat bij de overgang van productierechten geen afroming plaatsvindt als
rechten worden overgedragen aan een persoon waarmee een bloed- of aanverwantschap
in de eerste, tweede of derde graad bestaat. Het gaat hier om de relatie tussen ouders
en kinderen (eerste graad), grootouders en kleinkinderen en broers en zussen (tweede
graad) en overgrootouders, achterkleinkinderen, neven en nichten en ooms en tantes
(derde graad). In geval van bloedverwantschap gaat het om de relatie tussen twee personen.
In geval van aanverwantschap gaat het om de relatie met de bloedverwanten van een
echtgenoot of geregistreerd partner als gevolg van een huwelijk of geregistreerd partnerschap.
Dit wetsvoorstel voegt daaraan voor zowel fosfaat- als varkens- en pluimveerechten
toe dat evenmin afroming plaatsvindt bij overgang van rechten aan echtgenoten of geregistreerde
partners. Dit sluit aan bij de bestaande uitvoeringspraktijk van RVO en wordt nu expliciet
geregeld.
De uitzonderingen op het afromen van productierechten bij overgang binnen familieverband
worden dus voor de verschillende soorten productierechten hetzelfde vormgegeven. Een
vergelijkbare invulling komt ook terug bij de voorgestelde uitzonderingen op het afromen
van productierechten in geval van bedrijfsoverdracht, zie daarover meer in paragraaf
3.2.3.
Met deze uitzonderingen blijft het mogelijk dat ook jonge landbouwers die productierechten
willen overnemen van een naast familielid, dit kunnen doen zonder dat zij hiervoor
extra rechten moeten verwerven en financieren. Hierdoor wordt voorkomen dat bedrijfsopvolging
wordt belemmerd.
3.2.2.2 Leasen van productierechten
In de varkens- en pluimveehouderij is vaak sprake van een jaarlijkse variatie in de
omvang van het aantal dieren op de bedrijven door bijvoorbeeld wisselende periodes
van leegstand, diergezondheidsproblemen en de overgang naar meer duurzame rassen en
veehouderijsystemen. In deze sectoren wordt daarom veel gebruik gemaakt van zogenaamde
kortdurende lease, het heen- en terugleasen van rechten binnen een kalenderjaar van
de ene naar de andere landbouwer en vice versa. Telkens afromen in geval van een dergelijke
overgang van varkens- en pluimveerechten heeft daarom grote gevolgen voor de bedrijfsvoering
en kan leiden tot een grote verstoring van de leasemarkt (zodat er niet meer wordt
geleased en er dus ook niet meer wordt afgeroomd). Om deze effecten tegen te gaan
én te bereiken dat de maatregel wel op korte termijn al een zo groot mogelijk effect
sorteert, wordt daarom een uitzondering op de afroming bij kortdurende lease van varkens-
en pluimveerechten voorgesteld. Allereerst wordt voorgesteld om bij deze kortdurende
lease bij varkens- en pluimveerechten net als bij fosfaatrechten slechts één keer
af te romen, namelijk alleen bij het «heenleasen». Doel van deze overgang is om uitsluitend
de benutbaarheid van de overeengekomen hoeveelheid rechten voor het betreffende kalenderjaar
tijdelijk over te dragen. Er is geen reden om dat bij varkens- en pluimveerechten
anders te regelen dan bij fosfaatrechten.
Daarnaast wordt voorgesteld om bij herhaalde kortdurende lease tussen dezelfde bedrijven
niet steeds opnieuw af te romen, dus ook niet in geval van de zogenaamde heenlease.
Op die manier behouden bedrijven meer flexibiliteit om in te kunnen spelen op de actuele
en specifieke situatie op het bedrijf, zodat zij jaarlijkse fluctuaties in dieraantallen
kunnen opvangen. De verwachting is dat deze uitzondering het effect van de maatregel
niet teniet zal doen. Ten eerste, omdat bij de eerste heenlease wel wordt afgeroomd.
Ten tweede omdat de uitzondering alleen geldt voor dezelfde bedrijven en voor maximaal
het aantal rechten dat bij de eerste heenlease overbleef na afroming. Als dezelfde
partijen bij een volgende kortdurende leasetransactie meer rechten willen leasen dan
de eerste keer, wordt daarover bij de heenlease wel afgeroomd. Dit geeft tevens een
prikkel om bij de eerste kortdurende leasetransactie (waarover wél afroming plaatsvindt)
niet te laag te gaan zitten in het aantal rechten dat geleased wordt. Daarnaast is
van belang dat bedrijven, wanneer niet in de uitzondering voor kortdurende lease zou
worden voorzien, op zoek zouden gaan naar een alternatief voor de kortdurende lease,
bijvoorbeeld langjarige lease, wat eveneens minder transacties met afroming tot gevolg
zal hebben, maar er wel toe leidt dat ze hun bedrijfsvoering anders moeten inrichten.
Deze specifieke uitzondering vervalt met ingang van 1 januari 2030 en geldt dus voor
vijf kalenderjaren. Deze termijn is naar verwachting voldoende lang om bedrijven te
laten anticiperen op de afroming mocht die tegen die tijd nog nodig zijn om onder
de sectorplafonds voor varkens respectievelijk pluimvee te komen.
Een voorbeeld: in 2025 is sprake van kortdurende lease van 1.000 pluimveerechten van
A naar B. B houdt na afroming 850 pluimveerechten over. Later in het jaar gaan deze
850 pluimveerechten terug naar A, waarbij geen afroming plaatsvindt (artikel 32, tweede
lid, onderdeel c). Als A daarna op een later moment opnieuw 850 pluimveerechten aan
B least, en deze rechten gaan in datzelfde kalenderjaar weer terug naar A, vindt geen
afroming plaats, ook niet bij het heenleasen (artikel 32, derde lid). B ontvangt dan
dus 850 pluimveerechten. Als A bij deze tweede «kortdurende lease» echter 950 pluimveerechten
naar B least, dus meer dan B de eerste keer in 2025 na afroming verkreeg, vindt geen
afroming plaats over de 850 eerder verleaste rechten, maar wel over 100 extra rechten.
In dat geval ontvangt B dus 935 rechten. Bij het terugleasen van de 935 rechten naar
A vindt niet opnieuw afroming plaats (artikel 32, tweede lid, onderdeel c).
Bij fosfaatrechten is de zogenaamde afromingsvrije lease geregeld. Anders dan bij
fosfaatrechten, wordt dit niet ook voor varkens- en pluimveerechten geregeld, omdat
de achtergrond van afromingsvrije lease voor fosfaatrechten (artikel 32a, derde lid,
van de wet) niet speelt voor varkens- en pluimveerechten. De invoering van afromingsvrije
lease voor fosfaatrechten had tot doel om de hogere forfaitaire fosfaatexcretie die
het gevolg is van een onverwacht hoge melkproductie op te vangen (Stb. 2022, 102). Bij varkens- en pluimveerechten is dit niet aan de orde, omdat daar niet met kilogrammen
fosfaat gerekend wordt, maar met varkens- en pluimvee-eenheden, waardoor het veel
eenvoudiger is te borgen dat deze veehouders binnen het aantal productierechten blijft.
Afromingsvrije lease is daarom niet in het voorgestelde gewijzigde artikel 32 opgenomen
als uitzondering op het afromen.
3.2.3 Afromen productierechten bij bedrijfsoverdrachten
Waar het al dan niet afromen bij de overgang van «losse» fosfaatrechten – en na voorgestelde
wijziging ook bij de overgang van varkens- en pluimveerechten – duidelijk is, is dit
niet altijd het geval bij het afromen van productierechten bij een gehele of gedeeltelijke
bedrijfsoverdracht. Bij de overgang van «losse» fosfaatrechten van het ene naar het
andere bedrijf vindt afroming plaats op grond van artikel 25 en 32a van de wet. Tot
februari 2023 werden fosfaatrechten op basis van artikel 32a van de wet ook bij overdracht,
samenvoeging, splitsing en afsplitsing van een bedrijf afgeroomd, ervan uitgaande
dat rechten bij een bedrijfsoverdracht overgaan van het ene naar het andere bedrijf.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) volgde deze werkwijze
aanvankelijk ook, maar oordeelde in haar uitspraken van 28 februari 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:88)
en 1 augustus 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:407) echter dat de juridische grondslag voor
afroming bij bedrijfsoverdracht ontbreekt. Bij een bedrijfsoverdracht, waaronder samenvoeging
of (af)splitsing, gaan de productierechten volgens het CBb namelijk niet over naar
een ander bedrijf in de zin van de wet. Productierechten rusten overeenkomstig artikel
23, derde lid, van de wet namelijk op een bedrijf, en het bedrijf (het geheel van
productie-eenheden, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder i, van de wet) blijft
ongewijzigd. Het betreffende (deel van het) bedrijf wordt veelal op dezelfde locatie
voortgezet en voor het fosfaatrecht is niet bepalend door wie of welke entiteit dat
bedrijf wordt gevoerd. Hieruit volgt dat bij overdracht, waaronder samenvoeging en
(af)splitsing, van bedrijven in beginsel geen sprake is van overgang van productierechten
naar een «ander bedrijf» in de zin van artikel 25 van de wet en rechten niet op grond
van artikel 32a kunnen worden afgeroomd.
Artikel 33 van de wet biedt al een grondslag om bij amvb te regelen dat productierechten
bij bedrijfsoverdrachten worden afgeroomd, maar daarvan is tot nu toe geen gebruik
gemaakt. Dat verandert met dit wetsvoorstel en wel zo dat artikel 33 zelf wordt gewijzigd.
Hierna wordt dit toegelicht.
Om ook bij bedrijfsoverdrachten, buiten familieverband, productierechten af te kunnen
romen, wordt voorgesteld dat op het bedrijf rustende productierechten bij een bedrijfsoverdracht
standaard worden afgeroomd (artikel 33, eerste lid). Dit draagt bij aan het zoveel
mogelijk voorkomen van overschrijding van de mestproductieplafonds. Daarnaast is dit
wenselijk om constructies te voorkomen waarbij afroming bij de overgang van «losse»
productierechten wordt vermeden. Om de effectiviteit van de afromingsmaatregel te
borgen wordt afroming alleen in specifieke gevallen achterwege gelaten. Bij dergelijke
constructies kan worden gedacht aan het (tijdelijk) huren of kopen van een bedrijf
of een deel daarvan met bijbehorende productierechten in plaats van het alleen verwerven
van productierechten, om daarmee het afromen van productierechten te voorkomen. Het
afromingspercentage bij deze bedrijfsoverdrachten wordt hierbij overeenkomstig de
afromingspercentages bij de overgang van «losse» productierechten vastgesteld, namelijk
25% in geval van varkensrechten, 15% in geval van pluimveerechten en 30% in geval
van fosfaatrechten. Ook deze maatregel, die neerkomt op de eerder door RVO bij bedrijfsoverdrachten
gehanteerde afromingslijn, beoogt dus bij te dragen aan het voorkomen van een overschrijding
van mestproductieplafonds.
3.2.3.1 Bedrijfsoverdrachten
Van belang is te verduidelijken wanneer er sprake is van een bedrijfsoverdracht als
bedoeld in artikel 33, waarbij in beginsel afroming van productierechten plaatsvindt.
In artikel 1, eerste lid, onder i, van de wet is een «bedrijf» gedefinieerd als «geheel
van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten
daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende
tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke
omstandigheden». Dit bedrijf wordt gevoerd door een landbouwer (gedefinieerd in artikel
1, eerste lid, onder gg, van de wet als «natuurlijke persoon of rechtspersoon die
of samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat enige vorm
van landbouw uitoefent op een bedrijf»). Als de landbouwer die het bedrijf voert wijzigt,
is er sprake van een bedrijfsoverdracht in de zin van de wet. Hiervan is sprake als
de landbouwer (een deel van) tenminste één of meer bedrijfsgebouwen of afgescheiden
gedeelten daarvan overdraagt aan een andere landbouwer. Het gaat daarbij ook om een
samenvoeging van twee of meer bestaande bedrijven waarbij de productie op dezelfde
locaties wordt voortgezet, en om een (af)splitsing van een bedrijf in twee of meer
delen die als zelfstandige bedrijven ter plekke worden gecontinueerd door (deels)
andere landbouwers. Ook dan is er immers sprake van een andere landbouwer, onderscheidenlijk
landbouwers, waarbij het productierecht blijft rusten op (een deel van het eerdere)
geheel van productie-eenheden, dus op het bedrijf.
Voor de toepassing van artikel 33 wordt daarom voorgesteld te verduidelijken wat onder
een bedrijfsoverdracht wordt verstaan (tweede lid). De wijziging is zoveel mogelijk
in lijn met de uitvoeringslijn die door RVO van 1 januari 2018 tot 1 februari 2023
is gehanteerd. Het gaat dan om, zoals hiervoor gezegd, een wijziging van de landbouwer
die het bedrijf voert, waarbij een aantal wijzigingen zijn aangegeven die hier in
ieder geval onder worden verstaan.
Hierbij gaat het allereerst om de overdracht van een bedrijf met productierechten
aan een derde, zoals eigendomsoverdracht, verhuur en verpachten (tweede lid, onder
a). Daarnaast gaat het om de wijziging van de rechtsvorm die het bedrijf voert (tweede
lid, onder b). Te denken valt aan het omzetten van een eenmanszaak in een maatschap
of een BV, de inbreng van een bedrijf (waarop de productierechten rusten) in een maatschap,
commanditaire vennootschap (hierna: CV), vennootschap onder firma (hierna: VOF) of
rechtspersoon, of aan het ontbinden van een vennootschap waarbij de vennoten al dan
niet zelfstandig (een deel van) het bedrijf blijven voeren. In dergelijke gevallen
wordt het bedrijf (waarop de productierechten rusten) ingebracht in een andere juridische
entiteit (zoals de maatschap of BV), of wordt het bedrijf met productierechten verdeeld
over vennoten dan wel afgesplitst.
Als het bedrijf wordt gevoerd door een samenwerkingsverband, bestaande uit meerdere
natuurlijke personen en/of rechtspersonen, wordt ook een wijziging van de samenstelling
van dat samenwerkingsverband gezien als een bedrijfsoverdracht (tweede lid, onder
c). Het gaat hier namelijk om de samenstelling van de entiteit, de landbouwer, die
het bedrijf voert. Hierbij valt te denken aan het toe- of uittreden van maten en vennoten
in een maatschap, VOF, CV. Ook een wijziging van de rechtsvorm van een onderdeel van
het samenwerkingsverband wordt beschouwd als een bedrijfsoverdracht. Zo’n onderdeel
van het samenwerkingsverband dat (een deel van) het bedrijf voert, kan een natuurlijke
persoon, een samenwerkingsverband van natuurlijke personen of een rechtspersoon zijn.
Tot slot wordt ook een wijziging in de directe of indirecte overwegende zeggenschap
in een rechtspersoon die het bedrijf voert gezien als een bedrijfsoverdracht (tweede
lid, onder d). Dit geldt ook in het geval een rechtspersoon deel uitmaakt van het
samenwerkingsverband. Hierbij gaat het met name om wijzigingen in aandeelhouders en
bestuur van een rechtspersoon die het bedrijf (al dan niet binnen een samenwerkingsverband)
voert. Ook als de aard en samenstelling van een bedrijf in geval van een rechtspersoon
(denk aan BV/NV) gelijk blijft, kan de zeggenschap binnen het bedrijf wel aanzienlijk
wijzigen. Het is niet wenselijk om wijzigingen in zeggenschap binnen een bedrijf dat
(deels) gevoerd wordt door een BV of NV anders te zien dan een wijziging in de samenstelling
van een VOF door het toetreden van een vennoot. Hierbij wordt aangesloten op artikel
33, vierde lid (oud), waarin was bepaald dat de verkrijging van de meerderheid van
de aandelen in een vennootschap werd gezien als een bedrijfsoverdracht. Met dit wetsvoorstel
is echter gekozen voor de algemenere formulering van wijziging in de overwegende zeggenschap,
omdat een overwegende zeggenschap op meerdere manieren gestalte kan krijgen. Een wijziging
van de indirecte overwegende zeggenschap in de rechtspersoon die het bedrijf voert,
doet zich bijvoorbeeld voor bij een wijziging in de zeggenschap in de «moederonderneming»
die overwegende zeggenschap heeft op de («dochter»-)rechtspersoon die het bedrijf
voert.
3.2.3.2 Moment registratie bedrijfsoverdracht
Een landbouwer is verplicht wijzigingen in zijn bedrijfsvoering binnen 30 dagen te
melden. Dat is momenteel geregeld op grond van artikel 34 van de wet, in samenhang
met de artikelen 31, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet
(hierna: Ubm) en 37, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling meststoffenwet (hierna:
Urm). Om te kunnen beoordelen of al dan niet sprake is van een overdracht waarbij
productierechten worden afgeroomd, heeft RVO echter meer informatie nodig. De kennisgeving
van overgang, bedoeld in artikel 27, kan hiervoor niet worden gebruikt, omdat die
kennisgeving ziet op de overgang van losse productierechten naar een ander bedrijf.
Bij een bedrijfsoverdracht is daar, gelet ook op de hiervoor aangehaalde uitspraken
van het CBb, juist geen sprake van, omdat de productierechten op hetzelfde bedrijf
(in de zin van de wet) blijven rusten. Wel is het wenselijk om zoveel mogelijk bij
de kennisgeving rondom de overgang van productierechten aan te sluiten. Dat geeft
voor de betrokken landbouwers duidelijkheid en beperkt eveneens de uitvoeringslasten
van RVO. Daarom wordt voorgesteld in artikel 33 op te nemen dat van de bedrijfsoverdracht
kennis wordt gegeven aan Onze Minister.
Het nieuwe derde lid stelt voor dat beide landbouwers, dus zowel de oude als de nieuwe
of gewijzigde landbouwer, van de bedrijfsoverdracht kennisgeven aan Onze Minister.
Pas na registratie van deze kennisgeving kan aanspraak gemaakt worden op het op het
bedrijf rustende productierecht. De rechtsgevolgen van de registratie werken echter
terug tot het tijdstip van de bedrijfsoverdracht. Dit betekent in de praktijk dat
RVO de rechten die na afroming resteren (tenzij sprake is van een uitzondering op
het afromen, waarover meer in paragraaf 3.2.4) vanaf het moment van de bedrijfsoverdracht,
en dus met terugwerkende kracht, overzet op de nieuwe landbouwer. Het gaat hier om
het moment waarop de bedrijfsoverdracht heeft plaatsgevonden, wat afhankelijk van
de vorm van de overdracht kan verschillen. Hierbij kan gedacht worden aan het moment
van wijziging van de statuten, inschrijving in de openbare registers, passeren van
een akte bij de notaris, het opmaken van een maatschapsakte of moment van aandelenoverdracht.
Anders dan bij de overgang van «losse» productierechten (artikel 28), werken de effecten
van de registratie dus terug tot het moment van de bedrijfsoverdracht. Dat is logisch,
omdat de productierechten niet afzonderlijk overgaan, maar blijven rusten op het bedrijf.
De kennisgeving is voor de registratie noodzakelijk, omdat RVO moet kunnen beoordelen
of er reden is geen afroming toe te passen (vijfde lid). De nieuwe of gewijzigde landbouwer
kan de productierechten daarom niet eerder dan op het moment van registratie benutten
(vierde lid). Op dat moment is de eventuele verlaging van de op het bedrijf rustende
productierechten immers pas verwerkt. Het is daarom ook in het belang van de landbouwer
om deze kennisgeving zo snel mogelijk, en in ieder geval binnen 30 dagen na de overdracht,
te doen.
Het zesde lid stelt verder voor dat er bij ministeriële regeling regels gesteld kunnen
worden aan de kennisgeving. Op deze manier kan in de uitwerking zoveel mogelijk aangesloten
worden bij de kennisgeving zoals deze ook voor de overgang van productierechten geldt,
zoals is geregeld op grond van artikel 27 van de wet.
3.2.4 Uitzonderingen op de afromingsplicht productierechten bij bedrijfsoverdracht
In het huidige artikel 33, vijfde lid, is bepaald wanneer bij een bedrijfsoverdracht
geen afroming van productierechten plaatsvindt. Het is wenselijk om deze uitzonderingen
nader uit te werken en te verduidelijken. Concreet komt die invulling er met dit wetsvoorstel
op neer dat geen afroming plaatsvindt als een landbouwer het bedrijf overdraagt aan
een persoon met wie een familiaire relatie bestaat, meer specifiek een echtgenoot,
een geregistreerd partner of een persoon waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste,
tweede of derde graad bestaat (vijfde lid, onder a). Hetzelfde geldt voor de verkrijging
van een bedrijf door erfopvolging van een persoon met wie zo’n familiaire relatie
bestaat (vijfde lid, onder c), of als de landbouwer wijzigt door het sluiten of ontbinden
van een huwelijk dan wel het aangaan of beëindigen van een geregistreerd partnerschap
(vijfde lid, onder b). Ook in geval van het inbrengen van een bedrijf in een maatschap,
een VOF of CV, als één van de vennoten een persoon zoals hiervoor genoemd is, of als
de inbrenger zélf vennoot wordt (vijfde lid, onder d en e), wordt geen afroming toegepast.
In geval van de inbreng in een CV geldt daarbij als aanvullende voorwaarde dat de
persoon met wie de inbrenger een bloed- of aanverwantschap heeft, dan wel de inbrenger
zelf, beherend vennoot wordt. Deze uitwerking is in lijn met de uitvoeringslijn die
door RVO van 1 januari 2018 (startdatum fosfaatrechtenstelsel) tot 1 februari 2023
(datum eerdergenoemde rechterlijke uitspraak) is gehanteerd. Hierna wordt dit nog
nader toegelicht.
Met dit voorstel komt de huidige uitzondering voor de verkrijging van een bedrijf
onder algemene titel in artikel 33, vijfde lid (oud) te vervallen. De reden daarvoor
is dat deze huidige uitzondering, die zijn oorsprong vindt in de Wet herstructurering
varkenshouderij (Stb. 1998, 236), te ruim is. In het kader van de totstandkoming van die wet is toegelicht dat de
afroming niet zou plaatsvinden bij bedrijfsoverdrachten binnen familieverband en ingevolge
het erfrecht en huwelijksvermogensrecht.11 In de uitwerking van het huidige artikel 33 (oud) overeenkomstig die wet, heeft dit
vervolgens geresulteerd in de algemene bepaling dat afroming niet van toepassing is
op verkrijging van een bedrijf onder algemene titel.12 Met deze formulering is de uitzondering die bedoeld was voor overdrachten ingevolge
het huwelijks- en erfrecht echter breder geworden dan nu wenselijk. Het uitzonderen
van alle verkrijgingen onder algemene titel zou betekenen dat ook bijvoorbeeld overdracht
ingevolge fusie en splitsing is uitgezonderd, en dat zou het effect van de afromingsmaatregel
tenietdoen.
De uitzondering op het afromen in dit wetsvoorstel wordt daarom concreet beperkt tot
overdracht binnen familieverband: van bloed- en aanverwanten tot en met de derde graad,
binnen het huwelijk of in geregistreerd partnerschap en als de landbouwer zelf deelneemt
in het nieuwe of gewijzigde bedrijf. Hierbij wordt aangesloten bij het uitzonderen
van afroming in geval van overgang van productierechten. Hiermee blijft het mogelijk
dat ook jonge landbouwers die een bedrijf willen overnemen van een naast familielid,
dit kunnen doen zonder dat zij hiervoor extra rechten moeten verwerven en financieren
en wordt voorkomen dat bedrijfsopvolging wordt belemmerd. Zie hierover ook meer in
paragraaf 3.2.1.
Jaarlijks vinden er bedrijfsoverdrachten plaats waarbij een bedrijf met de productierechten
wordt ingebracht in een maatschap, VOF, CV of rechtspersoon. De inbrenger maakt veelal
zelf deel uit van de nieuwe rechtsvorm en blijft in geval van inbreng in een maatschap,
VOF of CV daarbij persoonlijk aansprakelijk voor de bedrijfsvoering. Bij het onverkort
toepassen van de afroming bij deze overdrachten zou de landbouwer onnodig beperkt
worden in zijn ondernemingsvrijheid en bedrijfsvoering, terwijl deze nog steeds voor
eigen rekening en risico het bedrijf exploiteert. Om die reden wordt voorgesteld dat
afroming achterwege blijft als de inbrenger zelf betrokken blijft en vennoot wordt.
Als sprake is van de inbreng van (een deel van) een bedrijf in een maatschap, CV of
VOF, vindt er daarom geen afroming plaats als de inbrenger zelf (vijfde lid, onder
e) of een familielid (vijfde lid, onder d) onderdeel blijft van de bedrijfsvoering
door maat of vennoot te worden of blijven. In geval van de inbreng in een CV wordt
een extra voorwaarde voorgesteld ten aanzien van die vennoot, namelijk dat de persoon
met wie de inbrenger een bloed- of aanverwantschap heeft, dan wel de inbrenger zelf,
beherend vennoot wordt. Die voorwaarde is opgenomen om te voorkomen dat diegene slechts als
(stille) vennoot deelneemt om op die manier gebruik te kunnen maken van de uitzondering
op het afromen bij een bedrijfsoverdracht.
Daarentegen vindt wel afroming plaats als een (deel van een) bedrijf met bijbehorende
productierechten wordt overgedragen aan of ingebracht wordt in een rechtspersoon,
zoals een BV of een NV. Ook als de inbrenger zelf (of een persoon met wie de inbrenger
een bloed- of aanverwantschap heeft) een aandeel heeft in deze BV of NV. Ditzelfde
geldt als wijzigingen in de overwegende zeggenschap van een rechtspersoon optreden.
De reden hiervoor is dat een dergelijke rechtspersoon zelfstandig schulden en bezittingen
heeft en zelfstandig verplichtingen aan kan gaan. De rechtspersoon wordt bij een bedrijfsoverdracht
zélf eigenaar/gebruiker van de gebouwen en de grond. Bij een eenmanszaak, VOF, CV
of maatschap wordt de ondernemer (al dan niet binnen een samenwerkingsverband) privé
eigenaar/gebruiker van gebouwen en grond.
Bij situaties waarin geen sprake zal zijn van afroming, kan gedacht worden aan onderstaande
situaties:
• Een landbouwer (eenmanszaak van vader) draagt (een deel van) zijn bedrijf met productierechten
over aan de eenmanszaak van zijn dochter.
• Een landbouwer die (een deel van) zijn bedrijf met productierechten inbrengt in een
maatschap, VOF of CV met een derde (niet zijnde familie), en dus zelf betrokken blijft.
• Een landbouwer die (een deel van) zijn bedrijf met productierechten inbrengt in een
maatschap, VOF of CV, waar één van de maten of vennoten een BV of NV is, en dus zelf
betrokken blijft.
• Een landbouwer die (een deel van) zijn bedrijf met productierechten overdraagt aan
een maatschap, VOF of CV met een broer (of ander familielid in de eerste, tweede en
derde graad).
• Een natuurlijk persoon die zijn deel in een samenwerkingsverband (maatschap, VOF of
CV) geheel of gedeeltelijk overdraagt aan een familielid in de eerste, tweede of derde
graad (niet zijnde een BV of NV) of aan zijn of haar echtgenoot of geregistreerd partner.
• Een natuurlijk persoon die (een deel van) een bedrijf met productierechten inbrengt
in maatschap, VOF of CV waarvan zijn of haar echtgenoot of geregistreerd partner deel
uitmaakt.
• Een maatschap, VOF of CV wordt ontbonden en (een deel van) het bedrijf wordt overgedragen
aan één van de (beherende) maten/vennoten (niet zijnde een BV of NV) die onderdeel
uitmaakte van de maatschap/vennootschap.
Tot slot wordt het met het voorgestelde zevende lid mogelijk om bij ministeriële regeling
regels te stellen over het moment van de bedrijfsoverdracht, de invulling van het
begrip bedrijfsoverdracht en de uitzonderingen op de afromingsplicht daarbij, bedoeld
in het eerste, tweede en vijfde lid. Dit is nodig om eventuele onduidelijkheden in
de uitvoeringspraktijk met betrekking tot (de reikwijdte van) de bedrijfsoverdracht
(eerste en tweede lid) dan wel de uitzonderingen op de afromingsplicht (vijfde lid)
te kunnen verhelderen. Voor de uitzonderingen is deze mogelijkheid daarnaast nodig
om te voorkomen dat nieuwe (tijdelijke) constructies rondom de genoemde vormen van
overdracht in het leven worden geroepen om afroming te ontgaan. Hierbij kan worden
gedacht aan het inbrengen van een bedrijf in een maatschap, waarbij wordt geregeld
dat de uitzondering in het vijfde lid, onder d of e, van toepassing is, en die betreffende
vennoot vervolgens uittreedt. Om dergelijke situaties te voorkomen kunnen nadere regels
worden gesteld, zoals een voorwaarde over het, behoudens uitzonderingen, niet binnen
een bepaalde periode mogen uittreden van de betreffende vennoot.
3.2.5 Jonge landbouwers
Jonge landbouwers zijn onmisbaar voor een vitaal platteland. De vernieuwing die zij
met zich meebrengen is belangrijk voor de toekomstige sociale, economische en ecologische
duurzaamheid van plattelandsgebieden, de voedselzekerheid en strategische autonomie
in Nederland en in de Europese Unie. Om (jonge) landbouwers in staat te stellen het
familiebedrijf over te nemen en voort te zetten vindt er geen afroming van productierechten
plaats bij een bedrijfsoverdracht in familieverband (tot de derde graad) en bij erfopvolging.
Ook bij ontbinding van bijvoorbeeld een ouder/kind maatschap is er geen sprake van
afroming als de zoon of dochter het bedrijf zelf voortzet. Hiermee blijft het mogelijk
dat ook jonge landbouwers die een bedrijf willen overnemen van een naast familielid
dit kunnen doen zonder dat zij hiervoor extra rechten moeten verwerven en financieren.
Evenmin vindt er afroming plaats bij de overgang van losse productierechten binnen
familieverband (tot de derde graad). Dit is anders in het geval de (jonge) landbouwer
ervoor kiest om het bedrijf na overname verder te laten groeien en daarvoor rechten
wil kopen of leasen van een andere landbouwer, waarmee geen bloed- of aanverwantschap
bestaat. In dat geval vindt er wel afroming plaats, waarbij door te kiezen voor koop
of lease deze maar éénmalig wordt toegepast. Het kabinet zal de gevolgen van de afromingsmaatregel
voor de financieringslast voor jonge landbouwers in de komende periode nadrukkelijk
monitoren, met het oog op het voorkomen van excessen in de markt. Tot slot kunnen
jonge landbouwers ook een beroep doen op de subsidieregeling «Vestigingssteun voor
jonge landbouwers».
3.2.6 Delegatiegrondslag hoogte afromingspercentages
Om op zo kort mogelijke termijn al effect te merken van de (verhoogde) afromingspercentages,
wordt voorgesteld de afromingspercentages bij wet vast te stellen. Het gevolg daarvan
is dat bij iedere gewenste aanpassing hiervan een wetswijziging noodzakelijk is. Op
basis van reguliere periodieke monitoring wordt de mestproductie in Nederland gevolgd.
Om snel in te kunnen spelen op ontwikkelingen binnen een sector die van invloed zijn
op de mestproductie in Nederland, is het de wens van het kabinet om een wijziging
van het afromingspercentage in de toekomst sneller door te kunnen voeren. Daarom wordt
voorgesteld om de hoogte van de afromingspercentages vanaf een later moment bij amvb
vast te stellen, waarbij wordt bepaald dat de hoogte van de afromingspercentages niet
hoger kunnen zijn dan 30%, zonder dat een wetswijziging nodig is. De reden voor deze
getrapte aanpak is dezelfde als toegelicht in 3.1.3 voor het vaststellen van de hoogte
van de sectorale productieplafonds.
3.3 Overige wijzigingen
Van de gelegenheid wordt tot slot gebruik gemaakt om artikel 77b van de wet te laten
vervallen. Dit betreffen een overgangsbepaling die inmiddels is uitgewerkt. Hetzelfde
geldt voor de overgangsbepaling van artikel 75a van de wet. Voorgesteld wordt echter
dit artikel niet te laten vervallen maar het anders te formuleren om het overgangsrecht
in het kader van onderhavige wijziging te regelen. Zie daarover meer in paragraaf
7 en de artikelsgewijze toelichting.
4 Europese aspecten
4.1 Verplichting tot implementatie
Nederland is verplicht om zijn wetgeving, in dit geval de Meststoffenwet, aan te passen
en in lijn te brengen met de voorwaarden uit de derogatiebeschikking. Dat betekent
dat de in de wet geregelde mestproductieplafonds moeten worden aangepast en er maatregelen
getroffen moeten worden om te voorkomen dat de gewijzigde mestproductieplafonds worden
overschreden. Hoe het kabinet dit wil invullen is in paragraaf 3 toegelicht.
4.2 Staatssteun
De wijzigingen raken ook de bepalingen in de Meststoffenwet inzake het fosfaatrechtenstelstel.
Dit stelsel is door de Europese Commissie aangemerkt als staatssteun die verenigbaar
is met de interne markt. In de goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie betreffende
het fosfaatrechtenstelsel is vastgelegd dat het sectorplafond voor de fosfaatproductie
in de melkveehouderij 84,9 miljoen kilogram is en dat het afromingspercentage 10 procent
bedraagt. In verband met de verlagingen van het nationale plafond ingevolge de huidige
derogatiebeschikking, is het sectorplafond voor melkvee met ingang van 1 januari 2024
verlaagd en gebeurt dat per 1 januari 2025 opnieuw. Deze verlaging van het sectorplafond
voor melkvee noodzaakt ook tot verhoging van het afromingspercentage dat bij verhandeling
van fosfaatrechten wordt toegepast. De Europese Commissie is op de hoogte gebracht
van de voorgenomen wijzigingen rondom het afromen van productierechten. Dat geldt
ook voor het deel van het wetsvoorstel dat regelt dat het sectorplafond voor melkvee
en het afromingspercentage bij overgang van fosfaatrechten op enig moment bij amvb
kunnen worden vastgesteld. Uiteraard geldt voor die vaststelling dat die net als bij
regeling in de wet zelf binnen de kaders van de goedkeuringsbeschikking dient plaats
te vinden, wat betekent dat genoemd plafond nooit hoger kan zijn dan 84,9 miljoen
kilogram fosfaat en genoemd afromingspercentage nooit lager dan 10 procent.
4.3 Technische voorschriften
Het wetsvoorstel bevat bepalingen die de omvang van de mestproductie en daarmee de
facto de veestapel reguleren. Deze bepalingen zijn aan te merken als technische voorschriften
in de zin van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied
van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij
(codificatie) (PbEU 2015, L 241). Het wetsvoorstel wordt dan ook in het kader van
voornoemde richtlijn bij de Europese Commissie genotificeerd.
4.4 Eigendomsregulering bij afroming productierechten
Daar waar de verlaging van de mestproductieplafonds geen directe rechtsgevolgen heeft
voor de landbouwer is dat wel het geval met de voorgestelde wijzigingen ten aanzien
van afroming. Voor die wijzigingen wordt daarom toegelicht dat deze in lijn zijn met
het eigendomsrecht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag
tot Bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EP EVRM).
Op de productierechten, op de verhandeling waarvan de afroming betrekking heeft, rusten
geen zelfstandige eigendomsrechten. Zowel de fosfaatrechten als de varkens- en pluimveerechten
begrenzen de productie van dierlijke mest. De Hoge Raad heeft eerder bepaald dat varkensrechten
niet als zodanig een vorm van eigendom in de zin van artikel 1 EP EVRM) zijn en dat
ontneming van die rechten geen eigendomsontneming is. Daarbij zijn niet de productierechten
zelf het aanknopingspunt voor de eigendomsbescherming, maar het met die productierechten
uitgeoefende bedrijf. Wel kan sprake zijn van regulering van eigendom (HR 16 november
2001, ECLI:NL:HR:2001:AD5493, NJ 2002, 469).
De met dit voorstel beoogde wijzigingen over het afromen van productierechten, zijn
dan ook geen ontneming van eigendom, maar uitsluitend (nadere) regulering van eigendom.
Van eigendomsregulering is sprake als de gebruiksmogelijkheden van de eigendom worden
beperkt, zonder dat de beschikking over het eigendom verloren gaat. Regulering van
eigendom is gerechtvaardigd als deze aan de legaliteitstoets, de legitimiteitstoets
en de evenredigheidstoets (de «fair balance») voldoet.
De toets van legaliteit brengt mee dat de inmenging in het eigendomsrecht voorzien moet zijn bij wet. Daarnaast
moeten de regels voldoende precies, toegankelijk en voorzienbaar (geen terugwerkende
kracht) zijn. Aan deze voorwaarde wordt voldaan doordat de verplichting tot afromen
bij en de afroompercentages geldend voor de verhandeling van varkens- en pluimveerechten
alsmede de verhoging van het afromingspercentage geldend voor de verhandeling van
fosfaatrechten in dit wetsvoorstel zijn opgenomen. Datzelfde geldt voor de verplichting
tot afroming bij bedrijfsoverdracht en de daarvoor geldende afromingspercentages.
Daarmee is een wettelijke basis gegeven. Daarnaast is deze wettelijke basis voldoende
toegankelijk, precies en voorzienbaar doordat de artikelen van dit wetsvoorstel duidelijk
en precies omschrijven in welke gevallen wordt overgegaan tot afroming, welke overdrachten
zijn uitgezonderd van afroming en wat de omvang van de afroming is die wordt toegepast.
Daarnaast is beschreven dat de omvang van de afroming in de toekomst bij amvb kan
worden vastgesteld.
De legitimiteitstoets houdt in dat de inmenging enkel mag plaatsvinden in het algemeen belang en dat deze
een legitiem doel dient. Ook hieraan wordt voldaan. Naar het oordeel van het kabinet
wordt het afromen bij verhandeling van varkens- en pluimveerechten en bij bedrijfsoverdrachten
evenals de verhoging van het afromingspercentage van fosfaatrechten, en de mogelijke
gevolgen hiervan voor de vermogenspositie van betrokken landbouwers, gerechtvaardigd.
Namelijk door het milieubelang (bescherming en verbetering waterkwaliteit) dat is
gediend met naleving van de mestproductieplafonds en door het belang van zowel de
agrarische sector als geheel als het bredere economische belang mede gelet ook op
toeleverende en verwerkende bedrijven dat wordt gediend met het zoveel mogelijk voorkomen
van een generieke korting. Daarnaast dragen de bepalingen omtrent afromen ook bij
aan vermindering van de druk op de mestmarkt en vermindering van de fraudedruk als
gevolg van die druk op de mestmarkt. Ook op die wijze draagt het wetsvoorstel bij
aan de waterkwaliteit in Nederland.
De onderhavige aanpassing van de stelsels van productierechten dienen hetzelfde belang
als de stelsels zelf. Voor een nadere toelichting op de afweging tussen doel en middel
die is gemaakt bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel wordt verwezen naar paragraaf
3.2.1 van deze memorie van toelichting. Minder ingrijpende maatregelen, zoals uitstel
van afroming bij verhandeling van de varkens- en pluimveerechten of het vaststellen
van lagere afromingspercentages, geven onvoldoende zekerheid dat een generieke korting
(tijdig) kan worden afgewend.
De evenredigheidstoets vraagt tot slot om een beoordeling of met dit wetsvoorstel sprake is van een rechtvaardig
en evenwichtig resultaat, oftewel «fair balance», tussen het algemeen belang en de
belangen van het individu dat wordt geraakt door de inmenging in zijn eigendomsrecht.
Bij deze beoordeling is onder meer de voorzienbaarheid een belangrijk punt. Hiermee
wordt bedoeld of de maatregel in de lijn van de verwachting ligt, ook al bestond er
nog geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de
ontwikkeling zich zou voordoen. Algemeen geldt daarbij dat ondernemingen er rekening
mee moeten houden dat overheidsbeleid kan wijzigen en dat dit gevolgen kan hebben
voor hun bedrijfsvoering.
Het afromen van varkens- en pluimveerechten en de (verhoging van de) afromingspercentages
bij overgang van de productierechten hebben betrekking op toekomstige transacties.
Landbouwers hebben de vrijheid om gelet op de omvang en verhoging van het afromingspercentage
te besluiten geen productierechten te doen overgaan. Alleen in gevallen waarin een
landbouwer voorafgaand aan de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel al
wel over een bepaalde veestapel beschikt, maar nog niet over de benodigde hoeveelheid
productierechten of een bedrijf overdraagt aan een andere landbouwer, is die keuzevrijheid
beperkt. Een landbouwer of een landbouwer die een bedrijf overneemt heeft dan de keuze
om óf de omvang van zijn veestapel te verkleinen, óf productierechten te verwerven.
Een landbouwer die vee houdt zonder over de hoeveelheid productierechten te beschikken
die daarvoor nodig is op jaarbasis, neemt echter een ondernemersrisico. Hij weet immers
dat hij de benodigde productierechten later in het jaar alsnog zal moeten verwerven
en dat de prijs van die rechten kan fluctueren. Ook landbouwers die jaarlijks een
deel van de benodigde rechten leasen kunnen geraakt worden door deze maatregel. Zij
hebben de keuze om, als zij niet steeds leasen van en naar hetzelfde bedrijf, in plaats
van jaarlijkse lease van rechten over te gaan naar langjarige lease of huurkoop om
de kosten van het verkrijgen van extra rechten te beperken.
Voor de evenredigheidstoets is verder van belang de mate waarin het individu wordt
geraakt door de inmenging in zijn eigendomsrecht. De lasten van de verhoging van het
afromingspercentage worden verdeeld over de bij de transacties betrokken partijen.
De omvang van een eventueel prijseffect per kilo, vermenigvuldigd met het aantal kilo’s
van een transactie, bepaalt de omvang van de last voor het individu. In 2023 was in
totaal sprake van circa 15.069 transacties met gemiddeld 301 kg fosfaatrechten per
transactie, circa 1.279 transacties met gemiddeld 791 varkensrechten per transactie
en circa 1.295 transacties met gemiddeld 9.308 pluimveerechten per transactie. Een
eventuele prijsverhoging van losse productierechten wordt begrensd door onder andere
de mate waarin kopers hun investering terug kunnen verdienen. Het prijseffect van
het afromingspercentage speelt maar een beperkte rol in de prijsvorming als geheel.
Het kabinet verwacht niet dat het effect van dit wetsvoorstel op de marktprijs van
productierechten tot individuele en excessieve lasten voor de betrokken bedrijven
zal leiden.
Als er sprake is van een overdracht van een (deel) van een bedrijf met productierechten
kan de hoogte van het afromingspercentage van invloed zijn op de waarde van het bedrijf.
De landbouwer die het bedrijf overneemt, kan immers minder dieren houden dan de stalcapaciteit
die hij overneemt. Hij moet dan óf minder dieren gaan houden dan de stalcapaciteit
die hij heeft, óf extra productierechten verwerven. Dit is ten tijde van de overdracht
echter bekend, zodat hij daar met de invulling van de bedrijfsvoering rekening mee
kan houden. Landbouwers hebben de vrijheid om te besluiten een bedrijf te doen overgaan.
Als overnemende partij zal een landbouwer, om meer dieren te kunnen houden, deze later
in het jaar alsnog moeten verwerven, waarbij bekend is dat de prijs van die rechten
kan fluctueren. Ook hier wordt niet verwacht dat het effect van het wetsvoorstel op
de waarde van bedrijven tot individuele en excessieve lasten zal leiden.
Gelet op het bovenstaande zal de mate waarin een individu wordt geraakt door de inmenging
in het eigendomsrecht beperkt zijn. Gezien het doel van de maatregel, wetende dat
de mestproductieplafonds in 2025 zonder het treffen van maatregelen overschreden zullen
worden en de bezwaren die kleven aan een generieke korting, is het kabinet van oordeel
dat de voorgestelde wijzigingen over het afromen voldoen aan het evenredigheidsvereiste.
5 Bedrijfs- en milieueffecten
5.1 Bedrijfseffecten
Het verlagen van de maximaal toegestane hoeveelheid stikstof en fosfaat die met dierlijke
mest op nationaal en sectoraal niveau geproduceerd mag worden, heeft geen directe
bedrijfseffecten. Die effecten ontstaan pas door de maatregelen die worden voorgesteld
om aan de verlaagde mestproductieplafonds te voldoen.
Het verhogen van het afromingspercentage bij overgang van fosfaatrechten en het introduceren
van afroming bij overgang van varkens- en pluimveerechten en bij bedrijfsoverdracht
zijn maatregelen om de mestproductieplafonds niet te overschrijden. Deze maatregelen
zijn van invloed op de handel in en de marktprijs van productierechten en bedrijven.
Mogelijk zullen de lasten van (de verhoging van) het afromingspercentage (gedeeltelijk)
worden verdisconteerd in de verkoopprijs van productierechten. Tegelijkertijd zal
een dergelijke prijsverhoging worden begrensd door onder andere de mate waarin kopers
hun investering terug kunnen verdienen. Daarnaast wordt opgemerkt dat het prijseffect
van het afromingspercentage maar een beperkte rol speelt in de prijsvorming als geheel.
Het effect dat de verhoging van het afromingspercentage kan hebben op de marktprijs
van productierechten, kan gevolgen hebben voor de vermogenspositie van degene van
wiens bedrijf het productierecht afkomstig is en van degene naar wiens bedrijf het
productierecht overgaat. Deze financiële consequenties zullen in de markt worden bepaald.
De gevolgen van een (verhoging van het) afromingspercentage doen zich vooral voor
in de situatie dat een landbouwer bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel onvoldoende
productierechten heeft om de gewenste hoeveelheid vee te houden, als een landbouwer
ervoor kiest het aantal stuks vee dat wordt gehouden uit te breiden, of als een landbouwer
zijn bedrijf overdraagt aan een andere landbouwer (buiten familieverband). Ook landbouwers
die jaarlijks een deel van de benodigde rechten leasen kunnen geraakt worden door
deze maatregel.
De prijs die landbouwers betalen voor de aankoop van een productierecht wordt bepaald
door de markt: door vraag en aanbod. In het eerste kwartaal van 2024 is gemiddeld
€ 58 betaald voor een fosfaatrecht, € 35 voor een varkensrecht en € 25 voor een pluimveerecht.
Als een melkveehouder de fosfaatproductie op zijn bedrijf bijvoorbeeld met 440 kilogram
wil uitbreiden (overeenkomend met ongeveer 10 melkkoeien), dan moet hij voor 629 kilogram
fosfaatrechten verwerven om na de afroming van 30% van de overgedragen fosfaatrechten
de stijging van de fosfaatproductie te kunnen verantwoorden. Dat betekent dat deze
landbouwer 140 extra fosfaatrechten van € 58 moet verwerven door de verhoging van
het afromingspercentage van 10% naar 30%.
Als een varkenshouder het aantal vleesvarkens op zijn bedrijf met bijvoorbeeld 75
stuks wil uitbreiden, moet hij 100 varkensrechten verwerven om na de afroming van
25% van de overgedragen varkensrechten 75 varkens extra te kunnen houden. Deze varkenshouder
moet dus 25 extra varkensrechten van € 35 verwerven door de invoering van afroming
bij overgang van varkensrechten.
Als een pluimveehouder het aantal legkippen (ouder dan 18 maanden) op zijn bedrijf
met bijvoorbeeld 1.500 stuks wil uitbreiden, moet hij afgerond 1.765 pluimveerechten
verwerven om na de afroming van 15% van de overgedragen pluimveerechten 1.500 legkippen
extra te kunnen houden. Dat betekent dat deze pluimveehouder 265 extra pluimveerechten
van € 25 moet verwerven door de invoering van afroming bij overgang van pluimveerechten.
In 2023 is circa 252.400 kg fosfaat afgeroomd bij een afromingspercentage van 10%.
Dit betrof in totaal circa 13.511 transacties met gemiddeld 311 kg fosfaatrechten
per transactie. Bij transacties met varkens en pluimveerechten was er in 2023 geen
sprake van afroming. Het totaal aantal transacties waarbij varkensrechten zijn overgedragen
was in 2023 1.279 met gemiddeld 791 varkens eenheden per transactie. Bij pluimveerechten
betrof het circa 1.295 transacties met gemiddeld 9.308 pluimveerechten per transactie.
Een groot deel van de transacties van pluimvee- en varkensrechten in 2023 betreft
eenjarige lease. Welk gedeelte van de transacties binnen familieband plaatsvindt,
is niet bekend. De verwachting is dat het aantal transactie na inwerkingtreding van
dit wetsvoorstel zal afnemen, omdat landbouwers jaarlijks minder rechten gaan leasen.
Het aantal transacties in 2025 en de jaren erna, waarbij afroming van toepassing is,
is lastig in te schatten en mede afhankelijk van het aantal bedrijven dat gebruik
maakt van de beëindigingsregeling Lbv of Lbv-plus.
Van 1 januari 2018 tot 28 februari 2023 werd bij een overdracht van een bedrijf, overdracht
van een deel van een bedrijf (splitsing/afsplitsing) of bij het samenvoegen van twee
bedrijven in beginsel fosfaatrechten afgeroomd. Bij een bedrijfsoverdracht, samenvoeging,
(af)splitsing aan een echtgenoot of geregistreerd partner of een landbouwer in familieverband
(de eerste, tweede of derde graad bloed of aanverwantschap) en bij erfopvolging blijft
afroming achterwege. Zoals in paragraaf 3.2.3 is toegelicht, oordeelde het CBb in
2023 geoordeeld dat er onvoldoende juridische basis is om bij bedrijfsoverdrachten,
waaronder samenvoegingen en (af)splitsingen, fosfaatrechten af te romen. Deze wetswijziging
zorgt dat ook in die gevallen productierechten worden afgeroomd en voorkomt daarmee
dat afroming bij de overgang van productierechten wordt omzeild. Daarbij worden nadere
regels gesteld over de situaties waarin afroming plaatsvindt. De gevolgen van deze
wijziging zijn beperkt, omdat RVO tot eind februari 2023 al fosfaatrechten afroomde
bij bedrijfsoverdracht en het aantal bedrijfsoverdrachten buiten familieverband, waarop
afroming van toepassing is, beperkt is.
5.2 Regeldruk en administratieve lasten
Het verlagen van de maximaal toegestane hoeveelheid stikstof en fosfaat dat met dierlijke
mest op nationaal en sectoraal niveau geproduceerd mag worden leidt op zichzelf niet
tot regeldrukkosten. Die ontstaan pas door de afromingsmaatregelen die worden voorgesteld
om aan de verlaagde plafonds te voldoen. Die maatregelen zien op het verhogen van
het afromingspercentage bij overgang van fosfaatrechten, het (behoudens uitzonderingen)
afromen van varkens- en pluimveerechten bij overgang van rechten en het afromen van
productierechten bij een bedrijfsoverdracht. Daartoe is een kennisgeving nodig. Van
de overgang van productierechten en een overdracht van een bedrijf moest al een kennisgeving
worden gedaan, en ook werd in geval van een bedrijfsoverdracht met fosfaatrechten
tot eind februari 2023 al afgeroomd.
De uit dit wetsvoorstel voortvloeiende administratieve lasten hebben bijna uitsluitend
betrekking op het inlezen in de gewijzigde regelgeving en het berekenen van het benodigde
aantal productierechten dat men, rekening houdend met de afroming, moet verwerven
als de landbouwer meer dieren wil houden of een bedrijf met productierechten wil overnemen.
Betrokken landbouwers moeten zich inlezen in de gewijzigde wetgeving voor productierechten
en een berekening maken van het aantal rechten dat men nodig heeft. Dit betreft circa
19.425 bedrijven met fosfaatrechten, 5.415 bedrijven met varkensrechten en 3.126 bedrijven.
De totale administratieve lasten bedragen hiervoor afgerond € 181.000.
5.3 Adviescollege toetsing regeldruk
De consultatieversie van het wetsvoorstel is op 6 juni 2024 aan ATR aangeboden ter
beoordeling13. Het definitieve wetsvoorstel, zoals vastgesteld door de ministerraad op 24 juni
2024, bevat ten opzichte van de consultatieversie een gewijzigde paragraaf over de
bedrijfseffecten (paragraaf 5.1 en 5.2). Deze gewijzigde paragraaf is ook aan ATR
voorgelegd. Op 5 juli 2024 heeft ATR zijn advies uitgebracht. In zijn advies heeft
ATR de gewijzigde paragraaf over de bedrijfseffecten niet meegenomen.
In zijn advies geeft ATR aan geen opmerkingen bij nut en noodzaak van het wetsvoorstel
te hebben en geen toereikende maar minder belastende alternatieven te zien. Wel adviseert
ATR nader in beeld te brengen wat de gevolgen van het wetsvoorstel zijn voor de rentabiliteit
en daarmee de werkbaarheid voor boerenbedrijven en wat de regeldrukkosten van het
wetsvoorstel zijn.
Zoals aangegeven is het advies van ATR gebaseerd op de consultatieversie van het wetsvoorstel.
Het definitieve wetsvoorstel bevat een gewijzigde paragraaf over de bedrijfseffecten
(paragraaf 5.1 en 5.2) waarin de regeldrukgevolgen reeds zijn verwerkt.
Wat betreft de gevolgen voor rentabiliteit en werkbaarheid wordt opgemerkt dat het
wetsvoorstel ziet op verlaging van de nationale en sectorale mestproductieplafonds.
Anders dan ATR veronderstelt ziet het wetsvoorstel niet op een verlaging van het nu
op boerenbedrijven rustende fosfaatrecht, varkensrecht of pluimveerecht. De verlaging
van de mestproductieplafonds op zichzelf heeft dan ook geen gevolgen voor de rentabiliteit
en daarmee de werkbaarheid voor de boerenbedrijven. Anders is dat als een bedrijf
het aantal rechten wil uitbreiden door koop of lease, een ander bedrijf wil overnemen
of een samenwerking met een ander bedrijf of andere bedrijven wil aangaan. Het wetsvoorstel
ziet dan op afroming van de rechten die overgaan (behoudens de uitzonderde situaties),
om zo op sectoraal en daarmee nationaal niveau de mestproductie te beperken en daarmee
te realiseren dat de mestproductie de (verlaagde) plafonds niet overschrijdt. Over
de gevolgen van dit aspect is in bovenstaande paragrafen 5.1 en 5.2 reeds ingegaan.
5.4 Milieueffecten
De wijzigingen ten aanzien van de mestproductieplafonds en het afromen van productierechten
in het wetsvoorstel hebben tot doel te borgen dat aan de voorwaarden van de derogatiebeschikking
wordt voldaan met het oog op de doelen van de Nitraatrichtlijn. Daarbij wordt beoogd
de mestproductie zodanig te reguleren dat via de productierechtenstelsels en de sectorale
mestproductieplafonds geborgd wordt dat de mestproductie het nationale mestproductieplafond
niet overschrijdt (zie ook paragraaf 2.4). Het reguleren van deze productie draagt
tevens bij aan het verlichten van de druk op de mestmarkt en daarmee aan de naleving
van andere delen van de meststoffenregelgeving. De milieueffecten van de maatregelen
in dit wetsvoorstel zijn daarmee veelal indirect van aard.
6 Uitvoering en handhaving
Er is een inschatting gemaakt van de gevolgen van het wetsvoorstel voor de uitvoering
en handhaving. De uitvoering van de fosfaat- en dierrechtenstelsels, waaronder de
overgang van rechten, ligt bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna:
RVO). De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) ziet toe op de handhaving.
Beiden zijn betrokken bij de totstandkoming van het wetsvoorstel en hebben een uitvoerbaarheids-
en handhaafbaarheidstoets op het wetsvoorstel uitgevoerd14.
RVO geeft in de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets aan dat het wetsvoorstel
uitvoerbaar is. De gevolgen van de verlaging van de nationale en sectorale mestproductieplafonds
zijn voor de uitvoering beperkt. Wel zal RVO hier in de communicatie aandacht aan
moeten besteden. Voor de verhoging van het afromingspercentage bij de overgang van
fosfaatrechten en bedrijfsoverdrachten en het invoeren van afromen bij de overgang
van varkens- en pluimveerechten zal RVO wijzigingen moeten doorvoeren in de bestaande
ICT-systemen en verschillende formulieren moeten aanpassen. Ook is hierbij extra inzet
nodig om de communicatie te verzorgen, voornamelijk wat betreft het afromen in geval
van bedrijfsoverdracht en overgang van varkens- en pluimveerechten. De wijziging om
de hoogte van het afromingspercentage en de verdeling van de sectorale mestproductieplafonds
in de toekomst bij amvb vast te stellen, heeft geen directe gevolgen voor de uitvoering.
RVO geeft aan dat de voorgestelde wijzigingen wel de nodige impact zullen hebben op
bedrijven die productierechten moeten aankopen of leasen en op bedrijven die hun bedrijf
met productierechten overdragen aan een andere landbouwer. Varkens- en pluimveehouders
zijn nog niet bekend met de regels en de gevolgen van het afromen van productierechten,
waardoor RVO verwacht dat het aantal vragen hierover bij het klantcontactcentrum zal
toenemen. Zeker ook omdat deze wijziging directe financiële gevolgen zal hebben voor
bedrijven. Die extra inzet wordt ook verwacht rondom het afromen bij bedrijfsoverdrachten,
omdat dit naast duidelijkheid over wanneer er sprake is van een bedrijfsoverdracht
en wanneer er afroming plaatsvindt, ook een aantal wijzigingen met zich brengt. Daarnaast
zal er voor een kloppende rechtenregistratie nadrukkelijker op het tijdig doorgeven
van (bedrijfs)wijzigingen moeten worden gelet.
De NVWA geeft in de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets aan dat de voorgestelde
verlaging van het mestproductieplafond in combinatie met het uit de markt nemen van
productierechten (door afroming) ervoor zorgt dat de mestmarkt op termijn meer in
balans komt, wat ten goede komt aan de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de
mestregelgeving. De fraudedruk op het stelsel van productierechten zelf zal door schaarste
van productierechten naar verwachting van de NVWA echter niet afnemen. Dit wetsvoorstel
heeft directe gevolgen en raakt een grote groep landbouwers en het is niet uit te
sluiten dat bedrijven willen voorkomen dat bij overgang van productierechten en bedrijfsoverdracht
afroming plaatsvindt. Om risico’s en oneigenlijke constructies zoveel mogelijk in
te perken is extra capaciteit voor handhaving en toezicht nodig.
Verder is de verwachting dat de voorgestelde wijzigingen rondom het afromen van productierechten
geen substantiële gevolgen heeft voor het aantal beroepsprocedures. Het is niet aannemelijk
dat het wetsvoorstel tot een grote stijging van het aantal beroepsprocedures zal leiden.
Daarbij is ook gekeken naar ervaringen uit het verleden. Het systeem rondom de (registratie
van de) overgang van productierechten is een bestaand systeem, waarbij de huidige
wet al afroming bij overgang van fosfaatrechten kent. Het wetsvoorstel voegt hier
afroming in geval van overgang van varkens- en pluimveerechten en bedrijfsoverdracht
aan toe. De procedures rondom de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, waar afroming
onderdeel van was, zagen voornamelijk op de toekenning en vaststelling van het aantal
fosfaatrechten en beperkt op het afromen in geval van overgang van deze rechten. Er
is geen reden aan te nemen dat dit anders zal zijn voor de afroming bij overgang van
varkens- en pluimveerechten. De tijdelijke verhoging van het afromingspercentage bij
de overgang van fosfaatrechten in de periode juni 2019 tot en met mei 2022 heeft evenmin
tot extra bezwaren en extra beroepsprocedures geleid. Voor het afromen van fosfaatrechten
in geval van een bedrijfsoverdracht is ook van belang dat een aantal beroepsprocedures
ging over de grondslag van het afromen in die gevallen. Het onderhavige wetsvoorstel
herstelt deze grondslag en verduidelijkt daarnaast de situaties waarin sprake is van
een uitzondering op deze afroomplicht. Gelet op de gevolgen van het afromen als geen
sprake is van een uitzondering, is de verwachting dat dit opnieuw tot een aantal procedures
leiden, maar dit zal beperkt in aantal zijn.
7 Consultatie
Het ontwerp van het wetsvoorstel is, mede gelet op artikel 8 van het Verdrag van Aarhus,
gepubliceerd voor internetconsultatie. In de periode van 31 mei 2024 tot en met 17 juni
2024 konden reacties worden ingestuurd. In totaal zijn 280 consultatiereacties ontvangen
van zowel particulieren en veehouders als (agrarisch) adviesbureaus. Ook de sectorpartijen
Land- en Tuinbouworganisatie Nederland (LTO), Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt
(NAJK), de Nederlandse Vakbond Pluimveehouders (NVP), De Natuurweide, Agractie, Dutch
Dairymen Board (DDB), Caring Farmers, de Nederlandse Melkveehouders Vakbond (NMV)
en Vee&Logistiek Nederland hebben een reactie uitgebracht. Uit de reacties blijkt
dat er verschillend naar de voorgestelde wijzigingen wordt gekeken en er ook verschillen
tussen de sectoren bestaan.
De regering heeft alle consultatiereacties, argumenten en accenten gewogen en heeft
het wetsvoorstel naar aanleiding hiervan op een enkel punt aangepast. Het gaat te
ver om alle reacties afzonderlijk te behandelen. Daarom wordt hieronder per onderwerp
ingegaan op de reacties.
– Algemene reacties over het mestbeleid
Meerdere reacties gaan in op het mestbeleid in bredere zin of politieke ontwikkelingen.
Daarbij gaat het onder meer over de wenselijkheid en inhoud van de geldende derogatiebeschikking,
het verlies aan plaatsingsruimte voor dierlijke mest, de problematische situatie op
de mestmarkt, opmerkingen over maatregelen uit het 7e actieprogramma nitraatrichtlijn (bijvoorbeeld kalenderlandbouw), over kunstmest,
over voedselzekerheid, en over nut en noodzaak van het «Plan van aanpak mestmarkt».
In algemene zin begrijpt het kabinet dat er veel zorgen leven over de situatie op
de mestmarkt, omdat deze ingrijpend kan zijn voor bedrijven. Dat is ook reden geweest
voor het kabinet om te komen met een plan van aanpak voor de situatie op de mestmarkt,
omdat de urgentie groot is. Voor opmerkingen over het mestbeleid in bredere zin en
overige politieke ontwikkelingen geldt dat zij niet zien op de inhoud van dit wetsvoorstel.
Daarom wordt hier geen inhoudelijke reactie gegeven.
Daarnaast zijn er opmerkingen gemaakt over de noodzaak voor het verlagen van de nationale
mestproductieplafonds en over de demissionaire status van het kabinet. Met dit wetsvoorstel
wordt de voorwaarde uit de derogatiebeschikking, dat de mestproductie op nationaal
niveau per 1 januari 2025 wordt verlaagd met ongeveer 10 procent, geïmplementeerd.
Daartoe moet het wetsvoorstel per 1 januari 2025 in werking treden. Het betreft hier
een dwingende verplichting. Daarnaast zijn de voorgenomen wijzigingen rondom de mestproductieplafonds
en de te treffen maatregelen om te voldoen aan de voorwaarden van de derogatiebeschikking
reeds eerder gedeeld. Hierbij wordt verwezen naar onder meer de Kamerbrief van 5 december
2023 en het op 5 april 2024 aangeboden «Plan van aanpak mestmarkt»15, evenals onder meer het Commissiedebat Mestbeleid van 25 april 2024 waar de voornemens
uitgebreid zijn besproken en is aangekondigd dat het wetsvoorstel op korte termijn
in internetconsultatie zou gaan.
– Verdeling sectorplafonds en afroming
Diverse reacties gaan over de verdeling van de sectorale mestproductieplafonds. Vanuit
de pluimveesector wordt aangegeven dat zij tegen een gelijke verlaging van de sectorplafonds
zijn, omdat de pluimveesector beperkt in omvang is, de mestproductie in de afgelopen
jaren al fors is afgenomen en 95% van de pluimveemest wordt verwerkt en daarmee buiten
de Nederlandse landbouw afgezet. Vanuit de varkenshouderij wordt aangeven dat zij
al jaren minder mest produceren dan het voor hen geldende mestproductieplafond als
gevolg van afname van de POR-rechten, de subsidie sanering varkenshouderijen (Srv)
en autonome ontwikkelingen (waaronder voerefficiëntie en reductie van het aantal dieren).
Daarnaast verwerken ook zij een groot deel van de mest. Deze partijen verzoeken om
de voorgestelde generieke verlaging van de sectorale mestproductieplafonds te herzien
en meer af te stemmen op de impact van de sector op de totale mestproductie.
Met dit wetsvoorstel worden de sectorale mestproductieplafonds voor de sectoren melkvee,
varkens en pluimvee in lijn gebracht met het vanuit de derogatiebeschikking geldende
nationale mestproductieplafond. De som van deze zogenoemde sectorale mestproductieplafonds
en de productieruimte van de categorie overig samen mag niet hoger zijn dan de op
nationaal niveau toegestane maximale hoeveelheid dierlijke mest. Daarvoor telt alle
dierlijke mest die geproduceerd wordt mee, ongeacht of die mest al dan niet op de Nederlandse mestmarkt geplaatst
wordt en daarmee bijdraagt aan de druk op de mestmarkt. Daarom geldt ook voor bijvoorbeeld
de productie van pluimveemest (uitgedrukt in kg fosfaat en stikstof) het sectorale
mestproductieplafond, ondanks dat deze mest voor het overgrote deel verwerkt wordt.
Een aantal sectorpartijen heeft aangegeven te verwachten dat de mestproductie van
pluimvee en varkens eind 2025 reeds onder de dan geldende sectorplafonds zullen uitkomen,
waardoor afroming niet nodig is. Zij stellen voor afroming voor deze sectoren niet
te starten, dan wel de invoering daarvan verder uit te stellen.
Mede gelet op de consultatiereacties, het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State en de daarna verkregen inzichten in de verwachte mestproductie 2024,
heeft het kabinet besloten de sectorale mestproductieplafonds ten opzichte van de
consultatieversie aan te passen. Dit is toegelicht in paragraaf 3.1.2. Ook als rekening
wordt gehouden met deelname aan de landelijke beëindigingsregelingen, is de verwachting
van het kabinet dat de aangepaste sectorale mestproductieplafonds worden overschreden.
Daarom voorziet dit wetsvoorstel voor alle drie de sectoren in afroming, waarbij de
hoogte van het afromingspercentage is afgestemd op de vastgestelde restopgave onder
het sectorplafond. Zowel kabinet, als de Tweede Kamer (motie Grinwis16), hebben eerder aangegeven er alles aan te willen doen om een generieke korting te
voorkomen, dan wel deze zo klein als mogelijk te laten zijn. Afroming van productierechten
bij overgang van rechten is daar onderdeel van. Zoals ook in paragraaf 3.2.6 is toegelicht,
zorgt de mogelijkheid om de hoogte van het afromingspercentage bij amvb te kunnen
vaststellen voor flexibiliteit, waarmee het eenvoudiger wordt om het afromingspercentage
voor een sector aan te passen als daar reden toe is.
– Afromen bij lease productierechten
Er zijn meerdere reacties ontvangen die zien op de gevolgen van de afroming op het
jaarlijks leasen van productierechten in de varkens- en de pluimveehouderij. Zij geven
aan dat financiering van rechten moeilijk is en dat lease daardoor voor hen noodzakelijk
is. Daarnaast geven zij aan dat er jaarlijks veel verschil is in de bezetting op een
bedrijf door bijvoorbeeld leegstand. Hierdoor wordt kortdurende lease bemoeilijkt,
wat de flexibiliteit in de bedrijfsvoering vermindert.
Het kabinet heeft deze reacties gewogen en aanleiding gezien een wijziging in het
wetsvoorstel door te voeren, waarmee voorkomen wordt dat de bedrijfsvoering op deze
bedrijven door de afromingsmaatregel ingrijpender wordt gewijzigd dan nodig, maar
het effect van de maatregel niet teniet wordt gedaan. De wijziging houdt in dat varkens-
en pluimveehouders jaarlijks rechten kunnen blijven leasen om flexibel te kunnen inspelen
op de actuele en specifieke situatie op het bedrijf, en jaarlijkse fluctuaties in
dieraantallen kunnen opvangen. Net als bij langjarige lease wordt wel bij de eerste
heenlease binnen een kalenderjaar afgeroomd. Als op een later moment opnieuw sprake
is van kortdurende lease tussen dezelfde bedrijven en voor dezelfde hoeveelheid rechten
als de eerste heen- en teruglease binnen een kalenderjaar mét afroming, dan vindt
er geen afroming plaats. In paragraaf 3.2.2.2 van de toelichting is dit nader toegelicht.
– Vaststellen hoogte afromingspercentage en sectorale plafonds bij amvb
Meerdere partijen hebben in hun reactie aandacht gevraagd voor de onwenselijkheid
van het vaststellen van de sectorale productieplafonds en afromingspercentages bij
amvb. Daarbij werd onder meer opgemerkt dat dit niet getuigt van een democratisch
proces, het parlement niet is betrokken en er in die gevallen risico op willekeur
ontstaat, waarbij een Minister te veel vrijheid krijgt om zaken zelfstandig te regelen.
Het kabinet deelt de opvatting dat sprake moet zijn van een zorgvuldig proces en van
een zorgvuldige afweging van wat op welk niveau van regelgeving geregeld dient te
worden. Daarvan is in dit geval sprake, zie over de afweging de onderdelen 3.1.3 en
3.2.6 van deze memorie. Omdat een delegatiegrondslag niet anders dan met instemming
van het parlement in een wet kan worden opgenomen is er eveneens sprake van een zorgvuldig
proces. Opgemerkt zij daarbij dat een amvb een besluit van de regering is als geheel,
niet van een enkele Minister. Tevens is van belang dat elk besluit van overheidswege,
dus ook een amvb, goed onderbouwd moet (kunnen) worden, dus ook de proportionaliteit
van de maatregelen die erin zijn opgenomen. Als dat niet zo is zal dat in het geval
van een amvb ook tot kritische vragen van de Afdeling advisering van de Raad van State
leiden.
Met de delegatiegrondslag voor de hoogte van het afromingspercentage wordt beoogd
het afromingspercentage te kunnen wijzigingen zodra blijkt dat daar gelet op de situatie
ruimte voor is, zonder dat daarvoor een wetgevingsprocedure met bijbehorend, langere,
tijdpad nodig is. Dat zou immers betekenen dat het afromingspercentage niet eerder
gewijzigd kan worden dan dat de wet is gewijzigd. Het kabinet acht dat onwenselijk.
Met de vormgeving van de delegatiegrondslag is geborgd dat het percentage niet hoger
kan worden vastgesteld dan 30%. En mocht een verhoging, na een eventuele eerdere verlaging
in de toekomst aan de orde zijn, geldt bovenstaande ook. Ook in dat geval zal de wijziging
aan de vereisten van proportionaliteit en evenredigheid moeten voldoen, en kan het
percentage niet op meer dan 30% worden vastgesteld.
Zoals in paragraaf 3.1.3 is toegelicht is het voorstelbaar dat de mestproductie binnen
en tussen sectoren in de toekomst wijzigt, waardoor het wenselijk kan zijn de beschikbare
mestproductieruimte op een andere wijze over de sectoren te verdelen. Gedacht kan
worden aan een situatie waarbij de mestproductie binnen een sector ruimschoots onder
het plafond is gekomen, maar voor een andere sector niet. Een gewijzigde verdeling
kan dan wenselijk zijn om latente ruimte te herverdelen. Het kabinet acht het wenselijk
dat die mogelijkheid bestaat zonder dat hiervoor een wetgevingsprocedure doorlopen
moet worden. Ook hierbij geldt dat een andere wijze van verdeling bij amvb voldoende
onderbouwd moet zijn, en niet voor een bepaalde sector onevenredig nadelig mag uitpakken.
Bij die onderbouwing moeten alle relevante feiten en belangen worden betrokken, waaronder
– deze factor kwam in de internetconsulatiereacties specifiek terug – de voor een
specifieke sector bestaande duurzaamheidsopgave en de daarvoor benodigde mestproductieruimte.
Ook zal een gewijzigde verdeling zich in juiste mate tot het geldende nationale mestproductieplafond
moeten verhouden met daaronder ook een proportionele mestproductieruimte voor de overige
diercategorieën. Het nationale mestproductieplafond kan alleen gewijzigd worden met
een wetswijziging.
Voor zover de reacties gaan over de verhouding van de maatregelen tot het eigendomsrecht,
wordt verwezen naar paragraaf 4.4. In die paragraaf is uitgebreid op dit onderwerp
ingegaan.
– Bedrijfsoverdrachten
Verschillende partijen hebben verzocht om geen afroming toe te passen bij gehele bedrijfsoverdrachten,
omdat dit bedrijfsovernames belemmert. Ook wordt het bezwaarlijk gevonden dat een
bedrijfsoverdracht naar een niet-familielid wordt afgeroomd. Dat staat jonge landbouwers
die niet op een boerderij zijn geboren eraan in de weg om een bedrijf over te nemen,
wat gelet op de vergrijzing van de sector en vele bedrijven zonder bedrijfsopvolger
onwenselijk is. Daarnaast brengen steeds meer veehouders hun bedrijf onder in een
BV-vorm en zij zullen daarbij geconfronteerd worden met afroming. Hoewel LTO aangeeft
dat het begrijpelijk is dat onwenselijke constructies voorkomen moeten worden, stelt
zij dat dit niet de daadwerkelijke praktijk in de weg kan staan. Hierover wordt opgemerkt
dat het kabinet aanpassing van het wetsvoorstel hiervoor niet wenselijk acht en dat
de consultatie op dit punt niet tot nieuwe inzichten heeft geleid. Zoals eerder is
toegelicht heeft het vrijstellen van bepaalde groepen bedrijven van afroming tot gevolg
dat er minder kilogrammen fosfaat of minder dierrechten worden afgeroomd en dat het
risico toeneemt dat de sectorale mestproductie niet onder de plafonds in 2025 uitkomt.
In dat geval is een generieke korting nodig om de mestproductie onder het plafond
te laten uitkomen, of zal de generieke korting hoger zijn dan nodig was geweest als
overgegaan was tot afroming, Voor een effectieve afromingsmaatregel ter voorkoming
van een generieke korting is het noodzakelijk het aantal specifieke groepen waarvoor
voorzien wordt in een uitzondering, zo beperkt mogelijk te houden. Zie hierover ook
wat al is opgemerkt in paragraaf 3.2.3 en 3.2.4.
– Jonge landbouwers
In de reacties is aangegeven dat jonge landbouwers een uitzonderingspositie moeten
krijgen bij het afromen, omdat het voor hen anders na een bedrijfsovername moeilijk
dan wel onmogelijk wordt om rechten bij te kopen, als gevolg waarvan hun toekomstperspectief
verslechtert. Dat is onwenselijk in een sterk vergrijzende sector. Daarnaast merken
zij op dat bij melkvee een verhoging van het afromingspercentage de prijzen van de
rechten zullen stijgen en de handel in rechten zal afnemen, met waarschijnlijk een
negatief effect.
Het kabinet merkt hierover op dat zoals is toegelicht in paragraaf 3.2.5 er geen afroming
van productierechten plaatsvindt bij een bedrijfsoverdracht in familieverband (tot
de derde graad) en bij erfopvolging. In paragraaf 3.2.4 is toegelicht in welke specifieke
gevallen er geen sprake is van afroming. Als er sprake is van een overdracht van een
(deel) van een bedrijf met productierechten buiten familieverband kan de hoogte van
het afromingspercentage van invloed zijn op de waarde van het bedrijf. De verwachting
is dat deze afroming (gedeeltelijk) worden verdisconteerd in de aankoopprijs van het
bedrijf. De landbouwer die het bedrijf overneemt, kan immers minder dieren houden
dan de stalcapaciteit die hij overneemt en zal extra rechten moeten verwerven om de
afroming te compenseren. Het kabinet acht aanpassing van het wetsvoorstel hierop niet
wenselijk. Zoals eerder is toegelicht heeft het vrijstellen van bepaalde specifieke
groepen, zoals bijvoorbeeld jonge boeren tot gevolg dat er minder kilogrammen fosfaat
of minder dierrechten worden afgeroomd en het risico toeneemt dat de sectorale mestproductie
niet onder de plafonds in 2025 uitkomen.
– Biologische landbouwers
Vanuit de biologische sector wordt opgemerkt dat zij geen deel uitmaken van het mestprobleem
en juist deel van de oplossing zijn als meer bedrijven omschakelen naar de biologische
landbouw. Het afromen van productierechten zou het omschakelen naar biologische landbouw
belemmeren. Zij stellen daarom voor om geen productierechten af te romen bij overgang
van rechten tussen biologische bedrijven. Daarnaast willen zij gevrijwaard worden
van een generieke korting. Het kabinet merkt hierover op dat het mestproductieplafond
ziet op alle dierlijke mest die geproduceerd wordt in Nederland. Hierbij wordt geen
onderscheid gemaakt tussen mest van dieren die biologisch of in de gangbare veehouderij
gehouden worden. Biologische mest telt daarom ook mee voor zowel het nationale als
de sectorale mestproductieplafonds.
Als gekozen zou worden om bepaalde groepen bedrijven geheel vrij te stellen van afroming,
bestaat het risico dat sectorale mestproductie niet onder de plafonds in 2025 uitkomen.
In dat geval is dan toch een generieke korting nodig om de mestproductie onder het
plafond te laten uitkomen, en zal de generieke korting hoger zijn dan nodig was geweest
als overgegaan was tot afroming. Gelet op de motie van het lid Grinwis8 waarin wordt opgeroepen al het mogelijke te doen om een generieke korting op de fosfaatrechten
te voorkomen, zet het kabinet in op de afroming bij de overgang van productierechten
en bedrijfsoverdrachten en worden uitzonderingen voor specifieke groepen zoveel mogelijk
beperkt.
Wat betreft de consultatiereacties over de generieke korting, wordt opgemerkt dat
deze in de melkveehouderij alleen van toepassing is voor de niet-grondgebonden bedrijven.
Dit zijn bedrijven die, gelet op de fosfaatruimte, de op het bedrijf geproduceerde
mest niet volledig op het eigen land kunnen aanwenden en een deel moeten afvoeren.
De verwachting is dat veel biologische melkveebedrijven grondgebonden zijn.
– Duur consultatieperiode en Verdrag van Aarhus
In reactie op verschillende opmerkingen over de termijn van de consultatieperiode
en het Verdrag van Aarhus merkt het kabinet het volgende op. Uit artikel 8 van het
Verdrag van Aarhus volgt dat inspraak wordt bevorderd bij voorbereiding van wet- en
regelgeving die ziet op milieuaangelegenheden (waaronder volgens EU-recht de Nitraatrichtlijn),
en met het resultaat van de inspraak zoveel mogelijk rekening wordt gehouden. Met
onderhavig wetsvoorstel worden de voorwaarden uit de derogatiebeschikking geïmplementeerd.
Daartoe moet het wetsvoorstel per 1 januari 2025 in werking treden. Onderdeel van
een wetgevingsprocedure is de internetconsultatie, omdat in het wetsvoorstel wel sprake
is van implementatie maar niet uitsluitend van een op een implementatie. Daarom is
het publiek via internetconsultatie de mogelijkheid gegeven te reageren op eventueel
resterende mogelijkheden waarover het publiek nog niet in de gelegenheid is geweest
een zienswijze te geven in eerdere fasen van de besluitvorming. Bij de keuze voor
de termijn van de internetconsultatie is er rekening mee gehouden dat de voorgenomen
wijzigingen rondom de mestproductieplafonds en de te treffen maatregelen om te voldoen
aan de voorwaarden van de derogatiebeschikking reeds eerder gedeeld zijn. Hierbij
wordt verwezen naar onder meer de Kamerbrief van 5 december 2023 en het op 5 april
2024 aangeboden «Plan van aanpak mestmarkt»17, evenals het Commissiedebat Mestbeleid van 25 april 2024 waar de voornemens uitgebreid
zijn besproken. In beginsel duurt een internetconsultatie minimaal vier weken, maar
die termijn is verkort naar twee en een halve week vanwege de doorlooptijd van de
wetgevingsprocedure, de Europese verplichting om het wetsvoorstel op 1 januari 2025
in werking te laten treden en de hierboven geschetste voorgeschiedenis. Betrokkenen
hebben dan ook ruim langer de tijd gehad om zich een oordeel over het voorstel te
vormen en de sectorpartijen zijn ruim van tevoren betrokken. Dit rechtvaardigt de
conclusie dat de consultatieperiode niet te kort is geweest, zodat geen sprake is
van strijdigheid met het Verdrag van Aarhus.
8 Overgangsrecht
Voor de voorgestelde wijzigingen in de artikelen 32, 32a en 33 is onmiddellijke inwerkingtreding
niet wenselijk. Daarom wordt in artikel 75a van dit wetsvoorstel overgangsrecht geregeld
(artikel I, onderdeel E, van dit wetsvoorstel). Dat wordt hier toegelicht.
De afroming bij overgang van productierechten naar een andere landbouwer vindt plaats
op het moment van registratie van de kennisgeving van die overgang. Met inwerkingtreding
van artikel I, onderdelen B en C, van dit wetsvoorstel, vindt bij de overgang van
productierechten afroming plaats. Het gaat daarbij om het aantal productierechten
waarvoor de kennisgeving van overgang wordt gedaan overeenkomstig artikel 27, eerste
lid, van de wet. Om te voorkomen dat dit wetsvoorstel leidt tot een verhoging van
het afromingspercentage bij de overgang van productierechten waarvan reeds voor inwerkingtreding
van artikel I, onderdelen B en C, een kennisgeving is gedaan, wordt aan dit wetsvoorstel
eerbiedigende werking toegekend. Artikel 75a, eerste lid, van de wet bepaalt dat het
recht zoals dat gold op het moment van de kennisgeving blijft gelden, als reeds voor
de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel een kennisgeving van overgang is ontvangen
door de Minister. Dat betekent dat in dat geval het afromingspercentage van 10% van
toepassing blijft bij overgang van fosfaatrechten en dat er geen afroming plaatsvindt
bij de overgang van varkens- en pluimveerechten. Daarbij geldt dat sprake moet zijn
van een definitieve, volledig ingevulde kennisgeving die door beide partijen is ondertekend.
Het is overigens niet mogelijk om na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel een kennisgeving
van overgang van fosfaatrechten met terugwerkende kracht te laten registreren om toepassing
van het verhoogde afromingspercentage te voorkomen.
Bij de afroming van productierechten in geval van een bedrijfsoverdracht is dit iets
anders. In dat geval vindt de afroming plaats op het moment van de bedrijfsoverdracht
zelf, nadat daarvan kennis is gegeven. Dat betekent dat een bedrijfsoverdracht al
kan hebben plaatsgevonden voor inwerkingtreding van artikel I, onderdeel D, terwijl
de kennisgeving en registratie daarvan pas daarna plaatsvinden. Om te voorkomen dat
de op het bedrijf rustende productierechten in dat geval worden verlaagd, bepaalt
artikel 75a, tweede lid, van de wet dat bij een bedrijfsoverdracht geen afroming plaatsvindt,
als de bedrijfsoverdracht heeft plaatsgevonden voor de inwerkingtreding van de wijziging
van artikel 33. Voorwaarde daarbij is dat binnen 30 dagen na de bedrijfsoverdracht
daarvan kennis wordt gegeven bij Onze Minister. Het is dus niet mogelijk om ruim (meer
dan 30 dagen) na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel afroming te voorkomen door
een bedrijfsoverdracht te laten plaatsvinden met terugwerkende kracht tot voor de
inwerkingtreding van het wetsvoorstel. In dat geval wordt namelijk niet voldaan aan
de voorwaarde van het overgangsrecht dat binnen 30 dagen na de bedrijfsoverdracht
kennis is gegeven van die bedrijfsoverdracht.
Wanneer de hoogte van de afromingspercentages na inwerkingtreding van artikel II,
onderdelen B, C en D, van dit wetsvoorstel bij amvb worden vastgesteld, werkt die
wijziging onmiddellijk. Dat wil zeggen dat het bij amvb bepaalde afromingspercentage
zal gelden voor elke overgang van een productierecht waarvan op dat moment nog geen
kennisgeving is geregistreerd. Ook als al wel een kennisgeving is gedaan, maar nog
geen registratie heeft plaatsgevonden, zal dus het op grond van die amvb geldende
afromingspercentage gelden. Het bij amvb bepaalde afromingspercentage zal tevens gelden
voor elke bedrijfsoverdracht die na inwerkingtreding van dat artikel heeft plaatsgevonden.
Dit heeft voor wat betreft fosfaatrechten geen nadelige gevolgen, omdat de hoogte
van de bij amvb vaststelde afromingspercentages niet hoger kan zijn dan het dan al
geldende afromingspercentage van 30%. Anders is dit voor varkens- en pluimveerechten,
waar het afromingspercentage met inwerkingtreding van deze wet lager is dan het bij
amvb maximaal kan worden vastgesteld. Als het op een bepaald moment wenselijk is bij
amvb een hoger afromingspercentage (zijnde maximaal 30%) vast te stellen, kan op dat
moment bekeken worden of het wenselijk is daarbij overgangsrecht op te nemen.
9 Inwerkingtreding
Dit wetsvoorstel treedt, met uitzondering van artikel I, onderdeel A, in werking op
een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Dit tijdstip kan voor de verschillende
artikelen en onderdelen daarvan verschillen. Voor artikel I, onderdeel A (mestproductieplafonds),
dat gelet op de derogatiebeschikking op 1 januari 2025 in werking moet treden, is
voorzien in inwerkingtreding met ingang van 1 januari 2025. Beoogd wordt het wetsvoorstel
voor wat betreft de onderdelen B, C, D en E van artikel I zo spoedig mogelijk in werking
te laten treden, zodat de opgenomen maatregelen zo spoedig mogelijk kunnen bijdragen
aan de opgave de dierlijke mestproductie onder het op grond van de derogatiebeschikking
per 2025 geldende mestproductieplafond te brengen. Gelet op het spoedeisende karakter
van het wetsvoorstel zal daarbij zowel voor inwerkingtredingstijdstip als invoeringstermijn
worden afgeweken van het kabinetsbeleid inzake de vaste verandermomenten voor regelgeving.
Op een later moment, mogelijk al in (de loop van) 2025, kunnen de verdeling van de
sectorale mestproductieplafonds en de hoogte van de verschillende afromingspercentage
bij amvb worden vastgesteld. Artikel II treedt daarom op later moment in werking,
wat verschillend kan zijn voor de verschillende onderdelen.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdeel A, en artikel II, onderdeel A
Artikel I, onderdeel A, wijzigt het in artikel 18a opgenomen nationale mestproductieplafond
(eerste lid) alsmede de sectorale mestproductieplafonds (tweede, derde en vierde lid),
en brengt deze daarmee in overeenstemming met de derogatiebeschikking. In het algemeen
deel van deze toelichting is dit nader toegelicht.
Met artikel II, onderdeel A, wordt tevens een tweede wijziging van artikel 18a, tweede,
derde en vierde lid, voorgesteld. Het gaat hier om een op een later moment in werking
tredende delegatiegrondslag voor de verdeling van de sectorale mestproductieplafonds.
Hierdoor kan, met het oog op de gewenste flexibiliteit, de verdeling van de sectorale
plafonds bij amvb kan worden vastgesteld. Op die manier kan de verdeling van de sectorale
mestproductieplafonds op het moment dat daar aanleiding toe is, gewijzigd worden zonder
dat daarvoor een nieuwe wetswijziging nodig is.
Het vaststellen van de sectorale mestproductieplafonds bij amvb wordt aan de bovenkant
begrensd door de omvang van het nationale mestproductieplafond. Dit betekent dat de
omvang van de sectorale mestproductieplafonds gezamenlijk het nationale mestproductieplafond
niet mogen overstijgen. Specifiek voor het sectorale mestproductieplafond voor melkvee
geldt vanuit de staatssteungoedkeuring van het fosfaatrechtenstelsel door de Europese
Commissie dat het mestproductieplafond voor wat betreft de omvang het aantal kilogrammen
fosfaat niet meer mag bedragen dan 84,9 miljoen kilogrammen.
Artikel I, onderdelen B en C
Artikel I, onderdeel B, wijzigt de regeling omtrent afroming van varkens- en pluimveerechten
in artikel 32 en bepaalt dat bij overgang van deze rechten wordt afgeroomd met 25%
respectievelijk 15%. De vergroting van het varkens- en pluimveerecht wordt na de kennisgeving
van overgang bij de ontvangende landbouwer beperkt tot respectievelijk 75% en 85%.
De achtergrond hiervan is in paragraaf 3.2.1 en 3.2.2 toegelicht. Het artikel is in
lijn gebracht met het huidige artikel 32a, waarin de afroming van fosfaatrechten is
geregeld. Artikel I, onderdeel C, wijzigt daarnaast het afromingspercentage in artikel
32a en bepaalt dat fosfaatrechten voortaan bij overgang worden afgeroomd met 30%.
Dit is eveneens in paragraaf 3.2.1 toegelicht.
De onderdelen B en C voeren tevens het nieuwe tweede lid van artikel 32 in en wijzigen
het tweede lid van artikel 32a. Hiermee wordt geborgd dat de uitzonderingen op de
afromingsplicht voor de verschillende productierechtenstelsels gelijk zijn. Het gaat
daarbij om het achterwege blijven van afroming in geval van een overgang van productierechten
binnen familieverband. Dit is in paragraaf 3.2.2 reeds toegelicht. Daarvoor wordt
aan artikel 32a, tweede lid, toegevoegd dat afroming niet van toepassing is bij overgang
naar een echtgenoot of geregistreerd partner. Dit element komt ook terug in de voorgestelde
wijziging van artikel 33 over afromen in geval van bedrijfsoverdracht. Zie daarover
meer in paragraaf 3.2.4 en de toelichting daarop op artikel I, onderdeel D, hieronder.
Net als bij de overgang van fosfaatrechten wordt ook voor de overgang van varkens-
en pluimveerechten voorgesteld dat in geval van kortdurende lease (heen en weer lease
binnen één kalenderjaar) maar één keer wordt afgeroomd. Dit betekent dat er, net als
bij fosfaatrechten, geen afroming plaatsvindt, als een varkens- of pluimveerecht teruggaat
naar het bedrijf waarvan het eerder datzelfde kalenderjaar is ontvangen. Dit is geregeld
in het voorgestelde tweede lid (nieuw), onderdeel c, van artikel 32 (artikel I, onderdeel
B). In aanvulling hierop wordt voorgesteld dat er geen afroming plaatsvindt, als op
een later moment opnieuw sprake is van kortdurende lease van varkens- en pluimveerechten
tussen dezelfde bedrijven. In dat geval vindt bij een volgende kortdurende lease tussen
deze zelfde bedrijven zowel bij het heen als bij het terug leasen geen afroming plaats.
Voorwaarde is dat opnieuw sprake is van kortdurende lease, en het aantal rechten dat
«heen» gaat, in hetzelfde kalenderjaar ook weer «terug» gaat. Het aantal rechten waarop
deze uitzondering in het derde lid van toepassing is, is ten hoogste het aantal rechten
dat de ontvanger met toepassing van voorgesteld artikel 32, tweede lid, onderdeel
c, bij de «heenlease» na afroming verkreeg. Deze uitzondering vervalt met ingang van
1 januari 2030. Dit is geregeld in het voorgestelde nieuwe derde en vijfde lid van
artikel 32 (artikel I, onderdeel B).
De uitzonderingen op het afromen bij de overgang van fosfaatrechten, geregeld in het
derde en vierde lid van artikel 32a, worden niet overgenomen in artikel 32. De reden
daarvoor is dat het daar gaat om situaties die specifiek zijn voor de melkveesector.
Artikel II, onderdelen B en C
Artikel II, onderdelen B en C, behelzen een tweede wijziging van de artikelen 32 en
32a, die later in werking treedt dan de wijziging van die artikelen voorgesteld in
artikel I. De onderdelen bevatten een delegatiegrondslag om de hoogte van het afromingspercentage
bij amvb vast te stellen. Om op zo kort mogelijke termijn al effect te sorteren en
het risico op vertraging zo klein mogelijk te houden wordt voorgesteld het afromingspercentage
eerst bij wet vast te stellen (artikel I, onderdelen B en C) en later bij amvb. Zie
hierover ook paragraaf 3.2.5 van het algemeen deel van deze memorie. Op die manier
kan afroming bij overgang van varkens- en pluimveerechten op zo kort mogelijke termijn
ingevoerd worden, en het afromingspercentage bij overgang van fosfaatrechten worden
verhoogd. Op een later moment kan artikel II, onderdelen B en C, in werking treden,
waarna het afromingspercentage bij amvb kan worden gewijzigd of verlaagd. Hierbij
is geborgd dat het afromingspercentage niet hoger dan op 30% kan worden vastgesteld.
Specifiek voor het afromen bij overgang van fosfaatrechten, is tevens geborgd dat
het percentage niet lager kan zijn dan 10% (onderdeel C). Dat percentage is namelijk
het uitgangspunt waarop de goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie voor
het fosfaatrechtenstelsel is gebaseerd. In lijn met het huidige artikel 32 is tevens
een vierde lid aan artikel 32 toegevoegd, waarmee is bepaald dat voor verschillende
groepen van gevallen een verschillend afromingspercentage kan worden vastgesteld (onderdeel
B). Dat betekent dat, als daar reden voor is, net als voorgesteld in artikel I, onderdeel
B, kan worden bepaald dat er bij overgang van varkensrechten een ander afromingspercentage
kan worden vastgesteld dan bij een overgang van pluimveerechten.
Artikel I, onderdeel D, en artikel II, onderdeel D
Artikel I, onderdeel D, zorgt dat productierechten voortaan ook worden afgeroomd als
sprake is van een bedrijfsoverdracht. De bepalingen van dit onderdeel zijn uitvoerig
toegelicht in paragraaf 3.2.3 en 3.2.4 van deze memorie van toelichting, waarnaar
zij verwezen. Gelet op de vele wijzigingen is ervoor gekozen het artikel in zijn geheel
te wijzigingen.
Allereerst bepaalt het eerste lid dat het op bedrijf rustende productierecht bij bedrijfsoverdracht
wordt verlaagd. De hoogte van de afromingspercentages in de onderdelen a, b en c,
is gelijk aan de percentages in geval van overgang van productierechten. Dat betekent
dat varkensrechten, pluimveerechten en fosfaatrechten bij een bedrijfsoverdracht worden
afgeroomd met respectievelijk 25%, 15% en 30%. Het tweede lid verduidelijkt vervolgens
wat wordt verstaan onder een bedrijfsoverdracht bedoeld in het eerste lid, namelijk
een wijziging van de landbouwer die het bedrijf voert. In de onderdelen a tot en met
d wordt aangegeven in welke gevallen daar in ieder geval sprake van is. In paragraaf
3.2.3.1 is dit uitgebreid toegelicht. In het nieuwe voorgestelde vijfde lid worden
de uitzonderingen, zoals uitgebreid toegelicht in paragraaf 3.2.4 op het afromen bij
bedrijfsoverdracht ingevuld.
Het derde lid bepaalt dat van de bedrijfsoverdracht kennis wordt gegeven aan Onze
Minister. Een landbouwer is op grond van artikel 34 van de wet, in samenhang met de
artikelen 31, eerste en tweede lid, Ubm en 37, vierde lid, Urm al verplicht wijziging
in zijn bedrijfsvoering door te geven. Om te kunnen bepalen of al dan niet sprake
is van een situatie waarin de op het bedrijf rustende productierechten worden afgeroomd,
is echter meer informatie nodig. Daartoe dient de kennisgeving van de bedrijfsoverdracht.
Het zesde lid bepaalt dat bij ministeriële regeling regels gesteld kunnen worden over
de wijze waarop deze kennisgeving wordt gedaan. Hierbij zal zoveel mogelijk aansluiting
worden gezocht bij de kennisgeving die is voorgeschreven in geval van overgang van
productierechten (artikel 27 van de wet). Uit het vierde lid volgt dat de landbouwer
pas aanspraak kan maken op het op het bedrijf rustende productierecht na registratie
van de kennisgeving. De rechtsgevolgen van die registratie werken terug tot het moment
van bedrijfsoverdracht. Uit het eerste lid volgt immers dat de verlaging plaatsvindt
op het moment van bedrijfsoverdracht. Zie hierover meer in paragraaf 3.2.3.2.
Met het zevende lid wordt het mogelijk om bij ministeriële regeling nadere regels
te stellen ter uitvoering van het eerste, tweede en vijfde lid. Het gaat hier met
name om het moment van bedrijfsoverdracht, een nadere verduidelijking van de reikwijdte
van een bedrijfsoverdracht en de situaties waarin geen sprake is van toepassing van
het eerste lid, de uitzonderingen op het afromen.
In artikel II, onderdeel D, is een tweede wijziging van artikel 33 opgenomen. Het
gaat om een op een later moment in werking tredende delegatiegrondslag om de hoogte
van het afromingspercentage bij amvb vast te kunnen stellen. Ook hier geldt dat wordt
voorgesteld het afromingspercentage bij wet op te nemen, om op zo kort mogelijke termijn
al effect te sorteren en het risico op vertraging zo klein mogelijk te houden. Op
die manier kan afroming van productierechten bij bedrijfsoverdrachten op korte termijn
ingevoerd worden. Op een moment dat daartoe ruimte is, kan artikel II, onderdeel D,
in werking treden, waarbij het afromingspercentage bij amvb wordt vastgesteld. Dat
percentage kan dan ook bij amvb worden gewijzigd, zonder dat daarvoor een nieuwe wetswijziging
nodig is. Hierbij is geborgd dat het afromingspercentage niet op meer dan 30% kan
worden vastgesteld. Met het nieuw achtste lid, blijft het mogelijk dat voor verschillende
groepen van gevallen een verschillend afromingspercentage kan worden vastgesteld.
Dat betekent dat, als daar reden voor is, net als voorgesteld in artikel I, onderdeel
D, kan worden bepaald dat in geval van een bedrijfsoverdracht voor de verschillende
soorten productierechten een ander afromingspercentage kan worden vastgesteld.
Artikel I, onderdeel E
Artikel 75a is een overgangsbepaling in verband met de inwerkingtreding van de Wet
van 5 juni 2019 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met tijdelijke verhoging
van het afromingspercentage bij overgang van een fosfaatrecht (Stb. 2019, 122). De tijdelijke verhoging die met die wet werd geregeld is uitgewerkt, waardoor de
bepaling als zodanig kan vervallen. Voor het huidige wetsvoorstel is echter eveneens
overgangsrecht nodig. Voorgesteld wordt daarom dit artikel te wijzigen om daarmee
het in verband met het onderhavige wetsvoorstel benodigde overgangsrecht te regelen.
In paragraaf 7 van het algemeen deel van deze toelichting is dit nader toegelicht.
Artikel I, onderdeel F
Artikel 77b van de wet komt te vervallen. Het betreft een uitgewerkte overgangsbepaling
in verband met de inwerkingtreding van de Wet van 5 juni 2019 tot wijziging van de
Meststoffenwet in verband met tijdelijke verhoging van het afromingspercentage bij
overgang van een fosfaatrecht (Stb. 2019, 212).
Artikel III
Artikel III stelt voor om onderhavig wetsvoorstel een citeertitel te geven, namelijk
«Wet wijziging Meststoffenwet in verband met de maximale mestproductie». Hoewel een
wijzigingswet in beginsel geen citeertitel bevat, wordt met het oog op het aanhalen
van deze wijziging van de Meststoffenwet in het overgangsrecht, voorgesteld om de
wet een citeertitel te geven. Aanwijzing 4.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
stelt die mogelijkheid voor.
De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
F.M. Wiersma, minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Voor |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Voor |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| FVD | 3 | Tegen |
| PvdD | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Tegen |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.