Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 555 Wijziging van onder meer de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met het stellen van voorschriften met betrekking tot de onderwijstaal, de mogelijkheid regie te voeren op een doelmatig onderwijsaanbod en de toegankelijkheid van het hoger onderwijs (Wet internationalisering in balans)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
I.
Algemeen
2
1.
Inleiding
2
2.
Aanleiding en achtergrond
5
2.1.
Aanleiding
5
2.2
Aanverwante beleidsdossiers
8
2.3.
Europese context
9
2.4.
Wet taal en toegankelijkheid
11
2.5.
Begrotingsstaten OCW 2024 en invoeren capaciteitsfixus bachelor of ad-opleiding
12
3.
Probleem- en doelstelling
12
3.1.
Taal
13
3.2.
Fixusmaatregelen
20
3.3.
Regievoering
23
4.
Inhoud van het wetsvoorstel
24
4.1.
Traject
24
4.2.
Taalbeleid van de instelling
26
4.3.
Toets anderstalig onderwijs
29
4.4.
Bevordering Nederlandse taalvaardigheid
38
4.5.
Numerus fixus
39
4.6.
Regievoering
44
5.
Verhouding met hoger recht
47
5.1.
Taalmaatregelen
47
5.2.
Fixusmaatregelen
48
6.
Gevolgen (met uitzondering van financiële gevolgen)
52
6.1.
Gevolgen voor de instellingen
52
6.2.
Doenvermogen en gevolgen voor studenten
55
6.3.
Regeldruk
57
6.4.
Gevolgen voor de uitvoering
60
6.5.
Gevolgen voor grensregio’s
63
6.6.
Gevolgen voor Caribisch Nederland, Aruba, Curaçao en Sint-Maarten
64
6.7.
Gevolgen voor de rechtspraak en gefinancierde rechtsbijstand
65
7.
Financiële gevolgen
65
7.1.
Taal en regie
66
7.2.
Aanpassingen Registratie instellingen en opleidingen
66
8.
Evaluatie
67
9.
Advies en consultatie
67
9.1.
Internetconsultatie
67
9.2.
Commissie doelmatigheid hoger onderwijs
73
9.3.
Dienst uitvoering onderwijs (DUO)
75
9.4.
Inspectie van het onderwijs
76
9.5.
Studielink, hogescholen en universiteiten
76
9.6.
Autoriteit Persoonsgegevens
81
9.7.
Adviescollege toetsing regeldruk
81
9.8.
Rechtsbescherming
82
9.9.
Onderwijsraad
82
10.
Inwerkingtreding
87
II.
Artikelsgewijze toelichting
88
Artikel I. Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
88
Artikel II. Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht
101
Artikelen III en IV
102
I. Algemeen
1. Inleiding
In dit wetsvoorstel worden maatregelen voorgesteld om de internationalisering van
het hoger onderwijs duurzaam in balans te brengen. Zoals aangekondigd in de brief
aan de Tweede Kamer «Beheersing van internationale studentenstromen in het hoger onderwijs»1 van 21 april 2023, zijn deze maatregelen onderdeel van een bredere aanpak. Vooruitlopend
op de inwerkingtreding van de maatregelen in dit wetsvoorstel, is de inzet dat hogescholen
en universiteiten in gezamenlijkheid met de onderwijskoepels die hen vertegenwoordigen,
komen tot een zelfregie-aanpak rond de instroom van internationale studenten. Daarnaast
is het de inzet om bestuurlijke afspraken te maken met het veld. Zelfregie en bestuurlijke
afspraken zorgen onder andere voor een overbrugging van de periode tot de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel. Op de langere termijn bestaat de aanpak uit een combinatie van
wetgeving, zelfregie en bestuurlijke afspraken.
De maatregelen uit dit wetsvoorstel gaan over de thema’s taal, numerus fixus en regie.
Hieronder worden de maatregelen in dit wetsvoorstel kort toegelicht.
Taal
– modernisering en concretisering van de wettelijke eisen aan het verzorgen van hoger
beroepsonderwijs (hierna: hbo) en wetenschappelijk onderwijs (hierna: wo) in een andere
taal;
– uitbreiding van de plicht de Nederlandse taalvaardigheid te bevorderen naar alle –
ook anderstalige – studenten.
Numerus fixus
– uitbreiding van de mogelijkheid om een numerus fixus te voeren op trajecten2 binnen een opleiding naar de master;
– invoering van de mogelijkheid om binnen een capaciteitsfixus een maximaal aantal plaatsen
voor niet-EER-studenten3 vast te stellen; en
– invoering van de mogelijkheid om bij onverwachte en grote groei van het aantal aanmeldingen
een noodfixus in te stellen.
Regievoering
– zelfregie door de instellingen in gezamenlijkheid met de onderwijskoepels die hen
vertegenwoordigen;
– invoering van een instemmingsvereiste voor het mogen aanbieden van anderstalig onderwijs,
en de bevoegdheid van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: Minister
van OCW) om – als ultimum remedium – de verleende instemming in te trekken of hier
voorwaarden aan te verbinden. De Minister van OCW zal zich daarbij laten adviseren
door een adviescommissie; en
– een centrale kennisbasis als ondersteuning van de regievoering.
Ter afbakening van het wetsvoorstel wenst de regering op deze plaats ook kort in te
gaan op twee thema’s die in het maatschappelijk debat vaak in relatie worden gebracht
met internationalisering.
Bekostiging
In het maatschappelijk debat en tevens in de advisering van de Onderwijsraad wordt
geopperd om de bekostigingssystematiek aan te passen, om op die manier de balans in
internationalisering in het hoger onderwijs te herstellen. Dit voorstel van wet bevat
geen maatregelen die de wijze van bekostiging aanpassen. Een aanpassing in de wijze
van bekostiging is een ingrijpend instrument dat raakt aan het gehele stelsel. De
regering beziet dit instrument daarom alleen in de context van het volledige stelsel
en ontwikkelingen die daarin spelen. In de Kamerbrief over de Toekomstverkenning voor
middelbaar beroepsonderwijs, hoger onderwijs en wetenschap van 8 september 2023 gaat
de regering hier uitgebreider op in.4
Zoals is aangegeven in de Kamerbrief van 19 december 2023 kan niet eenduidig geconcludeerd
worden dat prikkels in de bekostiging hebben geleid tot de grote stijging van het
aantal internationale studenten.5 Uit de analyse van de bekostiging van het hoger onderwijs, die de regering via deze
Kamerbrief aan de Tweede Kamer heeft gestuurd, blijkt dat de bekostiging het hoge
aantal internationale studenten heeft geaccommodeerd, maar dat de bekostiging waarschijnlijk
niet de belangrijkste oorzaak van de toegenomen aantallen internationale studenten
is geweest. De regering is er daarom niet van overtuigd dat de bekostigingssystematiek
van het hoger onderwijs een effectief sturingsinstrument is om internationalisering
in balans te brengen.
Daarnaast wil de regering erop wijzen dat er reeds belangrijke stappen zijn gezet
om de bekostiging minder afhankelijk van studentenaantallen te maken. In 2020 zijn
de variabele tarieven verlaagd ten gunste van de vaste voet in opvolging van de adviezen
van de Adviescommissie Bekostiging Hoger Onderwijs en Onderzoek (commissie-Van Rijn).6 De regering is voornemens in 2025 de vaste voet verder te verhogen door de middelen
voor kwaliteitsbekostiging toe te voegen aan de vaste voet. Hiervoor heeft de regering
reeds een wetsvoorstel (waarmee de grondslag voor kwaliteitsbekostiging wordt geschrapt
uit de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW)) ingediend
bij de Tweede Kamer.7
De bekostigingssystematiek van het hoger onderwijs is daarom geen onderdeel van het
wetsvoorstel internationalisering in balans.
Studiefinanciering
Per 1 september 2023 is met de Wet herinvoering basisbeurs hoger onderwijs de basisbeurs
heringevoerd. EER-studenten kunnen in aanmerking komen voor studiefinanciering in
Nederland als zij aan de gestelde voorwaarden voor het migrerend werknemerschap voldoen.
Deze voorwaarden zijn ingekaderd door EU-regelgeving en Europese en Nederlandse jurisprudentie.
Recentelijk is de urennorm die EER-studenten minimaal moeten werken om in aanmerking
te komen voor studiefinanciering verlaagd van 56 naar 32 uur als gevolg van een uitspraak
van de Centrale Raad van Beroep.8
Hoewel de regering het aannemelijk acht dat deze twee factoren – het in aanmerking
komen voor een basisbeurs en een noodzakelijke bijstelling van de urennorm naar 32
uur per maand – leiden tot een toename van de instroom van internationale studenten,
zijn er in dit wetsvoorstel geen maatregelen opgenomen op dit terrein. De regering
ziet geen ruimte om deze urennorm naar boven bij te stellen, gelet op de eerder genoemde
uitspraak van de Centrale Raad van Beroep en de overige jurisprudentie van het Europees
Hof van Justitie. Ook is er geen mogelijkheid om studenten uit andere EER-landen en
Zwitserland die voldoen aan de normen van migrerend werknemerschap uit te sluiten
van studiefinanciering. Wel vinden er momenteel gesprekken plaats naar aanleiding
van de motie van de leden El Yassini en Peters9 en de motie van de leden Hermans en Omtzigt10, waarin onder andere wordt gevraagd om binnen de EU afspraken te maken om hogere
eisen te stellen aan het recht op studiefinanciering voor EER-studenten.
De exacte gedragseffecten van deze wijzigingen op de EER-student zijn niet goed in
te schatten. De financiële situatie in een land is één van de factoren die door de
student kan worden meegewogen bij het kiezen van een studie, maar de inhoud en kwaliteit
van de studie zullen ook een belangrijke rol spelen in die keuze. Daarnaast heeft
de groei van het aantal internationale studenten dat in Nederland studeert voornamelijk
plaatsgevonden ten tijde van het sociaal leenstelsel. Op verzoek van de motie van
de leden El Yassini en Peters11 wordt momenteel gemonitord wat het effect is van de herinvoering van de basisbeurs
op het aantal EER-studenten dat in Nederland komt studeren.
Leeswijzer
In het algemene deel van deze memorie van toelichting wordt eerst ingegaan op de aanleiding
en de achtergrond van de maatregelen in dit wetsvoorstel (hoofdstuk 2). In het hoofdstuk
daarna (hoofdstuk 3) komen de probleem- en doelstelling aan bod, waarbij ook een nadere
toelichting volgt op het nut en de noodzaak van dit wetsvoorstel. Vervolgens worden
de maatregelen besproken die worden ingevoerd op het gebied van taal, numerus fixus
en regievoering (hoofdstuk 4). Daarna wordt uiteengezet hoe deze maatregelen zich
verhouden tot hoger recht (hoofdstuk 5). In hoofdstuk 6 worden de gevolgen van dit
wetsvoorstel uitgelicht. Het gaat hierbij om de gevolgen voor de instellingen, de
studenten, de regeldruk, de uitvoering, de grensregio’s, Caribisch Nederland, Aruba,
Curaçao en Sint-Maarten, en de rechtspraak. In het daarop volgende hoofdstuk (hoofdstuk
7) worden de financiële gevolgen van de voorgestelde maatregelen besproken. Hoofdstuk
8 bevat een toelichting op de evaluatie van het wetsvoorstel. Hoofdstuk 9 bevat een
overzicht van de resultaten vanuit de consultatiefase en de reactie van de regering
op de grote inbreng die is meegenomen in dit wetsvoorstel. Tot slot wordt ingegaan
op de momenten van inwerkingtreding van de verschillende onderdelen van dit wetsvoorstel
(hoofdstuk 10).
2. Aanleiding en achtergrond
Dit hoofdstuk beschrijft de algemene achtergrond waartegen dit wetsvoorstel is ontstaan
en de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de maatregelen in dit wetsvoorstel.
Daarnaast wordt ingegaan op de Europese context die relevant is voor dit wetsvoorstel
en wordt een koppeling gemaakt met het wetsvoorstel Wet taal en toegankelijkheid (hierna:
de WTT).
2.1. Aanleiding
De internationalisering van het hoger onderwijs is van groot belang voor de Nederlandse
samenleving en (kennis)economie, onderwijsinstellingen en studenten. Zij draagt eraan
bij dat Nederland, als land met een kenniseconomie, internationaal talent kan aantrekken
en aan zich kan binden. Ze vormt hiermee een deel van het antwoord op de vraag naar
meer hoogwaardig opgeleid personeel. Bovendien kan Nederland hierdoor een belangrijke
rol spelen in de wereldeconomie en het hoofd bieden aan mondiale en nationale maatschappelijke
vraagstukken.
Internationalisering van het hoger onderwijs kan de kwaliteit van het onderwijs en
onderzoek bevorderen. Net als de onderwijsinstellingen ziet de regering internationalisering
als één van de redenen waarom Nederland internationaal toonaangevend is op onderwijs-
en onderzoeksgebied.12 Voor de student zit de meerwaarde van de internationale dimensie in persoonlijke
ontwikkeling, ontwikkeling van interculturele competenties en een brede blik op het
vakgebied en de wereld om ons heen. Dit wordt bevorderd door de internationale dimensie
van het onderwijs, bijvoorbeeld via een onderwijsconcept zoals de international classroom.
Het Nederlandse hoger onderwijs wordt internationaal geprezen om haar hoge kwaliteit,
brede toegankelijkheid en goede aansluiting op de arbeidsmarkt. Bovendien heeft Nederland
een uitgebreid en groeiend aanbod van Engelstalig onderwijs, met minimale capaciteitsbeperkingen.
Dit maakt Nederland een aantrekkelijk land voor internationale studenten om (een deel
van) hun studie te volgen, of een stage te lopen. Ook werd in de periode voorafgaand
aan 2015 internationalisering in het hoger onderwijs sterk gestimuleerd. In het in
2013 verschenen rapport van de sociaaleconomische Raad (SER) Make it in The Netherlands!13 geeft de SER een positief advies af over internationalisering in het hoger onderwijs,
waarbij zelfs expliciet wordt aangeraden de instroom van internationale studenten
te vergroten, met name voor opleidingen gerelateerd aan arbeidsmarkttekorten. Ook
raadt de SER aan het bindingspercentage van internationale studenten te verhogen.
In de kabinetsreactie14 volgend op dit rapport wordt het gezamenlijke actieplan15
Make it in the Netherlands! aangekondigd. Het actieplan bevat echter geen acties gericht op het vergroten van
de instroom van internationale studenten, maar focust op acties gericht op versterken
van de binding met Nederland. In deze kabinetsreactie staat treffend omschreven: alles
begint bij taal. In het rapport van de SER en de kabinetsreactie wordt beschreven
dat voor het opbouwen van een band met Nederland en het instromen op de Nederlandse
arbeidsmarkt beheersing van de Nederlandse taal vaak een vereiste blijkt.16
Het rapport van de SER beschrijft ook twee mogelijke risico’s van internationalisering,
namelijk de mogelijkheid tot verdringing van Nederlandse hoger opgeleide jongeren
ten tijde van hoge werkeloosheid en een braindrain vanuit ontwikkelingslanden. Deze risico’s worden in het rapport als niet aannemelijk
bestempeld.17 De focus van het gesprek richtte zich destijds bijna uitsluitend op de voordelen
van internationalisering. Dit heeft bijgedragen aan het positieve discours op basis
waarvan instellingen keuzes gemaakt hebben die geleid hebben tot de stijgende instroom
van internationale studenten.
Inmiddels worden de destijds onderbelichte risico’s in een ander perspectief bezien.
De regering ziet dat internationalisering grote voordelen kent, maar dat er tegelijkertijd
risico’s schuilen in de toenemende instroom van internationale studenten ten aanzien
van de kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid van het onderwijsstelsel. Daarnaast
nemen de zorgen over de gevolgen van de groeiende instroom van internationale studenten
op de bredere leef- en werkomgeving toe. Hierbij valt te denken aan de oplopende druk
op de zorg en de krappe woningmarkt. De Onderwijsraad vatte de dilemma’s van internationalisering
in het advies «Internationalisering van het hoger onderwijs» uit 2018 als volgt samen:
«internationalisering is een positief te waarderen koers, maar vraagt wel om waarborgen
voor onderwijskwaliteit en toegankelijkheid.»18 In het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Internationalisering van het (hoger)
onderwijs uit 2019 (hierna: IBO) staat beschreven dat toenemende internationale instroom
druk zal zetten op het stelsel, door bijvoorbeeld een grotere vraag naar en werkdruk
voor docenten en een grotere vraag naar voorzieningen als gebouwen en laboratoria.19
Sinds 2015 is het aantal studenten in het Nederlandse hoger onderwijs aanzienlijk
toegenomen, van ongeveer 700.000 naar bijna 820.000 in 2022.20 Deze groei is deels toe te schrijven aan de toenemende instroom van internationale
studenten, vooral in het wo. In het studiejaar 2022/2023 volgden circa 123.000 internationale
studenten een studie in het Nederlandse hoger onderwijs. De meesten van hen volgen
een wo-bacheloropleiding.21 Daarnaast zal de herinvoering van de basisbeurs vanaf het studiejaar 2023–2024 mogelijk
meer Europese studenten aantrekken om in Nederland te studeren.22
Inmiddels hebben diverse instellingen, met name in het wetenschappelijk onderwijs,
het signaal afgegeven dat de absorptiecapaciteit bereikt is op diverse locaties en
bij verschillende instellingen en opleidingen. Overvolle collegezalen en een hoge
werkdruk voor docenten zetten de onderwijskwaliteit onder druk. Verder dreigt de toegankelijkheid
voor Nederlandse studenten in het gedrang te komen. Met name in de grote steden wordt
het steeds moeilijker voor studenten om huisvesting te vinden aan het begin van het
studiejaar.
Daarnaast zet het groeiende aantal anderstalige studies het behoud van de Nederlandse
taal onder druk. De regering vindt het behoud van de Nederlandse taal in het onderwijs
en de wetenschap een waarde in zichzelf en wil de positie van het Nederlands versterken.
In de WHW is het uitgangspunt opgenomen dat opleidingen in het hbo en wo in het Nederlands
worden verzorgd. De drie uitzonderingen die in de WHW worden genoemd op de hoofdregel,
bieden echter veel ruimte voor interpretatie door instellingen.23 De bepalingen bieden dan ook onvoldoende kaders voor toezicht en handhaving. Gezien
de gestage afname van het aandeel Nederlandstalige opleidingen ziet de regering aanleiding
om de normstelling en de uitzonderingen te verhelderen, en de wijze waarop de overheid
hierop stuurt te herzien.
Internationale studenten noemen de mate waarin zij het Nederlands beheersen als een
belemmering om in Nederland te blijven. Ook blijkt uit onderzoek van Nuffic dat de
beheersing van de Nederlandse taal een factor is die de blijfkans van internationale
studenten vergroot.24 Tevens zorgt een goede uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands voor verbondenheid
tussen studenten, docenten en de maatschappij. De regering ziet hierin aanleiding
om de zorgplicht die instellingen nu hebben om de Nederlandse taalvaardigheid te bevorderen
uit te breiden naar alle – ook anderstalige – studenten.
Strategische herbezinning internationalisering gericht op duurzame balans
De sterke stijging van de instroom van internationale studenten in de afgelopen jaren
vraagt om een strategische herbezinning op internationalisering en de uitwisseling
van talent. Met dit wetsvoorstel beoogt de regering de instrumenten te creëren om
tot een duurzame balans te komen. Daarmee wordt aan de ene kant de grote toegevoegde
waarde van internationalisering optimaal benut en wordt aan de andere kant recht gedaan
aan de houdbaarheid van de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel.
Ook wordt de positie van het Nederlands als taal in het hbo en wo daarmee versterkt.
Dit is in lijn met het eerder genoemde advies van de Onderwijsraad uit 2018, waarin
wordt bepleit internationalisering niet te zien als een kwestie van «wel of niet»,
maar expliciet te reflecteren op het achterliggende «waarom» en op wat er nodig is
om internationalisering goed te laten werken en de schaduwkanten te beperken.25
Bij het zoeken naar deze duurzame balans moet oog zijn voor de brede (maatschappelijke)
kosten en baten van internationalisering. Studenten dienen primair te worden opgeleid
voor (deelname aan) de Nederlandse samenleving, waarbij ook aandacht is voor de bredere
internationale context die verbonden is aan onze samenleving en economie. Dit vereist
een instrumentarium waarmee gericht, strategisch en vanuit het perspectief van het
gehele stelsel kan worden gehandeld om de balans te bewaren, ook als in de toekomst
omstandigheden wijzigen. Met dit wetsvoorstel beoogt de regering instrumenten te bieden
waarmee grote en snelle schokken opgevangen kunnen worden, de voordelen van internationalisering
worden versterkt en de nadelen ervan worden beperkt. Hierbij is ruimte voor maatwerk,
onder andere op het gebied van regionale verschillen en voor tekortsectoren.
De zes uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het voorliggend instrumentarium
zijn toegelicht in de brief aan de Tweede Kamer «Beheersing van internationale studentenstromen
in het hoger onderwijs» van 21 april 2023.26 In het kort betreft het:
1. Het optimaal benutten van de meerwaarde van internationalisering voor het stelsel.
2. Het zorgen voor een houdbaar en betaalbaar hogeronderwijsstelsel.
3. Het borgen van goed en toegankelijk onderwijs voor studenten in Nederland.
4. Het behouden en versterken van het Nederlands als taal in het hoger onderwijs.
5. Studenten opleiden zodat ze goed deel kunnen nemen aan een internationaal verbonden
samenleving en economie.
6. Studenten primair opleiden voor de Nederlandse samenleving, maar met aandacht voor
de bredere internationale context.
De maatregelen in dit wetsvoorstel zijn eerder aangekondigd in bovengenoemde brief
aan de Tweede Kamer.27 In die brief zijn ook andere maatregelen aangekondigd. Zo lopen buiten dit wetsvoorstel
andere trajecten, zoals de toekomstverkenning hoger onderwijs, waarin onder andere
naar een toekomstperspectief op de bekostiging is gekeken. De regering streeft ook
buiten dit wetsvoorstel naar afspraken tussen onderwijsinstellingen onderling en bestuurlijke
afspraken tussen de instellingen en de Minister van OCW, bijvoorbeeld over werving
en talent, maar ook over onderwijstaal. Tot slot heeft de Minister van OCW bij brief
van 8 juni 202328 de Tweede Kamer laten weten, mede in navolging van een motie van het lid Omtzigt
c.s.,29 vooruitlopend op dit wetsvoorstel maatregelen te treffen om de groei van anderstalige
opleidingen te beperken.
2.2. Aanverwante beleidsdossiers
Dit wetsvoorstel moet bezien worden binnen een bredere context van beleidsvraagstukken
op het terrein van maatschappij en arbeidsmarkt. In de toekomstverkenning onderwijs
en wetenschap wordt bijvoorbeeld gewezen op de rol van het onderwijs in het wegnemen
van arbeidsmarkttekorten en de bekostigingsproblematiek in het stelsel van hbo en
wo, ook in relatie tot internationale studentenstromen.30 Ook in het rapport van de Staatscommissie demografische ontwikkeling 2025 is aandacht
voor de rol van internationale studenten.31
Nederland kampt met grote tekorten op de arbeidsmarkt, met name in het onderwijs,
de zorg en de technieksector. Binnen de context van het onderwijs speelt de discussie
in hoeverre er gestuurd zou moeten worden op bijvoorbeeld de studiekeuze van aspirant-studenten
ten behoeve van tekortsectoren. Dit zou dan ten koste gaan van de studiekeuzevrijheid
van studenten.32
In dit wetsvoorstel is aandacht voor de rol van het onderwijs ten opzichte van de
arbeidsmarkt. De doelmatigheidstoets voor anderstalig onderwijs, die in dit wetsvoorstel
wordt geïntroduceerd, houdt expliciet rekening met de behoeften op de arbeidsmarkt.
Dat geldt zowel voor het nationale niveau, als ook voor de regio. Met name impact
op en verwevenheid met grens- en krimpregio’s van onderwijsinstellingen heeft daarin
een grote rol.
Daarnaast raakt het internationaliseringsdossier aan de discussie rond de bekostiging
van het hbo en wo. In de Kamerbrief over de bekostiging en bekostigingsvarianten in
het hoger onderwijs is hier verder op in gegaan. Ook in de reacties van de internetconsultatie,
en de adviezen van de Onderwijsraad en de Raad van State wordt ingegaan op de samenhang
met de bekostigingsvraag.
Hoewel er verwevenheid is met de inhoud van dit wetsvoorstel, gaan de brede vragen
rondom de arbeidsmarkt, selectie en bekostiging verder dan het oogmerk van dit wetsvoorstel.
Dit wetsvoorstel beperkt zich tot maatregelen die specifiek zijn gericht op het beheersen
van de instroom van internationale studenten en waarborgen rondom het Nederlands als
onderwijs- en wetenschapstaal. Het Ministerie van OCW blijft in gesprek met de andere
departementen, zoals SZW, EZK, VWS en BZK, over die andere kwesties.
2.3. Europese context
De Europese Unie (hierna: EU) heeft geen regelgevende bevoegdheid op het gebied van
het onderwijs. De EU heeft ten aanzien van onderwijs uitsluitend ondersteunende bevoegdheden.
Het beleid met betrekking tot onderwijs is een aangelegenheid van de lidstaten. Nederland
mag een beleid voeren dat gericht is op de bescherming (en bevordering) van het Nederlands
als onderwijstaal. Het beleid van de EU met betrekking tot hoger onderwijs betreft
het ondersteunen van uitwisseling van studenten, docenten en staf en het stimuleren
van samenwerking tussen docenten en instellingen.
Het Europese beleid resulteert in een waterbedeffect voor wat betreft diplomamobiliteit.
Zo zijn er enerzijds netto-ontvangers, waaronder Tsjechië, Oostenrijk en Nederland,
waar de balans binnen het onderwijsstelsel onder druk staat door de grote instroom
van internationale studenten. Anderzijds zijn er netto-bronlanden, zoals Italië, Slowakije,
Polen, Bulgarije en Roemenië, die studenten zien verdwijnen. Een groot aantal EU-lidstaten
heeft, in lijn met EU-recht, nationale maatregelen getroffen, passend bij het eigen
onderwijsstelsel. Vanwege het ontbreken van een regelgevende bevoegdheid van de EU
bestaat er een grote diversiteit aan nationale maatregelen, die nauw verbonden zijn
met de context van het nationale onderwijsstelsel en daardoor niet altijd gemakkelijk
met elkaar kunnen worden vergeleken. Zo kennen verschillende EU-lidstaten een numerus
fixus op opleidingsniveau. Sommige EU-lidstaten, zoals Oostenrijk en Wallonië in België,
hebben voor opleidingen in de geneeskunde quota ingesteld op de instroom van internationale
studenten. Zij beroepen zich op mogelijke gevaren voor de volksgezondheid als er onvoldoende
Duits- of Franstalig opgeleid medisch personeel de arbeidsmarkt op komt.
Hoewel er in Europa steeds meer opleidingen in het Engels worden aangeboden, heeft
Nederland, naar rato van de bevolkingsgrootte, van alle niet-Engelstalige lidstaten
met afstand het grootste Engelstalige opleidingsaanbod33. Dit wetsvoorstel bevat, onder meer, maatregelen die de wettelijke eisen aan het
verzorgen van onderwijs in een andere taal moderniseren. Er zijn in Europa ook andere
landen met beleid op anderstalig onderwijs, zoals Denemarken en Vlaanderen in België.
Zoals hiervoor aangegeven is dat beleid vaak nauw verbonden met het nationale stelsel
en daardoor lastig vergelijkbaar met de Nederlandse situatie. Een opvallende recente
ontwikkeling is dat Denemarken begin 2023 kenbaar heeft gemaakt het beleid aangaande
Engelstalige opleidingen wederom aan te passen en binnen gerichte sectoren meer Engelstalige
opleidingen mogelijk te maken, om zo de groeiende arbeidsmarkttekorten op te kunnen
lossen.Tot 2029 mogen universiteiten in Denemarken jaarlijks 1.100 aanvullende plekken
beschikbaar maken binnen Engelstalige opleidingen.
Het is aannemelijk dat een betere balans binnen de Europese Onderwijsruimte zal zorgen
voor een betere verdeling van de voor- en nadelen van internationalisering binnen
het hoger onderwijs.
Het Europese Universiteiten Initiatief is een vlaggenschipinitiatief van de Europese
strategie voor universiteiten. De strategie streeft ernaar een Europese dimensie in
het hoger onderwijs te ontwikkelen, gebaseerd op gedeelde waarden. Nederland steunt
deze strategie en verleent ook steun aan de Europese Universiteiten-allianties als
belangrijke aanjagers van Europese samenwerking in het hoger onderwijs. Nederlandse
universiteiten en hogescholen zijn goed vertegenwoordigd in het initiatief. Twaalf
universiteiten en vijf hogescholen zijn als volle partner aangesloten in een alliantie.
Taal speelt een belangrijke rol voor het aanbieden van internationaal onderwijs binnen
de allianties, bijvoorbeeld in de joint programmes of losse vakken, maar ook voor het stimuleren van gebalanceerde mobiliteit. Bij het
uitwerken van de maatregelen beschreven in dit wetsvoorstel zijn de vele voorbeelden
van nationale maatregelen binnen Europese lidstaten meegenomen ter vergelijking. Na
een zorgvuldige afweging is de regering gekomen tot dit maatregelenpakket, dat het
meest passend geacht wordt binnen het Nederlandse hogeronderwijsstelsel, en tegelijkertijd
oog heeft voor het behoud en belang van de Europese samenwerking.
2.4. Wet taal en toegankelijkheid
Een deel van de maatregelen in dit wetsvoorstel, zoals de fixusmaatregelen, kwam ook
voor in de WTT. Bij brief van 21 april 2023 is de Tweede Kamer geïnformeerd over het
voornemen de WTT in te trekken34. Daarbij is aangegeven dat steviger beleid nodig is, dat toekomstbestendig is en
de juiste balans zoekt tussen de voordelen van internationalisering in het hoger onderwijs
en de negatieve bijeffecten daarvan. De WTT zou op verschillende punten direct verdere
juridische aanpassingen vergen. Er zouden bijvoorbeeld problemen ontstaan in de uitvoering
of de juridische uitwerking van maatregelen in lagere regelgeving. Dit wetsvoorstel
verschilt op een aantal punten van de WTT. Het gaat daarbij om zowel inhoudelijk andere
keuzes als technische verbeteringen. Hieronder wordt kort op die verschillen ingegaan.
De uitwerking van de maatregelen in dit wetsvoorstel volgt in de hoofdstukken 3 en
4.
In dit wetsvoorstel is ervoor gekozen om niet meer te werken met het criterium dat
anderstalig onderwijs van meerwaarde moet zijn voor de student. In plaats daarvan
wordt het gebruik van een andere taal dan het Nederlands gekoppeld aan doelmatigheidsargumenten.
Deze zullen verder worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur (hierna:
amvb). Daarmee stapt de regering van het meerwaardecriterium over op doelmatigheidscriteria;
van meerwaarde voor de student naar meerwaarde voor de samenleving. De motivatie voor
een andere taal wordt reeds nu in het kader van de accreditatie beoordeeld als aspect
van de kwaliteit. Met de WTT zou dit worden aangevuld met een besluit van de Nederlands-Vlaamse
Accreditatieorganisatie (hierna: NVAO) over de instemming om een opleiding in een
andere taal dan het Nederlands te kunnen verzorgen. In het kader van dit besluit zou
de NVAO aan het meerwaardecriterium toetsen omdat beoordelingen over de inhoud en
kwaliteit van opleidingen bij de NVAO zijn belegd. De advisering bij de toets anderstalig
onderwijs uit dit wetsvoorstel gebeurt juist door de Commissie Doelmatigheid Hoger
Onderwijs (hierna: CDHO), waarna de Minister zelf een besluit neemt.
Ten aanzien van de maatregelen op het gebied van numerus fixus is ervoor gekozen om
deze niet alleen voor de associate degree- en bacheloropleidingen mogelijk te maken,
zoals in de WTT het geval was, maar ook voor masteropleidingen. Het kan ook voor masteropleidingen
gewenst zijn om te werken met gedifferentieerde instroom van studenten vanuit de EER
en van daarbuiten. Ook worden de mogelijkheden verruimd om een noodfixus op een opleiding,
of een numerus fixus op een traject in te stellen. Instellingen worden daarnaast niet
verplicht om de capaciteitsproblemen op te lossen die de aanleiding vormen voor het
instellen van een numerus fixus, zoals wel in de WTT was voorgesteld. Het is niet
realistisch om van instellingen te vragen onbeperkt hun capaciteit te blijven vergroten.
Hiervoor zijn het personeel, noch de financiële middelen beschikbaar. De blijvend
groeiende instroom zou maken dat het hoger onderwijs op termijn volledig uit haar
voegen zou barsten. Omdat het oplossen van capaciteitsproblemen niet langer wordt
verplicht, wordt bovendien het instellen van een numerus fixus niet langer gelimiteerd
tot drie jaar achtereen. De huidige situatie vraagt om fixi die ook voor langere tijd
kunnen gelden. Daarnaast kende de WTT een toetsing van numeri fixi door de Minister
van OCW nadat deze door een instelling werden ingesteld. De Minister kon daarmee instellingen
verbieden nogmaals een numerus fixus in te stellen. In de parlementaire behandeling
van de WTT kwam al naar voren dat op dit moment er geen signalen zijn dat instellingen
een numerus fixus instellen waar dit niet noodzakelijk is. Deze toetsing achteraf
komt daarom niet terug in dit wetsvoorstel.35
De toetsingsbevoegdheid voor een numerus fixus was een vorm van regie in de WTT. Ten
aanzien van de onderwijstaal lag de regie in de WTT vooral bij de instellingen. Toetsing
aan het meerwaardecriterium vond plaats in de vorm van peer review als onderdeel van de accreditatieprocedures. De regievoering die in deze toelichting
wordt beschreven, behelst een breder beleid op internationalisering van het hoger
onderwijs, en is een combinatie van zelfregie door de hogescholen en universiteiten
gezamenlijk, bestuurlijke afspraken en, als ultimum remedium, doorzettingsmacht van
de Minister van OCW met betrekking tot anderstalig onderwijs. Dit wetsvoorstel is
een onderdeel van dit bredere beleid.
Zoals gezegd is de regering voornemens om gelijktijdig met de indiening van dit wetsvoorstel
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal, met machtiging van de Koning het wetsvoorstel
WTT in te trekken.
2.5. Begrotingsstaten OCW 2024 en invoeren capaciteitsfixus bachelor of ad-opleiding
De Tweede Kamer heeft tijdens de behandeling van het voorstel van wet tot vaststelling
van de begrotingsstaten van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII)
voor het jaar 2024 en wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek (hierna: Begrotingswet OCW 2024) een amendement van het lid Martens-America
aangenomen. Dit amendement maakt selectie op het niveau van een traject mogelijk.36 Met dit wetsvoorstel wordt die maatregel, die vooruitlopend wordt ingevoerd, ingebed
in een integraal maatregelenpakket om de balans in de internationalisering van het
hoger onderwijs te herstellen.
3. Probleem- en doelstelling
In dit hoofdstuk wordt nader uitgelegd wat de specifieke aanleidingen en doelstellingen
zijn voor de maatregelen uit dit wetsvoorstel. Eerst wordt ingegaan op de verschillende
taalmaatregelen. Vervolgens worden de nieuwe fixusinstrumenten beschreven, waarna
wordt afgesloten met een beschrijving van de doelstellingen van het stelsel van regievoering
dat wordt geïntroduceerd.
Met dit wetsvoorstel stelt de regering maatregelen voor om de internationalisering
van het hoger onderwijs in balans te brengen. Hiertoe worden twee hoofddoelstellingen
onderscheiden: het behouden en versterken van de Nederlandse taal en het beheersen
van internationale studentenstromen. Het wetsvoorstel kent voor de verschillende aspecten
van internationalisering duidelijk te onderscheiden, eigenstandige subdoelen. Ten
aanzien van het onderwijsaanbod, beoogt de regering de doelmatigheid van het anderstalige
aanbod en de toegankelijkheid van het Nederlandstalig aanbod te vergroten. De doelstellingen
van de maatregelen op het gebied van taalvaardigheid zijn om de taalcompetenties van
Nederlandstalige studenten te versterken en de binding van internationale studenten
met Nederland te vergroten. Als het gaat om het beheersen van de instroom van studenten,
zorgt de wetswijziging ervoor dat hogescholen en universiteiten bij druk op de onderwijscapaciteit
gerichter kunnen sturen op de omvang van opleidingen en trajecten. Zo kunnen zij ook
de toegankelijkheid van het onderwijs waarborgen voor Nederlandse en EER-studenten.
Schematisch weergegeven ziet dat er als volgt uit:
3.1. Taal
Met dit wetsvoorstel wil de regering de positie van de Nederlandse taal in het hbo
en wo versterken. De taalmaatregelen uit dit wetsvoorstel hebben enkel betrekking
op het bekostigd hbo en wo. Bekostigde opleidingen worden verzorgd op grond van een
specifieke publieke taak die de instellingen vervullen, namelijk het verzorgen van
initiële opleidingen. Het belang van het voeren en het bevorderen van de Nederlandse
taal is met name verbonden aan het vervullen van die publieke taak. Die verantwoordelijkheid
berust niet, of niet in even grote mate, bij instellingen die niet uit de Rijkskas
worden bekostigd.
3.1.1. Opleidingstaal
Huidig wettelijk kader
In artikel 7.2 WHW is het uitgangspunt opgenomen dat opleidingen in het Nederlands
worden verzorgd. De WHW noemt drie uitzonderingen op de hoofdregel. Dat de WHW over
«afwijking» spreekt, geeft aan dat de wetgever voor ogen heeft gehad dat een anderstalige
opleiding minder vaak voorkomt dan een Nederlandstalige opleiding. In sommige sectoren
of bij sommige instellingen lijkt het Engels als opleidingstaal echter feitelijk het
uitgangspunt te zijn geworden en niet langer de uitzondering. Ook is het aandeel anderstalige
opleidingen in de afgelopen jaren substantieel gegroeid. Dit wijst erop dat de normstelling,
de uitzonderingen en de wijze waarop de overheid hierop stuurt, aan herziening toe
zijn.
Huidig aanbod anderstalig onderwijs
In de afgelopen jaren is het aanbod van (volledig) anderstalige studies gestegen.
Deze stijging vindt tot nu toe vooral plaats in het wo. In het studiejaar 2016/2017
was het aandeel Engelstalige wo-bacheloropleidingen nog 20% en het aandeel Engelstalige
wo-masteropleidingen 70%. Voor het studiejaar 2021/2022 waren deze percentages respectievelijk
29% en 78%. In het hbo wordt vooral Nederlandstalig onderwijs verzorgd. In 2017 was
het aandeel Engelstalige hbo-bacheloropleidingen 6% en hbo-masteropleidingen 25%.37 Uit de zelfregieplannen van Universiteiten van Nederland (UNL) en Vereniging Hogescholen
(VH) blijkt dat in het hbo 80% van de bacheloropleidingen volledig Nederlandstalig
wordt verzorgd, 12% zowel Nederlands- als anderstalig en 8% volledig anderstalig.
In het wo zijn deze percentages respectievelijk 51% Nederlandstalig, 19% meertalig
en 30% volledig anderstalig.38
,39 Er is zowel in het hbo als wo een stijgende trend te zien in het aandeel anderstalig
onderwijs. Het verschil in aandeel anderstalige opleidingen tussen wo en hbo betekent
echter niet dat binnen het hbo geen noodzaak is voor strategisch handelen. Zo wordt
voorkomen dat daar dezelfde problemen ontstaan als in het wo.
De instructietaal bij anderstalig onderwijs is doorgaans het Engels. Het aanbieden
van Engelstalig onderwijs heeft positieve kanten. Zo is een goede beheersing van de
Engelse taal, als een van de meest gesproken talen ter wereld, nuttig voor afgestudeerden
die internationaal georiënteerd werk gaan doen, bijvoorbeeld in bepaalde segmenten
van de techniek- en ICT-sector. Ook dragen Engelstalige opleidingen bij aan een internationaal
wetenschappelijk onderzoeksklimaat waardoor internationale (top)onderzoekers gemakkelijker
door instellingen aangetrokken kunnen worden, en Nederland een aantrekkelijke Europese
samenwerkingspartner is. Voor het benutten van deze voordelen is het echter niet altijd
noodzakelijk dat een opleiding volledig anderstalig is. Ook wordt in Nederland op
de werkvloer in de meeste gevallen Nederlands gesproken en is voor een groot aantal
beroepen een goede beheersing van het Nederlands noodzakelijk.40
Engelstalig onderwijs kan ook negatieve effecten hebben, bijvoorbeeld op de toegankelijkheid
en kansengelijkheid. Voor sommige studenten vormt Engels als onderwijstaal een (onbewuste)
drempel om zich aan te melden voor een studie, met onbedoelde zelfselectie als gevolg.41 Het behoud van de Nederlandse taal zorgt ervoor dat mbo-studenten, havisten en vwo’ers
die minder affiniteit met, kennis van of aanleg voor vreemde talen hebben, minder
drempels ervaren om in te stromen op de opleiding van hun keuze in het hoger onderwijs.
Daarnaast vindt de regering het van groot belang dat onderzoekers en experts uit het
hoger onderwijs zich mengen in het publieke debat over belangrijke vraagstukken en
hierover helder en effectief communiceren. Het uitgangspunt dat opleidingen in het
hoger onderwijs in principe in het Nederlands worden verzorgd, draagt bij aan de aansluiting
van het onderwijs op de Nederlandse arbeidsmarkt en geeft ruimte voor de Nederlandse
context in het onderwijs. Een risico van de verengelsing van het aanbod in het hoger
onderwijs, is dat de kloof tussen theoretisch en praktisch opgeleiden wordt vergroot.
Aandachtspunten huidig wettelijk kader
Hoewel het huidig wettelijk kader als uitgangspunt heeft dat opleidingen in het Nederlands
moeten worden verzorgd, wordt niet gedefinieerd wanneer een opleiding als Nederlandstalig
moet worden beschouwd. Het gebrek aan een eenduidige definitie bemoeilijkt de handhaafbaarheid
van artikel 7.2 WHW.
Ook biedt het huidig wettelijk kader geen helderheid over de positie van de Friese
taal in de provincie Fryslân als opleidingstaal in het hoger onderwijs. Met de inwerkingtreding
van de Wet gebruik Friese taal op 1 januari 2014 is het Fries, naast het Nederlands,
erkend als officiële taal in de provincie Fryslân. Gezien deze status, wil de regering
voorkomen dat de maatregelen in dit wetsvoorstel die gericht zijn op het bevorderen
van Nederlandstalig onderwijs, een drempel opwerpen om opleidingen in het hoger onderwijs
binnen de provincie Fryslân in het Fries te kunnen verzorgen.
In de normstelling – dat in beginsel het onderwijs in het Nederlands wordt verzorgd
-wordt geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende soorten opleidingen in het
stelsel. De regering is van mening dat bij de taalkeuze voor een opleiding hier meer
rekening mee dient te worden gehouden. Zo vormen associate degree- en bacheloropleidingen
de basis, waarbij het belang van toegankelijkheid het zwaarst weegt. Masteropleidingen
hebben doorgaans een meer specialistisch karakter en kennen – gezien de opleidingsfase
– in het algemeen een sterkere verwevenheid met (toegepast) onderzoek.
Wat de toegestane uitzonderingen betreft, bevat de WHW een globale formulering en
wordt relatief veel ruimte gegeven aan de instellingen voor uitwerking en interpretatie.
Met name de uitzonderingsgrond die betrekking heeft op de noodzaak van het voeren
van een andere taal vanwege de aard, inrichting of kwaliteit van de opleiding, of
de herkomst van de studenten, is zo breed geformuleerd dat van een onderscheidend
criterium nauwelijks sprake is. Deze handelingsruimte voor instellingen is afgebakend
in een tijd waarin anderstalig onderwijs de uitzondering was en er weinig internationale
studenten in Nederland studeerden. Er was destijds weinig oog voor de neveneffecten
van (toenemende) anderstaligheid en de samenhang met beleidsmaatregelen die een stimulerend
effect hadden op internationalisering. De huidige tijd, waarin internationalisering
in het hoger onderwijs zichtbaar positieve en negatieve gevolgen heeft voor de Nederlandse
samenleving, vraagt om ruimte voor meertaligheid, en tegelijkertijd om een zorgvuldige
afweging over de opleidingstaal, waarbij bredere maatschappelijke belangen worden
betrokken.
Uit het bovenstaande volgt dat ook de wijze waarop de overheid stuurt op de opleidingstaal
herzien moet worden. In de huidige situatie is het aan de instelling zelf om te beoordelen
of een opleiding voldoet aan de criteria om anderstalig onderwijs te verzorgen, waarbij
die criteria op zichzelf al ruim geformuleerd zijn. Individuele keuzes van instellingen
die op zichzelf te verantwoorden zijn, kunnen echter samen met die van andere instellingen
leiden tot een onwenselijk resultaat op landelijk niveau. Meer regie op de opleidingstaal
is nodig. Het heeft de voorkeur dat de instellingen die regie in gezamenlijkheid nemen
door onderlinge afstemming en coördinatie. Als sluitstuk daarvan is een vorm van externe,
onafhankelijke toetsing nodig, waarbij een breder perspectief kan worden betrokken.
De Minister van OCW bepaalt als stelselverantwoordelijke de wettelijke kaders waarbinnen
de instellingen zelfregie kunnen voeren en moet vanuit deze verantwoordelijkheid ook
in de positie zijn om te kunnen (bij)sturen op het aantal anderstalige opleidingen.
Belangrijk element in de sturing is het externe toezicht op naleving van de wettelijke
regels door de Inspectie van het onderwijs (hierna: inspectie). De huidige bepalingen
in de WHW bieden onvoldoende bruikbare kaders voor toezicht en handhaving, mede gelet
op de ruimte die de WHW biedt voor uitzonderingen. In 2018 heeft de inspectie dit
gesignaleerd bij haar themaonderzoek naar opleidingstaal.42
Maatschappelijke belangen meewegen
Een instelling kan goede redenen hebben om een opleiding of een traject in een andere
taal te verzorgen. Gezien de forse groei van het anderstalige opleidingsaanbod en
daarmee ook het aantal internationale studenten is het echter de vraag in hoeverre
het doelmatig is dat met publieke middelen een anderstalige associate degree- of bacheloropleiding
of een anderstalig -traject wordt bekostigd. De verantwoordelijkheid voor een doelmatige
besteding van overheidsmiddelen ligt bij de overheid. Zij moet haar verantwoordelijkheid
kunnen nemen indien daar aanleiding toe bestaat. Daarbij zijn, waar nodig, focus en
doorzettingsmacht van belang.
In de WTT werd de anderstaligheid van opleidingen enkel bekeken vanuit de vraag of
anderstalig onderwijs voor de student een meerwaarde heeft ten opzichte van Nederlandstalig
onderwijs. Dit werd gekoppeld aan de kwaliteit van opleidingen, waarbij vakgenoten
(peers) een oordeel moesten geven over de opleidingstaal. Inmiddels is het anderstalige
opleidingsaanbod fors gegroeid, net als het aantal internationale studenten. Ook zijn
de afgelopen jaren nieuwe uitdagingen ontstaan, onder andere op het gebied van tekorten
op de arbeidsmarkt en regionale omstandigheden. Daarom is de smalle benadering van
meerwaarde voor de student niet langer passend. Beter passend is een brede benadering
waarbij diverse maatschappelijke belangen worden meegewogen en waarbij wordt gekeken
naar het reeds bestaande Nederlandstalige en anderstalige opleidingsaanbod en de spreiding
daarvan.
Het maken van deze brede afweging past beter bij de overheid dan bij vakgenoten, zoals
bij de kwaliteitstoets het geval is. Zo heeft de NVAO in de afgelopen jaren bij de
accreditatie van anderstalige opleidingen de instellingen gevraagd om de keuze voor
een andere taal dan het Nederlands te motiveren in het licht van de geldende kwaliteitseisen.
Uit een rapportage die de NVAO hierover heeft opgesteld komt het beeld naar voren
dat weinig kritische discussie heeft plaatsgevonden tussen de opleidingen en beoordelende
panels over de gemaakte keuzes.43 De NVAO heeft aangekondigd de werkwijze hieromtrent aan te zullen scherpen. Voor
de korte termijn is dit een oplossing. De regering wenst echter een aanpak waarbij
bredere maatschappelijke belangen worden meegewogen. Hiervoor is accreditatie niet
het geijkte middel, omdat daar de individuele opleiding centraal staat, en de effecten
van de opleidingstaal op de kwaliteit van die specifieke leeromgeving. De regering
twijfelt er niet aan dat de individuele anderstalige opleiding van voldoende kwaliteit
kan zijn, maar constateert dat het groeiende aandeel anderstalige opleidingen alsnog
onwenselijke gevolgen op stelselniveau kan hebben voor de positie van het Nederlands
als onderwijs- en wetenschapstaal. Om deze maatschappelijke effecten te mitigeren
en mee te wegen bij de keuze voor een onderwijstaal, ziet de regering een rol voor
de instellingen gezamenlijk en voor de Minister van OCW zelf. Hiervoor is deze wetswijziging
noodzakelijk.
Doelstelling en gewenst effect
Met dit wetsvoorstel worden criteria voorgesteld op basis waarvan beter kan worden
beoordeeld of hogescholen en universiteiten op de juiste inhoudelijke gronden overgaan
op anderstalig onderwijs. Om ervoor te zorgen dat hierbij ook maatschappelijke belangen
geborgd zijn, is de taalkeuze met procedurele waarborgen omkleed. Bovenal beoogt de
regering hiermee het Nederlands als onderwijs- en wetenschapstaal te borgen. Daarnaast
beoogt zij het Nederlandse hoger onderwijs toegankelijk te houden voor Nederlandstalige
studenten. Met dit wetsvoorstel worden daarom de wettelijke eisen tot het verzorgen
van anderstalig onderwijs gemoderniseerd, waarbij mogelijkheden worden gecreëerd voor
maatwerk en meertaligheid. Het uitgangspunt «Nederlands, tenzij» blijft daarbij uitdrukkelijk
centraal staan. In de provincie Fryslân zal het Fries, eenzelfde positie innemen als
het Nederlands. Dat wil zeggen dat in de provincie Fryslân een opleiding voor ten
minste twee derde deel van het aantal studiepunten in het Nederlands of het Fries
moet worden verzorgd. Bij afwijking daarvan is instemming van Onze Minister nodig.
Met dit wetsvoorstel wordt daarmee niet beoogd om ongericht te snijden in het bestaande
anderstalige aanbod. Ook is het met de taalmaatregelen terugbrengen van het aantal
internationale studenten geen doel van dit wetsvoorstel. Het EU-recht staat het maken
van onderscheid tussen EU-onderdanen niet toe. Bovendien geldt op grond van de Studentenrichtlijn
ook dat niet-EU-ingezetenen aanspraak maken op toelating tot een lidstaat indien zij
zijn toegelaten tot een hoger onderwijsinstelling.44 De toets anderstalig onderwijs, die met dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd, beoogt
juist dat er bewustere keuzes gemaakt worden met betrekking tot onderwijstaal, met
oog voor de bredere maatschappelijke context. Als veel opleidingen geen toestemming
krijgen om het onderwijs anderstalig in te richten of voort te zetten, kan dit als
bijeffect hebben dat hierdoor minder internationale studenten naar Nederland komen.
Hoe dit uitpakt voor het (anderstalige) onderwijsaanbod en de instroom van internationale
studenten, hangt bovendien samen met de fixusmaatregelen.
3.1.2. Bevordering Nederlandse taalvaardigheid
De regering is van mening dat op hogescholen en universiteiten aandacht voor de Nederlandse
taalvaardigheid voor alle studenten belangrijk is. Het bevorderen van de Nederlandse
taalvaardigheid van alle studenten draagt bij aan het behoud en de ontwikkeling van
de Nederlandse taal als zodanig. Daarnaast is taal een van de belangrijkste factoren
die bijdragen aan binding met Nederland.45 Beheersing van de Nederlandse taal zorgt voor verbondenheid tussen studenten, docenten
en de maatschappij. De regering verwacht op die manier dat de maatschappelijke opbrengsten
van (internationalisering) van het hoger onderwijs worden vergroot.
Huidig wettelijk kader in de praktijk
Op grond van het huidige artikel 1.3, vijfde lid, WHW hebben zowel bekostigde als
niet-bekostigde hogeronderwijsinstellingen een zorgplicht om de uitdrukkingsvaardigheid
in het Nederlands van Nederlandstalige studenten te bevorderen. Anderstalige studenten
vallen buiten de reikwijdte van de huidige zorgplicht. De plicht tot het bevorderen
van de uitdrukkingsvaardigheid van Nederlandstalige studenten geldt ook wanneer deze
studenten bij een (deels of geheel) anderstalige opleiding zijn ingeschreven. Instellingen
bepalen zelf hoe zij vorm geven aan de zorgplicht, dit kan zowel binnen als buiten
het curriculum plaatsvinden. Zo kennen veel instellingen een taalcentrum waar studenten
vrijblijvend en extra-curriculair hun taalvaardigheden kunnen verbeteren.
In de praktijk is niet altijd duidelijk wat de effecten zijn van de invulling van
de huidige verplichting door instellingen. In 2017 heeft de Koninklijke Nederlandse
Akademie van Wetenschappen onderzoek gedaan naar de taalkeuze van hogescholen en universiteiten.
Uit dit onderzoek komt naar voren dat er in de praktijk weinig aandacht is voor specifieke
training van taalvaardigheid van studenten.46 In de Staat van het Onderwijs 2023 concludeert de inspectie dat informatie over de
beheersing van de taalvaardigheid ontbreekt.47 Het is niet duidelijk op welk niveau studenten de taal beheersen op het moment dat
zij bij hun studie in- of uitstromen. Omdat informatie over de beheersing van de referentieniveaus
door studenten in het hoger onderwijs ontbreekt, heeft de inspectie onder studenten
een vragenlijst uitgezet. De vragenlijst richtte zich op een specifiek onderdeel van
taalvaardigheid, namelijk de Nederlandse schrijfvaardigheid van studenten in het hoger
onderwijs. Hieruit bleek dat van de Nederlandse studenten die aangeven een Engelstalige
opleiding te volgen, 11% het afgelopen jaar een schrijfopdracht in het Nederlands
heeft gemaakt. Dit terwijl 58% van de studenten in een Engelstalige opleiding die
stage hebben gelopen aangeeft dat Nederlandse schrijfvaardigheid van belang was voor
de gelopen stage.48 De inspectie concludeerde dat studenten in anderstalige opleidingen weinig mogelijkheid
krijgen om hun Nederlandse schrijfvaardigheid te oefenen tijdens de opleiding, terwijl
ze deze vaardigheid wel nodig hebben tijdens hun stage en daarmee mogelijk ook in
hun toekomstige beroep.49 Uit ander onderzoek blijkt dat docenten aan opleidingen in het hoger onderwijs aangeven
dat zij de Nederlandse taalvaardigheid van studenten als één van de belangrijkste
verbeterpunten zien.50
Doelstelling en gewenst effect
Naast de huidige zorgplicht om de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands te bevorderen
voor Nederlandstalige studenten, vindt de regering dat bekostigde instellingen op
het gebied van Nederlandse taalvaardigheid ook een verantwoordelijkheid hebben ten
aanzien van anderstalige studenten. Socialisatie is een van de kernfuncties die het
onderwijs heeft te vervullen ten aanzien van studenten. Hogescholen en universiteiten
dienen studenten voor te bereiden op een goede aansluiting op de Nederlandse arbeidsmarkt
en hen in staat te stellen om deel te nemen aan de Nederlandse samenleving.
De regering stelt zich ten doel dat bij zowel Nederlandstalige als anderstalige studenten
de taalvaardigheid in het Nederlands wordt bevorderd. Het doel van de verplichting
om de Nederlandse taalvaardigheid van studenten te bevorderen, verschilt per doelgroep.
Voor Nederlandstalige studenten is het doel om academische en professionele taalcompetentie
in het Nederlands te bevorderen. Op die manier wil de overheid ervoor zorgen dat zij
voldoende voorbereid zijn op een Nederlandstalige arbeidsmarkt. Met taalcompetentie
wordt hier aangesloten bij de definitie die de Taalunie heeft gebruikt in het rapport
«Taalcompetentie in het Nederlands van Nederlandstalige studenten in het hoger onderwijs
in Nederland en Vlaanderen». Taalcompetentie in het Nederlands in het hoger onderwijs
wordt in dit rapport gedefinieerd als «de kennis, de vaardigheden en de attitudes
die voor Nederlandstalige studenten in het hoger onderwijs een voorwaarde vormen om
tijdens en na hun opleiding de Nederlandse taal adequaat en doelgericht te gebruiken
en daarbij te putten uit een breed talig repertoire met zowel een algemene als een
vakspecifieke component».51
Voor anderstalige studenten ligt de focus bij de bevordering van de taalvaardigheid
op taalverwerving en socialisatie. Hierbij is naast de productie ook de receptie van
zowel mondelinge als schriftelijke taaluitingen van belang. Kennis van de Nederlandse
taal en cultuur versterkt de binding met Nederland. Bovendien kan (enige) kennis van
de Nederlandse taal helpen bij het vinden van een baan in Nederland. Uit onderzoek
van Nuffic blijkt dat zeven op de tien buitenlandse studenten bij het solliciteren
last hebben van het feit dat ze niet goed Nederlands spreken, terwijl 36 procent van
de buitenlandse studenten aangeeft dat deze factor een negatieve of sterk negatieve
invloed heeft (gehad) op hun plannen om in Nederland te blijven. Het ligt dan ook
in de lijn der verwachting dat een verbetering van de Nederlandse taalvaardigheid
een positief effect heeft op de blijfkans van internationale studenten.52
Om ruimte te bieden aan het onderscheid tussen de doelstellingen voor de verschillende
doelgroepen, richt dit wetsvoorstel zich op het bevorderen van Nederlandse «taalvaardigheid»
in plaats van het bevorderen van de «uitdrukkingsvaardigheid» in het Nederlands zoals
in artikel 1.3, lid 5, WHW is verwoord.
De regering is van oordeel dat het taalbeleid van de instelling met betrekking tot
het bevorderen van de taalvaardigheid van studenten niet vrijblijvend mag zijn en
tot concrete, zichtbare resultaten moet leiden. De regering is daarom voornemens bestuurlijke
afspraken te maken met de instellingen waarin duidelijke uitgangspunten en meetbare
resultaten worden vastgelegd.
3.2. Fixusmaatregelen
De toegankelijkheid van het hoger onderwijs is een belangrijk kenmerk van het Nederlandse
stelsel. Met het juiste diploma kunnen aspirant-studenten altijd doorstromen naar
een opleiding. In het overgrote deel van de gevallen is dat de opleiding van hun eerste
keuze.53 De toegang en vrije studiekeuze is een groot goed, maar een te grote vraag naar opleidingsplaatsen
kan leiden tot schaarste aan onderwijscapaciteit in het hoger onderwijs, een schaarste
die een risico vormt voor de kwaliteit van het onderwijs. Die schaarste wordt mede
veroorzaakt door de instroom van internationale studenten. De grenzen van de absorptiecapaciteit
komen in zicht en worden op sommige plaatsen al overschreden.54 Een toenemende internationale studentenstroom in de toekomst zal zonder instroombeperkende
instrumenten leiden tot een hogere vraag naar (specialistische) docenten, een hogere
werkdruk voor onderwijspersoneel, en een tekort aan onderwijsvoorzieningen en opleidingsplaatsen.
Overschrijding van de capaciteit leidt bovendien mogelijk tot een verslechtering van
het studentenwelzijn, omdat niet alle studenten op goede begeleiding en faciliteiten
kunnen rekenen. Dat betekent dat het noodzakelijk is om de instroom bij de specifieke
opleidingen gedifferentieerd te kunnen beperken. In die gevallen van schaarste moeten
keuzes worden gemaakt tussen wie wel en wie niet toegelaten kan worden.
Dit wetsvoorstel maakt in geval van schaarste een onderscheid mogelijk tussen twee
groepen studenten. De verantwoordelijkheid van de Nederlandse overheid om kwalitatief
en toegankelijk hoger onderwijs te realiseren, richt zich in eerste instantie tot
de in Nederland gevestigde leerlingen en studenten. Vanwege de nauwe verbondenheid
en het beperktere aanbod van hoger onderwijs in het Caribisch deel van het Koninkrijk,
voelt de regering die verantwoordelijkheid ook richting de bevolking daar. Hetzelfde
geldt voor Suriname, waar ook veel scholieren Nederlands (leren) spreken. Vanwege
de op EU-recht gestoelde zelfstandige rechtsorde binnen de Europese Unie, en de onderlinge
wederkerigheid en solidariteit daarbinnen, strekt deze verantwoordelijkheid zich ook
uit tot andere EU-onderdanen. De toegankelijkheid van het hoger onderwijs binnen de
EU beïnvloedt bovendien in belangrijke mate het succes van de interne markt en de
daadwerkelijke uitoefening van het vrije verkeer van personen. Er is namelijk een
directe relatie tussen het (kunnen deelnemen aan) onderwijs en toegang tot de arbeidsmarkt
van de individuele lidstaten. Op grond van de Overeenkomst betreffende de Europese
Economische Ruimte (EER) strekt deze verantwoordelijkheid om toegankelijk onderwijs
te organiseren zich uit tot andere landen binnen de EER (Noorwegen, IJsland en Liechtenstein).
In gevallen van schaarste is het vanwege het verschil in verantwoordelijkheid te rechtvaardigen
de hiervoor omschreven groepen studenten (hierna: EER-studenten55) voorrang te geven op niet-EER-studenten. De redenering achter deze rechtvaardiging
is bevestigd door de Raad van State in een voorlichting in het kader van de WTT.56
3.2.1. Huidig wettelijk kader
In de WHW zijn regels opgenomen met betrekking tot toelating en selectie van studenten.
Regels met betrekking tot toelatingseisen staan in hoofdstuk 7, titel 2. De regels
voor selectie en numerus fixus zijn voor associate degree- en bacheloropleidingen
te vinden in hoofdstuk 7, titel 3, paragraaf 4 WHW. Voor masteropleidingen zijn deze
regels te vinden bij de bepalingen over toelatingseisen in de master in hoofdstuk
7, titel 2.
Een te grote vraag naar onderwijscapaciteit kan zich voordoen binnen zowel associate
degree-, bachelor- als masteropleidingen of trajecten binnen deze opleidingen. Een
instelling kan op grond van de WHW eigenhandig een numerus fixus instellen. Met een
numerus fixus wordt hier bedoeld een beperking van het aantal studenten dat voor de
eerste keer in het eerste jaar voor een opleiding kan worden ingeschreven. Op dit
moment kan dit alleen voor de opleiding als geheel. Voor associate degree- en bacheloropleidingen
is dit bepaald in artikel 7.53 WHW. Daar is tevens bepaald dat instellingen het melden
bij de Minister van OCW als zij een numerus fixus instellen op een associate degree-
of bacheloropleiding (artikel 7.53, zesde lid, WHW). Voor masteropleidingen zijn de
regels over selectie geregeld in artikel 7.30b, vierde en vijfde lid. Voor masters
geldt geen meldplicht voor het instellen van een maximaal aantal plaatsen.
Als de Begrotingswet OCW 2024 uiterlijk per 1 september 2024, inwerking treedt, wordt
het met ingang van die datum mogelijk op het niveau van een traject binnen een ad-
of bacheloropleiding een numerus fixus in te stellen. Deze fixus kan dan betrekking
hebben op het studiejaar 2025/2026.57
3.2.2. Gerichte inzet van numerus fixus
Instellingen kunnen tot inwerkingtreding van de Begrotingswet OCW 2024 alleen een
numerus fixus instellen op een opleiding als geheel. Dit terwijl de schaarste die
ontstaat bij een te hoge instroom van studenten zich ook kan voordoen op slechts een
deel van de opleiding, bijvoorbeeld op een populair traject. Het komt soms voor dat
trajecten zo populair zijn, dat de maximale capaciteit van het ene traject al wordt
bereikt of zelfs overschreden, terwijl er op andere trajecten nog genoeg onderwijscapaciteit
is. Instellingen zijn binnen de huidige wetgeving dan genoodzaakt de totale instroom
tot een opleiding te beperken om te voorkomen dat bij één specifiek traject de maximale
capaciteit wordt overschreden. De drukte op zo’n traject kan dan leiden tot een verminderde
toegankelijkheid voor de rest van de opleiding. Het is belangrijk om het hbo en wo
zo toegankelijk mogelijk te houden. Dit wetsvoorstel regelt daarom dat instellingen
een numerus fixus gerichter in kunnen zetten.
3.2.3. Maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten
Wanneer instellingen een capaciteitsbeperking instellen, brengt dat een risico met
zich mee voor de toegankelijkheid van de opleiding voor Nederlandse studenten en EER-studenten.
Op dit moment wijzen de cijfers daar nog niet op. Het aandeel niet-EER-studenten op
numerus fixusopleidingen is op dit moment nog relatief gering. Bij doorzettende groei
van het aantal internationale studenten is het op termijn wel het denkbaar dat de
totale internationale instroom leidt tot verdringing van studenten uit Nederland en
elders uit de EER. Dit zal met name bij masteropleidingen kunnen gebeuren, aangezien
die meer mogelijkheden hebben om studenten te selecteren en vaker anderstalig worden
aangeboden.58 Met de maatregelen in dit wetsvoorstel beoogt de regering verdringing van Nederlandse
en andere EER-studenten te voorkomen.
3.2.4. Noodfixus
In het kader van de organiseerbaarheid van het onderwijs is het belangrijk dat instellingen
voorafgaand aan het studiejaar tijdig voorbereidingen kunnen treffen om de optimale
onderwijskwaliteit te bieden aan studenten. Het kan voorkomen dat tijdens de aanmeldprocedure
sprake is van een onverwachte en grote groei van het aantal aanmeldingen. De plotselinge
groei van het aantal aanmeldingen kan resulteren in overschrijding van de beschikbare
onderwijscapaciteit, zoals beschikbare fysieke onderwijsruimte, de gezonde verhouding
tussen aantal docenten en studenten, en beschikbare stageplaatsen. Daarnaast vormt
een plotselinge toename van het aantal inschrijvingen van niet-EER-studenten een risico
op verdringing van Nederlandse en andere EER-studenten. Dit laatste kan zich bijvoorbeeld
voordoen bij opleidingen die reeds werken met een numerus fixus, maar waarbinnen geen
maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten is vastgesteld.
In de huidige situatie is het voor instellingen niet mogelijk om bij een onverwachte
en grote groei van het aantal aanmeldingen in te grijpen. Opleidingen zonder fixus
zijn dan verplicht alle studenten toe te laten, wat grote gevolgen kan hebben voor
de kwaliteit van het onderwijs op deze opleidingen als de instelling niet in staat
is om op korte termijn de onderwijscapaciteit te vergroten. Dit wetsvoorstel voorziet
instellingen daarom van een noodrem en maakt het mogelijk dat zij in hoogst uitzonderlijke
situaties, tijdens de inschrijfprocedure, eenmalig en voor één jaar een noodfixus
kunnen instellen. Het doel van de noodfixus bij de inzet voor opleidingen zonder bestaande
numerus fixus is om de onderwijskwaliteit te waarborgen. In die gevallen kan naast
de algemene noodfixus, ook een differentiatie worden aangebracht in het aantal plaatsen
voor onderscheidenlijk EER-studenten en niet-EER-studenten. Voor opleidingen met een
numerus fixus, maar zonder vooraf bepaald maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten,
zal een noodfixus de vorm krijgen van een alsnog vast te stellen maximaal aantal plaatsen
voor niet-EER-studenten. Hiermee kan de toegankelijkheid voor Nederlandse en overige
EER-studenten gewaarborgd worden en verdringing worden voorkomen.
3.3. Regievoering
3.3.1. Autonomie van instellingen
De regering constateert dat de autonome keuzes van individuele instellingsbesturen,
bij ongewijzigd beleid, niet toereikend zijn geweest om ontstane maatschappelijke
knelpunten rond internationale studentenmobiliteit op te lossen. In het IBO wordt
bijvoorbeeld een aantal stelselvragen opgeroepen ten aanzien van de rol van de overheid
op het gebied van de onderwijstaal.59 Enerzijds kan het voor een individuele instelling een legitieme keuze zijn om Engelstalig
onderwijs aan te bieden. Anderzijds dient vanuit het oogpunt van het behoud en de
versterking van het Nederlands als opleidingstaal ook op stelselniveau een afweging
gemaakt te worden over de toegankelijkheid van Nederlandstalig aanbod en over de verhouding
met anderstalig aanbod. Ook het werven van internationale studenten levert spanning
tussen het individuele en collectieve belang op: voor de instelling kan de toename
van internationale studenten voordelen hebben, maar in het bredere perspectief veroorzaakt
dit een toenemende druk op toegankelijkheid en kwaliteit van het onderwijsstelsel.
Daarom wordt in dit wetsvoorstel een aantal maatregelen geïntroduceerd die aanzetten
tot samenwerking en bijdragen aan regievoering, in eerste instantie door en tussen
hogescholen en universiteiten in gezamenlijkheid en in tweede instantie vanuit de
overheid en haar uitvoeringsorganisaties.
3.3.2. Brede aanpak regie
Dit wetsvoorstel geeft rekenschap van de autonomie van hogescholen en universiteiten
en erkent dat deze autonomie van grote waarde is. Het voorstel is gericht op een betere
samenwerking tussen instellingen. De individuele autonomie van onderwijsinstellingen
staat echter niet boven de houdbaarheid van het onderwijsstelsel op de langere termijn,
de toegankelijkheid voor de studenten en een doelmatige besteding van publieke middelen.
Het past binnen de stelselverantwoordelijkheid van de Minister van OCW dat de bredere
maatschappelijke effecten van het onderwijsbeleid worden meegewogen. Deze stelselverantwoordelijkheid
vereist een actieve houding van de overheid.
Daarbij wordt nadrukkelijk niet beoogd om de regievoering van instellingen over te
nemen. De bevoegdheid van de overheid om vanuit haar stelselverantwoordelijkheid maatregelen
in te zetten is niet onbegrensd en moet te allen tijde proportioneel en weloverwogen
ingezet worden. De WHW biedt reeds mogelijkheden voor bijsturing.60 Dit wetsvoorstel beoogt de huidige mogelijkheden aan te scherpen, zodat deze beter
toepasbaar zijn op de actuele situatie in het hbo en wo.
De regering wil voorkomen dat zij daarbij op microniveau gaat sturen op de inrichting
van het onderwijs. De kennis op dat niveau zit immers bij docenten en instellingen.
Het is daarom belangrijk regievoering rondom de internationalisering van het hoger
onderwijs in een breder perspectief te plaatsen. Daarin is ruimte voor meer elementen
dan de instrumenten die met het voorliggende wetsvoorstel verankerd worden. In de
eerste plaats wordt voor regievoering een beroep gedaan op de zelfregie van hogescholen
en universiteiten in gezamenlijkheid, en daarmee – voor de vormgeving van het proces
– op de onderwijskoepels die hen vertegenwoordigen. Zelfregie staat centraal in de
bredere beleidsontwikkeling rondom de beheersing van de instroom van internationale
studenten. Hogescholen en universiteiten hebben daartoe, gecoördineerd door VH en
UNL, zelfregieplannen gemaakt en aangeboden aan de Minister van OCW.61 In overleg met de hogescholen en universiteiten wordt bekeken welke bestuurlijke
afspraken in aansluiting daarop nodig zijn naast de zelfregie. Gedacht kan worden
aan afspraken over studentenhuisvesting, bestuurstaal binnen instellingen of Nederlandse
taalvaardigheid van (anderstalig) onderwijzend personeel. Op basis van lopende gesprekken,
heeft de regering het vertrouwen dat instellingen tot eigen, kritische keuzes kunnen
komen. Bestaande initiatieven rondom curriculumvorming en onderwijsprofilering, zoals
sectorplannen, sectorale adviescolleges en domeinenraden, tonen dat instellingen tot
afspraken kunnen komen die het eigen instellingsbelang overstijgen.
Relevante databronnen over internationalisering worden bij elkaar gebracht in de centrale
kennisbasis (zie ook paragraaf 4.7.2). Hierin worden ook de gevolgen van door instellingen
gemaakte keuzes duidelijk. Op basis van deze informatievoorziening rapporteert de
CDHO periodiek over trends en ontwikkelingen binnen het stelsel ten aanzien van de
instroom van internationale studenten, het bestaande en nieuwe anders- en Nederlandstalige
onderwijsaanbod en de daarmee samenhangende maatschappelijke balans. Mocht het zo
zijn dat de zelfregie van instellingen in combinatie met bestuurlijke afspraken niet
leidt tot het wenselijke resultaat van een betere balans, dan zal dit blijken uit
deze rapportage en dienen als basis voor de advisering van de Minister van OCW. In
dit geval zijn aanvullende mogelijkheden noodzakelijk, waarbij de Minister van OCW
zijn verantwoordelijkheid voor het stelsel kan nemen en zo nodig met doorzettingsmacht
kan bijsturen om de balans op stelselniveau te bewaken. Doorzettingsmacht kan bestaan
uit het niet verlenen van toestemming om een anderstalige opleiding te starten, het
beperken van het aantal in te schrijven studenten, maar ook, als ultimum remedium,
uit het intrekken van die toestemming als dat nodig blijkt.
4. Inhoud van het wetsvoorstel
In dit hoofdstuk wordt de uitwerking van de verschillende voorgestelde maatregelen
nader toegelicht. Dit hoofdstuk begint met een korte toelichting van de term traject
(paragraaf 4.1). Vervolgens worden achtereenvolgens de taalmaatregelen (paragraaf
4.2, 4.3 en 4.4), de fixusmaatregelen (paragraaf 4.5) en het kader voor regie (paragraaf
4.6) toegelicht.
4.1. Traject
Met dit wetsvoorstel worden twee nieuwe begrippen geïntroduceerd. Het gaat dan om
de begrippen «traject» en «anderstalig traject». Met traject wordt in dit wetsvoorstel
bedoeld: een programma binnen een opleiding waarvan de studielast en de kwaliteiten
op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden die een student zich bij beëindiging
van de opleiding moet hebben verworven, gelijk zijn aan die van een opleiding. Daarbij
wordt aangesloten bij de bestaande vormen van trajecten in de WHW, zoals een programma
in het kader van kleinschalig en intensief onderwijs (artikel 6.7, tweede lid WHW).
Onderdeel van deze definitie is tevens dat een traject evenveel studiepunten telt
als de opleiding als geheel, met uitzondering van een versneld traject zoals bedoeld
in artikel 7.9a WHW. Hieruit volgt dat een student het traject voor de gehele studieduur
volgt; vanaf het begin tot het einde van de opleiding. Binnen een opleiding kunnen
derhalve meerdere trajecten naast elkaar bestaan. Een student start een traject bij
aanvang van de studie.
Uit een inventarisatie in 2018 is gebleken dat er grote diversiteit is in aangeboden
trajecten en dat daarvoor bij verschillende instellingen verschillende termen worden
gebruikt.62 Bovendien gebruiken verschillende instellingen en opleidingen termen als trajecten
of varianten ook door elkaar, waarbij hetzelfde (studie)programma nu eens «variant»
heet en elders «traject». De regering wil die diversiteit, en de ruimte die instellingen
nu hebben om hun opleiding flexibel in te richten, laten bestaan. Het wettelijke begrip
traject hoeft niet samen te vallen met de terminologie die instellingen op dit moment
zelf hanteren, juist omdat die onderling niet congruent is. Om te bepalen of een programma
een traject is, moet worden gekeken naar de definitie die dit wetsvoorstel introduceert.
Een programma dat door een opleiding zelf als «variant» of «afstudeerrichting» wordt
aangeduid, zou in de praktijk dus ook kunnen vallen onder de definitie van traject.
Andersom kan het gebeuren dat een opleiding een programma «traject» noemt, terwijl
dit niet onder de wettelijke definitie valt.
Reikwijdte
Het doel van de wettelijke definitie van «traject» is af te bakenen of een programma
wel of niet apart de toets anderstalig onderwijs moet doorlopen, en of voor een programma
wel of niet een aparte numerus fixus kan worden ingesteld. Het antwoord op beide vragen
is bevestigend als een programma voldoet aan de wettelijke definitie van «traject».
Het is dan ook expliciet niet de bedoeling dat aparte fixi gaan gelden voor afstudeerrichtingen
die pas later in het programma starten (bijvoorbeeld in het tweede of derde jaar,
na een gemeenschappelijk eerste jaar), noch voor minoren of specifieke keuzevakken
binnen een opleiding. Hetzelfde geldt voor de toets anderstalig onderwijs. Bij de
beoordeling of een opleiding anderstalig is, wordt niet gekeken naar de eventuele
anderstalige trajecten die binnen de opleiding worden aangeboden. Daarbij wordt uitsluitend
gekeken naar het programma van de opleiding zelf, mits ten aanzien van die anderstalige
trajecten op basis van de toets anderstalig onderwijs toestemming voor anderstaligheid
is verleend. Anderstalige trajecten binnen een opleiding moeten zelfstandig de toets
anderstalig onderwijs doorlopen. Hiermee wordt recht gedaan aan het gegeven dat opleidingen
naast een Nederlandstalig traject soms ook een Engelstalig traject aanbieden, en dat
een Engelstalig traject voor de student het gevoel van een opleiding geeft. Het betreft
immers het volledige programma van de student. Deze studenten identificeren zich meer
met het traject dan met de overkoepelende opleiding.63 Overigens heeft een opleiding altijd de optie om in plaats van alleen de anderstalige
trajecten, de opleiding als geheel de toets anderstalig onderwijs te laten doorlopen.
De opleiding wordt dan gezien als anderstalige opleiding met een Nederlandstalig traject.
Samenloop met andere begrippen
Naast anderstalige trajecten zijn er ook andere vormen van trajecten denkbaar die
onder de definitie vallen. Dat kunnen bijvoorbeeld trajecten zijn die op een aparte
locatie worden aangeboden, of trajecten die een bepaald inhoudelijk of contextueel
profiel kennen. Zolang het een programma is dat valt onder de wettelijke begripsbepaling,
betekent dit dat het mogelijk is hierop een fixus in te stellen, én dat het de toets
anderstalig onderwijs moet doorlopen indien het een anderstalig traject betreft.
De WHW kent het begrip «versneld traject». Dit betreft een traject met een lagere
studielast, maar wel dezelfde eindtermen als de opleiding waartoe dit traject behoort.
Ook deze trajecten doorlopen de toets anderstalig onderwijs en komen in aanmerking
voor het instellen van een aparte numerus fixus. Onder de definitie van een traject
in de zin van de WHW valt dus expliciet ook het versnelde traject in de zin van artikel 7.9a
WHW, ondanks dat de studielast niet overeenkomt met de «normale» opleiding.
De WHW kent voorts een «speciaal traject» gericht op het behalen van een hoger kennisniveau
door studenten. Een «speciaal traject» valt niet onder de definitie van traject zoals
geïntroduceerd met dit wetsvoorstel. De regels voor numerus fixus en de toets anderstalig
onderwijs ten aanzien van trajecten zijn dus niet van toepassing op speciale trajecten.
Wel mag een instelling op grond van artikel 7.9b, tweede lid, WHW deelnemers selecteren
voor het speciale traject.
Registratie van trajecten
Het wordt met dit wetsvoorstel niet verplicht alle trajecten te registreren. Registratie
van trajecten is alleen verplicht indien het gaat om anderstalige trajecten waarvoor
toestemming op grond van de toets anderstalig onderwijs moet worden verleend, of om
trajecten waarvoor een aparte fixus is ingesteld. De plicht om een anderstalig traject
te registreren volgt uit het voorgestelde artikel 6.13, vierde lid, onder x. Ook moet
dan worden geregistreerd in welke taal de opleiding wordt verzorgd. Indien een opleiding
(of traject) op enig moment na verkregen toestemming niet langer anderstalig is, dient
dit te worden vermeld in de registratie. Voor wat betreft het traject met een zelfstandige
numerus fixus volgt de registratieverplichting uit het voorgestelde artikel 6.13,
vierde lid, onderdeel z. Omdat de toets anderstalig onderwijs alleen geldt voor associate
degree- en bacheloropleidingen, en de numerus fixus alleen bij associate degree- of
bacheloropleidingen moet worden gemeld, geldt deze registratie van trajecten alleen
voor associate degree- en bacheloropleidingen.
4.2. Taalbeleid van de instelling
Huidig wettelijk kader
Het huidige artikel 7.2 WHW bevat de verplichting voor de instelling om zich, in geval
van de keuze tot het verzorgen van onderwijs in een andere taal, te baseren op een
door haar opgestelde gedragscode, waarin de gronden voor het overgaan tot die keuze
nader zijn uitgewerkt. In deze gedragscode staat waarom én onder welke omstandigheden
een instelling de keuze voor een andere taal maakt. Als het gaat om het verantwoord
omgaan met taalbeleid zijn echter niet enkel de overwegingen vooraf van belang, maar
juist ook het beleid dat de instelling voert nádat die keuze is gemaakt. Voor het
bevorderen van dergelijk beleid door de instelling wordt de huidige gedragscode niet
als het juiste instrument gezien. De gedragscode biedt onvoldoende aanknopingspunten
voor instellingen om hun taalbeleid vorm te geven en biedt in de praktijk onvoldoende
handvatten voor de inspectie om inzicht te verkrijgen in het taalbeleid van instellingen.
Verschil gedragscode en taalbeleid
De verplichting tot het opstellen van een gedragscode wordt met dit wetsvoorstel vervangen
door de verplichting om taalbeleid vast te stellen. In het taalbeleid dient onder
andere beschreven te worden via welke interne procedure, en op basis van welke inhoudelijke
gronden, er wordt overgegaan tot het verzorgen van een opleiding of een deel van een
opleiding in een andere taal. De inhoudelijke gronden moeten gebaseerd zijn op de
wettelijke aspecten van doelmatigheid, genoemd in artikel 6.3 van dit wetsvoorstel.
Hierbij geeft de instelling aan hoe zij invulling wil geven aan de wettelijke grondslag
voor het verzorgen van anderstalig onderwijs, rekening houdend met de criteria die
bij amvb worden vastgelegd.
Daarnaast zal de instelling beleid moeten vaststellen waarin wordt vastgelegd hoe
zij zich inspant om de kwaliteit van het onderwijs en de toegankelijkheid van de opleiding
voor Nederlandstalige studenten te waarborgen, en op welke wijze zij invulling geeft
aan de plicht tot het bevorderen van de taalvaardigheid in het Nederlands van de studenten.
Daarbij wordt van instellingen in elk geval verwacht dat zij ingaan op het beoogde
niveau van taalbeheersing. Op deze manier wordt ervoor gezorgd dat het taalbeleid
een doorlopend onderwerp van aandacht is. Dit is een specifiekere opdracht voor de
instellingen dan voorheen werd gesteld met de verplichte gedragscode. Ook is op dit
moment geen betrokkenheid van de medezeggenschap geborgd.
Per instelling, per opleiding en per situatie kunnen de procedurele en inhoudelijke
kaders verschillen. Daarom wordt er in dit wetsvoorstel niet voorgeschreven welke
procedure gevolgd moet worden. Wel geldt dat er een interne procedure moet zijn én
dat op instellingsniveau de procedurele kaders worden vastgelegd. Het is ook belangrijk
om te beschrijven op welke wijze met andere instellingen en met het afnemend werkveld
het gesprek over anderstaligheid wordt gevoerd.
Medezeggenschap
Van belang is dat het taalbeleid wordt gedragen binnen de instelling. Hoe een instelling
omgaat met de taal van de opleidingen kan een aanzienlijke impact hebben op de studenten
en op het onderwijzend en ondersteunend personeel. Om die reden wordt met dit wetsvoorstel
geregeld dat instemming van de centrale medezeggenschap is vereist voor het vaststellen
van het taalbeleid voor de instelling. Deze stevigere interne verantwoording doet
recht aan de impact die een taalkeuze binnen een instelling heeft. Met het taalbeleid
wordt aangesloten bij de zesjarige cyclus die geldt voor de vaststelling van het instellingsplan
(bedoeld in artikel 2.2 WHW). Om die reden wordt met dit wetsvoorstel geregeld dat
voor elk besluit van het college van bestuur tot vaststelling of wijziging van het
taalbeleid voor de instelling instemming nodig is van de centrale medezeggenschap.
Het afwegingskader voor anderstalig onderwijs dat in het instellingsbrede taalbeleid
is geformuleerd, biedt geen garantie dat een associate degree- of bacheloropleiding
ook anderstalig aangeboden mag worden. Om te borgen dat het totale anderstalige aanbod
van associate degree- en bacheloropleidingen en -trajecten doelmatig is, dienen instellingen
gezamenlijk afstemming te zoeken en vervolgens instemming te verkrijgen van de Minister
van OCW (zie ook paragraaf 4.3). Het is van belang dat de medezeggenschap ook op de
hoogte wordt gehouden over de afstemming tussen instellingen die nodig is om tot zelfregie
op het anderstalige (bestaande) opleidingsaanbod te komen.
Het kan voorkomen dat een instelling, na instemming van de Minister van OCW op grond
van de toets anderstalig onderwijs, besluit een opleiding anderstalig aan te bieden,
maar de decentrale medezeggenschap, vanuit hun verantwoordelijkheid om de kwaliteit
van de betreffende opleiding te borgen, niet instemt met de taal waarin het onderwijs
wordt verzorgd zoals dat in de OER moet worden vastgelegd. Het is dan aan het bestuur
om te bezien of zij er in zo’n geval voor kiezen om de opleiding toch in het Nederlands
aan te bieden of dat er een geschil aanhangig wordt gemaakt omtrent de geweigerde
instemming op de OER. Een geschil kan worden voorgelegd aan de Landelijke Commissie
voor Geschillen Medezeggenschap Hoger Onderwijs. De commissie kan zowel voorlopige
voorzieningen treffen, als vervangende toestemming verlenen.
4.3. Toets anderstalig onderwijs
4.3.1. Algemene uitgangspunten
De regering wil er met dit wetsvoorstel voor zorgen dat het Nederlands als taal in
het hbo en wo behouden blijft en wordt versterkt. Ten eerste is de taal waarin de
opleiding wordt verzorgd van invloed op de rechtvaardiging van de besteding van publieke
middelen waarmee het onderwijs wordt bekostigd. Het uitgangspunt dat opleidingen in
het Nederlands worden verzorgd, wordt met dit wetsvoorstel beperkt tot opleidingen
die uit Rijkskas worden bekostigd. Aan de niet-bekostigde opleidingen (waaronder ook
postinitiële opleidingen) worden met dit wetsvoorstel niet langer regels gesteld inzake
de keuze voor de opleidingstaal. Voor deze opleidingen blijven wel de kwaliteitseisen
gelden die voor alle geaccrediteerde opleidingen gelden. Dit is in paragraaf 6.1.3
nader toegelicht.
Ten tweede wordt met dit wetsvoorstel het uitgangspunt van het Nederlands als opleidingstaal
beperkt tot associate degree- en bacheloropleidingen. Het uitgangspunt is niet langer
van toepassing op masteropleidingen, die doorgaans een meer specialistisch karakter
hebben en een sterkere verwevenheid met (al dan niet toegepast) onderzoek kennen.
Voor veel van deze opleidingen is naar het oordeel van de regering anderstaligheid
een doelmatige keuze. De regering is van oordeel dat instellingen voor masteropleidingen
dus vrij moeten kunnen zijn de opleidingstaal te bepalen.
Ten derde wordt met dit wetsvoorstel ruimte geboden voor instellingen om binnen de
Nederlandstalige opleiding ook anderstalige vakken en modules aan te bieden. Een opleiding
of traject wordt als Nederlandstalig beschouwd als ten minste twee derde van de studielast
van de opleiding, gerekend in studiepunten, enkel in het Nederlands wordt verzorgd.
Binnen een Nederlandstalige opleiding blijft er ruimte om een derde van de studielast
anderstalig aan te bieden. De instelling is vrij om te bepalen hoe deze studielast
verdeeld wordt binnen de opleiding. Gekozen is voor de ondergrens van ten minste twee
derde deel van de opleiding in het Nederlands omdat de regering meertaligheid wil
bevorderen, maar ook wil borgen dat een substantieel deel van de opleiding in het
Nederlands wordt verzorgd. Een klein aantal in het Engels gedoceerde vakken zal ook
slechts marginaal effect hebben op de toegankelijkheid van het onderwijs en zal naar
verwachting niet of nauwelijks leiden tot onbewuste zelfselectie door Nederlandstalige
studenten, terwijl de voordelen voor de flexibiliteit en de kwaliteit van het onderwijs
groot zijn.
4.3.2. Definiëring anderstaligheid
Dit wetsvoorstel definieert een opleiding of traject als anderstalig wanneer meer
dan een derde van het totaalaantal studiepunten van het curriculum in een andere taal
dan het Nederlands wordt aangeboden. In de provincie Fryslân geldt dat een opleiding
of traject als anderstalig wordt gezien als meer dan een derde van het totaal aantal
studiepunten in een andere taal dan het Nederlands of het Fries wordt aangeboden.64 Daarbij gelden onderdelen die meertalig worden geprogrammeerd als anderstalig, ook
als het Nederlands één van die talen is. Als een opleiding of traject meer dan een
derde van de studielast in een andere taal dan het Nederlands aanbiedt, is instemming
van de Minister van OCW vereist. Zoals ook in de huidige WHW het geval is, wordt van
het instellingsbestuur verwacht dat zij verantwoorde keuzes maakt over de taal waarin
het onderwijs wordt verzorgd, op grond van doordacht beleid en een goede motivering.
Met het instemmingsvereiste wordt geborgd dat die keuze ook door de overheid kritisch
wordt getoetst. Dat doet zij op basis van een bredere afweging van maatschappelijke
belangen en niet alleen, zoals in de huidige WHW, op grond van overwegingen die te
herleiden zijn tot de aard, inrichting en kwaliteit van het onderwijs of de herkomst
van studenten op opleidingsniveau. De regering vindt het van belang dat de criteria
die bepalen of een opleiding toestemming van de Minister van OCW nodig heeft, eenduidig
zijn voor een goede handhaafbaarheid voor de inspectie en helder en gemakkelijk toepasbaar
zijn voor hogescholen en universiteiten.
Bij het vaststellen van de taal van een onderwijseenheid, met het daaraan gekoppelde
aantal studiepunten, is de tentamineringstaal leidend. De taal van tentaminering is
objectief vast te stellen en dient te worden vermeld in de onderwijs- en examenregeling
(hierna: OER) van een opleiding. Bovendien kunnen studenten via een tentamen aantonen
dat ze het vak begrijpen en de opgedane kennis kunnen toepassen. Vanuit onderwijskundig
oogpunt is het logisch dat de instructietaal overeenkomt met de taal van tentaminering,
maar door de tentamineringstaal als uitgangspunt te nemen blijft er binnen een Nederlandstalige
onderwijseenheid ruimte om hiervan af te wijken, bijvoorbeeld door gastcolleges van
internationale docenten of voor ziektevervanging door docenten die geen Nederlands
spreken.
In de OER van de opleiding dienen instellingen aan te geven welk deel van het geprogrammeerde
curriculum van een opleiding of traject (mede) anderstalig wordt aangeboden. In het
geval van meertalige onderdelen, bijvoorbeeld keuzevakken waar een student kan kiezen
uit een op voorhand vastgesteld en aan de opleiding gekoppeld onderwijsaanbod van
zowel Nederlandstalige als anderstalige opties, wordt de betreffende onderwijseenheid
als anderstalig aangemerkt. Deze hoofdregel borgt dat studenten die studeren aan een
Nederlandstalige opleiding of traject, daadwerkelijk het grootste deel van hun opleiding
in het Nederlands volgen. Hiermee wordt het doel van het wetsvoorstel om het Nederlands
als taal in het hoger onderwijs te behouden en te versterken het meest gediend.
Als een deel van het curriculum volledig vrij in te vullen is door de student, geldt
dit deel van het curriculum als Nederlandstalig. De reden hiervoor is dat de taalkeuze
in een dergelijk geval niet te sturen is door een opleiding en hierdoor de keuzevrijheid
voor studenten niet onnodig wordt ingeperkt. Hierbij valt te denken aan ruimte voor
minoren, waarbij studenten niet beperkt worden tot een keuzemenu en (internationale)
studiepuntmobiliteit. Ook zal een onderwijseenheid niet als anderstalig worden aangemerkt
indien het daaraan verbonden tentamen slechts op individueel verzoek van de student
in een andere taal dan het Nederlands wordt aangeboden om profileringsruimte voor
een individuele student te behouden. Een instelling is overigens niet verplicht om
een dergelijk individueel verzoek van een student in te willigen.
4.3.3. Toetsing anderstaligheid door Minister van OCW
Als de opleiding, of een traject daarbinnen, voor meer dan een derde van de studielast
in een andere taal dan het Nederlands wordt verzorgd, dan wordt deze aangemerkt als
anderstalig. De instelling heeft in dat geval instemming van de Minister van OCW nodig
om de anderstalige opleiding of het anderstalige traject te mogen verzorgen. De instemming
van de Minister van OCW is vereist bij zowel nieuwe als bestaande associate degree-
en bacheloropleidingen en -trajecten. De Minister van OCW verleent zijn instemming
op grond van het criterium of het anderstalig verzorgen van onderwijs doelmatig is,
gelet op een aantal in de wet genoemde aspecten. Hierna wordt ingegaan op deze aspecten.
Hoe de Minister van OCW uiteindelijk toetst of het aanbieden van de opleiding of het
traject in een andere taal dan het Nederlands doelmatig is, wordt uitgewerkt in een
amvb. Hierna zal kort worden ingegaan op de contouren van de toetsing, die aansluiten
bij de bestaande systematiek van doelmatigheidstoetsing (artikel 6.2 WHW)
Een opleiding of traject mag anderstalig worden verzorgd als is aangetoond dat:
1. dit past binnen het taalbeleid van de instelling; en
2. dit doelmatig is met het oog op:
A. regionale omstandigheden; of
B. arbeidsmarkt; of
C. internationale uniciteit; of
D. internationale positionering; en
3. er ruimte voor is in relatie tot het geheel aan voorzieningen in het hoger onderwijs.
Advisering commissie doelmatigheid hoger onderwijs
In de eerder genoemde amvb geeft de Minister van OCW aan hoe hij zijn bevoegdheid
gebruikt om instemming voor het anderstalig verzorgen van een opleiding/traject te
verlenen. Hierna wordt meer invulling gegeven aan de wijze van beoordeling door de
Minister van OCW. De Minister van OCW laat zich adviseren door de commissie doelmatigheid
hoger onderwijs (hierna: CDHO). In overleg met de CDHO wordt gekeken hoe zij, vanuit
de grondslag die daarvoor in dit wetsvoorstel wordt gecreëerd, invulling aan deze
adviserende taak kan geven.
Voor nieuwe anderstalige opleidingen en trajecten wordt beoogd de toets zoveel mogelijk
te integreren in de reeds bestaande macrodoelmatigheidstoets voor nieuwe opleidingen.
Bij de macrodoelmatigheidstoets volgt de Minister van OCW in beginsel het advies van
de CDHO. Dit zal bij de toets anderstalig onderwijs niet anders zijn. Het advies van
de CDHO weegt zwaar; de Minister van OCW kan slechts gemotiveerd afwijken van het
advies.65 De Minister van OCW heeft een beslistermijn van acht weken op grond van de Algemene
wet bestuursrecht. Binnen deze termijn vindt ook de advisering door de CDHO plaats.
Voor de eenmalige toets van bestaande anderstalige opleidingen en trajecten geldt
ook dat de Minister van OCW zich laat adviseren door de CDHO, waarbij het advies van
de CDHO in beginsel eveneens wordt gevolgd. Bij afwijking van het advies geldt voor
de Minister van OCW een verzwaarde motiveringsplicht. Deze eenmalige toets vormt het
sluitstuk van de zelfregie van instellingen. Instellingen hebben, na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel, negen maanden de tijd om bij de Minister van OCW (cluster)aanvragen
van anderstalige opleidingen en trajecten in te dienen. De termijn van negen maanden
wordt voldoende geacht, omdat instellingen reeds in het najaar van 2023 zijn gestart
met de zelfregie, die de voorbereiding op deze toets vormt. De Minister van OCW heeft
na het eindigen van de aanvraagtermijn van negen maanden een, van de Algemene wet
bestuursrecht afwijkende, beslistermijn van twaalf maanden. Binnen deze termijn vindt
ook de advisering door de CDHO plaats. Er is gekozen voor een beslistermijn van twaalf
maanden omdat naar verwachting enkele honderden bestaande anderstalige opleidingen
en trajecten moeten worden getoetst en dit een omvangrijke klus is. De procedure voor
de eenmalige toets bestaande anderstalige opleidingen en trajecten wordt uitgewerkt
in een ministeriële regeling. Het heeft de voorkeur dat instellingen hun aanvragen
geclusterd indienen bij de Minister van OCW voor de bestaande opleidingen en trajecten
die naar het oordeel van de instellingen in een andere taal dan het Nederlands moeten
worden gecontinueerd. Dit geeft instellingen de kans om gezamenlijk een omgevingsbeeld
op te stellen en om hiervoor gezamenlijk de benodigde bewijslast te verzamelen. Geclusterde
aanvragen worden niet op een lichtere manier getoetst. De beoordelingssystematiek
van geclusterde aanvragen sluit aan bij die binnen de huidige macrodoelmatigheidsregeling.
Inhoudelijke weging criteria
De in dit wetsvoorstel genoemde criteria worden hieronder nader toegelicht. De exacte
wijze van toetsing aan de criteria zal nader worden geconcretiseerd in een amvb. Daartoe
wordt overleg gevoerd met de belanghebbenden.
I. Taalbeleid
Met dit wetsvoorstel ontstaat voor instellingen de verplichting om taalbeleid vast
te stellen, onder andere met betrekking tot de procedure waarmee, en de inhoudelijke
gronden waarop, de instelling besluit over te willen gaan tot het verzorgen van een
opleiding of traject in een andere taal (zie ook paragraaf 4.2). Bij de toets anderstalig
onderwijs dient de instelling aan te tonen dat de anderstaligheid van de opleiding
of van het anderstalige traject past binnen het taalbeleid van de instelling. Daarmee
wordt het taalbeleid op zichzelf niet getoetst, maar enkel de aansluiting van de anderstalige
opleiding of het anderstalige traject op het taalbeleid.
II. Context en positionering van de opleiding
Als aan het eerste aspect van de toets is voldaan, wordt de inhoudelijke oriëntatie
van de opleiding beoordeeld. De regering is van mening dat wanneer aan één van de
volgende facetten wordt voldaan, daarmee sprake is van een doelmatig anderstalig aanbod.
A. Regionale omstandigheden
Dat een regio een krimp- of een grensregio is, is op zichzelf geen rechtvaardiging
voor anderstaligheid. Dit wordt in bredere zin bezien. Bij de toetsing van dit facet
speelt mee welke impact een opleiding of traject heeft op een krimp- of grensregio.
Voor een krimpregio kan bijvoorbeeld een kennisinstelling met internationale aantrekkingskracht
zeer welkom zijn. In een grensregio kan bijvoorbeeld een anderstalige opleiding werknemers
aantrekken die voor Nederlandse bedrijven in de grensregio aan het werk kunnen. Indien
de opleiding nauw samenhangt met de regionale ontwikkelingen is een regionaal arbeidsmarktperspectief
van groter belang dan een nationaal perspectief. Daarbij is ook van belang dat uit
het instellingsprofiel blijkt hoe de instelling met de regio verweven is en kan, bij
bestaand onderwijsaanbod, voor het wegen van de regionale impact tevens van belang
zijn hoe lang de opleiding al anderstalig wordt aangeboden.
B. Arbeidsmarkt
Bij dit facet is van belang wat het arbeidsmarktperspectief is van studenten die anderstalig
worden opgeleid. Er zijn enkele sectoren waarin nu en in de toekomst de landelijke
tekorten uitzonderlijk groot zijn, namelijk de zorg, onderwijs en techniek (waaronder
ICT). Zo gaat er bijvoorbeeld een groot belang uit van technologische ontwikkeling
voor onze (kennis)economie. De toestroom van internationaal talent naar Nederland,
en binding via het onderwijs, is onder andere voor segmenten binnen de technische-
en ICT-sector dan ook van groot economisch en maatschappelijk belang. Dit internationaal
talent draagt bij aan maatschappelijke opgaven, technologische ontwikkelingen en ons
toekomstig verdienvermogen. Daarom wordt via dit criterium ruimte geboden voor maatwerk
in relatie tot krapte op de arbeidsmarkt. Er zal echter niet op voorhand een uitzondering
worden gemaakt voor gehele sectoren, omdat dit te grofmazig is. Tekortsectoren kunnen
namelijk met de tijd wijzigen. Tevens zou een uitzondering op sectorniveau de toegankelijkheid
van het Nederlandstalig onderwijsaanbod kunnen verslechteren. Opleidingen en trajecten
in een uitgezonderde sector die nu Nederlandstalig worden aangeboden, zouden in dat
geval zonder nadere toetsing omgezet kunnen worden naar anderstalig onderwijs. Er
zijn banen in de zorg (zoals bij laboratoriumonderzoek) waar de beheersing van het
Nederlands van minder belang is. Er zijn daarentegen ook banen waar deze beheersing
van groot belang is (bijvoorbeeld bij patiëntcontact). Hetzelfde geldt voor andere
tekortsectoren. Ook de opleidingen in tekortsectoren zullen de toets anderstalig onderwijs
moeten doorlopen. Het arbeidsmarktperspectief kan, afhankelijk van de omstandigheden,
een reden zijn om anderstaligheid toe te staan. Daarbij moet een instelling onder
andere aantonen dat een deugdelijke beroepsuitoefening in Nederland mogelijk is voor
afgestudeerden die het Nederlands niet machtig zijn. Bij de nadere uitwerking van
de toets anderstalig onderwijs in een amvb wordt waar relevant en mogelijk gebruik
gemaakt van objectiveerbare indicatoren.
C. Internationale uniciteit.
Het derde criterium op basis waarvan de doelmatigheid van anderstalig onderwijs binnen
een opleiding kan worden aangetoond, is de uniciteit van de opleiding. Het is belangrijk
maatwerk mogelijk te maken voor unieke opleidingen. De gevolgen voor deze opleidingen
zouden onevenredig groot kunnen zijn wanneer zij het onderwijs in het Nederlands moeten
verzorgen. Uniciteit wordt bezien binnen het bekostigde Nederlandse hogeronderwijsstelsel,
waarbij het gedoceerde onderwerp alleen door deze specifieke opleiding wordt aangeboden.
D. Internationale positionering.
Bij de toetsing van dit criterium wordt gekeken naar het internationale profiel van
een opleiding of een traject. Er zijn opleidingen die zo verweven zijn met een internationale
context, dat het Nederlandstalig verzorgen daarvan het onmogelijk zou maken om de
bij de opleiding behorende doelstellingen te verwezenlijken. Een internationaal gepositioneerde
opleiding bereidt studenten voor op een internationale arbeidsmarkt en draagt daarmee
bij aan het voorbestaan en de doorontwikkeling van internationale samenwerking. Om
een beroep te kunnen doen op het criterium internationale positionering dient onderbouwd
te worden dat de kennis, kunde en vaardigheden die in de opleiding aan bod komen enkel
onderwezen kunnen worden in een anderstalige context. Ook kan er binnen dit facet
gedacht worden aan opleidingen die opleiden voor een eenduidig beroepsprofiel en waarbij
de beroepsuitoefening binnen een internationaal opererend werkveld valt en aantoonbaar
anderstalig onderwijs vereist. De eindtermen van deze opleiding zijn in het geval
van deze specifieke opleidingen alleen te behalen in een anderstalige context die
onlosmakelijk verweven is met een internationale dimensie.
III. Geheel aan voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs
In de toets anderstalig onderwijs wordt gekeken naar het geheel aan voorzieningen
op het gebied van het hoger onderwijs. Concreet wordt beoordeeld of er binnen het
bestaande onderwijsaanbod ruimte is voor de anderstaligheid van een opleiding of traject.
Daarbij speelt mee hoe verwant bestaand bekostigd (Nederlandstalig en anderstalig)
aanbod geografisch is gespreid over het land. Een belangrijk uitgangspunt hierbij
zal zijn dat landelijk bezien de toegang tot Nederlandstalig aanbod geborgd moet zijn.
Daarbij kan de vraag worden gesteld hoe noodzakelijk het is dat een opleiding of traject,
in het licht van (de opleidingstaal van) andere, inhoudelijke verwante opleidingen
en trajecten, anderstalig wordt aangeboden.
Bovenstaande criteria worden in samenhang bezien en onderling afgewogen in de oordeelsvorming
over de doelmatigheid. Hoewel voornoemde criteria nog niet definitief zijn uitgewerkt
en er nog geen beslisregels zijn geformuleerd (dat gebeurt bij het vaststellen van
de amvb), is het van belang dat de criteria niet te ruim worden geformuleerd en dat
het aantal criteria beperkt blijft. Hoe breder het begrip doelmatigheid wordt opgevat,
hoe kleiner het effect van deze toets zal worden.
4.3.4. Beperkingen aan instemming Minister van OCW
Met dit wetsvoorstel krijgt de Minister van OCW de mogelijkheid om aan zijn instemming
beperkingen te verbinden met het oog op de doelmatigheid. De Minister van OCW kan
zijn instemming voor anderstaligheid beperken tot voltijdse, deeltijdse en duale varianten
van de opleiding of een traject. Daarnaast kan de hij een beperking opleggen aan het
aantal studenten dat kan worden ingeschreven voor de anderstalige opleiding of het
anderstalige traject. Zo’n beperking moet altijd gebaseerd zijn op dezelfde gronden
als die waarop de instemming wordt verleend. De beperking kan vooraf worden opgelegd,
maar zal eerder worden ingezet als een tussenstap om te voorkomen dat de instemming
in het geheel moet worden ingetrokken. Het inzetten van beperkingen aan de instemming
gebeurt niet lichtvaardig. Dat zal pas gebeuren na duidelijke signalen of een concrete
verandering van omstandigheden. Er zal daarnaast altijd een uitgebreid gesprek met
de betreffende instelling aan vooraf gaan, om te bezien of een andere/betere oplossing
voorhanden is. Daarbij wordt ook een beroep gedaan op de eigen regie door de instellingen.
Zij kunnen op het moment dat een opleiding te sterk groeit zelfstandig een capaciteitsfixus
instellen. Als vervolgens blijkt dat het toch noodzakelijk is om van overheidswege
de maatregel in te zetten, dan zal de beperking naar verwachting de vorm van een groeistop
krijgen. Verdere groei is dan niet mogelijk, omdat dit niet meer doelmatig zou zijn.
Mocht een daling van het aantal plaatsen noodzakelijk zijn om de doelmatigheid te
herstellen, dan krijgt de instelling een ruime, redelijke af- of ombouwtermijn. Op
die manier kan worden gestuurd op de verdeling tussen Nederlandstalig en anderstalig
aanbod. De instelling dient bij het beperken van de instemming voor anderstalig onderwijs
tot een maximaal aantal plaatsen, zelf een numerus fixus in te stellen op de opleiding,
om te voorkomen dat dit maximum wordt overschreden. Daarbij zijn de reguliere regels
voor fixi en selectie van toepassing. De instelling houdt dus zelf regie over de wijze
waarop studenten worden geselecteerd.
4.3.5. Anderstalige opleidingen die geen toetsing behoeven
Er is een klein aantal opleidingen waarvan op voorhand duidelijk is dat deze doelmatig
in een andere taal kunnen worden verzorgd. Van veruit de meeste associate degree-
en bacheloropleidingen is het niet op voorhand evident dat de anderstaligheid doelmatig
is. De Minister van OCW is voornemens om bij regeling vast te stellen van welke groepen
opleidingen het wel evident doelmatig is om deze in een andere taal dan het Nederlands
te verzorgen. Om deze opleidingen niet onnodig te belasten, hoeven zij de toets anderstalig
onderwijs niet te doorlopen.
De regering acht in elk geval voor de volgende groepen opleidingen de anderstaligheid
evident doelmatig:
− Opleidingen waarbij meer dan een derde van het curriculum gericht is op het verwerven,
doorgronden en/of leren doceren van een taal anders dan het Nederlands;
− Door de NVAO geaccrediteerde Joint Programmes met buitenlandse instellingen.
Nadat alle andere bestaande opleidingen en trajecten de toets anderstalig onderwijs
eenmaal hebben doorlopen, is het mogelijk dat de ministeriële regeling wordt aangevuld
met opleidingen waarvan op basis van de toets is gebleken dat het evident doelmatig
is dat zij in een andere taal worden verzorgd. Dit betekent overigens niet dat elke
opleiding die anderstalig mag worden aangeboden ook zal worden opgenomen in de ministeriële
uitzonderingsregeling. Daarvoor is vereist dat de anderstaligheid evident doelmatig
is en dus soortgelijke toekomstige opleidingen ook zouden kunnen worden uitgezonderd.
De lijst van uitzonderingen kan bij evaluatie van de wet tegen het licht worden gehouden.
4.3.6. Regie door de instellingen op bestaand anderstalig aanbod
Naast nieuwe opleidingen en trajecten zullen bestaande opleidingen en trajecten beoordeeld
worden met een toets anderstalig onderwijs. Hierbij geldt dezelfde inhoudelijke weging,
maar is het proces anders ingericht. Daarbij staat zelfregie van de instellingen in
gezamenlijkheid voorop. De instemming van de Minister van OCW vormt het sluitstuk
van deze zelfregie die de instellingen in gezamenlijkheid nemen over het bestaande
anderstalige opleidingsaanbod.
Op grond van dit wetsvoorstel en de onderliggende regelgeving (die tijdens het wetstraject
zal worden voorbereid) worden de hogescholen en universiteiten in staat gesteld om
in onderlinge samenwerking en afstemming te inventariseren en te beoordelen in hoeverre
het bestaande anderstalige opleidingsaanbod doelmatig is, gelet op de eerder genoemde
wettelijke aspecten. In de zelfregieplannen die zij in het voorjaar naar de Minister
hebben gestuurd, hebben hogescholen en universiteiten gehoor gegeven aan deze oproep
tot zelfregie. Voor het afstemmen over keuzes in de onderwijstaal van nieuwe en bestaande
opleidingen, hebben zij een vorm gekozen die past bij de governance en samenwerkingsverbanden
in de gebruikelijk zijn in de beide sectoren. De regering spreekt het vertrouwen uit
in de instellingen dat zij vanuit de maatschappelijke functie die zij vervullen, in
gezamenlijkheid tot een doelmatig anderstalig opleidingsaanbod kunnen komen, met inachtneming
van het belang van de Nederlandse taal en met oog voor de meerwaarde van meertaligheid.
De instellingen krijgen de gelegenheid om een gezamenlijk, dit wil zeggen geclusterd,
voorstel aan de Minister van OCW te doen voor de bestaande opleidingen en trajecten
die naar het oordeel van de instellingen in een andere taal dan het Nederlands moeten
worden gecontinueerd. Anderstalige opleidingen en trajecten waarvan zij concluderen
dat deze niet (langer) doelmatig zijn, worden door de instellingen op eigen initiatief
omgezet naar Nederlandstalige opleidingen of trajecten (waarbij een derde van de opleiding
of het traject nog altijd in een andere taal kan worden verzorgd). Bij de toetsing
van een geclusterde aanvraag vindt dezelfde inhoudelijke weging plaats als bij de
toetsing van individuele opleidingen. De meerwaarde van de geclusterde aanvraag is
dat het instellingen de gelegenheid biedt om een gezamenlijk, gedragen beeld te schetsen
van het bestaande opleidingsaanbod binnen een domein, en om gezamenlijk bewijs aan
te leveren. Op deze wijze wil de regering de instellingen nadrukkelijk de gelegenheid
geven om gezamenlijk regie te voeren op het bestaande anderstalige en Nederlandstalige
onderwijsaanbod.
De instellingen krijgen negen maanden de tijd, vanaf het moment dat de wet in werking
treedt, om een zoveel als mogelijk geclusterd voorstel aan de Minister van OCW voor
te leggen. Om die clustering te stimuleren is in de wet opgenomen dat – in navolging
van de zelfregieplannen – de instellingsbesturen die met elkaar samenhangende opleidingen
of trajecten verzorgen, een overleg moeten voeren gericht op gezamenlijke indiening.
De regering laat de precieze aard van de clustering aan het onderwijsveld. Het ligt
echter in de rede dat instellingen aansluiting zoeken bij reeds bestaande overlegstructuren
rondom curriculumvorming en onderwijsprofilering. Daarbij valt de denken aan de sectorplannen,
sectorale adviescolleges en domeinenraden. Uit de zelfregieplannen van hogescholen
en universiteiten blijkt dat de governance- en beslisstructuren die door hen zijn
ingericht voor afstemming over de onderwijstaal, hun basis vinden in deze sectorale
overleggen. Wanneer dit overleg niet tot overeenstemming leidt tussen de instellingsbesturen,
kan een instellingsbestuur er voor kiezen om individueel, per opleiding of traject,
het voornemen tot voortzetting van de opleiding of traject voor te leggen aan de Minister
van OCW. De Minister van OCW beoordeelt de aanvragen in gezamenlijkheid, ook als ze
individueel worden ingediend. Uiteindelijk verleent hij zijn instemming per individuele
opleiding of individueel traject en kan hij daarbij afwijken van het gezamenlijke
voorstel. De Minister van OCW laat zich adviseren door de CDHO en heeft een beslistermijn
van twaalf maanden na afloop van de indieningstermijn van negen maanden.
4.3.7. Gevolgen van de besluitvorming
Hieronder wordt voor verschillende situaties beschreven welke gevolgen verbonden zijn
aan een besluit van de Minister van OCW.
Nieuwe anderstalige opleidingen en trajecten
Als de Minister van OCW instemming verleent voor de anderstaligheid (en in het geval
van nieuwe opleidingen ook aan de overige vereisten van macrodoelmatigheid is voldaan
en de toets nieuwe opleiding van de NVAO met positief gevolg is doorlopen), kan de
instelling, een anderstalige opleiding of anderstalig traject aanbieden. Als de Minister
van OCW geen instemming verleent, maar aan de overige aspecten van macrodoelmatigheid
wel is voldaan, dan moet de instelling, na het met positief gevolg doorlopen van de
toets nieuwe opleiding bij de NVAO, de opleiding Nederlandstalig aanbieden. De instelling
kan er dan ook voor kiezen om af te zien van de start van de nieuwe opleiding.
Nieuw anderstalig traject bij een bestaande opleiding
Als de Minister van OCW instemming verleent, kan de instelling na het doorlopen van
de toets het traject anderstalig aanbieden. Als de Minister van OCW de instemming
weigert, moet het traject Nederlandstalig worden aangeboden. De instelling kan er
dan ook voor kiezen om af te zien van het starten van dit traject.
Omzetting bestaande Nederlandstalige opleiding of traject naar anderstaligheid
Als de Minister van OCW instemming verleent, kan de instelling na het doorlopen van
de toets de opleiding of het traject anderstalig aanbieden. Als de Minister van OCW
de instemming weigert, moet de instelling de opleiding of het traject Nederlandstalig
blijven aanbieden of er voor kiezen het traject of de opleiding te beëindigen.
Bestaande anderstalige opleidingen en trajecten
Als de Minister van OCW instemming verleent kan de instelling de anderstaligheid van
de opleiding of het traject voortzetten. Als de instemming voor anderstaligheid wordt
geweigerd of ingetrokken, stelt de Minister van OCW een datum vast waarop de anderstalige
opleiding of het anderstalige traject omgezet moet zijn naar het Nederlands. Voor
de omzetting krijgt de instelling een redelijke termijn. Daarbij wordt gedacht aan
een termijn van ten minste twee jaar. Er kan ook sprake zijn van een ruimere termijn
dan twee jaar. Per situatie wordt bekeken wat een redelijke termijn is. Daarnaast
wordt in het wetsvoorstel rekening gehouden met de belangen van de zittende studenten,
die hebben immers gekozen om deze opleiding of dit traject in een bepaalde taal te
volgen. De instelling mag voor de zittende studenten het onderwijs in die taal blijven
aanbieden voor de resterende nominale studieduur vermeerderd met een jaar. De instelling
wordt bij dit besluit opgeroepen om geen nieuwe studenten meer te werven voor de anderstalige
opleiding of het anderstalige traject en duidelijk over de omzetting te communiceren
naar studenten. Hetzelfde geldt bij een besluit helemaal te stoppen met de anderstalige
opleiding of het anderstalige traject.
Beschikbaarheid van personeel
Binnen anderstalige opleidingen of trajecten kan de samenstelling van het onderwijzend
personeel internationaal van aard zijn. Indien de Minister van OCW de instemming voor
een anderstalige opleiding of een anderstalig traject weigert, mag de opleiding of
het traject in de toekomst niet meer anderstalig worden aangeboden. De instelling
heeft vervolgens de keuze of zij de opleiding of het traject in de toekomst Nederlandstalig
wil gaan aanbieden of in het geheel wil afbouwen. Bij de vaststelling van de redelijke
termijn houdt de Minister van OCW rekening met de samenstelling van het personeelsbestand
dat verbonden is aan de opleiding of het traject en de beschikbaarheid van voldoende
kwalitatief Nederlandstalig personeel. Bij een groot anderstalig personeelsbestand
ligt het voor de hand dat de opleiding of het traject een ruimere termijn krijgt om
de opleiding of het traject om- of af te bouwen, waardoor er voldoende gelegenheid
is om bestaand anderstalig personeel Nederlandstalig te scholen of Nederlandstalig
personeel te werven. Ook biedt deze termijn het instellingsbestuur de gelegenheid
om een strategische inzet van het anderstalige personeel te verwezenlijken. Zo kan
anderstalig onderwijzend personeel worden benut voor het verzorgen van de anderstalige
onderwijseenheden binnen Nederlandstalige opleidingen, het doelmatig bevonden anderstalige
ad- en bacheloraanbod, en anderstalige masteropleidingen.
Registratie
Indien de instelling instemming heeft gekregen voor het verzorgen van een anderstalige
opleiding of anderstalig traject wordt dit besluit geregistreerd in de Registratie
instellingen en opleidingen (RIO).66 Zodra die instemming is verleend, ontstaat de verplichting tot het registreren van
de taal. Mocht een anderstalige opleiding er op enig moment voor kiezen de opleiding
niet langer anderstalig aan te bieden, maar (enkel) Nederlandstalig, dan moet dit
geregistreerd worden. Bij de instemming wordt vermeld of deze beperkt is op grond
van artikel 6.3, vierde lid of artikel 6.5a, tweede lid, WHW.
De registratie stelt de Minister van OCW, de instellingen, de CDHO en andere organisaties
in staat om zich een beeld te vormen van het aanbod van anderstalig onderwijs. Voor
de inspectie is de registratie van belang voor het toezicht op de naleving van wettelijke
bepalingen over de taal en fixi.
4.3.8. Rechtsbescherming (Bezwaar en beroep)
De Minister van OCW besluit over de instemming met de anderstaligheid van opleidingen.
Belanghebbenden die het niet eens zijn met de besluiten van de Minister van OCW, kunnen
hiertegen in bezwaar en beroep gaan. De instelling die het betreft is rechtstreeks
belanghebbende. Ook andere bekostigde instellingen zouden – onder omstandigheden –
derde belanghebbende kunnen zijn. Studenten worden niet gezien als belanghebbenden
bij doelmatigheidsbesluiten. Wel geldt voor hen dat zij altijd in staat worden gesteld
om hun opleiding af te maken in de vorm zoals deze werd aangeboden ten tijde van het
moment van hun eerste inschrijving (artikel 6.3, zevende lid, WHW).
Het is voor instellingen belangrijk om snel een definitief besluit aangaande de anderstaligheid
van de opleiding te ontvangen. Als geen toestemming wordt gegeven voor anderstalig
onderwijs, zullen instellingen maatregelen moeten nemen om het onderwijs Nederlands
aan te kunnen bieden. Het is aannemelijk dat hier tijd en kosten aan verbonden zijn.
Daarom moeten instellingen niet onnodig lang in onzekerheid zitten over de vraag of
zij nu wel of niet definitief deze maatregelen moeten nemen. Om die reden wordt voorgesteld
dat slechts in één instantie kan worden geprocedeerd bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Zo wordt ook voorkomen dat opleidingen
waarvan het anderstalig aanbieden niet doelmatig is bevonden nog lang worden voortgezet,
als gevolg van lange procedures. Ook voor de eventuele intrekking van de toestemming
voor anderstaligheid (artikel 6.5a, eerste lid, WHW) geldt deze systematiek van beroep
in eerste en enige instantie bij de Afdeling.
Met deze rechtsbescherming wordt aangesloten bij de systematiek voor alle intrekkingsbesluiten
in de WHW, zoals de intrekking van de toestemming om de opleiding te mogen verzorgen.
Als gezegd zal vóórdat overgegaan wordt tot intrekking van de toestemming altijd eerst
worden bezien of de toestemming kan of moet worden beperkt tot een maximaal aantal
onderwijsplaatsen. Soms ontbreekt de doelmatigheid voor anderstaligheid niet in zijn
geheel, maar alleen voor een teveel aan plaatsen. Deze tussenvariant is dan beter
passend. Tegen zo’n besluit staat op dezelfde wijze bezwaar en beroep open.
De Minister van OCW is voornemens enkele groepen opleidingen uit te zonderen van de
toets anderstalig onderwijs en deze op te nemen in de regeling op grond van artikel 7.2,
vierde lid. De Minister van OCW vindt van deze opleidingen dat het evident doelmatig
is ze anderstalig te verzorgen. Indien de Minister van OCW in de toekomst niet langer
van oordeel is dat het anderstalig aanbieden van zo’n (groep) opleiding(en) evident
doelmatig is, kan deze uit de regeling worden geschrapt. Op dat moment ontstaat de
verplichting – wanneer de instelling de opleiding wil voortzetten – om binnen negen
maanden een aanvraag in te dienen, overeenkomstig artikel 6.3 WHW. Tegen een afwijzend
besluit na de aanvraag, kan bezwaar en beroep worden ingesteld.
4.4. Bevordering Nederlandse taalvaardigheid
4.4.1. Uitbreiding huidige plicht ter bevordering Nederlandse taalvaardigheid van
studenten
Bekostigde instellingen krijgen in dit wetsvoorstel de plicht om de Nederlandse taalvaardigheid
van al hun studenten te bevorderen. De instellingen behouden een grote mate van autonomie
over de wijze waarop zij de taalvaardigheid van hun studenten willen bevorderen. De
instelling dient in haar taalbeleid te beschrijven hoe zij de taalvaardigheid in het
Nederlands van studenten bevordert (voor de verschillende doelgroepen) en het ligt
in de rede dat een instelling dan aangeeft op welk referentieniveau zij zich richt.67 Dit biedt ruimte voor maatwerk. Het is de inzet van de regering om de uitwerking
van het taalbeleid op dit punt middels bestuurlijke afspraken nader te concretiseren.
In dit wetsvoorstel wordt vooralsnog geen minimum referentieniveau voorgeschreven.
Ook wordt er niet voorgeschreven of de bevordering van de Nederlandse taalvaardigheid
binnen of buiten het curriculum moet plaatsvinden. De Minister van OCW wil hogescholen
en universiteiten de kans bieden aan te tonen dat zij in staat zijn effectief de Nederlandse
taalvaardigheid van haar Nederlandstalige en anderstalige studenten te bevorderen,
in zowel Nederlandstalige als anderstalige opleidingen en trajecten.
Door bestuurlijke afspraken te maken wil de Minister van OCW met de instellingen vastleggen
hoe zij invulling zullen geven aan de zorgplicht de Nederlandse taalvaardigheid van
alle studenten te bevorderen. Hieronder valt bijvoorbeeld het toetsen of de door de
Taalunie in haar referentiekader aangereikte competenties op het gebied van Nederlandse
taalvaardigheid,68 voldoende zijn verwoord in de beoogde leerresultaten van hun opleidingen. In de vertaling
van het referentiekader van de Taalunie naar leeruitkomsten, is het mogelijk dat een
instelling onderscheid maakt naar het type opleiding (associate degree-, bachelor-
of masteropleidingen), de sector en de taal waarin een student een opleiding volgt.
Zo hebben studenten die Rechtsgeleerdheid in het Nederlands studeren mogelijk andere
competenties in hun latere loopbaan nodig dan een student die Chemical Engineering
studeert.
Indien de regering van oordeel is dat de bestuurlijke afspraken onvoldoende resultaten
genereren op het gebied van het bevorderen van de Nederlandse taalvaardigheid, voorziet
het wetsvoorstel in de mogelijkheid om bij amvb nadere regels te stellen over de wijze
waarop instellingen de uitvoering van de zorgplicht tot bevordering van taalvaardigheid
in hun taalbeleid dienen op te nemen en uit te voeren.
4.4.2. Geen inspanningsverplichting voor studenten
De verplichting tot het bevorderen van de Nederlandse taalvaardigheid in dit wetsvoorstel
is gericht op instellingen en niet op studenten. De regering heeft overwogen om een
inspanningsverplichting voor studenten te introduceren om hun Nederlandse taalvaardigheid
te bevorderen, inclusief een urennorm voor studenten in anderstalige opleidingen en
trajecten. In dat geval zou een instelling pas een diploma kunnen uitreiken, nadat
eerst is vastgesteld dat de student aan de inspanningsverplichting heeft voldaan.
Hier is echter van afgezien, omdat de bijkomende toename in studielast voor masterstudenten
en de toename in regeldruk voor examencommissies en voor opleidingen die verplicht
hun curriculum moeten aanpassen om taalvaardigheidsonderwijs te incorporeren, vooralsnog
buitenproportioneel wordt geacht. In dit wetsvoorstel is daarom een minder ingrijpend
alternatief opgenomen om de Nederlandse taalvaardigheid van studenten te bevorderen.
4.4.3. Faciliteren bevordering Engelse taalvaardigheid
De regering acht het van belang dat instellingen die Engelstalig onderwijs aanbieden
in hun taalbeleid ook vastleggen op welke wijze zij studenten en medewerkers faciliteren
die hun Engelse taalvaardigheid willen verbeteren. De inzet van de regering is om
dit onderwerp onderdeel uit te laten maken van bestuurlijke afspraken. De mogelijkheid
voor studenten om de Engelse taalvaardigheid te verbeteren is van belang om de toegankelijkheid
van Engelstalige (master)opleidingen en trajecten te vergroten voor Nederlandse studenten
die hun Engelse taalvaardigheid in de vooropleiding minder hebben ontwikkeld. Tevens
is het van belang dat alle studenten en medewerkers die daar behoefte aan hebben voortdurend
hun Engelse taalvaardigheid kunnen blijven ontwikkelen. Hiermee wordt uitvoering gegeven
aan de motie Paternotte/Van den Hul.69 Het bevorderen van de Engelse taalvaardigheid staat los van de plicht om de Nederlandse
taalvaardigheid te verbeteren.
4.5. Numerus fixus
4.5.1. Numerus fixus op een traject
Met het inwerkingtreden van de Begrotingswet OCW 2024 wordt het mogelijk om voor ad-
en bacheloropleidingen, te selecteren op het niveau van traject. Omdat de redeneerlijn
achter het instellen van een fixus op een traject gelijk is voor associate degree-,
bachelor- en masteropleidingen, wordt de mogelijkheid om op trajectniveau een fixus
vast te stellen en te selecteren in aanvulling op de eerdere wijziging ook voor masteropleidingen
mogelijk gemaakt. Dit sluit ook aan bij hoe in de praktijk al bij masteropleidingen
wordt geselecteerd en bij wensen vanuit het onderwijsveld. Dit wetsvoorstel beoogt
niet de overige regels voor selectie en fixus te harmoniseren tussen associate degree
en bachelor, en master. Ook de rol van de medezeggenschap blijft onveranderd. Er bestaat
een adviesrecht bij het vaststellen van de selectiereglementen (in associate degree
en bachelor) of de selectievoorschriften in de OER (voor zover het de master betreft).
De mogelijkheid om een fixus gerichter in te zetten, vraagt om verantwoordelijkheid
en een zorgvuldige afweging van belangen. Die afweging dient op instellingsniveau
te worden gemaakt, in samenspraak met andere instellingen en met oog voor de macrosituatie
in Nederland en de regio. Instellingen zijn naar het oordeel van de regering zelf
goed in staat om deze afweging te maken.70 Daarbij moet een instelling rekening houden met de belangen van studenten, maatschappelijke
behoeften en de verdeling van middelen binnen de instelling. Vanuit het perspectief
van de student spelen bijvoorbeeld de toegankelijkheid van het onderwijs, kansengelijkheid
en de vrije studiekeuze een rol. Voor de maatschappij is relevant dat de uitstroom
van afgestudeerden aansluit op de arbeidsmarktvraag. Voor instellingen zelf speelt
hun specifieke profilering een rol bij de afweging al dan niet over te gaan tot een
numerus fixus bij sommige opleidingen en de hoogte daarvan.
Het is essentieel dat ook de centrale medezeggenschap de gelegenheid heeft om advies
uit te brengen over het inrichten van de selectieprocedure. Dit wetsvoorstel sluit
aan bij de huidige regels voor medezeggenschap bij selectie in de WHW. De inspectie
houdt toezicht op de toegankelijkheid van het stelsel en de kansengelijkheid. Het
is van groot belang om alert te zijn op signalen van de inspectie waaruit blijkt dat
fixi onterecht worden ingezet. Deze signalen kunnen aanleiding geven om dit beleid
te herzien.
De wijziging van de regels rondom fixus vragen ook om een aanpassing van de nadere
regels rondom inschrijving en aanmelding voor selecterende opleidingen. Op dit moment
kent de Regeling aanmelding en toelating hoger onderwijs (hierna: Ratho) de regel
dat een aspirant-student zich per jaar voor maximaal twee fixusopleidingen mag aanmelden.
Uiteindelijk mag een student één plaatsingsbewijs accepteren. Dit verlicht de druk
op instellingen om te veel studenten het selectieproces te laten doorlopen. Ook voorkomt
het dat plaatsen bezet worden gehouden waar uiteindelijk een student niet start, omdat
deze student een andere opleiding gaat volgen. De regering is voornemens vast te houden
aan dit maximum in de Ratho. In de praktijk betekent dit dat aspirant-studenten zich
nog steeds voor slechts twee opleidingen met een numerus fixus kunnen aanmelden. Indien
van toepassing kunnen studenten zich wel binnen een opleiding voor meerdere trajecten
met een fixus aanmelden. De regering verwacht dat instellingen goed in staat zullen
zijn om de selectieprocedures zo in te richten dat dit minimale extra druk veroorzaakt.
De regering ziet een situatie voor zich waarbij de aspirant-student bij aanmelding
voor meerdere trajecten, en het succesvol doorlopen van de selectieprocedure, kan
kiezen op welk traject hij daadwerkelijk wil starten.
4.5.2. Maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten
Naast de mogelijkheid om de numerus fixus gerichter in te zetten, krijgen instellingen
ook een extra instrument om beter te kunnen sturen op welke studenten tot de opleiding
worden toegelaten. Daarbij wordt het mogelijk voor instellingen om onderscheid te
maken tussen de groep studenten van binnen de EER en die daarbuiten. In paragraaf
5.2 wordt nader ingegaan om het (internationaalrechtelijk) juridisch kader met betrekking
tot het non-discriminatiebeginsel en gelijke behandeling.
Zoals in paragraaf 3.2 is toegelicht, is het doel van deze maatregel om verdringing
van EER-studenten te voorkomen, gelet op de publieke taak van de Nederlandse overheid
om te voorzien in een toegankelijk nationaal onderwijsstelsel.71 Instellingen kunnen alleen een maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten vaststellen
binnen een reguliere numerus fixus. De differentiatie binnen de numerus fixus wordt vastgesteld
om de toegankelijkheid van het onderwijs te waarborgen voor EER-studenten.
Zowel bij een fixus op een opleiding als geheel, als op een traject binnen een opleiding,
kan een maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten worden vastgesteld. Bij de
afweging rond de verdeling van plaatsen tussen EER-studenten en niet-EER-studenten,
dient een instellingsbestuur rekening te houden met de geschiktheid en evenwichtigheid
van de maatregel. Het is niet proportioneel om in alle gevallen EER-studenten voorrang
te geven op niet-EER-studenten. In het wetsvoorstel is daarom opgenomen dat alleen
van dit instrument gebruikgemaakt mag worden als het verwachte aantal aanmeldingen
van deze aspirant-studenten in aanmerkelijke mate bijdraagt aan de ontoereikendheid
van de onderwijscapaciteit. Het doel van de maatregel is immers het waarborgen van
de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Indien niet-EER-studenten maar een summier
deel van de studentenpopulatie vormen, zijn doel en middel niet in balans. Met de
formulering «aanmerkelijke mate» is aangesloten bij de tekst van artikel 7.56 WHW.
Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat het moet gaan om een aandeel met wezenlijke
invloed op de toegankelijkheid van de opleiding voor EER-studenten.
In gevallen waarin het maximale aantal plaatsen niet wordt bereikt, komen de overgebleven
plaatsen voor EER-studenten beschikbaar voor niet-EER-studenten. In die gevallen is
namelijk geen sprake van verdringing. In dat geval zou het weren van niet-EER-studenten
resulteren in verboden discriminatie. In hoofdstuk 5 is dit nader toegelicht.
4.5.3. Noodfixus
Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk om in uitzonderlijke gevallen eenmalig een noodfixus
in te voeren op een opleiding voor de duur van één collegejaar. Dat kan in het geval
er nog geen numerus fixus is ingesteld, maar ook in het geval er wel een fixus geldt,
maar nog geen maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten is vastgesteld. In
het eerste geval is het doel van de noodfixus het waarborgen van de kwaliteit van
het onderwijs, in het tweede geval beoogt de noodfixus de toegankelijkheid van het
onderwijs voor Nederlandse en andere EER-studenten te waarborgen. De noodfixus kan
zowel voor associate degree, bachelor- als masteropleidingen worden ingevoerd.
De noodfixus is uitzonderlijk en zeer ingrijpend, omdat de toelatingsvoorwaarden voor
studenten tijdens het inschrijfproces plotseling wijzigen. Het is belangrijk en in
het belang van studenten dat inschrijf- en selectieprocedures transparant zijn. Daarom
mag de noodfixus alleen wordt ingezet wanneer sprake is van een onverwachte en grote
groei in het aantal aanmeldingen. Daarbij moet altijd sprake zijn van een noodsituatie.
Niet iedere onverwachte en grote groei leidt direct tot de bevoegdheid een noodfixus
in te stellen. In het hiernavolgende worden enkele kaders meegegeven om te oordelen
of inderdaad sprake is van een noodsituatie, oftewel een voldoende onverwachte en
voldoende grote groei.
Wat moet worden verstaan onder een onverwachte en grote groei is afhankelijk van de
omstandigheden van het geval. Voorop staat in elk geval dat sprake moet zijn van een
zeer uitzonderlijke situatie. Een groei is onverwacht te noemen als sprake is van
een duidelijke trendbreuk ten opzichte van eerdere jaren. In de situatie waarin de
noodfixus wordt ingezet bij een opleiding waar nog geen numerus fixus geldt, wordt
de groei bijvoorbeeld als groot gezien, als het niet mogelijk is om de onderwijscapaciteit
tijdig te vergroten (extra onderwijsruimten, personeel). Bij het inzetten van de noodfixus
moet dan evident sprake zijn van een noodsituatie waardoor het onmogelijk is geworden
om alle aspirant-studenten die zich aanmelden ook daadwerkelijk toe te kunnen laten,
zonder dat de kwaliteit van het onderwijs ernstig in het geding zou komen. Bij vaststellen
van het maximaal aantal beschikbare plaatsen kan ook een maximaal aantal plaatsen
voor niet-EER-studenten worden vastgesteld.
Indien plotseling blijkt dat de aanmeldingen van studenten van binnen en buiten de
EER dusdanig uit balans zijn dat de reguliere toelatingsprocedure tot een onaanvaardbare
uitkomst zou leiden, heeft het instellingsbestuur de bevoegdheid om op een later stadium
(voor 1 maart) een differentiatie aan te brengen binnen de numerus fixus. De bepaling
gaat uit van twee criteria: een onverwachte en grote stijging van het aantal aanmeldingen
van niet-EER-studenten en een ernstig risico op verdringing van EER-studenten.
Een onverwachte en grote stijging zegt iets over het aantal aanmeldingen van niet-EER-studenten.
De stijging moet onverwacht zijn, dat wil zeggen een plotselinge trendbreuk. Hiervan
is sprake als het aantal aanmeldingen van niet-EER-studenten in vergelijking met eerdere
jaren aanzienlijk wordt overtroffen.
Een ernstig risico op verdringing heeft te maken met het aandeel aanmeldingen van
niet-EER-studenten. Dit criterium vereist dat de verhouding tussen de aanmeldingen
van beide groepen wezenlijk wijzigt. De aanmeldingen van niet-EER-studenten moeten
in verhouding meer gegroeid zijn dan de aanmeldingen van EER-studenten. Als de aanmeldingen
van EER-studenten op vergelijkbare wijze zijn toegenomen, is het risico op verdringing
relatief niet groter geworden en is er dus geen aanleiding voor het inzetten van een
noodfixus.
Het is goed dat binnen instellingen het gesprek wordt gevoerd tussen instellingsbestuur
en medezeggenschap over hoe te handelen in dit soort uitzonderlijke situaties. Zo
kan binnen instellingen een handelingskader worden ontwikkeld. De inzet van het instrument
is gebonden aan een deadline voor bekendmaking aan de Minister van OCW en aan studenten.
Die deadline wordt gesteld op 1 maart voor de start van het collegejaar. De inzet
van de noodfixus door instellingen is gebonden aan deze uiterlijke datum. Voor aspirant-studenten
blijft het na instellen van de noodfixus nog mogelijk om zich aan te melden tot 1 april.
Dat is een maand eerder dan de reguliere uiterste aanmeldingsdatum in de bachelor
van 1 mei. Op die manier wordt aspirant-studenten nog ruim de kans gegeven zich aan
te melden voor de opleiding, en wordt zoveel mogelijk voorkomen dat aspirant-studenten
de noodfixus over het hoofd zien. Opleidingen maken vervolgens uiterlijk 15 april
bekend welke studenten een plaatsingsbewijs ontvangen voor de opleiding. De datum
van bekendmaking sluit aan bij de datum voor bekendmaking van plaatsingsbewijzen voor
selecterende associate degree- en bacheloropleidingen in de Ratho.72 Dit geeft instellingen twee weken de tijd om de selectieprocedure te doorlopen.
Het is voor opleidingen op korte termijn een uitdaging om een passende selectieprocedure
in te richten die afgestemd is op het curriculum van de opleiding, effectief is en
rekening houdt met de kansengelijkheid. Daarom ligt het voor de hand om de schaarse
opleidingsplaatsen te verdelen via ongewogen loting, mits aspirant-studenten voldoen
aan de toelatingseisen. Dit is echter niet verplicht, het is ook mogelijk voor opleidingen
om een passende selectieprocedure in te richten waarbij studenten worden geselecteerd
op basis van minimaal twee kwalitatieve criteria. In dat geval is het van belang dat
deze selectieprocedure goed wordt onderbouwd en de geëigende procedures worden doorlopen.
De regering heeft bij het vormgeven van de noodfixus de balans gezocht tussen de belangen
van de instelling en de belangen van de aspirant-studenten. Instellingen hebben er
belang bij om snel te kunnen handelen als een noodsituatie als hierboven omschreven
zich voordoet. Er is dan geen tijd eerst toestemming te vragen van de Minister van
OCW. Bovendien zou een negatief besluit een lange bezwaar en beroepsprocedure tot
gevolg hebben. De periode voor de zomer voor aanmelding en selectie is ontoereikend
om zulke procedures voor de zomer al te kunnen afronden.
Het is daarbij ook van groot belang dat studenten snel weten waar ze aan toe zijn.
Met het oog op rechtszekerheid voor studenten, is daarom als uiterste datum van instellen
van de fixus gekozen voor 1 maart. Dit geeft instellingen voldoende ruimte om een
selectieprocedure uit te voeren en geeft studenten de ruimte om zich eventueel te
oriënteren op een andere opleiding.
Hoewel er een kans bestaat dat een noodsituatie zich pas voordoet tussen 1 maart en
1 mei, acht de regering die kans zeer klein. De noodfixus is bedoeld voor evidente
noodsituaties. De Nederlandstalige populatie is van onvoldoende formaat om onverwacht
zo’n grote interesse te tonen in een opleiding dat deze hieronder zal bezwijken. De
noodfixus zal dan ook, naar verwachting, met name worden ingezet bij al te grote internationale
interesse. Uit ervaringen en gesprekken met instellingen blijkt dat internationale
studenten zich gewoonlijk vroeg oriënteren op het studeren in het buitenland en zich
daarom eerder aanmelden. Zeker niet-EER-studenten, die voor hun studie visumplichtig
zijn, zullen zich vroeg melden. Door te werken met peildata, waarbij de instroom per
1 maart wordt vergeleken met de instroom per 1 maart van het voorgaande jaar, kan
tijdig een inschatting worden gemaakt of sprake zal zijn van een noodsituatie.
4.5.4. Rechtsbescherming (Bezwaar en beroep)
Tegen de besluiten binnen de selectie staat bezwaar en beroep open voor de betrokkene,
zoals bedoeld in artikel 7.59a, derde lid, WHW. In dit geval zijn dit de aspirant-studenten
die zich voor de selectieprocedure hebben aangemeld. Een (aspirant-)student die denkt
dat wettelijke regels zijn overtreden door de instelling, kan in bezwaar en beroep
gaan tegen de (hem betreffende) besluiten als gevolg waarvan de (aspirant-)student
niet is toegelaten.
Artikel 7.64 WHW staat genoemd in artikel 2 van Bijlage 2 van de Awb. Voor aspirant-studenten
die zich voor een associate degree- of bacheloropleiding hebben aangemeld, betekent
dit dat zij na intern bezwaar in beroep kunnen gaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (hierna: ABRvS) (in eerste en enige aanleg) tegen een besluit
tot weigering van de inschrijving. Aspirant-masterstudenten kunnen in eerste instantie
in administratief beroep gaan bij het College van beroep voor de examens van de desbetreffende
instelling, op grond van artikel 7.61, eerste lid, onder g, WHW. Hierna staat ook
voor hen beroep bij de ABRvS open tegen dit besluit. Voor studentenzaken op grond
van de WHW geldt bij de ABRvS een verlaagd griffierecht (bijlage 3, artikel 2 Awb).
Op dit moment worden er elk jaar enkele tientallen beroepsprocedures gevoerd tegen
instellingen om alsnog te worden toegelaten voor de gekozen opleiding. Het betreft
hier met name bacheloropleidingen. De regering verwacht niet dat het aantal bezwaar-
en beroepsprocedures als gevolg van dit wetsvoorstel zal stijgen. De fixusmaatregelen
waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen EER- en niet-EER-studenten zullen naar verwachting
met zeer grote terughoudendheid door de instellingen worden ingezet. De mogelijkheid
om een numerus fixus te splitsen tussen de trajecten, heeft enkel tot gevolg dat de
studenten in twee of meer «routes» worden ingedeeld. Het totale aantal studenten of
aanmeldingen zal daarmee niet stijgen. Hetzelfde geldt daarmee voor eventuele bezwaar-
en beroepsprocedures.
4.6. Regievoering
De regievoering rondom internationale studentenstromen vergt een brede aanpak. Daarbij
wordt in eerste instantie uitgegaan van een grote mate van zelfregie door de hogescholen
en universiteiten in gezamenlijkheid, binnen wettelijke en beleidsmatige kaders en
met prikkels tot samenwerking en afstemming. Binnen de stelselbrede doelstellingen
van het internationaliseringsbeleid, gericht op een maatschappelijke balans, is ruimte
voor regionaal en sectoraal maatwerk. De regering vertrouwt erop dat instellingen
samen goed in staat zullen zijn om tot regionaal en sectoraal maatwerk te komen. Maatwerk
kan nodig zijn vanwege tekorten op de arbeidsmarkt of in regio’s, vanwege uiteenlopende
internationale oriëntatie van onderwijs- en wetenschapsgebieden, regionale profilering
en door verschillen in de absorptiecapaciteit van regio’s en specifieke onderwijsinstellingen.
Daartegenover kan sterkere regie vanuit de overheid wenselijk zijn, zeker als internationalisering
ten koste gaat van de bredere doelstellingen van het onderwijsbeleid (kwaliteit, toegankelijkheid,
doelmatigheid). Dit werd ook in het IBO aangehaald. Dat beschrijft een optie om meer
regie aan te brengen, middels een sectorale aanpak waarin instellingen gezamenlijk
hun ambities en doelen ten aanzien van internationale studenten en hun opleidingsaanbod
coördineren.
Dit wetsvoorstel, en de daarmee gepaard gaande regievoering via zelfregie, voorziet
in een dergelijke aanpak. Daarbij vindt de regering het van belang om bij het uitwerken
van maatwerk ook niet-onderwijspartijen te betrekken. Dan valt te denken aan partijen
gericht op onderzoek, huisvesting en economische belangen. Op die manier wordt de
brede maatschappelijke balans in het oog gehouden. Het proces van zelfregie krijgt
gestalte via bestuurlijke afspraken en binnen beleidskaders die parallel aan dit wetstraject
door het Ministerie van OCW worden ontwikkeld. Het geheel van zelfregie, bestuurlijke
afspraken en wettelijke instrumenten kan gezien worden als een escalatieladder waarmee
de Minister van OCW indien nodig sterker kan sturen op instellings- en stelselniveau.
4.6.1. Zelfregie in relatie tot toets anderstalig onderwijs en numerus fixus
In relatie tot dit wetsvoorstel, heeft de zelfregie van de hogescholen en universiteiten
met name betrekking op de onderwijstaal en het instellen van een numerus fixus. Instellingen
worden geacht in sectorale overleggen tot afstemming te komen en gezamenlijk toe te
werken naar een doelmatig (bestaand) anderstalig en Nederlandstalig associate degree-
en bacheloraanbod. Het in dit wetsvoorstel geïntroduceerde instemmingsvereiste voor
het aanbieden van een anderstalige opleiding, en de toets anderstalig onderwijs die
daarmee gepaard gaat, zijn beoogd als sluitstuk van het proces van zelfregie door
de gezamenlijke instellingen. De Minister van OCW verleent alleen instemming voor
het aanbieden van een anderstalige opleiding of traject als dat in het licht van het
totale onderwijsaanbod, en de spreiding daarvan, doelmatig is. De Minister van OCW
stelt voor de toetsing een amvb op. Instellingen kunnen met kennis van die amvb, in
samenwerking met elkaar en in relatie tot hun omgeving, tot een sectorale aanpak komen.
In paragraaf 4.3.6 is beschreven op welke wijze de instellingen in gezamenlijkheid
een voorstel aan de Minister van OCW kunnen doen. De Minister van OCW laat zich bij
zijn beslissing adviseren door de CDHO. Het advies van de CDHO is niet vrijblijvend;
de Minister van OCW heeft hierbij een verzwaarde motiveringsplicht en kan daarmee
niet zonder meer afwijken van het advies.73
De aanpak van de instellingen kan voortbouwen op bestaande initiatieven in de curriculumvorming
en onderwijs- en onderzoeksprofilering, zoals sectorale adviescolleges, domeinraden
en decanenoverleggen. Via dezelfde overleggen, kan ook tot afstemming worden gekomen
over een doelmatige en proportionele inzet van de numerus fixus.
4.6.2. Centrale kennisbasis
Zoals het lid Peters in een motie74 heeft verzocht is het wenselijk een kennisbasis te ontwikkelen. Een centrale kennisbasis
maakt het mogelijk om met een consistente, brede maatschappelijke blik te kijken naar
de internationalisering van het hogeronderwijsstelsel. De regering vindt het van belang
om bij te dragen aan het ontwikkelen van een centrale kennisbasis. Ter ondersteuning
van de maatregelen beschreven in het voorliggende wetsvoorstel, en de later uit te
werken lagere regelgeving, wordt daarom gewerkt aan de vormgeving van een kennisbasis
waarin een relevante data over een breed scala aan factoren bij elkaar wordt gebracht.
De centrale kennisbasis beoogt informatie uit beschikbare en relevante informatiebronnen
te centraliseren. Het betreft bijvoorbeeld het bestaande en nieuwe anders- en Nederlandstalige
onderwijsaanbod, de instroom van internationale studenten, en de daarmee samenhangende
effecten op de maatschappij. Het doel van de centrale kennisbasis is om een helder
overzicht te geven van bredere trends en ontwikkelingen ten aanzien van deze onderwerpen.
Deze informatie zal dienen als basis voor latere bestuurlijke afspraken en de advisering
aan de Minister van OCW. Indien daar aanleiding toe bestaat, kan de Minister van OCW
op basis van deze informatie besluiten om zijn intrekkingsbevoegdheid in te zetten.
De verdere vorm en invulling van de kennisbasis, wordt gelijktijdig met de lagere
regelgeving uitgewerkt, in samenspraak met de diverse beoogde gebruikers. Daarbij
zijn in elk geval betrokken de CDHO, koepelorganisaties, hogescholen, universiteiten
en OCW. De voorgenomen inspanningen op het gebied van de centrale kennisbasis worden
niet verankerd in dit wetsvoorstel, omdat dit geen werkzaamheden zijn die een wettelijke
basis vereisen.
4.6.3. Escalatieladder
Het proces van regievoering start bij de zelfregie van hogescholen en universiteiten
in gezamenlijkheid, gevolgd door bestuurlijke afspraken. De toets anderstalig onderwijs
vormt het sluitstuk op dit proces van zelfregie. De aanvraag om een anderstalig traject
of opleiding aan te bieden kan door de Minister van OCW worden afgewezen, maar verkregen
toestemming kan ook later worden ingetrokken.
Binnen de regievoering op het Nederlandstalig en anderstalig aanbod is de wettelijke
mogelijkheid het intrekken van de toestemming tot anderstaligheid nadrukkelijk een
ultimum remedium: een laatste stap in de escalatieladder. Aan toepassing van deze
uiterste mogelijkheid gaan meerdere stappen vooraf. Er kunnen signalen zijn die de
doelmatigheid van het anderstalig aanbod in een specifieke opleiding (of cluster aan
opleidingen) in een nieuw daglicht plaatsen. Zo kan de instroom in anderstalige opleidingen
of trajecten sterk groeien, kunnen ontwikkelingen op de arbeidsmarkt ervoor zorgen
dat er binnen een domein meer of minder anderstalig aanbod gevraagd is, of kunnen
ontwikkelingen in nieuwe opleidingen ervoor zorgen dat het bestaande aanbod in dat
domein opnieuw bezien dient te worden. De Minister van OCW zal zulke ontwikkelingen
altijd in eerste instantie onder de aandacht brengen bij de betreffende onderwijsinstelling(en),
en vertrouwt erop dat daar structurele afstemming en zelfregie plaatsvindt over het
bestaande aanbod en dat er op gepaste wijze wordt gereageerd op signalen indien bijsturing
nodig is.
Als de specifieke ontwikkelingen rondom internationale studentenstromen nopen tot
steviger ingrijpen van instellingen en er wordt naar de opvatting van de Minister
van OCW herhaaldelijk onvoldoende of inadequaat gereageerd, zal de Minister van OCW
vervolgens het initiatief nemen tot bestuurlijke gesprekken. Wanneer een bestuurlijk
traject niet tot resultaat leidt en instellingen (al dan niet in gezamenlijkheid)
herhaaldelijk in gebreke blijven terwijl het nemen van maatregelen in het opleidingsaanbod
wel mogelijk zou zijn, kan de Minister van OCW besluiten om aanvullend regie te nemen.
Hij zal daarbij advies inwinnen bij de CDHO. Dit advies is niet vrijblijvend. Alvorens
de toestemming tot anderstaligheid volledig wordt ingetrokken, wordt eerst beoordeeld
of het voldoende is de toestemming te beperken door een maximaal aantal in te schrijven
studenten vast te stellen.
4.6.4. Advisering rondom regievoering
Om de doelmatigheid van anderstalige opleidingen en trajecten te beoordelen laat de
Minister van OCW zich adviseren door de CDHO. De CDHO heeft reeds een adviserende
rol ten aanzien van de macrodoelmatigheid van het opleidingsaanbod. Zo adviseert zij
de Minister van OCW over de macrodoelmatigheid van nieuwe opleidingen, alvorens de
Minister van OCW hierover een besluit neemt. Met de wijziging van artikel 6.2, eerste
lid, WHW wordt de bestaande taak van de CDHO meer in lijn gebracht met de reeds bestaande
praktijk. Daarnaast wordt met artikelen 6.3, een extra taak aan de advisering toegevoegd,
namelijk het adviseren over het aspect onderwijstaal, wanneer een opleiding of traject
anderstalig wordt aangeboden. Het advies van de CDHO is niet vrijblijvend, de Minister
van OCW heeft hierbij een verzwaarde motiveringsplicht en kan niet zonder meer afwijken
van het gegeven advies. Op basis van signalen van zowel deze adviescommissie als andere
partijen binnen het hoger onderwijs, kan de Minister van OCW gebruik maken van zijn
bevoegdheden, zoals het beperken of intrekken van de instemming met anderstalig onderwijs.
Daarnaast laat de Minister van OCW zich periodiek adviseren over de trends en ontwikkelingen
in het anderstalig en Nederlandstalig aanbod, over de bijbehorende instroom aan internationale
studenten, de bredere maatschappelijke impact van internationalisering in het hoger
onderwijs en over de effecten van inzet van wettelijke maatregelen. Deze adviezen
kunnen dienen als basis voor het gesprek tussen de Minister van OCW en instellingen,
maar hebben zeer zeker ook het doel het gesprek tussen de instellingen onderling te
bevorderen De adviezen van de CDHO kunnen daarmee een signalerende werking hebben
als bijsturing nodig is. Bij specifieke casuïstiek of incidenten, kan de Minister
van OCW ook verzoeken om eenmalig (thematisch) advies. De precieze vraagstelling is
afhankelijk van het moment van advisering, maar het is denkbaar dat adviezen in het
licht staan van onder andere de regionale arbeidsmarkt, (toekomstige) economische
en wetenschappelijke groeisectoren en de absorptiecapaciteit van regio’s (waaronder
huisvestingsdruk). Voor de advisering kan gebruik worden gemaakt van de centrale kennisbasis
rondom internationale studentenstromen en anderstalig opleidingsaanbod, die daartoe
wordt uitgebreid en ook ter beschikking staat aan onderwijsinstellingen.
5. Verhouding met hoger recht
Bij een aantal onderdelen in dit wetsvoorstel spelen grondrechten een overwegende
rol. Het gaat dan om het onderscheid tussen EER- en niet-EER-studenten bij de numerus
fixus en de noodfixus. Daarnaast spelen grondrechten een rol bij de maatregelen op
onderwijstaal. In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de verhouding van deze
maatregelen tot de grondrechten en het internationale recht.
5.1. Taalmaatregelen
Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om de anderstaligheid van bekostigde opleidingen
en trajecten te reguleren. Het gevolg van de toetsing van het nieuwe en bestaande
anderstalige aanbod kan zijn dat het aandeel en aantal anderstalige opleidingen afneemt.
Daarmee kan het gevolg van de toetsing zijn dat de toegankelijkheid van het bekostigde
Nederlandse hbo en wo voor studenten die de Nederlandse taal onvoldoende machtig zijn,
afneemt. Het ligt voor de hand dat dit ook Unieburgers betreft. Om die reden vindt
de regering het van belang ook deze maatregel te wegen in het licht van het Unierecht.
Het EU-recht kent geen verplichting voor lidstaten om het hbo en wo in een andere
taal aan te bieden dan de officiële taal van de lidstaat. Het hanteren van het uitgangspunt
dat het onderwijs in de eigen landstaal moet worden verzorgd is in Unierechtelijk
verband geen uitzonderlijkheid. In recente jurisprudentie van het Hof van Justitie
is bevestigd dat een lidstaat dit uitgangspunt mag hanteren ter bescherming van de
eigen taal en cultuur.75 Daarbij moet overigens ook in aanmerking worden genomen dat de verwachting is dat
voldoende anderstalig onderwijsaanbod beschikbaar blijft, waardoor het hbo en wo ook
voor anderstalige studenten voldoende toegankelijk zal blijven. Gelet op vorengaande
ligt het niet in de rede om aan te nemen dat een mogelijke reductie van het anderstalig
onderwijs aanbod, vanuit Unierechtelijk perspectief ontoelaatbaar is. Zekerheidshalve
toetst de regering de rechtvaardiging evenwel in het licht van het Unieburgerschap.76
Het hanteren van een eis waarmee de voertaal van het bekostigd onderwijs wordt gereguleerd
heeft tot gevolg dat dit onderwijs minder toegankelijk is voor Unieburgers die de
Nederlandse taal onvoldoende machtig zijn. Uit de artikelen 18 en 21 VWEU volgt dat
discriminatie verboden is op grond van nationaliteit. Aangenomen dat sprake is van
het maken van onderscheid op grond van nationaliteit, moet worden gewogen of sprake
is van een gerechtvaardigd onderscheid. De regering is van oordeel dat – voor zover
er sprake is van onderscheid – het gemaakte onderscheid gerechtvaardigd is.77
Het is vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie dat de bescherming van de Nederlandse
taal en cultuur een zwaarwegend belang is.78 Meer in het bijzonder speelt de «verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud
van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige
verscheidenheid» een belangrijke rol.79 Bovendien draagt de borging van Nederlandstalig onderwijsaanbod bij aan de toegankelijkheid
van het nationale hbo en wo voor Nederlandstalige studenten die minder taalvaardig
zijn in het Engels.
De regering acht de voorgestelde maatregelen aldus in overeenstemming met het hoger
recht.
5.2. Fixusmaatregelen
5.2.1. Juridisch kader discriminatieverbod
Internationaal recht
Vanwege de verregaande internationalisering van het Nederlandse hoger onderwijs, kan
het (inter)nationale recht op onderwijs niet los worden gezien van internationale
non-discriminatieregels, op grond waarvan studenten – ook niet-EER-studenten – in
beginsel niet naar nationaliteit kunnen worden gediscrimineerd. Dit komt tot uiting
in verschillende verdragen.80 Artikel 26 Internationale Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (hierna:
IVBPR) bevat een algemeen luidende opdracht aan de verdragspartijen om geen discriminatoire
regelingen te treffen of besluiten te nemen die discriminatie veroorzaken. Een soortgelijke
bepaling kan worden gevonden in artikel 14 van het Europees Verdrag van de Rechten
van de Mens (EVRM). In beide artikelen komt het gelijkheidsbeginsel naar voren en
als uitvloeisel hiervan het non-discriminatieleerstuk.
Aan artikel 26 IVBPR kan worden getoetst of sprake is van gerechtvaardigd onderscheid.
Niet iedere (onevenredig) ongelijke behandeling is verboden; een ongelijke behandeling
wordt als verboden discriminatie beschouwd, als een redelijke en objectieve rechtvaardiging
voor de ongelijke behandeling ontbreekt. Uit de jurisprudentie blijkt dat de wetgever
een ruime beoordelingsvrijheid heeft om te beoordelen of gevallen voor toepassing
van artikel 26 IVBPR als gelijk moeten worden beschouwd. Als dat het geval is kan
nog steeds een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaan om die gevallen desondanks
verschillend te behandelen.
EU-recht
Het EVRM en het IVBPR zijn internationale verdragen die rechten toekennen aan eenieder.
Voor EU-verdragen is dit anders. Het recht op vrije vestiging en het vrije verkeer
van personen geldt alleen voor EU-onderdanen. Binnen de EU is een speciale rechtsorde
geschapen, waar EU-burgerschap bij hoort. Een onderscheid tussen EU-burgers en derdelanders
kan daarom sneller worden gerechtvaardigd. Voor een verschil in behandeling van EU-burgers
onderling geldt een zeer zware toets. De noodzaak om onderscheid te maken wordt niet
snel aangenomen, en bijvoorbeeld het voorkomen van financiële druk op het stelsel
(van onderwijs) wordt niet eenvoudig als objectieve rechtvaardiging van onderscheid
tussen EU-burgers aangenomen.81
Ook indirect onderscheid tussen EU-burgers is slechts in beperkte gevallen toegestaan.
Dit speelt bijvoorbeeld bij de taalmaatregelen uit dit wetsvoorstel, die niet-Nederlandse
EU-burgers, die doorgaans niet Nederlandstalig zijn opgegroeid, harder raken dan Nederlanders.
Binnen deze discussie speelt hiernaast de Studentenrichtlijn een rol.82 De Studentenrichtlijn is een richtlijn op het terrein van het vreemdelingenrecht.
Het primaire doel van de Studentenrichtlijn is om de toelating tot het grondgebied
van de lidstaten van de EU te vergemakkelijken voor studenten die zijn toegelaten
tot het onderwijs. Uit deze richtlijn volgt de verplichting voor Nederland om studenten
toe te laten tot Nederland om hier hoger onderwijs te kunnen volgen, mits ze zijn
toegelaten tot de opleiding en voldoen aan de algemene voorwaarden van de richtlijn.83 De Studentenrichtlijn staat niet toe dat lidstaten daar bovenop aanvullende maatregelen
nemen op het gebied van (im)migratie van studenten. Dit zou de goede werking van de
Studentenrichtlijn doorkruisen. Het regelen van immigratie door via fixi algemene
quota op het aantal toe te laten internationale studenten te zetten, is dan ook niet
toegestaan. Wel kunnen lidstaten maatregelen nemen die een onderscheid maken tussen
EU-studenten en niet-EU-studenten in het kader van de toelating tot de opleiding,
mits deze maatregelen geen verboden discriminatie inhouden. Het verschil in betaling
van collegegeld zoals dat nu in de WHW is geregeld, en de maatregelen op numerus fixus
uit dit wetsvoorstel zijn hier voorbeelden van.
Grondwet en Algemene wet gelijke behandeling
Artikel 1 van de Grondwet schrijft voor dat allen die zich in Nederland bevinden in
gelijke gevallen gelijk worden behandeld. Hier mag op geen enkele grond van worden
afgeweken. Dit non-discriminatiebeginsel is uitgewerkt in de Algemene wet gelijke
behandeling (Awgb). In deze wet is vastgelegd dat onderscheid op grond van nationaliteit
niet is toegestaan, tenzij dit onderscheid is neergelegd in een algemeen verbindend
voorschrift. Ook onderwijsinstellingen zijn aan deze bepalingen gebonden. De voorschriften
in dit wetsvoorstel zijn algemeen verbindende voorschriften die het onderscheid op
basis van nationaliteit mogelijk maken voor (hoger)onderwijsinstellingen.
Toets discriminatieverbod
Het maken van onderscheid is niet toegestaan, tenzij er sprake is van een objectieve
rechtvaardiging van het onderscheid. Het EHRM vult dit in aan de hand van een discriminatietoets,
waarbij onderscheid gerechtvaardigd kan zijn als er op objectieve gronden een redelijke
rechtvaardiging bestaat voor het verschil in behandeling, waarmee een legitiem doel
wordt gediend, en zolang het middel proportioneel en doelmatig is. Het doel zelf mag
niet discriminatie of onderscheid inhouden.
5.2.2. Maatregel maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten
Eén van de maatregelen in dit wetsvoorstel is de mogelijkheid om binnen een beperking
van het aantal inschrijvingen voor een opleiding, het aantal plekken voor studenten
van buiten de EER te beperken. Bij het maken van onderscheid tussen EER-studenten
en niet-EER-studenten is sprake van direct onderscheid op basis van nationaliteit.
Volgens de discriminatietoets moet sprake zijn van een gerechtvaardigd onderscheid
op objectieve gronden, waarmee een legitiem doel wordt gediend. Bovendien moet de
maatregel proportioneel en doelmatig zijn. Deze elementen worden hieronder uitgewerkt
voor de eerder genoemde maatregel.
Gerechtvaardigd onderscheid op objectieve gronden
In paragraaf 3.2 is een toelichting gegeven over de rechtvaardiging van het onderscheid
tussen de groepen EER-studenten en niet-EER-studenten. Kortweg komt die erop neer
dat de verantwoordelijkheid van het door de Nederlandse overheid bekostigde hbo en
wo om kwalitatief en toegankelijk onderwijs te bieden zich sterker richt op EER-studenten,
dan op niet-EER-studenten. Als de toegankelijkheid bij beperkte onderwijscapaciteit
voor de groep EER-studenten in het geding dreigt te komen, rechtvaardigt dit onderscheid
in verantwoordelijkheid dat deze groep voorrang krijgt, ten koste van de niet-EER-studenten.
Deze rechtvaardiging is bevestigd door de Raad van State in zijn voorlichting aan
de Eerste Kamer met betrekking tot deze maatregel uit de WTT.84
Legitiem doel en doelmatigheid
Om de kwaliteit en toegankelijkheid van het hbo en wo te kunnen waarborgen, moeten
de instellingen over voldoende (publieke) middelen beschikken. De overheidsfinanciering
en daarmee de onderwijscapaciteit is echter niet onbegrensd. In die gevallen moet
worden geprioriteerd en kan de instroom op een specifieke opleiding worden begrensd
met een numerus fixus. Het doel van de numerus fixus zelf is het waarborgen van de
kwaliteit. Een beperking van de instroom voorkomt dat de werkdruk voor docenten te
hoog wordt, of dat studenten geen toegang hebben tot collegezalen en practicaruimtes,
om de simpele reden dat er onvoldoende fysieke capaciteit is.
Als vanwege de grote instroom van niet-EER-studenten de toegankelijkheid van deze
opleidingen voor EER-studenten in het geding komt, dan kan het, gezien het verschil
in verantwoordelijkheid voor deze beide groepen studenten, gerechtvaardigd zijn dat
EER-studenten voorrang krijgen op niet-EER-studenten bij de toelating tot deze opleidingen.
In dit wetsvoorstel heeft dit uiting gekregen in de mogelijkheid het aantal beschikbaar
gestelde plaatsen voor niet-EER-studenten te maximeren. Op die manier wordt verdringing
van Nederlandse en andere EER-studenten voorkomen en blijft de toegankelijkheid gewaarborgd.
Toegankelijkheid van het hbo en wo voor de EER-studenten en het voorkomen van verdringing
van deze studenten, vormen in deze context een legitiem doel om onderscheid te maken.
Daarom mag alleen een maximaal op het aantal in te schrijven niet-EER-studenten worden
gesteld in gevallen dat de totale onderwijscapaciteit wordt overschreden én hierdoor
EER-studenten buiten de boot vallen. In gevallen waarin na inschrijving van alle EER-studenten
die zich hebben aangemeld voor een opleiding, nog capaciteit over is, moet de resterende
capaciteit op de wijze die bij de selectieprocedures is bepaald worden aangevuld met
niet-EER-studenten tot de volledige capaciteit benut is. In die gevallen komt immers
de toegankelijkheid van EER-studenten niet in het geding en vervalt dus de doelmatigheid
van de maatregel. Het alsnog niet toelaten van de studenten van buiten de EER zou
daarmee discriminatoir zijn.
Proportionaliteit
Een maatregel die onderscheid maakt tussen groepen personen moet proportioneel zijn.
De maatregel mag niet verder gaan dan noodzakelijk om het doel te bereiken. Bovendien
mogen de benadeelde niet-EER-studenten niet onevenredig hard geraakt worden in verhouding
tot het te dienen doel. De maatregel moet door instellingen dan ook binnen de grenzen
van wat evenredig is worden toegepast.
Het is niet proportioneel om in alle gevallen EER-studenten voorrang te geven op niet-EER-studenten.
In het wetsvoorstel is daarom opgenomen dat alleen van dit instrument gebruikgemaakt
mag worden als niet-EER-studenten in aanmerkelijke mate bijdragen aan het capaciteitsprobleem. In het geval van de noodfixus moet sprake
zijn van een ernstig risico op verdringing wegens een onverwachte en grote stijging
van het aantal aanmeldingen van niet-EER-studenten. In paragraaf 4.5.2 en 4.5.3 is
de normering binnen de bepaling van de gedifferentieerde fixus en de gedifferentieerde
noodfixus nader toegelicht. Het doel van deze normering is om kaders te stellen waarmee
de proportionaliteit van de toepassing van het instrument wordt geborgd.
Bij het vaststellen van de fixus en het maximum voor niet-EER-studenten moet gekeken
worden naar de verhoudingen waarin EER-studenten en niet-EER-studenten zich aanmelden,
worden toegelaten en worden afgewezen. Het mag bijvoorbeeld niet praktisch onmogelijk
worden voor niet-EER-studenten om te kunnen studeren aan een Nederlandse hogeschool
of universiteit. In aansluiting op de doelmatigheid is het bovendien onevenredig om
de maatregel in te zetten in gevallen waarin de capaciteit niet wordt overschreden.
Het is aan instellingen zelf om hier op opleidingsniveau uiting aan te geven.
5.2.3. Algemene verordening gegevensbescherming
Om een onderscheid te maken tussen EER- en niet-EER-studenten bij de numerus fixus
en de noodfixus, moet het instellingsbestuur constateren of een aspirant-student behoort
tot een van de groepen van personen, bedoeld in artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering
2000, of de Surinaamse nationaliteit bezit. Hiervoor is een verwerking van het persoonsgegeven
nationaliteit noodzakelijk.
De Algemene verordening gegevensbescherming en de daarbij behorende Uitvoeringswet
Algemene verordening gegevensbescherming bieden kaders voor de verwerking van persoonsgegevens.85 Het doel van de verwerking van persoonsgegevens dient in verhouding te staan tot
de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer die ermee gemaakt wordt. De verwerking van
nationaliteit die voortvloeit uit de maatregelen in dit wetsvoorstel is beoordeeld
in dit kader.
Met dit wetsvoorstel wordt een nieuw doel vastgelegd in de WHW waarvoor het persoonsgegeven
nationaliteit kan worden verwerkt. Het doel van de verwerking is het uitvoeren van
de vastgestelde selectieprocedure voor schaarse opleidingsplaatsen. Hiermee kan de
studenteninstroom gerichter gereguleerd worden en wordt verdringing voorkomen. Bij
beperkte onderwijscapaciteit waarborgt dit de toegankelijkheid van een opleiding voor
studenten uit de EER.
De inbreuk van de verwerking op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene is beperkt.
De nationaliteit van een aspirant-student wordt reeds verstrekt bij de aanmelding.
Uit artikel 7.45a, eerste lid, WHW volgt dat het onderscheid tussen EER-studenten
en niet-EER-studenten al gemaakt wordt om te bepalen of een student het wettelijk
collegegeld of het instellingscollegegeld is verschuldigd. Nationaliteit is een gewoon
persoonsgegeven en de verwerking is voorzienbaar voor de betrokkene. De maatregel
is zonder de verwerking van persoonsgegevens niet uitvoerbaar: het is onmogelijk om
een beperking vast te stellen voor het aantal inschrijvingen van niet-EER-studenten
zonder de nationaliteit van deze aspirant-studenten te verwerken.
Ten overvloede, dit wetsvoorstel wijzigt niets in en doet geen afbreuk aan de rechten
van betrokkenen. Instellingen mogen alleen een indicatie ontvangen over het persoonsgegeven
«nationaliteit» om te beoordelen of een persoon tot een van de groepen van personen
bedoeld in artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000 behoort of de Surinaamse
nationaliteit bezit. Bij de uitvoering van de gedifferentieerde numerus fixus dienen
instellingen aan te sluiten bij de bestaande zorgvuldigheids-, transparantie- en beveiligingsbepalingen
van de AVG.
6. Gevolgen (met uitzondering van financiële gevolgen)
6.1. Gevolgen voor de instellingen
De instellingen krijgen met de invoering van het wetsvoorstel een zwaardere uitvoeringslast
op de volgende onderdelen.
6.1.1. Taal
Bestaande en nieuwe opleidingen zullen aan de toets anderstalig onderwijs worden onderworpen.
Voor zover anderstaligheid van bestaande opleidingen op grond van deze toets wordt
afgewezen, betekent dit dat bestaande opleidingen moeten worden omgezet naar de Nederlandse
taal, hetgeen organisatorische en personele consequenties kan hebben. Bij de vaststelling
van termijnen wordt rekening gehouden met de inzet die nodig is om een opleiding aan
te passen. In het besluit waarin de instemming wordt geweigerd bepaalt de Minister
van OCW per welke datum het anderstalige aanbod moet stoppen. Bij de bepaling van
die termijn houdt de Minister in alle redelijkheid rekening met de specifieke omstandigheden
van de opleiding en de instelling, bijvoorbeeld indien door de huidige samenstelling
van het personeelsbestand veel anderstalig personeel zal moeten worden omgeschoold
of Nederlandstalig personeel zal moeten worden aangetrokken om de opleiding in het
Nederlands voort te zetten. Voor de volledigheid wordt hier opgemerkt dat studenten
altijd het recht hebben om hun opleiding af te ronden in de taal waarin ze de opleiding
zijn gestart, conform het N+1-principe. Dat wil zeggen dat gekeken wordt naar de nominale
resterende studieduur, verlengd met één studiejaar. Binnen die termijn heeft de student
recht op onderwijs in de taal waarin hij de opleiding is gestart.
De criteria van de toets anderstalig onderwijs zijn opgesteld met het doel rekening
te houden met contextuele factoren. Anderstalig onderwijs kan in krimpregio’s zorgen
voor extra economische activiteit en de regionale kenniseconomie stimuleren. Zonder
deze impuls zou de krimpregio mogelijk verder achterop kunnen raken in vergelijking
met groeiregio’s. Voor grensregio’s bestaat juist het risico dat het verzorgen van
onderwijs in het Nederlands de economische ontwikkeling en cohesie in het grensgebied
verstomt. Ook kleine, unieke opleidingen, en opleidingen die internationaal georiënteerd
zijn en wereldwijd aanzien genieten verzorgen hun onderwijs in een andere taal vanuit
doelmatige overwegingen. De gevolgen voor deze opleidingen zouden onevenredig groot
kunnen zijn wanneer zij het onderwijs in het Nederlands moeten verzorgen. Ook zijn
er opleidingen die opleiden voor een beroep waarvoor een Engelstalige ad- of bacheloropleiding
noodzakelijk is of opleidingen die opleiden voor beroepen waarin sprake is van een
uitzonderlijk grote arbeidsmarktkrapte, namelijk de zorg, onderwijs en techniek (waaronder
ICT). Er zijn enkele arbeidsmarkten en beroepen waarin in toenemende mate een beroep
wordt gedaan op kennismigranten en internationale afgestudeerden en die ook raken
aan belangrijke maatschappelijke opgaven. Zo gaat een groot belang uit van technologische
ontwikkeling voor onze kenniseconomie en toekomstig verdienvermogen. De toestroom
van internationaal talent naar Nederland, en binding via het onderwijs, is onder andere
voor segmenten binnen de technische- en -ICT-sector dan ook van groot economisch en
maatschappelijk belang. Het niet meer op bachelorniveau anderstalig kunnen opleiden
zou kunnen betekenen dat deze arbeidsmarkten nog krapper worden, wat ook gevolgen
kan hebben voor de internationale concurrentiepositie van Nederland. Deze gevolgen
zijn geïnventariseerd en worden ondervangen in de criteria van de toets anderstalig
onderwijs, en in de nadere uitwerking van de lagere regelgeving. Bij deze nadere uitwerking
wordt waar relevant en mogelijk gebruik gemaakt van objectiveerbare indicatoren. Op
deze manier wordt ruimte geboden voor maatwerk in relatie tot krapte op de arbeidsmarkt.
Tot slot wordt in de weging bij de toets meegenomen welke rol en betekenis de betreffende
opleiding de afgelopen jaren in maatschappelijk, wetenschappelijk of economisch opzicht
heeft gehad, waarbij zowel een nationaal als een regionaal perspectief wordt gehanteerd.
Zowel voor de toets anderstalig onderwijs zelf, als bij de zelfregie door instellingen
die daaraan vooraf gaat, worden relevante informatiebronnen rakend aan de genoemde
criteria betrokken (zie ook paragraaf 4.7.2). Daarmee draagt de toets anderstalig
onderwijs bij aan het bereiken van de doelstellingen van de wet, zonder de gevolgen
voor opleidingen, regio’s, vakgebieden en arbeidsmarkten uit het oog te verliezen.
Instellingen moeten maatregelen nemen ter bevordering van de Nederlandse taalvaardigheid,
conform het op grond van dit wetsvoorstel op te stellen taalbeleid. Deze maatregelen
vragen om organisatorische aanpassingen, mogelijke wijzigingen van de curricula en
het creëren van voorzieningen binnen de instelling. Als een instelling naast Nederlandstalige
opleidingen ook anderstalig onderwijs verzorgt, zal ze in haar taalbeleid tevens vastleggen
hoe zij studenten en docenten faciliteert die hun Engelse taalvaardigheid willen bevorderen.
Dit kan mogelijk personele consequenties hebben en vraagt om organisatorische aanpassingen.
6.1.2. Fixus
De nieuwe instrumenten op het gebied van numerus fixus, die met dit wetsvoorstel worden
voorgesteld, zullen gevolgen hebben voor de uitvoering. Voor instellingen zijn die
gevolgen goed te overzien. Instellingen maken zelf de afweging om gebruik te maken
van de fixusinstrumenten uit dit wetsvoorstel. Die afweging wordt nu verbreed naar
de vraag of een opleiding kiest voor een fixus op de opleiding als geheel, of op één
of meerdere van de onderscheidende trajecten. Als instellingen kiezen voor losse fixi
op trajecten, vraagt dit een aanpassing aan het proces van selectie. Vanwege de koppeling
tussen de selectiecriteria en het curriculum, is het voorstelbaar dat er per opleiding
variatie zit in de selectiecriteria en in het proces. Instellingen zullen hier een
extra afweging in moeten maken. Ook de optie om een maximaal aantal plaatsen voor
niet-EER-studenten vast te stellen is nieuw. Vanwege de op grond van het gelijkheidsrecht
geldende grenzen aan deze bevoegdheid zullen instellingen hier een zeer gedegen besluitvormingsproces
voor moeten vormgeven en de beslissing goed moeten wegen.
Voor de associate degree- en bacheloropleidingen geldt reeds een plicht om een fixus
te melden. Die meldplicht blijft bestaan en wordt uitgebreid met de plicht te melden
of een maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten is vastgesteld. Voor masteropleidingen
geldt deze meldplicht niet. De fixi op trajecten worden los geregistreerd. Dit vraagt
enige aanvullende administratieve handelingen.
Het is aan te raden dat instellingen ten aanzien van de noodfixus een besluitvormingsprocedure
voor het instellen van een noodfixus inrichten. Als de noodfixus wordt ingezet, moet
een instelling in zeer korte tijd een selectieprocedure voorbereiden. Daarbij moet
rekening worden gehouden met de belangen van studenten. Daarbij gaat het allereerst
om het in een zo vroeg mogelijk stadium op de hoogte zijn van (het voornemen tot)
het instellen van een noodfixus. De uiterste datum om een noodfixus in te kunnen stellen
en kenbaar te maken bij de Minister van OCW en aan de buitenwereld is 1 maart. Studenten
hebben dan nog minimaal een maand om zich te aan te melden voor de selectie. De mogelijkheid
tot aanmelden sluit dan op 1 april. Vervolgens hebben instellingen tot 15 april om
de selectie uit te voeren. Dit is dezelfde datum waarop nu ook de uitslag van de selectieprocedures
bij andere selecterende associate degree- en bacheloropleidingen bekendgemaakt moet
worden. Dit geeft instellingen ten minste een maand de tijd om een selectieprocedure
voor te bereiden en twee weken om deze uit te voeren. Met oog voor kansengelijkheid
moet hierbij het belang van studenten om een eerlijke kans te maken tot toelating
worden meegenomen. Het ligt in de lijn der verwachting dat instellingen daarom zullen
kiezen voor ongewogen loting als selectie-instrument. Dit is het meest eenvoudig te
realiseren in de korte tijd die zij hebben. Dit is echter niet verplicht.
6.1.3. Niet-bekostigde instellingen
De voorgestelde wetswijzigingen over het instellen van een numerus fixus gelden niet
voor niet-bekostigde instellingen. Ook de voorgestelde maatregelen met betrekking
tot de taal waarin het onderwijs wordt verzorgd en de bevordering van de taalvaardigheid
in het Nederlands zijn slechts van toepassing op bekostigde instellingen. Wel gaat
ook voor niet-bekostigde instellingen de verplichting gelden om in de OER vast te
leggen in welke taal het onderwijs en de tentamens worden verzorgd.
6.2. Doenvermogen en gevolgen voor studenten
6.2.1. Taalmaatregelen
De aanpassing van de regels over onderwijstaal en taalvaardigheid zullen niet direct
grote gevolgen hebben voor studenten. Studenten zijn geen normadressaat van de regels
en hoeven dus zelf op dit vlak geen actie te ondernemen. De toets anderstalig onderwijs
op het bestaand aanbod kan tot gevolg hebben dat sommige opleidingen omgezet zullen
moeten worden naar het Nederlands. Voor zittende studenten zal dit geen gevolgen hebben,
omdat instellingen altijd een redelijke termijn krijgen voor het omzetten van een
opleiding en er vervolgens een afbouwregime geldt. Zittende studenten krijgen dus
de tijd om het programma dat zij volgen af te maken zoals dit was toen zij zich voor
de opleiding aanmeldden.
Door de inspectie is erop gewezen dat het loslaten van de taalregels voor de master
tot gevolg kan hebben dat meer masters anderstalig worden, waardoor masteropleidingen
minder toegankelijk zouden kunnen worden voor studenten die minder taalvaardig zijn
in het Engels. De regering acht het effect hiervan in de master minder groot, omdat
deze studenten al langer in het bacheloronderwijs deelnemen en hebben kunnen wennen
aan Engelstalige literatuur en mogelijke Engelstalige (keuze)vakken of gastcolleges.
De regering verwacht daarom dat anderstaligheid in de master studenten minder afschrikt
dan in de bachelorfase.
6.2.2. Fixus
Het wetsvoorstel beoogt met de numerus fixusmaatregelen de toegankelijkheid van het
hbo en wo voor EER-studenten te vergroten. Consequentie daarvan is dat de toegankelijkheid
van het hbo en wo in Nederland voor niet-EER-studenten kan verminderen. Zoals in hoofdstuk
4 is omschreven, zullen instellingen bij hun keuzes om deze instrumenten in te zetten
hierin een afweging moeten maken. Ze moeten daarbij voorkomen dat sprake is van ongeoorloofde
discriminatie, omdat de wijze waarop of de gevallen waarin ze de fixus inzetten disproportioneel
is ten aanzien van de groep niet-EER-studenten. Studenten zijn er zelf voor verantwoordelijk
dat zij tijdig de juiste informatie aanleveren op basis waarvan instellingen kunnen
vaststellen bij welke groep zij horen. Dit geldt met name voor studenten die niet
een EER-nationaliteit bezitten, maar op basis van een specifieke verblijfsvergunning
bij de groep EER-studenten horen, zoals die in dit wetsvoorstel is gedefinieerd. Instellingen
zullen van hun kant in het inschrijfproces duidelijk moeten maken, dat deze informatie
vereist is om het selectieproces goed te kunnen uitvoeren. Ook zullen zij expliciet
moeten aangeven wat de gevolgen zijn van het niet tijdig aanleveren van de juiste
informatie. In de praktijk zal dit betekenen dat een student voor de selectie op basis
van de nationaliteit in een groep wordt geplaatst.
Daarnaast bestaat een kans dat vaker een numerus fixus wordt ingesteld, omdat een
fixus op trajecten kan worden ingesteld. De regering verwacht niet dat dit in praktische
zin zal betekenen dat meer studenten te maken krijgen met een numerus fixus. Het totale
aantal plaatsen wordt alleen verdeeld over twee of meer separate fixi, in plaats van
één gezamenlijke fixus voor de opleiding als geheel.
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel WTT is gevraagd naar het risico dat een
tweedeling ontstaat tussen de verschillende trajecten en mogelijk een kwaliteitsverschil.86 De regering verwacht niet dat deze tweedeling zal ontstaan. De kwaliteit van het
hoger onderwijs wordt in de brede zin gewaarborgd middels ons stelsel van accreditatie.
De trajecten hebben ook gelijke studielast en eindtermen, waardoor een niveauverschil
niet te verwachten is. Bovendien komt de keuze voor een bepaald traject door studenten
niet voort uit de kwaliteit van de student, maar uit persoonlijke voorkeuren. Het
ene traject is daarom niet prestigieuzer of beter dan het andere.
In de selectieprocedures blijft voor studenten veel hetzelfde. Ook na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel zullen studenten zich inschrijven voor opleidingen via Studielink.
De selectieprocedures bij selecterende opleidingen zullen ook veelal vergelijkbaar
zijn qua belasting voor studenten. Zelfs als een opleiding kiest voor aparte fixi
voor verschillende trajecten binnen een opleiding, verandert voor een student weinig.
In het huidige inschrijfproces wordt met name bij masters nu al direct gevraagd welk
traject de (aspirant-)student wil volgen. Aspirant-studenten oriënteren zich vaak
al bij hun studiekeuze op de trajecten en keuzes die ze willen maken. Dat wordt versterkt,
omdat de mogelijkheid een fixus op een traject in te stellen enkel bestaat voor die
gevallen waarin een traject een vastomlijnd programma vormt vanaf het begin (tot het
eind) van een opleiding. In de huidige situatie oriënteren aspirant-studenten zich
in die situatie ook al voor de start van de opleiding op de keuze voor een traject.
Uit onderzoek blijkt bovendien dat voor veel aspirant-studenten ook op dit moment
de binding met het gekozen traject sterker is dan de binding met de opleiding als
geheel.87 Concluderend is de impact op (het doenvermogen van) aspirant-studenten die kiezen
voor een opleiding met numerus fixus gering.
In de uitzonderlijke situatie dat een opleiding vanwege een onverwachte en grote toestroom
van studenten een noodfixus moet instellen, vraagt dit wel het een en ander van het
doenvermogen van studenten. Aspirant-studenten dienen alert te zijn op het feit dat
deze mogelijkheid bestaat. Het uitzonderlijke karakter van dit instrument brengt echter
ook met zich mee dat dit niet vaak zal voorkomen. In die bijzondere gevallen dat de
noodfixus wordt ingezet, vraagt dit van instellingen dat zij hierover zeer duidelijk
en breed verspreid over communiceren, zodat dit bericht potentiële studiekiezers ook
bereikt. Aspirant-studenten hebben na het instellen van de noodfixus nog tot 1 april
om zich voor deze opleiding aan te melden om mee te mogen doen met de selectie. Dat
is een maand eerder dan de reguliere uiterste datum voor aanmelden op 1 mei. Het zal
daarbij voor instellingen lastiger (zo niet onmogelijk) zijn om ook alle internationale
studiekiezers te bereiken. Vooralsnog verwacht de regering ook hier geen grote problemen
rond het doenvermogen van internationale studenten, aangezien internationale studenten
zich veelal in een vroeg stadium oriënteren op een opleiding in het buitenland. Deze
potentieel geïnteresseerden zullen dus reeds in beeld zijn bij de instelling, of zorgen
er zelf voor dat ze geïnformeerd worden over de inschrijfvoorwaarden.
6.2.3. Effecten op gendergelijkheid
Op basis van de beschikbare data over het huidige aantal mannelijke en vrouwelijke
studenten bij Nederlandstalige en anderstalige opleidingen worden er geen relevante
effecten verwacht op de gendergelijkheid.
6.3. Regeldruk
Aan dit wetsvoorstel zijn voor de bekostigde instellingen nalevingskosten verbonden.
Naar schatting eenmalig € 1,8 miljoen en structureel € 18,4 miljoen per jaar.
6.3.1. Taal
Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen taalbeleid, de toets anderstalig onderwijs
en de bevordering van de Nederlandse taalvaardigheid van studenten.
Taalbeleid
De instellingen dienen binnen zes maanden na inwerkingtreding van de bepaling waarin
de verplichting wordt geïntroduceerd een instellingsbreed taalbeleid vast te stellen.
Dit instellingsbrede taalbeleid bouwt voort op de gedragscode die instellingen reeds
dienen te hebben op basis van artikel 7.2 WHW. Het is lastig een inschatting van de
bijkomende kosten per instelling te berekenen, omdat dit per instelling zal verschillen.
Uitgaande van gemiddeld 40 uur inspanning per instelling voor het opstellen van instellingsbreed
taalbeleid, zal dit in totaal tot incidentele nalevingskosten van circa € 100.000
leiden. De instellingen dienen het taalbeleid elke zes jaar te actualiseren. Dit kost
de instellingen totaalgenomen, gebaseerd op gemiddeld 20 uur inspanning per 6 jaar,
structureel een bedrag van circa € 8.500 per jaar.
De termijn van zes maanden voor het opstellen van het taalbeleid acht de regering
uitvoerbaar omdat de bestaande gedragscode hiervoor als basis kan dienen. Bovendien
betreft het een eenmalige exercitie, daarna loopt het opstellen van het taalbeleid
mee in de cyclus van het instellingsplan. De regering verwacht dat het mogelijk is
om binnen deze termijn instemming te verkrijgen van de medezeggenschap.
Toets anderstalig onderwijs
Bij de keuze van de instelling voor een anderstalige associate degree- of bacheloropleiding
is in de meeste gevallen een toets anderstalig onderwijs vereist. Dit brengt extra
uitvoeringslasten met zich mee. Ook het bestaande anderstalig opleidingsaanbod wordt,
wanneer de wens is deze te behouden, eenmalig aan deze toets onderworpen. Ook deze
uitvoeringskosten zullen erg verschillen per instelling. Daarom zijn hieronder de
sectorbrede kosten ingeschat.
Bij de wens om een nieuwe opleiding of traject in een andere taal te starten zullen
de instellingen handelingen moeten verrichten in voorbereiding op de toets anderstalig
onderwijs. Deze toets hoeft alleen te worden doorlopen door nieuwe associate degree-
en bacheloropleidingen. Masteropleidingen zijn uitgesloten van deze toets. Het betreft
naar verwachting jaarlijks niet meer dan tien aanvragen voor nieuwe anderstalige opleidingen
en trajecten. Dit leidt sectorbreed tot structurele nalevingskosten van € 12.000 per
jaar.
Daarnaast dienen instellingen met bestaande anderstalige associate degree- en bacheloropleidingen
en trajecten eenmalig de toets anderstalig onderwijs te doorlopen wanneer zij deze
opleidingen in een andere taal willen blijven verzorgen. Het gaat naar schatting om
ruim 350 opleidingen en trajecten waarvoor deze aanvraag moet worden gedaan. Dit zal
de instellingen samengenomen incidenteel circa € 700.000 gaan kosten.
Bevordering taalvaardigheid
Ook moeten instellingen de taalvaardigheid bevorderen van alle studenten, dus zowel
Nederlandstalige als anderstalige studenten, ongeacht de voertaal van de opleiding
of het traject dat zij volgen. Dit is een uitbreiding van de bestaande wettelijke
plicht om de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands van Nederlandstalige studenten
te bevorderen. Het is aan de instellingen of zij dit binnen of buiten de curricula
van hun opleidingen vormgeven. Naar verwachting vloeien hier de hoogste uitvoeringskosten
voor de instellingen uit voort.
De nalevingskosten die met de uitbreiding van deze plicht gemoeid gaan, zijn lastig
te voorspellen en sterk afhankelijk van de manier waarop instellingen deze plicht
invullen en hoeveel studenten hier gebruik van maken. Voor het inschatten van de nalevingskosten
is gekeken naar de extra kosten die anderstalige opleidingen moeten maken om de taalvaardigheid
van studenten te bevorderen. Deels vallen deze kosten al onder de bestaande verplichting
op grond van artikel 1.3, vijfde lid, WHW, aangezien ook Nederlandstalige studenten
anderstalige opleidingen en trajecten volgen.
De geschatte incidentele nalevingskosten voor het organiseren van taalvoorzieningen
zijn, uitgaande van 750 anderstalige opleidingen, voor alle instellingen samen € 750.000.
De structurele nalevingskosten voor het aanbieden van Nederlands taalonderwijs aan
studenten worden voor alle instellingen samen geschat op € 18,3 miljoen. Dit bedrag
is gebaseerd op de schatting dat per jaar circa 350.000 studenten een anderstalige
opleiding volgen, waarvan gemiddeld 15 procent gebruik zal willen maken van de taalvoorzieningen.
Dit komt neer op jaarlijks circa 52.500 studenten.88 Het ligt in de lijn der verwachting dat niet alle Nederlandse en anderstalige studenten
die aan een anderstalige opleiding of traject studeren, hun gehele studieperiode gebruik
zullen maken van de taalvoorzieningen. De kosten van taalvoorzieningen kunnen flink
uiteenlopen. Zo zijn de structurele kosten voor een MOOC89 aanzienlijk lager dan voor een kleinschalige taalcursus. De gehanteerde kosten per
student die gebruik wil maken van de taalvoorzieningen, liggen in lijn met de prijs
van taalcursussen bij verschillende aanbieders.
De wettelijke plichten met betrekking tot opleidingstaal en taalvaardigheid vervallen
voor niet-bekostigde instellingen. Deze niet-bekostigde instellingen hoeven niet langer
een eigen gedragscode te hebben (artikel 7.2 WHW) of te voldoen aan de verplichting
om de taalvaardigheid van de Nederlandstalige studenten te bevorderen (artikel 1.3,
vijfde lid WHW). Dit levert de niet-bekostigde instellingen een structurele besparing
op van ruim € 24.000.
6.3.2. Fixus
Als instellingen gebruikmaken van de nieuwe fixusmogelijkheden uit dit wetsvoorstel,
moeten zij een nieuw selectiereglement opstellen. Het betreft dan een reglement voor
de fixus op een traject en het maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten. Het
opstellen van dit nieuwe selectiereglement leidt tot eenmalige nalevingskosten van
circa € 2.000 per fixusopleiding.
Daarnaast moeten aspirant-studenten geïnformeerd worden over de aanpassingen rondom
de fixus en selectie. Hiervoor moeten de instellingen onder andere websites aanpassen,
brochures opnieuw opstellen en Studiekeuze 123 informeren. Dit leidt tot incidentele
kosten voor de onderwijsinstelling van circa € 150 per fixusopleiding.
Instellingen die kiezen voor het inzetten van een fixusmaatregel moeten een aangepaste
selectieprocedure inrichten en uitvoeren. Deze kosten zullen structureel circa € 750
per fixusopleiding zijn voor de instellingen.
De totale kosten voor de instellingen zijn afhankelijk van hoeveel gebruik gaat worden
gemaakt van de nieuwe fixusmogelijkheden. Op dit moment zijn er rond de 104 bacheloropleidingen
met een numerus fixus. Hoeveel fixusopleidingen er in de master zijn is niet bekend,
omdat dit niet wordt geregistreerd. Het is niet eenvoudig om een inschatting te maken
van hoeveel opleidingen gebruik zullen maken van deze mogelijkheid. Voor deze berekening
wordt ervan uitgegaan dat alle instellingen zich moeten oriënteren op de nieuwe wetgeving
en een afweging zullen maken. Dat zal leiden tot incidentele kosten van circa € 223.600.
De structurele kosten zijn afhankelijk van hoeveel opleidingen daadwerkelijk gebruikmaken
van de nieuwe instrumenten. Naar schatting is dat ongeveer de helft van de opleidingen,
wat zorgt voor een structurele stijging van de kosten voor fixusopleidingen van in
totaal circa € 39.000 voor het hele veld.
Omdat de noodfixus slechts in zeer uitzonderlijke gevallen ingezet kan worden, zijn
hier geen structurele kosten aan verbonden.
6.3.3. Regie
Regievoering in brede zin zal in eerste instantie uitgaan van zelfregie van de hogescholen
en universiteiten in gezamenlijkheid. Het onderling afstemmen en intern handhaven
vergt inspanning, maar wijkt niet wezenlijk af van de inspanning die nu van hen wordt
gevergd, bijvoorbeeld in het kader van het macrodoelmatig houden van het bestaande
onderwijsaanbod en de lopende bestuurlijke afspraken op dat gebied.90 Bij het onderling afstemmen en maken van passende afspraken kan gebruik worden gemaakt
van reeds bestaande overlegstructuren. Daarom is de verwachting dat de impact op de
regeldruk op de langere termijn beperkt zal zijn. In de periode waarin in gezamenlijkheid
naar bestuurlijke afspraken toe gewerkt wordt zal de inspanning van hogescholen, universiteiten
en koepelorganisaties tijdelijk hoger zijn.
De Minister van OCW kan, wanneer zelfregie van de instellingen niet tot het gewenste
resultaat van een betere balans leidt, als ultimum remedium bijsturen. De Minister
van OCW laat zich hierbij informeren door een adviescommissie, die ondergebracht zal
worden bij de CDHO. Er wordt hierbij gekeken of de instellingen voldoen aan de maatregelen
rondom taal. Zolang instellingen zich aan de maatregelen rondom taal en fixus houden,
zal de mogelijkheid tot regievoering vanuit de overheid niet leiden tot extra regeldruk
voor de instellingen.
6.4. Gevolgen voor de uitvoering
Voor dit wetsvoorstel is een uitvoeringstoets uitgevraagd bij DUO, de inspectie, Studielink,
Auditdienst Rijk en de CDHO. De resultaten daarvan zijn opgenomen in hoofdstuk 9.
In dit hoofdstuk wordt slechts kort ingegaan op de gevolgen voor de uitvoeringsorganisaties.
Omdat de maatregel uit de Begrotingswet OCW 2024 met betrekking tot de fixus op trajecten
ten tijde van de uitvoeringstoets nog onderdeel uitmaakte van het concept van dit
wetsvoorstel, is die impact hieronder tevens meegenomen.
6.4.1. DUO
Vanwege de registratie van de fixi in verschillende vormen en de registratie van de
opleidingstaal, moet de Registratie instellingen en opleidingen gereedgemaakt worden.
DUO zal deze aanpassingen doorvoeren. De doorlooptijd van deze aanpassingen is ongeveer
één jaar. DUO heeft aangegeven dat er voor een eventuele overgangsperiode alternatieven
zijn voor de registratie, mochten onverhoopt de aanpassingen niet klaar zijn op het
moment van inwerkingtreding.
DUO neemt eventuele bezwaar- en beroepszaken in behandeling bij macrodoelmatigheidsbesluiten
die de Minister van OCW neemt. In aanvulling daarop wordt DUO met inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel ook verantwoordelijk voor de bezwaar- en beroepszaken als gevolg
van de toets anderstalig onderwijs. Afhankelijk van de mate waarin instellingen gezamenlijk
tot een goede aanvraag voor het bestaand aanbod kunnen komen, zal het aantal zaken
beperkt zijn. Zie voor een uitgebreidere toelichting paragraaf 6.7.
6.4.2. Toezicht en handhaving
De rol van de inspectie verandert niet met dit wetsvoorstel. De inspectie houdt toezicht
op de naleving van de WHW en de daarop gebaseerde regelgeving. Dit gebeurt door middel
van signaalgestuurd toezicht en is gericht op instellingen. Daarnaast voert de inspectie
thematisch onderzoek uit. Van een periodieke beoordeling van alle opleidingen door
de inspectie, zoals in andere onderwijssectoren, is geen sprake.
Taal
Ten opzichte van de huidige wet is voor de inspectie geen sprake van een uitbreiding
van toezichtstaken. Wel krijgt zij met dit wetsvoorstel betere mogelijkheden tot het
houden van toezicht en handhaving. Met dit wetsvoorstel worden de regels voor onderwijstaal
verduidelijkt, zodat deze minder aan interpretatie onderhevig zijn. Zonder instemming
van de Minister van OCW mag de instelling geen anderstalige associate degree- of bacheloropleiding
verzorgen. Is er geen instemming aangevraagd, dan kan de inspectie, indien daartoe
aanleiding is, nagaan of die instemming wel is vereist. Bovendien toetst de inspectie
of een instelling taalbeleid heeft vastgesteld.
Ook ten aanzien van de plicht tot het bevorderen van de taalvaardigheid krijgt de
inspectie betere mogelijkheden om te kunnen beoordelen of de instelling aan die plicht
voldoet. Hierbij gelden ten minste de eisen die aan het taalbeleid van de instelling
worden gesteld en de concretisering die volgt uit bestuurlijke afspraken. Aanknopingspunten
voor het toezicht kunnen bijvoorbeeld de OER en het aanbod van extra-curriculaire
voorzieningen zijn. Het wetsvoorstel bevat een grondslag om bij amvb nadere concretisering
te introduceren.
Fixus
Instellingen krijgen met dit wetsvoorstel de mogelijkheid om bij numerus fixusopleidingen
een maximum vast te stellen op het aantal plaatsen dat beschikbaar komt voor niet-EER-studenten.
Zoals aangegeven in paragraaf 4.5 dient dit met grote waarborgen te worden omkleed.
Op die manier wordt voorkomen dat sprake is van ongeoorloofd onderscheid en verboden
discriminatie. Omdat de regels rond discriminatie geen onderdeel van de WHW zijn,
heeft de inspectie hier geen rol. Studenten die het vermoeden hebben dat sprake is
geweest van ongeoorloofde discriminatie en die als gevolg hiervan niet zijn geplaatst,
kunnen tegen dit besluit van de instelling in bezwaar en beroep gaan. Uiteindelijk
oordeelt de rechter in laatste instantie of inderdaad sprake is geweest van ongeoorloofde
discriminatie.
Ook de noodfixus kent een risico op misbruik. Een noodfixus kan bij bacheloropleidingen
op een later moment worden ingesteld dan de reguliere fixus. Instellingen zouden nalatig
kunnen zijn door geen reguliere fixus in te hebben gesteld, en vervolgens de noodfixus
als lapmiddel gebruiken om de instroom te beperken, zonder dat er sprake is van een
plotselinge en grote groei van inschrijvingen. Dat is niet de bedoeling van het instrument
noodfixus. De noodfixus is een zeer ingrijpend middel, waarbij tijdens de inschrijving
de voorwaarden voor toelating worden aangepast. Dat heeft impact op de rechtszekerheid
en het vertrouwen dat studenten hebben in de instellingen en de overheid. Daarom dient
de noodfixus enkel in echte noodsituaties, zoals beschreven in paragraaf 4.5.3, te
worden ingezet.
De regering acht het risico op misbruik gering vanwege de randvoorwaarden die in dit
wetsvoorstel zijn gesteld. De noodfixus kan slechts voor één jaar worden ingesteld
en mag in het daaropvolgende jaar niet opnieuw worden ingesteld voor dezelfde opleiding.
Bovendien is de ruimte om een uitgebreide selectieprocedure op te zetten zeer beperkt.
Tussen de wettelijk bepaalde uiterste inschrijfdatum voor studenten op 1 april en
de uiterste datum van bekendmaken van de ranglijsten voor plaatsing op 15 april zit
enkel 2 weken. De mogelijkheden voor instellingen om te bepalen wie wel en niet toegelaten
kan worden zijn daardoor gelimiteerd. De noodfixus voor associate degree-, bachelor-
en masteropleidingen moet onverwijld aan de Minister van OCW worden gemeld, wat inzicht
en toezicht op het gebruik van de noodfixus relatief eenvoudig maakt. Bij signalen
van misbruik kan meteen actie worden ondernomen door de Minister van OCW.
6.4.3. Commissie doelmatigheid hoger onderwijs
Met dit wetsvoorstel worden de taken van de CDHO uitgebreid. In eerste instantie betreft
dit het beoordelen van de doelmatigheid van anderstalige opleidingen en trajecten.
Deze taak wordt zoveel als mogelijk geïntegreerd in de adviestaak die de commissie
heeft met betrekking tot doelmatig onderwijsaanbod in bredere zin. Ook kan de Minister
van OCW de commissie om advies vragen over, onder andere, trends en ontwikkelingen
in het anderstalig en Nederlandstalig aanbod, de bijbehorende instroom aan internationale
studenten en de effecten van inzet van wettelijke maatregelen.
Voor een goede uitvoerbaarheid door de commissie is van belang dat heldere kaders
worden opgesteld met betrekking tot de procedure en criteria voor de toets anderstalig
onderwijs. Dit geldt ook voor de regeling waarin anderstalige opleidingen en trajecten
zijn opgenomen die geen instemming van de Minister van OCW nodig hebben. De Minister
van OCW zal de CDHO nauw betrekken bij de totstandkoming van deze regelgeving. Van
belang is ook dat de CDHO bij het toetsen van bestaande anderstalige opleidingen en
trajecten voldoende tijd heeft om tot een advies aan de Minister van OCW te komen.
Inclusief de besluitvorming door de Minister van OCW wordt gedacht aan een termijn
van twaalf maanden.
6.4.4. Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie en de kwaliteitsborging van onderwijs
De NVAO is verantwoordelijk voor de externe kwaliteitsborging en accreditatie van
het hbo en wo. Dit wetsvoorstel levert voor de NVAO geen uitbreiding of inperking
van wettelijke taken op. Wel heeft het voorstel consequenties voor de wijze waarop
de NVAO haar taken uitvoert.
Zo wordt met dit wetsvoorstel de beoordeling van anderstalig onderwijs belegd bij
de CDHO. Het ligt in de rede dat de NVAO na inwerkingtreding van de betreffende bepalingen
in deze wet niet langer de motivatie van de instelling voor de opleidingstaal (anders
dan het Nederlands) beoordeelt ten behoeve van de accreditatie van opleidingen. In
dat geval dient te zijner tijd ook het accreditatiekader te worden aangepast en de
daarmee gepaard gaande werkwijze van de NVAO. Overigens heeft de beoordeling van de
CDHO ten aanzien van de doelmatigheid van anderstalig onderwijs geen invloed op de
door de NVAO afgegeven accreditatie voor de opleiding. Wel heeft de NVAO nog altijd
de taak om te besluiten over de naam van een nieuwe opleiding (artikel 5.7, vierde
lid, onderdeel a, WHW). In dit kader kan zij ook na de inwerkingtreding van deze wet
de instelling vragen om een motivatie indien de opleidingsnaam in een andere taal
dan het Nederlands is.
Alle opleidingen, ongeacht de taal waarin zij worden verzorgd, en ongeacht of zij
bekostigd zijn, worden ten behoeve van de accreditatie door de NVAO beoordeeld, onder
andere op de vraag of het beoogde eindniveau van de opleiding op orde is. De instelling
moet dit niveau zelf vastleggen in de beoogde eindkwalificaties van de opleiding.
Op grond van het Nederlands Kwalificatieraamwerk en de zogeheten Dublin-descriptoren
wordt hieronder mede verstaan: de taalvaardigheid. De regering verwacht van bekostigde
instellingen dat zij het niveau van taalbeheersing in het Nederlands dat zij beogen
(voor de verschillende groepen studenten) vastleggen in hun taalbeleid. Ook zal de
instelling beleid moeten vaststellen waarin wordt vastgelegd hoe zij zich inspant
om de kwaliteit van het onderwijs voor Nederlandstalige studenten te waarborgen. Het
ligt in de rede dat dit beleid wordt uitgewerkt in de beoogde eindkwalificaties van
de opleidingen die een instelling verzorgt. De NVAO beoordeelt bij de accreditatie
of het beoogde taalniveau in de opleidingen gerealiseerd wordt. Daarnaast beoordeelt
de NVAO of de docenten de taal waarin zij het onderwijs verzorgen in voldoende mate
beheersen. Dit blijft overigens ook gelden voor de niet-bekostigde opleidingen. Op
deze wijze is de kwaliteit van het onderwijs ten aanzien van de taalvaardigheid van
studenten en docenten geborgd. De Nederlandse taalvaardigheid van studenten binnen
anderstalige opleidingen valt buiten deze kwaliteitscontrole, omdat zij geen onderdeel
is van de eindkwalificaties van die opleiding.
6.5. Gevolgen voor grensregio’s
Het is aannemelijk dat de effecten van dit wetsvoorstel anders zijn voor grensregio’s
dan voor overige gebieden in Nederland. Doordat het economisch en sociaal verkeer
in de grensregio’s sterker geïntegreerd is met het buurland, in vergelijking met de
rest van Nederland, zijn grenseffecten91 hier het meest voelbaar. Echter, de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel verandert
niets aan de mogelijkheid om dagelijkse activiteiten, zoals wonen, werken, studeren
en ondernemen over de grens uit te voeren. Een grenseffect kan theoretisch wel in
de grensregio bestaan, maar zal in de praktijk nauwelijks van invloed kunnen zijn
op het dagelijkse leven.
Dit wetsvoorstel heeft mogelijk gevolgen voor de internationale studentmobiliteit.
Het gaat daarbij met name om de inkomende diplomamobiliteit. In de grensregio’s speelt
dit een grotere rol dan in de rest van Nederland, omdat hier veel studenten van net
over de grens van België (Vlaanderen) en Duitsland in Nederland komen studeren. De
effecten zullen vooral merkbaar zijn in het gebied rond de grens met Duitsland, omdat
de Duitse studenten eerder zullen kiezen voor een anderstalige opleiding, terwijl
Vlaamse studenten ook in het Nederlands kunnen studeren. Er moet rekening gehouden
worden met de mogelijkheid dat een toekomstig andere indeling van het anderstalige
(Engels of Duits) associate degree- en bacheloraanbod een verandering teweegbrengt
in de motivatie van studenten uit buurlanden om een studie te kiezen in Nederland.
Indien er na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel sprake zal zijn van grenseffecten,
wordt niet verwacht dat deze zwaarwegend negatief van aard zullen zijn. De regering
verwacht niet dat de voorgestelde maatregelen een afschrikeffect zullen hebben op
(potentiële) internationale studenten. Het is ook de verantwoordelijkheid van instellingen
om internationale studenten tijdig van betrouwbare en eenvoudig toegankelijke informatie
te voorzien, waaronder de taal waarin het onderwijs wordt gegeven. Dit zal de kans
op verwarring beperken. Er zijn geen signalen ontvangen die wijzen op grootschalige
dalende interesse van internationale studenten om in Nederland te gaan studeren. Vooralsnog
wordt verwacht dat internationale studenten uit de grensregio’s voor een studie in
Nederland zullen blijven kiezen, afhankelijk van het anderstalige aanbod.
Oog voor de regio
De regering heeft in aanloop naar dit wetsvoorstel meerdere brieven van Economic
Boards en instellingen uit (grens)regio’s ontvangen waarin zij uiteenzetten dat de instroom
van internationale studenten van enorme meerwaarde is voor de regio. De gemeenschappelijke
lijn in deze brieven wordt treffend beschreven in een brief van diverse bestuurders
uit de regio Twente. Ze stellen dat ze zich «bewust [zijn] van de problematiek en
knelpunten waar enkele universiteiten, hogescholen en studentensteden in Nederland
op het gebied van de groei voor staan. Niet alle universiteiten en hogescholen ervaren
dezelfde problematiek, in gelijke mate en ook de aard kan verschillen.» In een gezamenlijke
brief van Limburgse werkgevers is te lezen dat de problematiek zoals deze in de Randstad
ervaren wordt niet van toepassing is op de provincie. De Economic Board Zeeland beschrijft een vergelijkbaar sentiment en stelt dat er «op sommige plekken en met
name ook in onze regio, er juist behoefte is aan en ruimte voor een beheersbare groei,
zowel in het mbo, hbo, als wo.» De grensregio’s geven hiermee een zeer duidelijk en
eenduidig signaal af. De Economic Board Regio Arnhem Nijmegen vraagt in diens brief dan ook nadrukkelijk om oog te hebben voor de kenmerken van
verschillende regio’s en te komen met maatwerk in plaats van een generieke instroombeperking
van internationale studenten.
De regering neemt deze geluiden serieus en is voornemens om, in lijn met het verzoek
van de Economic Board Arnhem Nijmegen, bij de uitvoering van dit wetsvoorstel specifiek rekening te houden met regionale
verschillen en behoeften. Binnen de stelselbrede doelstellingen van het internationaliseringsbeleid,
gericht op maatschappelijke balans, is ruimte voor regionaal en sectoraal maatwerk.
Binnen dit maatwerk is differentiatie mogelijk voor zowel grens- als krimpregio’s.
In de toets anderstalig onderwijs wordt dan ook specifiek beoordeeld of het, gezien
de regionale behoeften en arbeidsmarkt, doelmatig is een opleiding in een andere taal
dan het Nederlands aan te bieden. Bij de uitwerking van het toetsingskader voor de
toets anderstalig onderwijs wordt de input vanuit de regio’s in ogenschouw genomen.
Daarnaast zal sprake zijn van een grote mate van zelfregie door hogescholen en universiteiten,
waardoor zij substantiële invloed blijven houden over welke afspraken er gemaakt worden,
binnen de gestelde wettelijke en beleidsmatige kaders. Op deze manier wordt voorkomen
dat de maatregelen zwaarwegende negatieve effecten zullen hebben op de grens- en krimpregio’s.
6.6. Gevolgen voor Caribisch Nederland, Aruba, Curaçao en Sint-Maarten
De voorgestelde wetswijzigingen met betrekking tot het hbo en wo gelden onverkort
voor Caribisch Nederland.92 In Caribisch Nederland is slechts één instelling voor hoger onderwijs als bedoeld
in de WHW gevestigd, te weten Saba University School of Medicine. Dit is een niet-bekostigde
instelling. Dit wetsvoorstel heeft slechts een gering effect op niet-bekostigde instellingen,
zie daarvoor paragraaf 6.1.3 van deze toelichting.
De gevolgen van de taalmaatregelen in dit wetsvoorstel hebben geen ingrijpende gevolgen
voor studenten uit het Caribisch deel van het Koninkrijk. Studenten die kiezen voor
een Engelstalige opleiding in Europees Nederland kunnen als gevolg van het wetsvoorstel
te maken krijgen met minder Engelstalig onderwijsaanbod in Europees Nederland. Tegelijkertijd
verwacht de regering dat er voldoende Engelstalig aanbod over blijft voor deze studenten.
Daar waar het aanbod van Engelstalig aanbod wordt beperkt tot een maximaal aantal
plaatsen (op grond van het voorgestelde artikel 6.2, zesde lid of artikel 6.5a, tweede
lid) zullen instellingen een selectieprocedure moeten inrichten. Reeds op grond van
de huidige WHW moet daarbij rekening worden gehouden met studenten uit Caribisch Nederland.
Die verplichting is hier onverkort geldig.
Studenten uit het Caribisch deel van het Koninkrijk hebben doorgaans de Nederlandse
nationaliteit en vallen daarom onder wat in dit wetsvoorstel wordt aangeduid als «EER-studenten».
In paragraaf 3.2 is dit nader toegelicht. Met betrekking tot de maatregelen op het
gebied van fixus is het effect vergelijkbaar met de effecten op EER-studenten.
6.7. Gevolgen voor de rechtspraak en gefinancierde rechtsbijstand
De regering verwacht dat de maatregelen uit het wetsvoorstel niet zullen leiden tot
een verzwaring van de werklast van de rechtspraak en de gefinancierde rechtsbijstand.
Vanwege de focus op zelfregie is de verwachting dat het onderwijsveld zelf de benodigde
aanpassingen in het bestaande onderwijsaanbod zal maken, in overleg met het ministerie
en de Minister van OCW. Ook zullen er bestuurlijke afspraken worden opgesteld in lijn
met het wetsvoorstel die in dergelijke situaties handvatten bieden om tot oplossingen
te komen. Daarom wordt niet verwacht dat tegen de besluiten (die het sluitstuk van
deze aanpak vormen) veelvuldig bezwaar en beroep zal worden ingesteld.
De toets anderstalig onderwijs voor nieuwe opleidingen zal naar verwachting ook niet
tot een wezenlijke verzwaring van de last bij de rechtspraak gaan leiden. Slechts
een beperkt deel van de jaarlijks te starten nieuwe opleidingen betreft een anderstalige
opleiding. Ook nu worden aanvragen afgewezen en leert de ervaring dat dit slechts
in geringe mate tot beroepszaken leidt.
Ook zullen de fixusmaatregelen naar verwachting niet tot een toename van procedures
van studenten leiden. Weliswaar worden de mogelijkheden om een fixus in te stellen
verruimd, maar het aantal aanmeldingen van studenten verandert daardoor niet. De studenten
worden simpelweg verdeeld over de trajecten, die voorheen één selectie voor de opleiding
als geheel kenden. De selectieprocedures zelf veranderen ook niet door dit wetsvoorstel.
Studenten zullen dus even vaak en op dezelfde manier worden toegelaten en afgewezen
als ook nu het geval is. Er is daarmee geen reden om aan te nemen dat er een verzwaring
van de werklast van de rechtspraak zal plaatsvinden.
7. Financiële gevolgen
De maatregelen hebben niet als eigenstandig doel om de internationale studentenaantallen
te laten dalen, maar dit kan wel het gevolg zijn van de maatregelen. De verwachting
is dat de toets anderstalig onderwijs op termijn zal leiden tot een daling van het
aantal anderstalige opleidingen, en daarmee mogelijk tot een daling van het aantal
internationale studenten. De omvang daarvan is onzeker en op dit moment nog niet te
ramen; hetzelfde geldt voor eventuele budgettaire gevolgen. Die budgettaire gevolgen
zijn naar verwachting relatief klein ten opzichte van de totale uitgaven voor internationale
studenten. Als gevolg van de invoerings- en overgangstermijnen zal de toets anderstalig
onderwijs pas vanaf collegejaar 2029/2030 effect hebben op het bestaande onderwijsaanbod.
De mate van het effect hangt af van de zelfregie van instellingen en de beslissing
van de Minister op de toets anderstalig onderwijs. Op het moment dat de Minister beslist
op de toets anderstalig onderwijs (2027) zal er mogelijk meer zicht zijn op het effect
en de bijbehorende budgettaire gevolgen. Deze zullen dan worden geraamd en verwerkt
in de OCW-begroting bij de Voorjaarsnota 2027. Daarbij wordt onder meer gekeken hoe
de aantallen internationale studenten zich in de jaren ervoor hebben ontwikkeld. Nadien
zullen in de jaarlijkse referentieraming van leerlingen en studenten op de gebruikelijke
wijze de aantallen studenten worden geraamd en overeenkomstig in de begroting worden
verwerkt. Daarmee zijn er op termijn ook mogelijke gevolgen voor de omvang van het
onderwijsdeel van de bekostiging van instellingen voor EER-studenten. De effecten
van de toets anderstalig onderwijs op de internationale studentenaantallen, en de
eventueel daaruit voortvloeiende budgettaire gevolgen, worden meegenomen in de evaluatie
van de wet die voorzien is vijf jaar na inwerkingtreding ervan.
Naar verwachting hebben de overige onderdelen van het wetsvoorstel geen significant
effect op het aantal EER-studenten. Een afname van het aantal niet-EER studenten heeft
geen gevolgen voor de OCW-begroting, omdat het Rijk geen bijdrage betaalt aan de instelling
waar zij studeren.
Sommige maatregelen, bijvoorbeeld ten aanzien van de zorgplicht voor het bevorderen
van taalcompetenties, zullen ook direct financiële gevolgen hebben voor instellingen.
Een groot deel van deze financiële gevolgen zit verwerkt in de lumpsum, gezien de
instellingen de wettelijke taak al hebben om de Nederlandse uitdrukkingsvaardigheid
te bevorderen voor Nederlandse studenten. De instellingen zullen daarom geen extra
financiële compensatie ontvangen voor de genomen maatregelen ten aanzien van het bevorderen
van de Nederlandse taalvaardigheid van studenten.
7.1. Taal en regie
De Minister van OCW is voornemens de taak van de CDHO uit te breiden met de rol van
adviescommissie voor advisering rond de toets anderstalig onderwijs en de regievoering
en eventueel te treffen maatregelen. De CDHO zal daarbij een signalerende functie
hebben. Zij kan daarbij periodieke rapportages uitbrengen over de ontwikkelingen in
het stelsel. De CDHO heeft in het verleden geadviseerd over de opleidingstaal bij
nieuwe opleidingen. Daar stopte de CDHO mee vanwege de uitvoerbaarheid en het gebrek
aan juridische grondslag. De Minister van OCW is met de CDHO in gesprek over het opstellen
van een amvb over de doelmatigheid van anderstalig opleidingsaanbod. De CDHO zal daarbij
niet meer aan de NVAO adviseren, maar rechtstreeks aan de Minister van OCW. Dit betekent
dus extra werkzaamheden voor de CDHO.
De CDHO kan vanuit haar rol en door toegang tot de centrale kennisbasis periodiek
signalen en ontwikkelingen in het stelsel rond regievoering duiden, zowel richting
de Minister van OCW als de instellingen. Daarnaast kan de adviescommissie ook adviseren
over incidentele gevallen op verzoek van de Minister van OCW. Dit is voor de CDHO
een nieuwe taak naast hun reguliere advisering over macrodoelmatigheid van het opleidingsaanbod.
Voor de advisering over regievoering en voor het voorbereidend werk van de adviescommissie
zal de rijksbijdrage aan de CDHO worden opgehoogd. Deze kosten bedragen naar verwachting
de eerste 2 jaar circa € 1,2 miljoen euro en structureel circa € 0,75 miljoen euro
en worden ingepast binnen de lumpsum hoger onderwijs.
7.2. Aanpassingen Registratie instellingen en opleidingen
Om de registratie van de onderwijstaal, de toestemming van de toets anderstalig onderwijs
en de nieuwe mogelijkheden voor numerus fixus bij associate degree- en bacheloropleidingen
mogelijk te maken, worden de registratiesystemen bij DUO aangepast.93 Het betreft dan met name aanpassingen aan de Registratie instellingen en opleidingen.
Het gaat hier om incidentele kosten die door DUO zijn geraamd op € 964.000 verspreid
over twee jaren. Daarnaast verwacht DUO hier vanuit de instellingen extra vragen op
te krijgen, wat vraagt om een uitbreiding van de lijninzet (instructies aanpassen,
helpdesk, communicatie). Deze zijn door DUO geraamd op € 26.000 incidenteel verspreid
over twee jaren (afhankelijk van het moment van inwerkingtreding) en € 24.000 euro
structureel. Alle bedragen zijn gebaseerd op het prijspeil van 2023.
8. Evaluatie
Het wetsvoorstel voorziet in een evaluatiebepaling. Deze bepaling houdt in dat de
regering binnen vijf jaar na inwerkingtreding van de wet aan de Staten-Generaal verslag
uitbrengt over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk. Daarbij
zal onderzocht worden wat de effecten zijn van de verschillende maatregelen en in
welke mate de wettelijke mogelijkheden worden benut. De evaluatie beschouwt de effecten
van de wet in het licht van de bredere beleidsaanpak voor het in balans brengen van
internationalisering in het hoger onderwijs, waartoe ook zelfregie en bestuurlijke
afspraken behoren.
Mocht de evaluatie aantonen dat de gekozen aanpak in de praktijk onvoldoende effect
sorteert, dan wordt bezien of de inzet van en verhouding tussen wettelijke maatregelen,
zelfregie en bestuurlijke afspraken herziening behoeven.
9. Advies en consultatie
Voor dit wetsvoorstel is op verschillende manieren gebruik gemaakt van expertise binnen
het hbo en wo. Op verschillende momenten zijn er inhoudelijke sessies georganiseerd
met vertegenwoordigers van de hogescholen en universiteiten,94 studenten en medewerkers van de advies- en uitvoeringsorganisaties, waaronder DUO,
inspectie, Studielink, NVAO en CDHO. Deze overleggen hebben onder meer als doel gehad
te komen tot een wetsvoorstel dat tegemoetkomt aan politieke en beleidsmatige wensen,
en tegelijkertijd uitvoerbaar is en oog heeft voor de belangen van studenten en onderwijsinstellingen.
Naast de informele (ambtelijke) gesprekken, is ook op formele wijze gevraagd om input
in de vorm van uitvoeringstoetsen door DUO, inspectie, Studielink en CDHO. Daarnaast
heeft er een openbare consultatiegelegenheid in de vorm van een internetconsultatie
plaatsgevonden. De resultaten van de formele consultaties worden in dit hoofdstuk
verder toegelicht. Omdat ten tijde van de consultatiefase de introductie van een numerus
fixus op een traject nog onderdeel uitmaakte van het concept wetsvoorstel, wordt die
maatregel in dit hoofdstuk ook meegenomen.
9.1. Internetconsultatie
Het wetsvoorstel heeft vanaf 14 juli 2023 gedurende negen weken opengestaan voor internetconsultatie.
De consultatie heeft 245 reacties opgeleverd, waarvan 210 openbare reacties. Een groot
deel van de reacties is anoniem, dat wil zeggen dat de afzender niet (openbaar) bekend
is. De reacties onder naam zijn met name ingediend door onderwijsinstellingen en daaraan
verbonden mensen. Naast diverse onderwijsinstellingen hebben ook de koepelorganisaties
binnen het hbo (Vereniging Hogescholen) en het wo (Universiteiten van Nederland),
de landelijke studentenorganisaties Interstedelijk Studentenoverleg (ISO) en de Landelijke
Studentenvakbond (LSVb), studentenvertegenwoordigers van de Rijksuniversiteit Groningen
en Tilburg University en regionale belangenorganisaties, zoals economic boards en euregio’s gereageerd.
Er wordt uiteenlopend op het wetsvoorstel gereageerd, waarbij met name de instellingen
in het hoger onderwijs kritiek uiten op de inhoud en uitvoerbaarheid. Desondanks wordt
de urgentie om de internationalisering van het hoger onderwijs beter te kunnen beheersen
door het overgrote deel van de respondenten gevoeld.
De regering bedankt iedereen die heeft gereageerd op het wetsvoorstel. Hieronder gaat
de regering in op een aantal van de inhoudelijke punten uit de reacties. De regering
bespreekt zowel de inhoudelijke opmerkingen, als ook de opmerkingen die zich richten
op de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel.
9.1.1. Doelstelling
Het ontbreken van een heldere, al dan niet cijfermatige, doelstelling wordt door tientallen
respondenten benoemd als belemmering in de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. Het
is volgens hen niet helder wat de balans, waarnaar gestreefd wordt, precies inhoudt.
Dit maakt het lastig om te bepalen wanneer het wetsvoorstel haar doelen heeft bereikt
en daarmee geslaagd is. Het is volgens een aantal instellingen die hebben gereageerd
lastig om zelfregie te voeren zolang niet helder is wat het exacte doel is waar zij
naartoe moeten bewegen.
De regering vindt het belangrijk om ervoor te waken dat door een strikte doelstelling
in de wet – waarbij wordt ingezet op absolute aantallen anderstalig aanbod of internationale
studenten – de voordelen van internationalisering verloren gaan. Het cijfer wordt
dan een doel op zich, terwijl het wetsvoorstel beoogt om sturingsmogelijkheden aan
te brengen die het mogelijk maken bewustere keuzes te maken ten aanzien van internationalisering.
Tegelijkertijd onderkent de regering dat de doelstelling in de wet nog aanscherping
behoeft om de uitvoerbaarheid te verbeteren. Om deze reden is de doelstelling in hoofdstuk
3 verscherpt met enkele uitgangspunten met betrekking tot de instroom van internationale
studenten en het anderstalig onderwijsaanbod.
9.1.2. Autonomie van instellingen
De taalmaatregelen in het wetsvoorstel worden gezien als een inbreuk op de autonomie
van de hogescholen en universiteiten. Met name de verplichting om bevordering van
de taalvaardigheid op te nemen binnen het curriculum voor associate degree- en bacheloropleidingen,
en de mogelijkheid om toestemming voor anderstalig onderwijs in te trekken door de
Minister van OCW, worden daarbij genoemd.
De regering wil benadrukken dat het wetsvoorstel allereerst aanstuurt op zelfregie
en dat zij de hogescholen en universiteiten zo min mogelijk in hun autonomie wil schaden.
Tegelijkertijd is de regering van mening dat de urgentie voor dit wetsvoorstel deels
is ontstaan doordat de instellingen voor hoger onderwijs er nog niet in zijn geslaagd
een adequate aanpak te organiseren om de uitdagingen die de internationalisering van
het hoger onderwijs met zich meebrengt het hoofd te bieden.
De regering heeft de inspanningsverplichting voor studenten, en daarmee de ingreep
in de curricula van opleidingen, geschrapt uit het wetsvoorstel. Opleidingen hoeven
niet langer een minimum aan studiepunten in hun curriculum aan taalvaardigheidsbevordering
te spenderen. Wel blijft de regering van mening dat de toets anderstalig onderwijs
en de mogelijkheid van de Minister van OCW om toestemming voor de anderstaligheid
van opleidingen in te trekken, naast de primaire nadruk op zelfregie, noodzakelijk
blijven om het Nederlands als onderwijs- en wetenschapstaal te behouden.
9.1.3. Opleidingstaal
Het thema waar de meeste reacties over zijn binnengekomen betreft de opleidingstaal
binnen het hoger onderwijs. Ruim honderdvijftig respondenten uiten hun zorgen over
de voornemens van de regering om de verengelsing van het onderwijs te remmen, met
als doel het beschermen van het Nederlands als onderwijs- en wetenschapstaal.
Betoogd wordt dat het Engels momenteel fungeert als de dominante internationale wetenschapstaal,
omdat wetenschap zich niet beperkt tot nationale grenzen. Dit vereist volgens de respondenten
een universele taal. Een ander punt van zorg betreft de internationale concurrentiepositie
van het Nederlandse hoger onderwijs en de wetenschap. Respondenten uiten bezorgdheid
over de mogelijke negatieve effecten die heroverweging van het Engels als instructietaal
heeft op de internationale status van het Nederlandse hoger onderwijs. Herhaaldelijk
wordt verwezen naar de zogenaamde «battle of the brains.» Er klinkt eveneens bezorgdheid over een mogelijke afname in de kwaliteit van het
hoger onderwijs in Nederland. Respondenten vrezen dat vooraanstaande docenten mogelijk
niet langer bereid zijn om aan Nederlandse universiteiten en hogescholen te werken
wanneer opleidingen niet langer zonder voorbehoud in het Engels kunnen worden aangeboden.
Ook bestaat de vrees dat de voordelen die voortkomen uit internationalisering verloren
gaan, zoals culturele diversiteit en het concept van een international classroom.
De regering wil graag reageren op de zorgen met betrekking tot de taal van het onderwijs.
De regering erkent dat internationalisering in het hoger onderwijs grote voordelen
kent, waardeert de internationale dimensie en streeft ernaar deze te behouden. Dit
wetsvoorstel heeft niet tot doel willekeurig opleidingen, die momenteel in een andere
taal worden gegeven, te veranderen naar het Nederlands. Ook is er geen intentie om
internationale docenten en studenten te weren uit ons het hogeronderwijsstelsel. De
regering acht het niet aannemelijk dat de kwaliteit van het onderwijs of de internationale
concurrentiepositie in het geding komen door de uitvoering van de voorgestelde maatregelen.
De voornaamste uitdaging voor de uitvoering van het wetsvoorstel is het tekort aan
Nederlandstalig onderwijzend personeel. Ruim vijftig respondenten wijzen op de beperkte
beschikbaarheid van Nederlandstalige docenten. Daarnaast geven zij aan dat het wegvallen
van internationale docenten (omdat ze geen Nederlandstalig onderwijs kunnen verzorgen)
kan leiden tot een verhoogde werkdruk bij het Nederlandstalige personeel. Dit kan
mogelijk resulteren in meer verzuim, wat de druk op het hogeronderwijsstelsel alleen
maar verder vergroot.
De regering hecht groot belang aan de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel en neemt
de zorgen over het gebrek aan Nederlandstalig onderwijzend personeel serieus. De gebrekkige
beschikbaarheid van personeel is op zichzelf onvoldoende om van doelmatigheid te spreken
binnen de toets anderstalig onderwijs. De regering wil instellingen wel de tijd geven
Nederlandstalig personeel te vinden voor de bestaande opleidingen die geen toestemming
voor anderstalig onderwijs krijgen, of om het huidige personeel bij te scholen in
de Nederlandse taal. Daarbij wil de regering ook benadrukken dat de masteropleidingen
in dit wetsvoorstel buiten beschouwing blijven. Dit geeft instellingen enige speling
om te schuiven met Nederlandstalig en anderstalig personeel tussen de associate degree-
en bacheloropleidingen enerzijds en masteropleidingen anderzijds.
Een andere zorg betreft de distinctie tussen het hbo en het wo als een mogelijke factor
voor differentiatie. Het aandeel internationale studenten in het wo is aanzienlijk
groter dan in het hbo, zo wordt geschreven, en de getroffen maatregelen zouden zich
daarom meer op het wo moeten richten dan op het hbo. Daar tegenover staan reacties
die aangeven dat het wo zich richt op een internationaal wetenschappelijk werkveld,
terwijl het hbo zich richt op specifieke beroepen. Daarnaast zijn er twijfels over
het buiten beschouwing laten van masteropleidingen. In termen van percentages zijn
aanzienlijk meer masters anderstalig en leiden zij meer internationale studenten op.
Om die reden wordt door verschillende respondenten aangevoerd dat het onevenredig
is om masteropleidingen niet op te nemen in het wetsvoorstel. De regering heeft hierin
een andere afweging gemaakt en verwijst hiervoor naar paragraaf 4.3.1.
Tot slot wordt benadrukt dat het essentieel is om internationale studenten aan te
trekken om tekorten (in bepaalde sectoren) op de arbeidsmarkt op te vangen. Zonder
internationale studenten zouden die tekorten vergroten. Ook is er een sterke roep
om maatwerk op grond van regionale omstandigheden, in het bijzonder in de grensregio’s.
Deze regio’s hebben vaak nauwe banden met omliggende landen en trekken veel internationale
studenten aan. De instellingen in deze regio zouden zonder de instroom van internationale
studenten, bij gebreke aan anderstalige opleidingen, mogelijk niet genoeg studenten
hebben om te kunnen blijven bestaan. Dat zou de toegankelijkheid van hoger onderwijs
voor inwoners van grensregio’s in gevaar kunnen brengen. Iets soortgelijks geldt voor
krimpregio’s, waar een afname van het aantal internationale studenten de regionale
krimp kan versterken.
Ook wordt gepleit voor uitzondering van bepaalde opleidingen in zijn geheel, zoals
kunstopleidingen en University Colleges. Daartegenover staan reacties die oproepen
om uitzonderingen niet de norm te laten worden, waardoor de maatregel haar doeltreffendheid
verliest.
In reactie op de vraag om maatwerk wil de regering benadrukken dat zij de genoemde
nuances in de beoordeling van de doelmatigheid van anderstalig onderwijs erkent. In
paragraaf 4.3.3 is nader uitgewerkt hoe rekening wordt gehouden met de aspecten die
in de internetconsultatie zijn genoemd, met inbegrip van economische en regionale
factoren.
9.1.4. Taalvaardigheid
Het wetsvoorstel zoals aangeboden voor internetconsultatie bevatte een verplichting
voor instellingen om een minimum aan studiepunten met als doel taalvaardigheidsbevordering
onder (internationale) studenten, in het curriculum op te nemen. Deze maatregel heeft
geleid tot meer dan zeventig reacties in de internetconsultatie. Ongeveer de helft
van deze reacties toont een overwegend positieve houding ten opzichte van het stimuleren
van de Nederlandse taalvaardigheid. Niettemin zijn ook inhoudelijke bedenkingen geuit.
In de eerste plaats bestaat de vrees dat de verplichting tot inspanning een ontmoedigend
effect heeft op de komst van internationale studenten naar Nederland, waardoor de
voordelen die zij met zich meebrengen mogelijk worden ondermijnd. Daarnaast zijn respondenten
bezorgd dat het verplicht stellen van taalvaardigheidscursussen in het curriculum
ten koste gaat van de vakinhoudelijke kennis. De ruimte in het curriculum kan immers
niet meer worden besteed aan onderwijseenheden die gericht zijn op de inhoudelijke
expertise van de betreffende opleiding. Met het oog op de uitvoerbaarheid van de taalvaardigheidsmaatregel
noemen respondenten het nijpende tekort aan docenten Nederlands als tweede taal (NT2).
Ook zien respondenten de integratie van taalvaardigheidsonderwijs in de reguliere
opleidingen als technisch moeilijk uitvoerbaar.
De regering erkent de uitdagingen en de moeilijkheid in de uitvoerbaarheid van een
inspanningsverplichting. Deze worden door de regering als dermate groot beschouwd
dat zij heeft besloten om de inspanningsverplichting te schrappen uit het wetsvoorstel.
In plaats daarvan wordt de zorgplicht van instellingen om de Nederlandse taalvaardigheid
te bevorderen uitgebreid naar alle studenten, zoals uiteengezet in paragraaf 4.4.
Ook in dat geval blijft het tekort aan NT2-docenten een factor om rekening mee te
houden.
9.1.5. Numerus fixus
Enkele reacties hebben betrekking op het onderscheid tussen EER-studenten en niet-EER-studenten,
zoals dat wordt gemaakt in de fixusmaatregelen. Sommige respondenten beschouwen dit
onderscheid als een vorm van discriminatie en spreken hun afkeuring daarover uit.
Anderen vinden het juist vreemd dat een fixus niet ook zou kunnen worden toegepast
om een maximum te stellen aan EER-studenten, anders dan die uit Nederland. De regering
wil hier benadrukken dat het primaire doel van de capaciteitsfixus is om te voorkomen
dat een tekort aan opleidingsplaatsen ontstaat voor Nederlandse studenten. Het instrument
mag dus alleen worden ingesteld als sprake is van een capaciteitsprobleem en alleen
in dat verband kan de instroom van niet-EER-studenten worden beperkt. Dat de maatregel
onderscheid maakt tussen de groep EER-studenten, waartoe ook de Nederlandse student
behoort, en de groep niet-EER-studenten, past binnen het internationaalrechtelijk
kader zoals beschreven in hoofdstuk 5.
Enkele reacties noemen de uiterlijke datum van 1 maart voor het instellen van een
noodfixus te vroeg om een nauwkeurige inschatting te kunnen maken of een noodfixus
noodzakelijk is. Daarnaast wordt getwijfeld aan het praktische effect dat een noodfixus
zal hebben, aangezien deze alleen toepasbaar is in zeer uitzonderlijke situaties.
Tot slot worden vraagtekens geplaatst bij de rechtsbescherming van studenten. De regering
herkent deze punten, maar ziet ook dat in het verleden zich situaties hebben voorgedaan
waar een noodfixus uitkomst had kunnen bieden. Bij het vormgeven van de noodfixus
heeft de regering geprobeerd een balans te vinden tussen de belangen van instellingen
om snel te kunnen handelen enerzijds, en anderzijds de rechtspositie van studenten.
Ten aanzien van het gebruik het begrip traject wordt opmerkt dat onvoldoende duidelijk is wat precies daaronder wordt verstaan.
Op basis van de definitie zoals deze voorlag in internetconsultatie was het moeilijk
om de fixus op een traject effectief te implementeren, aangezien onduidelijk was wat
een traject precies inhield. In paragraaf 4.1 is dit verduidelijkt.
9.1.6. Regie
De hogescholen en universiteiten geven aan, net als de koepelorganisaties, dat zij
de wil hebben om door middel van zelfregie te werken aan een oplossing voor de disbalans
in de internationalisering en de vergaande verengelsing van het Nederlandse hoger
onderwijs. Daarbij geven partijen aan dat zij zich niet altijd kunnen vinden in het
niveau van regelgeving van de uitwerking van de maatregelen van het wetsvoorstel.
De maatregelen rondom taal zouden zij liever laten landen in bestuurlijke afspraken
dan in een beleidsregel of ministeriële regeling. Een beleidsregel of ministeriële
regeling die zonder parlementaire tussenkomst door een Minister van OCW kan worden
vastgesteld, heeft als gevolg dat checks and balances ontbreken en beleid inconsistent kan worden.
De regering begrijpt de zorgen van instellingen over de uitwerking van de toets anderstalig
onderwijs. Daarbij speelt rechtszekerheid een grote rol. De regering heeft daarom
in paragraaf 4.3 een uitgebreide uitleg gegeven van wat de doelmatigheidstoetsing
inhoudt en er uiteindelijk voor gekozen om de criteria uit te werken in een amvb.
Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de zorgen omtrent de rechtszekerheid.
Instellingen zijn verder van mening dat de termijn van zes maanden om een voorstel
te formuleren voor de toetsing van doelmatigheid onrealistisch is en dat er aanzienlijk
meer tijd nodig is om vanuit zelfregie tot een goed onderbouwd voorstel te komen.
Na gesprekken met de instellingen en uitvoeringsorganisaties heeft de regering besloten
de termijn te verruimen naar negen maanden.
Tot slot missen instellingen duiding van de rol van medezeggenschap in het regieproces.
Hoewel het wetsvoorstel beschrijft hoe instellingen zelf regie kunnen uitoefenen en
hoe de onafhankelijke adviescommissie en de Minister van OCW daarin passen, ontbreekt
volgens hen in de toelichting aandacht voor de rol van medezeggenschap.
De regering begrijpt de zorgen met betrekking tot de rol van medezeggenschap binnen
het regiestelsel. Om de specifieke rol van medezeggenschap in lijn met zelfregie door
hogescholen en universiteiten in het wetsvoorstel te verduidelijken, zijn er wijzigingen
aangebracht in paragraaf 4.2.
9.1.7. Bekostiging
In consultatie wordt vaak aangegeven dat de wijze van bekostigen bijdraagt aan de
groei van het aantal internationale studenten. Als oplossing wordt geopperd om ook
de wijze van bekostigen aan te passen. In reactie op dit punt is in de memorie van
toelichting (in de inleiding en in paragraaf 9.9.3) duidelijker aangegeven waarom
een eventuele aanpassing van de bekostigingssystematiek van het hoger onderwijs geen
onderdeel uitmaakt van dit wetsvoorstel.
9.1.8. Alternatieven voor het wetsvoorstel
Enkele tientallen respondenten hebben alternatieve benaderingen voorgesteld om de
beheersing van de internationale studentenstroom aan te pakken. Daarbij werd herhaaldelijk
gewezen op het vergroten van de totale onderwijscapaciteit. De regering ziet echter
geen ruimte voor onbeperkte groei van het hoger onderwijs. Het stelsel moet houdbaar
blijven en op dit moment ontbreekt het aan voldoende personeel en financiële middelen
om grootschalige capaciteitsuitbreiding te realiseren met behoud van de kwaliteit.
Een ander alternatief dat naar voren is gebracht, omvat het loslaten van taalmaatregelen
en in plaats daarvan te focussen op strengere toelatingseisen. Dit zal echter de toegankelijkheid
van het hoger onderwijs ook voor Nederlandse studenten verslechteren, terwijl het
wetsvoorstel deze toegankelijkheid juist tracht te verbeteren.
Tot slot pleiten respondenten voor een focus van maatregelen op een klein aantal opleidingen
waar de beschreven problematiek het grootst is. Naar het oordeel van de regering biedt
een focus op excessen echter geen duurzame oplossing voor de bredere uitdagingen binnen
het gehele onderwijsstelsel. Een doeltreffende aanpak vereist instrumenten die zowel
onmiddellijke hulp bieden, als de toekomstige situatie werkbaar houden.
9.1.9. Europees perspectief
In de internetconsultatie is herhaaldelijk de aandacht gevestigd op de Europese dimensie
van dit wetsvoorstel. Er wordt benadrukt dat Europese samenwerking essentieel is om
effectieve oplossingen te vinden voor de disbalans in internationale studentenstromen.
Ze benadrukken het belang van het inpassen en begrijpen van het Europese perspectief
bij de maatregelen die in dit wetsvoorstel worden voorgesteld. Het Europese Universiteiten
Initiatief is een vlaggenschipinitiatief van de Europese strategie voor universiteiten.
Taal speelt een belangrijke rol voor het aanbieden van internationaal onderwijs binnen
de allianties, bijvoorbeeld in de joint programmes of losse vakken, maar ook voor het stimuleren van gebalanceerde mobiliteit.
De regering heeft geen signalen ontvangen dat Nederlandse instellingen door het wetsvoorstel
en de daarin voorgestelde maatregelen mogelijk minder aantrekkelijk zouden worden
voor Europese samenwerking of dat de aankondiging van het wetsvoorstel voor een afschrikeffect
gezorgd heeft onder internationale studenten. Wel zijn er signalen ontvangen dat de
wetsbehandeling met interesse wordt gevolgd door met name de buurlanden. Paragraaf
2.3 gaat verder in op de Europese context en nationale maatregelen van andere Europese
lidstaten.
9.1.10. Huisvesting
Het laatste thema dat veel benoemd is in de internetconsultatie betreft studentenhuisvesting.
Meer dan veertig respondenten delen de opvatting dat internationale studenten onterecht
als zondebok worden aangewezen voor de wooncrisis, en dat dit wetsvoorstel daaruit
voortkomt. Verschillende reacties benadrukken dat de huisvestingscrisis een breder
landelijk probleem is en niet uitsluitend aan internationale studenten kan worden
toegeschreven.
Een ander geluid dat met betrekking tot huisvesting naar voren komt, is dat onderwijsinstellingen
meer verantwoordelijkheid moeten nemen en dragen voor het huisvesten van internationale
studenten.
Er is op dit moment sprake van een woningtekort in Nederland. Dit is ook het geval
bij studentenhuisvesting. De instroom van internationale studenten is een factor in
de vraag naar studentenhuisvesting, aangezien internationale studenten hier vrijwel
altijd gebruik van maken. Het tekort aan studentenhuisvesting hangt echter samen met
verschillende factoren. De regering is dan ook van mening dat de internationale studenten
niet voor dit tekort verantwoordelijk mogen worden gehouden. Dit wetsvoorstel heeft
bovendien niet als doel de druk op de studentenhuizenmarkt te verlichten.
9.2. Commissie doelmatigheid hoger onderwijs
Op 15 september 2023 heeft de CDHO een uitvoeringstoets uitgebracht over dit wetsvoorstel.
De conclusie van de CDHO is dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is mits:
1. de doelstellingen in de wet en de toetsingscriteria in de lagere regelgeving scherper
worden weergegeven; en
2. de procedures en de termijnen helder beschreven en proportioneel zijn.
Naar aanleiding van dit eerste punt zijn in het wetsvoorstel en in de toelichting
in paragraaf 4.3 aanscherpingen doorgevoerd in de toetsingscriteria en de toelichting
daarbij. Over de uitwerking van de toetscriteria in lagere regelgeving is met de CDHO
afgesproken dat zij hier nauw betrokken bij zal zijn. Datzelfde geldt voor het tweede
punt, de uitwerking van de procedures.
9.2.1. Inhoudelijke punten
In haar uitvoeringstoets pleit de CDHO voor zoveel mogelijk gesloten en meetbare normen.
Dit bevordert de toetsbaarheid. De regering probeert waar mogelijk de normen gesloten
en meetbaar te formuleren. Dit zal echter niet in alle gevallen mogelijk zijn. Deels
omdat de aanvraag voor de toets anderstalig onderwijs (gedeeltelijk) kwalitatief zal
worden onderbouwd en deels om te borgen dat er ruimte blijft voor maatwerk.
Verder beveelt de CDHO aan om de eenmalige toets bestaand anderstalig aanbod plaats
te laten vinden voordat nieuwe anderstalige opleidingen worden getoetst. Deze aanbeveling
wordt niet overgenomen omdat dit een onwenselijk langdurig moratorium op de aanvraag
van nieuwe anderstalige opleidingen en trajecten zou impliceren.
Ook beveelt de CDHO aan om niet op voorhand opleidingen een vrijstelling te geven
voor de toets bestaand anderstalig aanbod, omdat dit een vorm van schaduwtoetsing
zou veroorzaken. De Minister van OCW erkent dit risico. Anderzijds is het onwenselijk
dat anderstalige opleidingen en trajecten die evident anderstalig zijn onnodig worden
belast met toetsing. Om die reden wordt het aantal uitzonderingen op voorhand zo beperkt
mogelijk gehouden. Bij enige vorm van twijfel zal de anderstalige opleiding of traject
de toets anderstalig onderwijs moeten doorlopen. Er wordt daarom nu afgezien van het
categorisch uitzonderingen van opleidingen met een bijzonder kenmerk kleinschalig
en intensief onderwijs (BKKI). Mogelijk komen individuele opleidingen binnen deze
categorie alsnog in aanmerking voor instemming op grond van de toets anderstalig onderwijs,
maar op voorhand de gehele categorie uitzonderen zou te grofmazig zijn.
Tot slot wijst de CDHO erop dat de introductie van het begrip «traject» in dit wetsvoorstel
gevolgen voor het stelsel als geheel kan hebben. De regering benadrukt hier nogmaals
dat de introductie van het begrip «traject» enkel een afbakening mogelijk maakt voor
de toets anderstalig onderwijs en de fixusmaatregelen. Het beoogt niet de flexibiliteit
en diversiteit in vormgeving van opleidingen te beperken. Zie verder ook paragraaf
4.1.
9.2.2. Termijnen
Ten aanzien van de eerder voorgestelde (van de Awb afwijkende) beslistermijn van negen
maanden voor de toets bestaand aanbod, verwacht de CDHO dat deze termijn haalbaar
is, mits de beoordelingscriteria helder zijn, de te beoordelen dossiers beknopt zijn,
de CDHO voldoende tijd heeft om de beoordeling voor te bereiden en de CDHO beschikt
over voldoende menskracht om de aanvragen te beoordelen. Omdat het proces van zelfregie
momenteel nog wordt uitgewerkt en de toets bestaand aanbod mede van de uitkomsten
daarvan afhankelijk is, heeft de Minister van OCW ervoor gekozen de beslistermijn
uit te breiden van negen naar twaalf maanden.
9.2.3. Stijging werklast
De CDHO verwacht een structurele stijging van haar werklast op twee punten. Allereerst
door de aanvragen voor nieuwe anderstalige trajecten (de CDHO toetst nu alleen hele
opleidingen en geen trajecten) en verzoeken voor omzetting van het Nederlands naar
anderstaligheid. Hierdoor voorziet de CDHO een verhoging van het aantal fte dat nu
op het bureau werkt met ongeveer 4 fte. Het tweede punt gaat over de nieuwe adviesfunctie
in de regievoering en daarmee samenhangende rapportage (deze aspecten zijn geen onderdeel
van dit wetsvoorstel). De CDHO geeft aan meer informatie van de Minister OCW nodig
te hebben alvorens iets te kunnen zeggen over uitbreiding van het aantal fte met betrekking
tot deze rol.
De CDHO verwacht een tijdelijke stijging van haar werklast in verband met de eenmalige
toets bestaand aanbod. Op basis van de schatting van de Minister van OCW van het aantal
anderstalige opleidingen en trajecten, geeft de CDHO aan tijdelijke uitbreiding (gedurende
2,5 jaar) van ongeveer 3 fte nodig te hebben.
In verband met de extra werkzaamheden verzoekt de CDHO om de benoemingsomvang van
de zeven commissieleden uit te breiden van 0,125 naar 0,2 (en de voorzitter van 0,24
naar 0,35). De CDHO vindt het, gezien de expertise van de huidige commissieleden,
niet nodig om het aantal commissieleden uit te breiden.
De Minister van OCW deelt de noodzaak tot structurele en tijdelijke uitbreiding van
personeel op het bureau van de CDHO en over de benoemingsomvang van de commissieleden
en blijft hierover, onder andere aan de hand van de nader te ontwikkelen lagere regelgeving
en te ontwikkelen centrale kennisbasis, met de CDHO in gesprek.
9.3. Dienst uitvoering onderwijs (DUO)
Op 13 oktober 2023 heeft de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) een uitvoeringstoets
uitgebracht over dit wetsvoorstel. Daar is ook input van de inspectie en Studielink
bijgevoegd. Studielink heeft daarbij gebruikgemaakt van input vanuit de hogescholen
en universiteiten.
9.3.1. Aanpassingen van systemen van DUO
De conclusie van DUO is dat het wetsvoorstel voor DUO uitvoerbaar is. Er zullen verschillende
aanpassingen in het informatiemodel RIO moeten worden doorgevoerd, evenals in de applicatie
Loket erkenning onderwijs (LEO). Het gaat dan om de registratie van de toestemming
voortvloeiend uit de toets anderstalig onderwijs (en de eventuele intrekking daarvan),
en de registratie van de nieuwe mogelijkheden voor numerus fixus bij associate degree-
en bacheloropleidingen (fixus op een traject en maximering van het aantal plaatsen
voor niet-EER-studenten95). Voor deze aanpassingen geldt voor DUO een doorlooptijd van één kalenderjaar. De
financiële consequenties hiervan zijn opgenomen in hoofdstuk 7.
9.3.2. Afdeling bezwaar en beroep DUO
DUO heeft geen rol bij de inhoudelijke toets anderstalig onderwijs. De CDHO adviseert
hier, waarna de Minister van OCW besluit. DUO heeft wel een rol als het gaat om de
afhandeling van eventuele bezwaar- en beroepsprocedures. Het aantal bezwaar- en beroepsprocedures
is sterk afhankelijk van de mate waarin instellingen gezamenlijk regievoeren. DUO
schat het risico op bezwaren en beroepen hoger in. De regering verwacht dat instellingen
in gezamenlijkheid reeds tot een afgewogen aanvraag kan komen voor de toets anderstalig
onderwijs op het bestaand aanbod. Die aanvraag wordt dan geclusterd ingediend en in
zijn geheel beoordeeld. Als instellingen hier overeenstemming in kunnen bereiken en
vanuit zelfregie uitvoering geven aan de in dit wetsvoorstel opgenomen doelmatigheidscriteria,
zal de kans op bezwaar- en beroepsprocedures naar het oordeel van de regering beperkt
zijn.
Voor de toets anderstalig onderwijs voor nieuwe opleidingen, verwacht de regering
geen toename in het aantal bezwaar- en beroepszaken. Het aantal bezwaar- en beroepszaken
bij de huidige macrodoelmatigheidstoets voor nieuwe opleidingen is zeer gering. De
nieuwe toets anderstalig onderwijs wordt in gezamenlijkheid daarmee uitgevoerd en
sluit qua proces en inhoud hierop aan. Het aantal bezwaar- en beroepszaken zal dus
naar verwachting ook op dit punt gering zijn. De gevolgen voor DUO zijn op dit punt
dus beperkt.
9.4. Inspectie van het onderwijs
De inspectie heeft als bijlage bij de uitvoeringstoets van DUO enkele opmerkingen
meegegeven. De inspectie heeft gewezen op de onduidelijkheid van de doelstellingen.
Die onduidelijkheid heeft de regering met toevoeging van de doelenboom en verduidelijkingen
in hoofdstuk 3 willen wegnemen. De inspectie noemt verder onduidelijkheden in definities,
zoals die van «traject» en «anderstalig» tegenover «Nederlandstalig». De toelichting
is op deze punten verder verduidelijkt.
Ten aanzien van de handhaving schrijft de inspectie dat geen valse verwachtingen met
betrekking tot toezicht en handhaving moeten worden gewekt, bijvoorbeeld bij de rol
die de inspectie kan hebben als het gaat om het verplichte taalbeleid van instellingen.
Handhaving is geen doel op zich, maar altijd een sluitstuk, zo schrijft de inspectie.
Paragraaf 6.4.2 over toezicht en handhaving is in overleg met de inspectie daarom
aangepast. De inspectie wijst in dit kader voorts op de consequenties van verzuim
om de toets anderstalig onderwijs voor het bestaand aanbod te doorlopen. Voor het
toezicht daarop is het noodzakelijk dat duidelijk is gedefinieerd wanneer een opleiding
als «Nederlandstalig» of «anderstalig» moet worden aangemerkt. De wettekst is op dit
punt nader gespecificeerd.
De inspectie vraagt voorts om een verduidelijking van de fixusmaatregelen. Met name
de wijze waarop wordt omgegaan met het maximum aantal plaatsen voor niet-EER-studenten
vraagt om aanvulling. Ook heeft de inspectie vraagtekens bij de uitvoerbaarheid van
de noodfixus. De toelichting is op deze punten aangevuld en verduidelijkt. Daarbij
heeft de regering gezocht naar balans tussen het belang van de instelling om de instrumenten
goed te kunnen inzetten en het belang van de student.
9.5. Studielink, hogescholen en universiteiten
DUO heeft als bijlage bij zijn uitvoeringstoets de uitvoeringstoets door de Stichting
Studielink toegezonden, waarin input van de onderwijsinstellingen en de koepels in
het hoger onderwijs is meegenomen. Studielink geeft aan dat hun uitvoeringstoets nog
niet volledig is, omdat verschillende onderdelen van dit wetsvoorstel nog nader moeten
worden uitgewerkt in lagere regelgeving. De uitvoerbaarheid is zeer afhankelijk van
de inhoud van die regelgeving en het moment waarop die bekend wordt. De regering heeft
naar aanleiding hiervan nader gesproken met het onderwijsveld en het wetsvoorstel
op verschillende punten aangevuld met een uitleg van hoe die uitwerking in lagere
regelgeving eruit zal komen te zien. Ook in bredere zin is er nader overleg geweest
tussen instellingen, de koepels voor hogescholen en universiteiten en het Ministerie
van OCW om de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel te vergroten. Hieronder wordt ingegaan
op de overige punten zoals die door Studielink zijn overgebracht.
9.5.1. Personeel
De instellingen geven in hun uitvoeringstoets aan dat bij verschillende maatregelen
de beschikbaarheid van personeel van groot belang is. Dat geldt enerzijds voor de
beschikbaarheid van Nederlandstalig personeel met de juiste expertise om les te kunnen
geven op het juiste niveau, en anderzijds voor de beschikbaarheid van personeel dat
Nederlandse taallessen voor niet-Nederlandstaligen kan verzorgen (NT2-docenten). Dit
personeel is, zo blijkt uit de uitvoeringstoets, erg schaars.
Het omzetten van onderwijs van anderstalig naar Nederlandstalig heeft ook consequenties
voor het huidige personeel. Dit zou kunnen betekenen dat anderstalig personeel vertrekt,
of moet worden ontslagen, omdat ze niet in staat zijn het onderwijs in het Nederlands
te verzorgen. Een andere optie is dat dit personeel verplicht wordt om Nederlands
te leren. Naar de inschatting van de universiteiten zou het bijscholen van docenten
om voldoende beheersing van de Nederlandse taal te bereiken ongeveer vijf jaar nemen.
De regering neemt dit mee bij de bepaling van een redelijke termijn voor het omzetten
van bestaande anderstalige opleidingen die geen instemming verkrijgen op grond van
de toets anderstalig onderwijs bestaand aanbod (artikel 6.3, vijfde lid).
Het als gevolg van dit wetsvoorstel omzetten van Engelstalige opleidingen of trajecten
naar Nederlandstalig en het omscholen van niet-Nederlandstalig personeel is daarmee
uitvoerbaar, mits voldoende tijd wordt geboden en er voldoende personeel beschikbaar
is.
9.5.2. Definitie van traject
Bij de instellingen en Studielink bestaat, blijkt uit de uitvoeringstoets, onduidelijkheid
over de definitie van «traject». Ook is gewezen op mogelijke samenloop met andere
soorten trajecten in de WHW. Naar aanleiding hiervan zijn verschillende (technische)
sessies georganiseerd met vertegenwoordigers van de onderwijsinstellingen, Studielink
en DUO. De onduidelijkheden zijn daar weggenomen. Deze memorie van toelichting is
op punten van onduidelijkheid aangepast en aangevuld. Zie hiervoor paragraaf 4.1.
Ook is besproken hoe de registratie van trajecten in RIO precies ingesteld zou moeten
worden. Dit is onderwerp van nadere uitwerking. De regering ziet het belang in van
een goede communicatie over afstemming van systemen tussen instellingen en DUO (RIO,
LEO, ROD, etc.). Studielink schat de doorlooptijd voor het aanpassen van de systemen
op ongeveer vier jaar.
9.5.3. Taalbeleid
Dit wetsvoorstel verplicht instellingen taalbeleid vast te stellen. Volgens de instellingen
kan taalbeleid niet losstaan van onderwijskwaliteit. De regering onderschrijft dit.
Hoe het taalbeleid wordt uitgewerkt in het onderwijs per opleiding is aan de instellingen
zelf. Wel schrijft dit wetsvoorstel voor dat de medezeggenschapsraad instemmingsrecht
heeft met betrekking tot het taalbeleid en dienen er bepaalde elementen in het taalbeleid
aan de orde te komen (zoals beschreven in paragraaf 4.4). Instellingen vertalen dit
taalbeleid in einddoelen van individuele opleidingen, binnen de algemene kwaliteitskaders
voor het Nederlandse hoger onderwijs. De instellingen achten een termijn van zes maanden
voor het opstellen van taalbeleid als haalbaar en uitvoerbaar.
9.5.4. Toets anderstalig onderwijs
Voor de uitvoerbaarheid van de toets anderstalig onderwijs voor het onderwijsveld
is vereist dat ruim van tevoren duidelijk is hoe de toets anderstalig onderwijs wordt
uitgewerkt in lagere regelgeving. De regering begrijpt dit en heeft in de toelichting
van het wetsvoorstel zo veel mogelijk al uitleg willen geven van hoe deze uitwerking
eruit gaat zien. De amvb waarmee de wettelijke criteria nader zullen worden geconcretiseerd,
wordt op dit moment – in afstemming met veld en uitvoering – ontworpen. Het streven
is om voor de zomer van 2024 deze amvb, inclusief ook procedurele aspecten, ter internetconsultatie
aan te bieden. De regering heeft niet een meer gedetailleerde uitwerking van de toets
anderstalig onderwijs in de wetstekst willen opnemen, omdat de wetstekst daarmee te
rigide en te complex zou worden. Het wetsvoorstel geeft de kaders van de toetsing,
die uitgaat van doelmatigheid. De invulling daarvan ziet op specifieke (regionale
of economische) omstandigheden en de ruimte in het veld. Nog meer kaders of voorwaarden
opnemen in het wetsvoorstel is niet realistisch.
De instellingen geven in de uitvoeringstoets aan dat het doen van geclusterde aanvragen
voor de toets van het bestaand anderstalig onderwijsaanbod erg tijdrovend is. De onderhandelingen
voor onderwijsinstellingen die verenigd zijn in samenwerkingsverbanden zijn nog extra
complex. Daarnaast zijn er, buiten de uitgezonderde joint programmes met buitenlandse instellingen, ook andere grensoverschrijdende samenwerkingsvormen.
Een termijn van zes maanden voor voorbereiding, afstemming en indienen van deze aanvragen
is dan ook onvoldoende. De regering heeft daarom de termijn verruimd van zes naar
negen maanden.
De instellingen wijzen ook op het belang van zittende studenten om door te mogen gaan
met hun opleiding, ook als een opleiding niet de vereiste toestemming uit de toets
anderstalig onderwijs krijgt, of verzuimt een aanvraag hiervoor te doen (artikel 6.4,
zesde lid, WHW). De regering heeft dit belang op het netvlies. Artikel 5.21 WHW is
daarom van overeenkomstige toepassing verklaard (artikel 6.4, zevende lid, WHW). Dit
betekent dat instellingen zorgdragen dat studenten hun opleiding kunnen afronden aan
een andere instelling, of, indien dit niet mogelijk is, de tijd geboden wordt de opleiding
af te ronden. De opleiding mag dan worden voorgezet voor een termijn van de resterende
nominale duur van de opleiding, plus één jaar. Op die manier worden studenten niet
de dupe van de nalatigheid van de instellingen, en hebben instellingen er geen voordeel
van dat zij zich onttrekken aan de toetsing van het bestaande, anderstalige aanbod.
De opleidingen die wel een aanvraag in de toets anderstalig onderwijs van het bestaand
aanbod hebben ingediend, maar aan wie geen toestemming is verleend de opleiding anderstalig
voort te zetten, zullen hun opleidingstaal moeten omzetten naar het Nederlands. In
de memorie van toelichting is hierbij een redelijke termijn van twee jaren genoemd.
De instellingen geven aan dat deze termijn te kort is. De regering benadrukt hier
dat de termijn van twee jaren niet wettelijk is vastgelegd en dat hier maatwerk op
zijn plaats is. De regering blijft dan ook graag in gesprek met de instellingen om
bij een negatief besluit tot een uitvoerbare omzettingstermijn te komen. Desondanks
is de regering ook van mening dat vanwege de effectiviteit en doelmatigheid van het
in dit wetsvoorstel voorgestelde beleid, het onwenselijk is als opleidingen waarvan
niet is komen vast te staan dat het doelmatig is deze anderstalig aan te bieden, nog
lange tijd als zodanig worden aangeboden. De regering is zich ervan bewust dat het
voeren van een mogelijk tweesporenbeleid, waarbij nieuwe studenten al starten met
een naar het Nederlands omgezette opleiding en andere studenten deze nog anderstalig
afronden, flinke inspanningen vraagt. Het is daarom van groot belang dat instellingen
reeds in een vroeg stadium zelf regie pakken en vooruitlopend op de toets hun eigen
aanbod al goed tegen het licht houden.
9.5.5. Taalvaardigheid
In dit wetsvoorstel was in de versie voor consultatie voorgesteld studenten een inspanningsverplichting
op te leggen om hun Nederlandse taalvaardigheid te bevorderen. Deze inspanningsverplichting
zou voor studenten die een bacheloropleiding volgen vijf studiepunten betreffen en
voor studenten die een associate degree- of een masteropleiding volgen twee studiepunten.
De instellingen hebben te kennen gegeven zorgen te hebben bij de uitvoerbaarheid van
dit onderdeel. Op basis van alle gegeven input heeft een zorgvuldige heroverweging
van de regering ertoe geleid om de inspanningsverplichting voor studenten aan te passen
naar een uitbreiding van de zorgplicht van instellingen om de Nederlandse taalvaardigheid
van alle studenten te bevorderen. Zie voor een uitwerking hiervan hoofdstuk 4.
9.5.6. Fixusmaatregelen
Dit wetsvoorstel maakt enkele nieuwe fixusmaatregelen mogelijk. Dit heeft met name
impact op de uitvoering voor associate degree- en bacheloropleidingen. Voor masteropleidingen
geldt geen meldplicht. Bovendien gelden voor masteropleidingen minder strikte regels
voor het inrichten van de selectie, waardoor er meer diversiteit in procedures bestaat.
Dit maakt het inrichten van een eenduidige module voor Studielink lastig. Onderwijsinstellingen
mogen deze procedures in de master ook decentraal inrichten. Zij geven daar ook de
voorkeur aan, in lijn met de huidige praktijk. Op dat punt hoeft de Studielinkmodule
dus niet te worden aangepast.
Voor associate degree- en bacheloropleidingen vragen de fixusmaatregelen, in tegenstelling
tot eerdere veronderstellingen van de regering, wel om grote aanpassingen van de module.
De doorlooptijd hiervoor is ongeveer tweeënhalf jaar. Mocht eventueel wel de wens
bestaan selectie in de masters ook centraal uit te voeren via Studielink, dan zou
op lange termijn het systeem hier gereed voor kunnen worden gemaakt. De doorlooptijd
daarvan zou ten minste drie jaar bedragen (na de overige aanpassingen)
Studielink geeft in de uitvoeringstoets aan dat het niet mogelijk is tijdig het onderscheid
te bepalen tussen EER- en niet-EER-studenten. Studielink heeft op dit moment een rol
bij het regelen van de betaling voor het collegegeld, waarbij op basis van gegevens
van DUO bepaald wordt of iemand onder het instellingscollegegeld of wettelijk collegegeld
tarief valt. Daarbij wordt hetzelfde onderscheid gemaakt tussen EER- en niet-EER-studenten.
Uit gesprekken met de instellingen en Studielink is gebleken dat het euvel vooral
zit bij het vroege moment waarin selectie plaatsvindt. De betaling van het collegegeld
wordt pas in de zomer geregeld, terwijl de selectieprocedures (in de bachelor) al
lopen vanaf 15 januari.
Om te voorkomen dat instellingen te maken krijgen met bezwaarprocedures achteraf,
omdat studenten onterecht als niet-EER-student zijn aangemerkt en daarom benadeeld
zijn, ligt de verantwoordelijkheid voor het aanleveren van de juiste informatie voor
het bepalen van de selectiegroep op grond van artikel 7.54b WHW bij de student. Het
gaat dan met name om studenten die op basis van bepaalde verblijfsvergunningen gelijkgesteld
worden met Nederlanders (zie artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000). Voor
de overige studenten volstaat immers een nationaliteitscontrole op basis van het paspoort.
De instelling stelt een uiterste datum vast waarop alle informatie moet zijn aangeleverd.
Een instelling is niet verplicht om informatie die pas daarna wordt toegestuurd nog
mee te nemen in de selectieprocedure en de beoordeling van de selectiecriteria. Op
diezelfde wijze kan een instelling een uiterste datum vaststellen voor wanneer een
student moet aantonen dat deze behoort tot één van de groepen bedoeld in artikel 2.2
van de Wet studiefinanciering 2000, of dat deze de Surinaamse nationaliteit bezit
(de groep die in dit wetsvoorstel wordt aangeduid als «EER-studenten»). Toont een
student dit niet, of te laat aan, dan kan de instelling deze student behandelen als
ware deze een student van buiten de EER.
De instellingen geven verder aan dat het niet effectief is om de overgebleven opleidingsplaatsen
met niet-EER-studenten op te vullen, als het totale aantal plaatsen niet wordt gevuld
met de aanmeldingen van EER-studenten en toepassing van artikel 7.54b (zie artikel 7.54b,
tweede lid, WHW). De regering deelt de zorgen van de instellingen daarover niet. Als
het aantal aanmeldingen van EER-studenten onvoldoende is om de opleiding te vullen,
is dit reeds duidelijk bij het sluiten van de termijn voor aanmelding. Voor associate
degree- en bacheloropleidingen is dat 15 januari. Voor masteropleidingen kan dit later
zijn, maar dit maakt voor de uitwerking ten opzichte van het huidige systeem geen
verschil. Voor de master speelt wel de uiterste datum van 15 juni voor het aanvragen
van visa bij de IND. Als de hier geschetste situatie zich voordoet, hoeft onder de
EER-studenten die voldoen aan de toelatingseisen geen selectie plaats te vinden. Er
zijn immers voldoende plaatsen. De overige plaatsen worden verdeeld op dezelfde manier
waarop op dit moment de plaatsen worden verdeeld, middels selectie, waarna een ranglijst
ontstaat op basis waarvan op volgorde de plaatsingsbewijzen worden uitgereikt. Selecterende
masteropleidingen doen er dus goed aan voor 15 juni hun selectie te laten plaatsvinden.
De onderwijsinstellingen geven aan dat zij voor de datum van 1 maart voor het instellen
van een noodfixus nog geen onverwachte en grote groei van aanmeldingen kunnen constateren.
De meeste studenten melden zich vlak voor 1 mei aan. De grote groei van aanmeldingen
is voor instellingen derhalve inzichtelijk vanaf 1 mei. Om deze reden verwachten instellingen
weinig van de noodfixus gebruik te zullen maken.
De regering begrijpt dat tussen 1 maart en 1 mei een situatie die vraagt om een noodfixus
zou kunnen ontstaan, maar acht die kans zeer klein. De noodfixus is bedoeld voor evidente
noodsituaties. Dit gaat om zeer uitzonderlijke gevallen. In die gevallen zal al veel
eerder in het jaar duidelijk zijn dat een opleiding veel meer studenten trekt dan
in andere jaren. Daarbij kan bijvoorbeeld gewerkt worden met peilmomenten, waarbij
het aantal aanmeldingen per (bijvoorbeeld) 1 februari wordt vergeleken met het aantal
aanmeldingen per 1 februari van het jaar daarvoor. Op die manier kan al eerder een
inschatting worden gemaakt van het verwachte aantal aanmeldingen en of dit al dan
niet past binnen de trend.
Daarnaast vindt de regering het belangrijk dat bij inzet van de noodfixus de balans
gezocht wordt tussen enerzijds het belang van instellingen om snel te kunnen schakelen,
en anderzijds het belang van de student om niet in een laat stadium nog met een onverwachte
selectie te maken te krijgen. De regering is van mening dat de noodfixus in de huidige
vorm daar het beste instrument voor is. Er is daarom ook niet gekozen voor een vorm
waarbij de datum van 1 maart werd losgelaten, maar instellingen bij de Minister van
OCW of een medezeggenschapsorgaan om toestemming moeten vragen. Dit zou te veel vertraging
in het proces kunnen opleveren. Bovendien zou een negatief besluit vragen om een bezwaar
en eventueel beroepsprocedure, wat nog meer vertraging zou opleveren. De rechtsbescherming
van de student zit er nu in dat zij na niet-plaatsing tegen dit besluit in bezwaar
en beroep kunnen, waarna de rechter kan toetsen of rechtmatig een noodfixus is ingesteld.
Zie voor meer hierover paragraaf 4.5.4.
Omdat de noodfixus slechts in zeer uitzonderlijke gevallen wordt ingezet, is het niet
nodig hiervoor de systemen van Studielink aan te passen. Instellingen kunnen zelf
overgaan tot selectie en richten hiervoor incidenteel hun eigen processen in.
Voor de uitvoering van het wetsvoorstel is goede afstemming binnen de keten van DUO,
Studielink en instellingen nodig. Het Ministerie van OCW kan hierin een faciliterende
rol spelen. De totale doorlooptijd van de aanpassingen bij Studielink worden geschat
op minimaal vier jaar.
9.6. Autoriteit Persoonsgegevens
Conform artikel 36, vierde lid, AVG is de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP)
geraadpleegd over het wetsvoorstel. De AP heeft op 25 september 2023 advies uitgebracht.
De AP heeft geen opmerkingen over het voorstel.
9.7. Adviescollege toetsing regeldruk
Het wetsvoorstel is ter advisering voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk
(hierna: ATR). Het ATR adviseert om het wetsvoorstel niet in te dienen, tenzij met
haar adviezen rekening wordt gehouden. Het ATR adviseert allereerst de doelstellingen
die verbonden zijn aan het terugdringen van de instroom van internationale studenten
en de doelstellingen die verbonden zijn aan het aanbieden van opleidingen in het Nederlands
te concretiseren en waar mogelijk te kwantificeren. De regering heeft getracht de
doelstellingen van dit wetsvoorstel zo concreet mogelijk te maken. Desondanks wil
de regering ook ruimte laten voor maatwerk.
Daarnaast adviseert het ATR om beter te beargumenteren waarom de masteropleidingen
buiten de toetsing op doelmatigheid van anderstalig onderwijsaanbod wordt gehouden.
De overwegingen waarom de master geen onderdeel uitmaakt van de toets op anderstalig
onderwijs zijn daarom in de toelichting aangevuld.
Ook heeft het ATR op het gebied van taalvaardigheid twee adviezen uitgebracht. Het
ATR adviseert de inspanningsverplichting voor studenten binnen een anderstalige opleiding
voor de bevordering van de Nederlandse taalvaardigheid te schrappen en om te kijken
naar minder belastende alternatieven voor het bevorderen van de Nederlandse taalvaardigheid
bij studenten in anderstalige opleidingen. Aan dit advies van de ATR is gehoor gegeven
door de inspanningsverplichting te schrappen en te vervangen door de minder belastende
verruiming van de zorgplicht van instellingen om de Nederlandse taalvaardigheid van
alle studenten te verbeteren.
Het ATR adviseert bovendien de toets anderstalig onderwijs te heroverwegen, zolang
de doelstellingen en de gevolgen voor het stelsel als geheel niet inzichtelijk zijn.
De regering heeft naar aanleiding daarvan de doelstellingen en criteria van de toets
anderstalig onderwijs nader uitgewerkt.
Tot slot heeft het ATR twee adviezen uitgebracht met betrekking tot de regeldruk als
gevolg van de toets anderstalig onderwijs en voor het bevorderen van de Nederlandse
taalvaardigheid voor studenten aan anderstalige opleidingen. Het adviseert voor beide
maatregelen de regeldruk beter in beeld te brengen. De regeldruk voor de toets anderstalig
onderwijs is daarom beter in beeld gebracht in paragraaf 6.3.1. De maatregel rond
het bevorderen van de Nederlandse taalvaardigheid voor studenten is in zijn geheel
gewijzigd. Zie hiervoor ook paragraaf 8.1.4.
9.8. Rechtsbescherming
Vanwege de naar verwachting zeer beperkte gevolgen voor de rechtspraak, is geen advies
gevraagd aan de Raad voor de rechtspraak. Ook is besloten dat geen formele advisering
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zal plaatsvinden. In paragrafen
4.3.8 en 4.5.4 wordt ingegaan op de rechtsbescherming voor instellingen en studenten.
Daar wordt toegelicht waarom de regering geen toename in het aantal beroepszaken verwacht
als gevolg van dit wetsvoorstel.
9.9. Onderwijsraad
Op verzoek van de regering heeft de Onderwijsraad op 6 februari 2024 advies uitgebracht
over dit wetsvoorstel. De Onderwijsraad adresseert in haar advies verschillende aandachtspunten.
In het advies komen de volgende onderwerpen aan de orde:
− De doelstelling en doel-middelrelatie
− Fixusmaatregelen
− Bekostiging
− Taalbeheersing
− Opleidingstaal
• Gevolgen
• Niveau van regelgeven
• Bestaand aanbod
Tot slot komt de Onderwijsraad ook met een alternatief voor de doelmatigheidstoetsing
van het bestaande onderwijsaanbod. Dit alternatief wordt besproken in paragraaf 9.9.6.
9.9.1. Doelstelling en doel-middelrelatie
De Onderwijsraad geeft in zijn advies aan dat het wetsvoorstel feitelijk meerdere
vraagstukken adresseert en ook verschillende maatregelen introduceert, maar dat onvoldoende
duidelijk is welke maatregel is bedoeld als oplossing voor welk vraagstuk.
De regering onderschrijft dat het wetsvoorstel verschillende doelen heeft. Het in
balans brengen van internationalisering is de overkoepelende doelstelling, maar daarbinnen
worden voor de onderwijstaal, instroom en taalvaardigheid verschillende subdoelstellingen
geformuleerd, met daarbij horende (sturings)instrumenten voor instellingen of de overheid.
Om de verschillende subdoelen van dit wetsvoorstel duidelijker van elkaar te onderscheiden,
heeft de regering hoofdstuk 3 van dit wetsvoorstel hiertoe aangescherpt en verschillende
tekstuele wijzigingen doorgevoerd.
9.9.2. Fixusmaatregelen beheersing studentenstromen
De Onderwijsraad is positief over de mogelijkheden die het wetsvoorstel biedt om met
fixusmaatregelen de instroom van internationale studenten te beheersen. Hiermee krijgen
hogescholen en universiteiten meer mogelijkheden om de instroom van internationale
studenten beter af te stemmen op de beschikbare onderwijscapaciteit en kunnen zij
de toegankelijkheid van hoger onderwijs beter borgen.
9.9.3. Bekostiging
De Onderwijsraad is van mening dat de beheersing van internationale studentenstromen
nauw samenhangt met de bekostigingssystematiek en wijst in dit verband op de discussie
over de prikkel in de bekostigingssystematiek van het hoger onderwijs die zou aanzetten
tot inzet op instroom van internationale studenten. Voorts stelt de raad voor om te
verkennen welke vormen van bekostiging kunnen bijdragen aan het beheersbaar maken
van de instroom van internationale studenten.
Zoals ook is aangegeven in de Kamerbrief van 19 december 202396 kan niet eenduidig worden geconcludeerd dat prikkels in de bekostiging hebben geleid
tot de grote stijging van het aantal internationale studenten. Uit de analyse van
de bekostiging van het hoger onderwijs, die de regering via deze brief aan de Tweede
Kamer heeft gestuurd, blijkt dat de bekostiging het hoge aantal internationale studenten
heeft geaccommodeerd, maar dat de bekostiging waarschijnlijk niet de belangrijkste
oorzaak van de toegenomen aantallen internationale studenten is geweest. De regering
is er daarom niet van overtuigd dat de bekostigingssystematiek van het hoger onderwijs
een effectief sturingsinstrument is om internationalisering in balans te brengen.
Daarnaast wil de regering erop wijzen dat er reeds belangrijke stappen zijn gezet
om de bekostiging minder afhankelijk van studentenaantallen te maken. In 2020 zijn
de variabele tarieven verlaagd ten gunste van de vaste voet in opvolging van de adviezen
van de Adviescommissie Bekostiging Hoger Onderwijs en Onderzoek (commissie-Van Rijn).
De regering is voornemens in 2025 de vaste voet verder te verhogen door de middelen
voor kwaliteitsbekostiging toe te voegen aan de vaste voet. Hiervoor heeft de regering
reeds een wetsvoorstel (waarmee de grondslag voor kwaliteitsbekostiging wordt geschrapt
uit de WHW) ingediend bij de Tweede Kamer.97
De bekostigingssystematiek van het hoger onderwijs is daarom geen onderdeel van het
wetsvoorstel internationalisering in balans. Voor een verkenning van verschillende
vormen van bekostiging verwijst de regering naar de eerdergenoemde Kamerbrief van
19 december 2023. Hiermee heeft de regering reeds uitvoering gegeven aan het voorstel
van de raad.
9.9.4. Taalbeheersing
De Onderwijsraad oordeelt positief over de aandacht in het wetsvoorstel voor de beheersing
van de Nederlandse taal door studenten. Wel merkt hij op dat de beheersing van de
Nederlandse taal niet alleen voor studenten, maar ook voor docenten van belang is
en dat hogescholen en universiteiten de taak hebben hun medewerkers en studenten hierin
te faciliteren. De regering onderschrijft dit. Afspraken over hoe de hogescholen en
universiteiten de Nederlandse taalvaardigheid van docenten bevorderen vormen een onderdeel
van de zelfregievoorstellen van de instellingen. In overleg met de instellingen beziet
de regering daarnaast of de taalvaardigheid van docenten onderdeel wordt van de bestuurlijke
afspraken.
9.9.5. Maatregelen omtrent opleidingstaal
De voorgestelde maatregelen op het gebied van de opleidingstaal in het wetsvoorstel
stuiten op een aantal bezwaren van de Onderwijsraad die te maken hebben met onderbouwing,
proportionaliteit, rechtszekerheid en uitvoerbaarheid.
Gevolgen maatregelen
Zo geeft de Onderwijsraad aan dat de gevolgen van de maatregelen, onder andere voor
kleine instellingen, onvoldoende in kaart worden gebracht in het wetsvoorstel. Naar
aanleiding van het advies van de Onderwijsraad heeft de regering paragraaf 6.1 over
de gevolgen voor instellingen uitgebreid en daarin ook opgenomen hoe maatwerk wordt
voorzien in de lagere regelgeving.
Wel merkt de regering op dat het op voorhand moeilijk is om gevolgen van de verschillende
maatregelen voor individuele instellingen in kaart te brengen. De effecten van de
maatregelen rondom onderwijstaal zijn sterk afhankelijk van de onderlinge afstemming
door instellingen in het kader van zelfregie. Daarnaast zijn er andere factoren die
invloed hebben op de instroom van (EER-)studenten en daarmee op de (financiële) positie
van instellingen, zoals de beschikbaarheid van woonruimte, veranderingen in het beleid
van andere EU-lidstaten, of andere internationale factoren. Uit onderzoek van Nuffic
blijkt bijvoorbeeld dat het aantal Britse studenten met 42 procent is afgenomen in
vergelijking met de periode vóór de Brexit.98
Daarnaast merkt de Onderwijsraad op dat generieke voertaalmaatregelen onvoldoende
rekening houden met gevolgen voor specifieke groepen studenten, zoals vluchtelingen
of studenten die meertalig zijn opgevoed en de voorkeur zouden geven aan een Engelstalige
opleiding.
De regering stelt dat de sturing op Nederlands als onderwijstaal geen generieke maatregel
betreft, maar dat in de toets anderstalig onderwijs de doelmatigheid van de onderwijstaal
wordt gewogen aan de hand van relevante criteria. Dit kan betekenen dat er op termijn
op stelselniveau minder anderstalig aanbod beschikbaar is. De regering verwacht echter
dat er voor studenten die een anderstalige opleiding willen kiezen nog steeds voldoende
aanbod beschikbaar blijft. In vergelijking met andere Europese landen kent Nederland
op dit moment een groot aanbod anderstalige opleidingen.99
Niveau van regelgeving
De Onderwijsraad stelt dat een beleidsregel niet het juiste niveau van regelgeving
is om de afwegingen omtrent de doelmatigheid van de taalkeuze, de criteria van de
toets anderstalig onderwijs, uit te werken. De regering koos hiermee voor aansluiting
bij de reeds bestaande systematiek voor macrodoelmatigheidstoetsing, waarbij de criteria
in een beleidsregel zijn opgenomen. Hoewel de regering in eerste instantie aan haar
gekozen route vast wilde houden in het kader van uniformiteit van regelgeving, heeft
zij er alsnog voor gekozen deze criteria op te nemen in een amvb. Hiermee komt zij
tegemoet aan de bezwaren van de Onderwijsraad die zien op rechtszekerheid.
Toets bestaand aanbod
De Onderwijsraad acht de toets bestaand anderstalig onderwijsaanbod in het wetsvoorstel
niet proportioneel, omdat door de uitkomst van de toets de voorwaarden voor de bekostigingsrelatie
tussen een opleiding en de overheid zouden kunnen wijzigen. Volgens de raad verhoudt
de toets bestaand anderstalig onderwijsaanbod zich daarom niet met principes van rechtszekerheid
en de beginselen die samenhangen met de bekostiging van onderwijsinstellingen. Hij
verwijst daarbij naar literatuur waarin geschreven wordt over het bijzondere karakter
van bekostiging. Een van de – van de Awb afwijkende – karakteristieken van bekostiging
is dat de relatie voor onbepaalde tijd is. Een instelling die opgenomen is in de bijlage
bij de WHW maakt aanspraak op bekostiging. Die aanspraak is duurzaam en voor onbepaalde
tijd. De relatie wordt pas beëindigd wanneer de instelling ophoudt te bestaan, of
om andere redenen uit de bijlage verdwijnt.
De duurzame bekostigingsrelatie houdt naar het oordeel van de regering echter niet
in dat het doelmatigheidsoordeel voor elke opleiding onherroepelijk is. Bij gelegenheid
van de derde nota van wijziging bij de WHW100, is een instrument ingevoegd waarmee de Minister zowel naar de doelmatigheid van
het nieuwe, als het bestaande, onderwijsaanbod kan kijken.101 Met deze nota van wijziging is artikel 6.5 WHW ingevoegd. In artikel 6.5, eerste
lid, onderdeel a, is een bevoegdheid opgenomen voor Onze Minister om in te grijpen
in het bestaande onderwijsaanbod, wanneer het aanbod van een specifieke opleiding
niet meer doelmatig is.
Destijds is overwogen dat het van belang is om ook op het bestaande aanbod te kunnen
sturen, omdat de Minister de verantwoordelijkheid heeft voor de doelmatige besteding
van de gehele rijksbijdrage.102 Het uitgangspunt daarbij is dat instellingen zelf regie nemen, maar dat waar nodig
de Minister kan bijsturen. Het uitgangspunt van het stelsel is dus al dat – waar nodig
– ingegrepen kan worden in de doelmatigheid van het bestaande aanbod. Wanneer de Minister
van oordeel is dat een opleiding niet meer doelmatig is, dan kan de Minister bepalen
dat voor die opleiding geen bekostiging meer wordt toegekend.
Aan de hand van eenzelfde systematiek worden instellingen in dit wetsvoorstel primair
in de gelegenheid gesteld om zelf, in onderlinge afstemming, de regie te nemen ten
aanzien van het bestaande anderstalige onderwijsaanbod. Vervolgens kan de Minister
via de toets anderstalig onderwijs ingrijpen als daar aanleiding toe bestaat. Dit
proces is omkleed met de nodige waarborgen, teneinde de rechtszekerheid te borgen.
De regering onderkent dat in het verleden bij de doelmatigheidsbeoordeling onvoldoende
aandacht is geweest voor het aspect anderstaligheid. Destijds lag het aantal anderstalige
opleidingen en het aandeel anderstalige studenten een stuk lager. Inmiddels is deze
balans zoek, waardoor het noodzakelijk is om het aspect van onderwijstaal ook bij
bestaande opleidingen tegen het licht te houden.
De Onderwijsraad onderschrijft de opvatting van de regering dat onderwijstaal in de
doelmatigheidsbeoordeling moet worden betrokken. Evenwel deelt de regering niet de
opvatting van de Onderwijsraad dat dit slechts aan de orde kan zijn bij het nieuwe
aanbod. Zoals hiervoor uiteengezet onderschrijft de regering niet het uitgangspunt
dat een eenmaal doelmatig bevonden opleiding altijd doelmatig blijft. Om de balans
in het stelsel te herstellen is het noodzakelijk dat ook gekeken wordt naar de doelmatigheid
van de anderstaligheid van het bestaande onderwijsaanbod. Het gevolg daarvan kan zijn
dat de aanspraak op bekostiging voor de specifieke opleiding wordt verloren (dit hoeft
overigens niet het geval te zijn; de instelling kan er ook voor kiezen de opleiding
in het Nederlands aan te gaan bieden). De regering vindt het, ook in het licht van
de toegang tot het stelsel, zuiver om zowel het nieuwe aanbod als het bestaande aanbod
langs dezelfde doelmatigheidslat te leggen.
Ook de Onderwijsraad staat in zijn advies een werkwijze voor waarbij gekeken wordt
naar het bestaande aanbod. Hij koppelt dit echter aan accreditatie in plaats doelmatigheid.
De regering en Onderwijsraad verschillen in hoofdzaak dus niet van mening of naar
het bestaande aanbod moet worden gekeken, maar alleen over wanneer en met welke criteria.
9.9.6. Alternatief Onderwijsraad
De Onderwijsraad onderschrijft in zijn advies dat hogescholen en universiteiten een
taak hebben de Nederlandse taal en cultuur te waarborgen. Hij stelt dat er expliciete,
inhoudelijke en transparante verantwoording nodig is door de hogeronderwijsinstellingen
over wanneer en op basis waarvan zij afwijken van het Nederlands als voertaal. De
Onderwijsraad stelt hier een alternatief verantwoordingsmechanisme voor waarin – naast
interne verantwoording binnen de instelling – externe toetsing door de NVAO plaatsvindt.
De Onderwijsraad suggereert hiervoor criteria te gebruiken als de voertaal van het
werkveld of het wetenschapsdomein, de aard van de opleiding of de cultureel-maatschappelijke
context. De regering waardeert de inbreng van de Onderwijsraad, maar acht dit alternatief
niet passend bij de doelen van het wetsvoorstel.
Zoals hierboven reeds benadrukt, beziet de regering de toetsing van de taalkeuze in
het licht van de macrodoelmatigheid. Dat betekent dat de beoordeling naar het oordeel
van de regering niet past bij de NVAO. In de eerste plaats komt dat voort uit het
verschillende perspectief dat bij de kwaliteitsbeoordeling wordt gehanteerd: daar
staat niet de maatschappelijke context van de taalkeuze ter discussie, maar de gevolgen
van de taalkeuze voor de onderwijskwaliteit van de individuele opleiding. De regering
wenst echter een aanpak waarbij een stelselbrede blik wordt gehanteerd en waarbij
bredere maatschappelijke belangen worden meegewogen. Zoals ook benadrukt in paragraaf
3.1.1, was de taalkeuze de afgelopen tijd onderdeel van de kwaliteitsbeoordeling,
maar constateert de regering dat er bij de visitaties door vakgenoten onvoldoende
kritische gesprekken hebben plaatsgevonden.
10. Inwerkingtreding
Voorzien is in een mogelijkheid tot gedifferentieerde inwerkingtreding van de wet
bij koninklijk besluit. Gestreefd wordt om de eerste onderdelen van de wet per 1 januari
2025 in werking te laten treden. Hieronder wordt ingegaan op de verwachte inwerkingtredingsdatum
van de verschillende maatregelen.
Toets anderstalig onderwijs
De regering beoogt de toets anderstalig onderwijs (voorgestelde artikel 6.3 WHW),
te laten gelden voor alle nieuwe anderstalige associate degree- of bacheloropleidingen
of anderstalige trajecten binnen de associate degree- of bacheloropleiding, per 1 januari
2025 in werking te laten treden. Dit betekent overigens dat de eerste periode niet
getoetst gaat worden of de aanvraag past binnen het taalbeleid, omdat de verplichting
tot het hebben van taalbeleid pas per 1 juli 2025 geldt.
Toets bestaand anderstalig onderwijs
Beoogd is om deze maatregel (voorgestelde artikel 6.4 WHW) in werking te laten treden
met ingang van 1 januari 2025. Binnen de bepaling wordt een termijn van negen maanden
geboden voor instellingen om een voornemen tot voortzetting van een anderstalige associate
degree-opleiding, een anderstalige bacheloropleiding of een anderstalig traject binnen
een associate degree- of bacheloropleiding voor te leggen aan de Minister van OCW.
Deze termijn moet instellingen ook de ruimte bieden om zelf regie te voeren en tot
geclusterde aanvragen te komen. Na het besluit over de aanvraag, waarvoor een termijn
van twaalf maanden is opgenomen in de wet, wordt aan die opleidingen die niet langer
anderstalig mogen worden aangeboden, een redelijke termijn geboden om de opleiding
af te bouwen of om te zetten in een Nederlandstalige opleiding.
Taalbeleid
Het opstellen van taalbeleid (voorgestelde artikel 7.2a WHW), wordt verplicht voor
alle bekostigde instellingen. Het beleid moet vastgesteld worden zes maanden na inwerkingtreding
van de bepaling waarin de verplichting wordt geïntroduceerd. Beoogd is om het onderdeel
per 1 januari 2025 in werking te laten treden, zodat het instellingsbestuur, na instemming
van de medezeggenschapsraad, uiterlijk op 1 juli 2025 het taalbeleid moeten hebben
vastgesteld. Daarna moet zij het taalbeleid vaststellen gelijktijdig met het instellingsplan
(bedoeld in artikel 2.2 WHW).
Fixus op trajecten en differentiatie binnen de fixus
Beoogd wordt om deze maatregelen (voorgestelde artikel 7.54a en 7.54b WHW) per 1 januari
2025 in werking te laten treden, waarmee het effect kan hebben op de inschrijvingen
voor het studiejaar 2026–2027. Dit, omdat deze wijzigingen geen veranderingen kunnen
aanbrengen in reeds lopende selectieprocedures. De regels die gelden voor de selectie
voor inschrijving in het studiejaar 2025–2026 staan namelijk al vast. Ten overvloede
wordt opgemerkt dat wanneer de begrotingswet OCW 2024 wordt aangenomen voor 1 september
2024, deze per die datum de mogelijkheid biedt om op het niveau van een traject een
fixus in te stellen. Kanttekening hierbij is dat de systemen van DUO en Studielink
mogelijk niet op tijd gereed zijn voor volledige registratie. In overleg kan binnen
de keten eventueel voor een tijdelijke oplossing worden gekozen om toch van de fixusmaatregelen
gebruik te kunnen maken. Daarvoor is wel vereist dat instellingen ook tijdig de selectieprocedures
hebben kunnen vormgeven.
Noodfixus
De regering beoogt deze maatregel (voorgestelde artikel 7.54c WHW), per 1 januari
2025 in werking te laten treden, zodat – mocht de onverhoopte situatie zich voordoen
van een onverwachte en grote stijging van het aantal aanmeldingen – deze maatregel
al ingezet kan worden voor de instroom in het studiejaar 2025–2026.
II. Artikelsgewijze toelichting
Artikel I. Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Onderdeel A (artikel 1.1)
In het wetsvoorstel worden drie nieuwe begrippen voorgesteld, te weten: anderstalige
opleiding, anderstalig traject en traject.
Anderstalige opleiding en anderstalig traject
Met dit wetsvoorstel worden regels geïntroduceerd voor anderstalige opleidingen of
anderstalige trajecten. Om die reden is voorzien in de introductie van deze begrippen.
Een anderstalige opleiding is een opleiding die voor meer dan een derde van de studielast
wordt verzorgd in een andere taal dan het Nederlands. Het betreft hier zowel de associate
degree-opleidingen als de bachelor- en masteropleidingen. Een anderstalig traject
is een traject dat in een andere taal wordt aangeboden dan de opleiding en dat voor
meer dan een derde van de studielast in een andere taal dan het Nederlands wordt aangeboden.
Een uitzondering bestaat voor opleidingen en trajecten in de provincie Fryslân waarvan
ten minste twee derde van de studielast wordt verzorgd in het Nederlands, Fries of
een combinatie daarvan.
Traject
In de WHW wordt op verschillende plaatsen het begrip «traject» of een variant daarvan
gebruikt. Het begrip wordt bijvoorbeeld vermeld in het kader van het kleinschalig
en intensief onderwijs (daar wordt het «programma» genoemd). Omdat het begrip nu ook
wordt geïntroduceerd in het kader van het instellen van een numerus fixus en de toestemmingsvereiste in het kader van het verzorgen van anderstalig onderwijs,
is het uit een oogpunt van uniformering wenselijk het begrip op te nemen in de begripsbepalingen.
Voor de formulering van de definitie is aangesloten bij artikel 7.13, tweede lid,
onderdeel c, WHW. Het gaat om een programma binnen een opleiding met dezelfde studielast.
Dus van het begin tot het einde. Daarmee onderscheidt een traject zich ook van bijvoorbeeld
een afstudeerrichting waar pas in een later stadium voor wordt gekozen. Ook moet een
student bij het afronden van het traject dezelfde kennis, inzichten en vaardigheden
hebben verworven als bij de opleiding (in het spraakgebruik ook wel aangeduid als
«eindtermen»). Bij de accreditatie wordt erop toegezien dat trajecten voldoende samenhang
behouden met de opleiding waar zij onder vallen.
Hierbij verdient het opmerking dat het begrip «traject» zich onderscheidt van een
«speciaal traject» als bedoeld in artikel 7.9b. In dat kader wordt verwezen naar paragraaf
4.1 van de algemene toelichting.
De regering acht het wenselijk om op deze plek ook in te gaan op de verhouding tussen
de begrippen «opleiding», «traject» en «onderwijseenheid». Een opleiding is een samenhangend
geheel van onderwijseenheden, gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen
op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding
voltooit, dient te beschikken (artikel 7.3, tweede lid, WHW). Onderwijseenheden worden
in de volksmond ook wel vakken genoemd. Maar onderwijseenheden hebben verschillende
verschijningsvormen, dat is ook een van de redenen dat het begrip niet gedefinieerd
is in de wet. In de OER van een opleiding is opgenomen uit welke onderwijseenheden
een opleiding bestaat. Ook is daar opgenomen wat de studielast is van een onderwijseenheid
(artikel 7.13, tweede lid, onderdeel e, WHW). Het zijn daarmee ingeburgerde begrippen
in het hbo en wo. Aan het begrip opleiding zijn ook verschillende verplichtingen gekoppeld.
Bijvoorbeeld in het kader van macrodoelmatigheid en accreditatie. Het begrip traject
ligt materieel dicht bij het begrip opleiding. Het is immers een programma dat van
eenzelfde omvang moet zijn en gericht moet zijn op het verwerven van dezelfde inzichten,
dezelfde kennis en dezelfde vaardigheden. Het begrip traject wordt echter binnen het
opleidingsbegrip geplaatst, omdat daarmee o.a. wordt geborgd dat geen separate accreditatie
is vereist. Het begrip traject biedt een afbakening voor sturing. Een instelling kan
kiezen om verschillende trajecten aan te bieden (bijvoorbeeld in verschillende talen
of op verschillende locaties) en daarop ook de beschikbare capaciteit af te stemmen.
Evenwel biedt het – waar het anderstalige trajecten betreft – ook de mogelijkheid
voor de overheid om te kunnen sturen, middels een doelmatigheidstoets. Voor het overzicht
van het stelsel zou het onwenselijk zijn om de trajecten allemaal als zelfstandige
opleiding te registreren. Dan zou een instelling meerdere keren dezelfde opleiding
aanbieden. Dat past niet binnen de inrichting van het onderwijslandschap.
Onderdeel B (artikel 1.3, zesde en zevende lid)
De bestaande verplichting van instellingen om zich in het kader van hun werkzaamheden
op het gebied van onderwijs mede te richten op de bevordering van de uitdrukkingsvaardigheid
in het Nederlands van Nederlandstalige studenten wordt aangepast.
Deze verplichting rust niet langer op de niet-bekostigde instellingen (de rechtspersonen
voor hoger onderwijs). Dat sluit aan bij de lijn in dit wetsvoorstel om de taalbepalingen
slechts van toepassing te laten zijn op de bekostigde instellingen. Zie daarover paragrafen
3.1 en 4.2 t/m 4.4 in het algemene deel van de toelichting.
Voor de bekostigde instellingen wordt de verplichting uitgebreid naar alle studenten.
Ook ten aanzien van niet-Nederlandstalige studenten moeten de bekostigde instellingen
zich mede richten op de bevordering van de taalvaardigheid in het Nederlands.
In het zevende lid wordt een grondslag voor een algemene maatregel van bestuur geïntroduceerd.
Met deze algemene maatregel van bestuur kan de regering, indien dit noodzakelijk blijkt,
regels stellen over de uitvoering van de verplichting om de taalvaardigheid van studenten
in het Nederlands te bevorderen.
Onderdeel C (artikel 2.3, derde lid)
Dit betreft een redactionele verbetering.
Onderdeel D (artikel 6.2)
Op dit moment staat in de eerste volzin van het tweede lid van artikel 6.2 dat Onze
Minister zich kan laten adviseren bij de macrodoelmatigheidstoets. De regering vindt
het van belang dat Onze Minister zich in alle gevallen laat adviseren in het geval
een voornemen wordt voorgelegd. In het tweede lid wordt daarom vastgelegd dat de Minister
van OCW zich bij de beoordeling altijd laat adviseren. Bij afwijking van dit advies
geldt een verzwaarde motiveringsplicht. Daarnaast wordt een redactionele verbetering
aangebracht.
Onderdeel E (artikel 6.3 en 6.4)
Met deze wijziging wordt de toets anderstalig onderwijs geïntroduceerd. De toets beperkt
zich tot de associate degree-opleidingen en bacheloropleidingen (en trajecten daarbinnen).
Voor het verzorgen van een masteropleiding (of een traject binnen een masteropleiding)
in een andere taal dan het Nederlands, is geen instemming van Onze Minister vereist.
Artikel 6.3
Alvorens een associate degree-opleiding of een bacheloropleiding voor meer dan een
derde van de totale studielast van een opleiding in een andere taal mag worden verzorgd,
is instemming van Onze Minister vereist. Met de toets beoordeelt Onze Minister of
het verzorgen van de opleiding of het traject in een andere taal dan het Nederlands
doelmatig is.
Eerste en tweede lid
De toets kan op twee momenten aan de orde zijn:
1. Gelijktijdig met het voornemen om een nieuwe opleiding te starten, en
2. Op het moment dat het instellingsbestuur voornemens is de taal van de opleiding te
wijzigen of binnen een Nederlandstalige opleiding een anderstalig traject te starten.
Onze Minister toetst of voldaan is aan de in het tweede lid opgenomen voorwaarden.
Bij een nieuwe opleiding wordt op grond van artikel 6.2, eerste lid, getoetst of het
verzorgen van de opleiding an sich doelmatig is, waarbij – in het geval van een voornemen om deze opleiding in een andere
taal dan het Nederlands te verzorgen – ook wordt getoetst of de taalkeuze doelmatig is.
Voor de goede orde wordt opgemerkt dat uit de definitie van anderstalig traject volgt
dat trajecten binnen anderstalige opleidingen niet zelfstandig getoetst hoeven te
worden. Daarvoor geldt dat de anderstalige opleiding an sich aan toetsing is onderworpen.
Derde lid
De regering vindt het van belang dat Onze Minister zich laat adviseren in het geval
een aanvraag wordt ingediend. In het derde lid wordt vastgelegd dat de Minister van
OCW zich bij de beoordeling altijd laat adviseren. Bij afwijking van dit advies geldt
een verzwaarde motiveringsplicht. Artikel 7.17, derde lid, is van overeenkomstige
toepassing. Daarin is bepaald dat zienswijzen kunnen worden ingediend door daarvoor
in aanmerking komende instellingen. Deze bepaling geldt ook bij de reguliere macrodoelmatigheidsbesluiten.
Vierde lid
In het vierde lid wordt de mogelijkheid geïntroduceerd beperkingen te verbinden aan
de instemming. De instemming kan worden beperkt tot het verzorgen van de voltijdse,
deeltijdse of duale opleiding. Deze beperking is ook mogelijk bij de reguliere macrodoelmatigheidsbeoordeling
op grond van artikel 6.2, derde lid.
Daarnaast wordt de mogelijkheid geïntroduceerd om de instemming te beperken tot een
maximaal aantal in te schrijven studenten in het eerste jaar van de opleiding. De
situatie kan zich voordoen dat er binnen het gehele onderwijsaanbod slechts beperkt
ruimte is voor, of behoefte is aan, een anderstalige opleiding. In dat geval kan Onze
Minister – door het stellen van deze beperking, grip houden op het anderstalig onderwijsaanbod.
Het is vervolgens aan het instellingsbestuur om een numerus fixus vast te stellen, om te voorkomen dat meer studenten zich inschrijven (op grond van
artikel 7.53). In dit geval is de onderwijscapaciteit dan beperkt vanwege de beperkte
instemming. De beperking van de instemming heeft ook gevolg voor de maximaal te verstrekken
bekostiging aan een opleiding. Dit onderscheidt zich van de arbeidsmarktfixus als
bedoeld in artikel 7.56. De doelmatigheid van een anderstalige opleiding kan samenhangen
met de behoefte op de arbeidsmarkt, maar dit is niet het enige criterium. Ook ten
aanzien van een opleiding waarvoor weliswaar een redelijk arbeidsmarktperspectief
bestaat, kan grootschalig anderstalig aanbod ondoelmatig worden bevonden.
Vijfde, zesde en zevende lid
Het vijfde lid bevat een grondslag voor een algemene maatregel van bestuur waarin
de beoordelingscriteria uit het tweede lid nader worden uitgewerkt. Het zesde lid
regelt de grondslag voor een ministeriële regeling voor procedurele aspecten.
In het zevende lid wordt geregeld dat de toestemming voor een anderstalige opleiding
dient te worden geregistreerd in de Registratie instellingen en opleidingen. Dit is
overeenkomstig het negende lid van artikel 6.2.
Achtste lid
Met deze bepaling wordt geregeld dat nieuwe opleidingen die ook op grond van artikel 6.2,
eerste lid, het voornemen tot starten van de opleiding moeten voorleggen aan Onze
Minister in het kader van de reguliere macrodoelmatigheidsbeoordeling, niet worden
beoordeeld op het aspect anderstaligheid als de reguliere doelmatigheidsbeoordeling
niet tot instemming van Onze Minister leidt. Toestemming voor het anderstalig verzorgen
van een opleiding is een afgeleide van toestemming om de opleiding überhaupt te mogen
verzorgen. Als de opleiding niet doelmatig is, bijvoorbeeld omdat er geen arbeidsmarktperspectief
is, kan ook geen oordeel over doelmatigheid van de anderstaligheid van die opleiding
worden gegeven. De opleiding mag immers niet starten.
Negende lid
Op grond van artikel 7.2, vierde lid, kan Onze Minister besluiten dat de in dat artikel opgenomen
voorwaarden niet gelden voor specifieke opleidingen. Met andere woorden, deze opleidingen
mogen zondermeer in een andere taal dan het Nederlands worden verzorgd. Om te voorkomen
dat het instellingsbestuur voor deze opleidingen wel een aanvraag in moet dienen,
worden deze opleidingen uitgezonderd van de taaltoets. Dat neemt niet weg dat een
voornemen van het instellingsbestuur om een nieuwe opleiding te starten, op grond
van artikel 6.2, wel ter instemming aan Onze Minister moet worden voorgelegd. De vrijstelling
ziet slechts op het onderdeel taal.
Artikel 6.4
Op het moment dat het wetsvoorstel in werking treedt, zijn er al opleidingen en trajecten
die voor meer dan een derde van de studielast worden verzorgd in een andere taal dan
het Nederlands. Wanneer het instellingsbestuur een associate degree-opleiding, een
bacheloropleiding of een traject daarbinnen, in een andere taal dan het Nederlands
wil blijven aanbieden, dan is daar toestemming van Onze Minister voor nodig. Op deze
manier kan Onze Minister zich een totaalbeeld verschaffen over de doelmatigheid van
het anderstalige onderwijsaanbod.
Eerste, tweede en derde lid
Binnen negen maanden na inwerkingtreding van dit artikel moeten instellingsbesturen
hun voornemens aan Onze Minister voorleggen om anderstalige associate degree-opleidingen,
bacheloropleidingen of trajecten binnen associate degree- of bacheloropleidingen voort
te zetten. De regering vindt het van belang dat deze voornemens waar mogelijk gezamenlijk
worden ingediend. Daarmee wordt voortgebouwd op de zelfregie vanuit instellingen.
In het tweede lid is de verplichting opgenomen voor instellingen om op overeenstemming
gericht overleg te voeren alvorens tot indiening van de voornemens over te gaan. Dat
overleg moet plaatsvinden tussen de instellingsbesturen die met elkaar samenhangende
opleidingen of trajecten verzorgen, bijvoorbeeld tussen de wo-opleidingen psychologie
onderling of het hbo-kunstonderwijs onderling. Het ligt in de rede dat instellingen
bij de clustering aansluiten bij de bestaande overlegstructuren. Er zijn verschillende
reeds bestaande overlegstructuren rondom curriculumvorming en onderwijsprofilering,
zoals sectorplannen, sectorale adviescolleges en domeinenraden. Uit de zelfregieplannen
van hogescholen en universiteiten blijkt dat de governance- en beslisstructuren die
door hen zijn ingericht voor afstemming over de onderwijstaal, hun basis vinden in
deze sectorale overleggen.
Het overleg is gericht op het geclusterd indienen van een aanvraag tot voortzetting
van bestaand anderstalig onderwijsaanbod. Binnen het cluster kunnen instellingsbesturen
gezamenlijk keuzes maken waardoor de opleidingen of trajecten binnen het cluster gezamenlijk
voldoen aan de doelmatigheidscriteria. Instellingen worden gestimuleerd om hierin
kritische keuzes te maken die aansluiten op de wettelijke criteria. Met het gebruik
van clusteraanvragen wordt bevorderd dat Onze Minister het totaalaanbod binnen een
bepaalde sector kan beoordelen, waardoor sprake is van efficiënte en integrale besluitvorming.
Wanneer binnen de sector zelf tot een evenwichtig en doelmatig anderstalig bestaand
onderwijsaanbod wordt gekomen, vereenvoudigt dit de besluitvorming door Onze Minister.
Indien het overleg niet heeft geleid tot overeenstemming (of indien er geen samenhangend
aanbod bestaat), kan een instelling afzonderlijk een voornemen voorleggen bij Onze
Minister. Bij de beoordeling zal Onze Minister, voor zover van toepassing, de voornemens
in samenhang beoordelen. Daarbij wordt opgemerkt dat de voornemens zullen leiden tot
individuele besluiten.
Het ligt in de rede dat instellingsbesturen in het voornemen reflecteren op de uitkomst
van het overleg, daarover zullen bij lagere regelgeving nadere procedurele voorschriften
worden opgesteld.
Vierde lid
Bij de vaststelling van de beslistermijn is gekozen voor een ruime beslistermijn,
omdat Onze Minister de aanvragen in onderling verband moet beoordelen. Wanneer de
instellingen gezamenlijk tot een gedragen en afgewogen voorstel komen, kan Onze Minister
dit voorstel integraal beoordelen. Mochten er ook individuele aanvragen worden ingediend,
dan zal Onze Minister deze ook betrekken bij het integrale oordeel over het totale
bestaande anderstalige aanbod in de associate degree en bachelor. Mocht het Onze Minister
onverhoopt niet lukken om voor het einde van de twaalf maanden te beslissen, dan kan
hij de beslistermijn, overeenkomstig artikel 4:14, eerste lid, van de Algemene wet
bestuursrecht, verlengen.
Vijfde lid
De uitkomst van de beoordeling kan zijn dat het verzorgen van de anderstalige associate
degree-opleiding, de anderstalige bacheloropleiding of een anderstalig traject niet
doelmatig is. In dat geval zal Onze Minister in het afwijzende besluit bepalen met
ingang van welke datum de opleiding of het traject niet meer als anderstalige opleiding
of als anderstalig traject mag worden verzorgd. Voor de zittende studenten geldt daarmee
dat zij de opleiding in de andere taal mogen afronden, conform de regels die zijn
beschreven in artikel 5.21 WHW. Het is vervolgens aan het instellingsbestuur om te
bepalen of zij de opleiding als Nederlandstalige opleiding of als Nederlandstalig
traject wenst voort te zetten, waarbij wordt opgemerkt dat in dat geval – conform
artikel 7.2 – de opleiding of het traject voor ten hoogste een derde van de studielast
van de opleiding in een andere taal dan het Nederlands mag worden verzorgd.
Zesde en zevende lid
Als het instellingsbestuur niet voor de in het eerste lid genoemde datum een voornemen
tot voortzetting van een opleiding of het traject in een andere taal van het Nederlands
aan Onze Minister voorlegt, dan moet het instellingsbestuur met ingang van de dag
volgend op de deadline stoppen met het verzorgen de anderstalige opleiding of het
anderstalige traject. Concreet betekent dit dat vanaf dat moment geen nieuwe instroom
van studenten meer plaats mag vinden. Het effect zal zich verwezenlijken met ingang
van het daaropvolgende studiejaar. Voor de zittende studenten geldt dat zij de opleiding
in de andere taal mogen afronden, conform de regels die zijn beschreven in artikel 5.21
WHW. In dit geval geldt hetzelfde als bij het vierde lid, namelijk dat een instellingsbestuur
ervoor mag kiezen op de opleiding of het traject in het Nederlands te blijven verzorgen.
Achtste lid
Zie de toelichting bij het voorgestelde artikel 6.3.
Negende lid
Op grond van artikel 7.2, vierde lid, kunnen opleidingen of groepen van opleidingen
worden aangewezen waarvoor de in dat artikel opgenomen voorwaarden niet gelden. Met
andere woorden, kunnen opleidingen worden aangewezen die zondermeer in een andere
taal mogen worden verzorgd. In dat geval behoeft de voorzetting van de anderstalige
opleiding geen instemming van Onze Minister.
Onderdeel F (artikel 6.5a)
Net als bij de reguliere doelmatigheidstoetsing geldt dat de instemming van Onze Minister
om een anderstalige associate degree-opleiding, een anderstalige bacheloropleiding
of een anderstalig traject binnen een associate degree-opleiding of een bacheloropleiding
te verzorgen, kan worden ingetrokken indien het verzorgen daarvan niet meer doelmatig
is. Een dergelijke intrekkingsgrond is het sluitstuk van de doelmatigheidstoetsing
op anderstalig onderwijs, waar met terughoudendheid mee omgegaan moet worden.
In verband met deze terughoudendheid zal Onze Minister alvorens tot intrekking over
te gaan, eerst overwegen of een beperking van het aantal in te schrijven studenten
voldoende is om de balans te herstellen in het licht van de doelmatigheid. Bovendien
kan Onze Minister pas overgaan tot intrekking of beperking van het aantal in te schrijven
studenten nadat hij bij een adviescommissie advies heeft ingewonnen.
Als een dergelijk besluit door Onze Minister wordt genomen, zal in het besluit, met
inachtneming van een redelijke termijn, bepaald worden met ingang van welke datum
de anderstalige opleiding of het anderstalige traject moet worden beëindigd. Met deze
formulering is aangesloten bij artikel 6.5. Voor de zittende studenten geldt dat zij
de opleiding in de andere taal mogen afronden, conform de regels die zijn beschreven
in artikel 5.21 WHW.
Ten overvloede betekent dit dat de opleiding of het traject wel in het Nederlands
mag worden voortgezet. Het is aan het instellingsbestuur om te bepalen of zij dit
wenst, of dat zij de opleiding of het traject in zijn geheel zal beëindigen.
Onderdelen G, H, I en J (artikelen 6.7, 6.7b, 6.7c, en 6.7d)
Deze technische wijzigingen houden verband met de introductie van het begrip «traject».
Onderdelen K en L (artikelen 6.13 en 6.14)
Aan de Registratie instellingen en opleidingen worden twee registraties toegevoegd,
namelijk de registratie van het gegeven of Onze Minister instemming heeft verleend
om het onderwijs binnen een opleiding of een traject in een andere taal dan het Nederlands
te verzorgen. Daarnaast wordt ook geregistreerd in welke taal de opleiding dan wordt
verzorgd. Deze registratie vindt plaats op grond van informatie die de instelling
zelf aanlevert. Voorts wordt geregistreerd of een instelling binnen een capaciteitsfixus
een maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten heeft vastgesteld.
Onderdeel M (artikel 6.15)
Als Onze Minister besluit om de instemming met het verzorgen van een opleiding in
een andere taal dan het Nederlands in te trekken, dan zal ook de registratie moeten
worden aangepast. Met deze wijziging ontstaat die mogelijkheid. Voorts wordt het mogelijk
gemaakt om de registratie te wijzigen ten aanzien van de ingestelde capaciteitsfixus.
Zodra het instellingsbestuur te kennen geeft dat zij niet langer een capaciteitsfixus
voert, zal deze registratie ook worden aangepast.
Onderdeel N (artikel 7.1)
Met deze wijziging worden enkele bepalingen niet (meer) van toepassing op de rechtspersonen
voor hoger onderwijs. Allereerst worden de rechtspersonen voor hoger onderwijs uitgezonderd
van de taaleisen. Daarnaast geldt de nieuwe verplichting om taalbeleid te formuleren
niet voor hen. Tot slot wordt een technische aanpassing gedaan in de verwijzing naar
artikel 7.30b, vanwege de herordening van dit artikel.
Onderdeel O (artikel 7.2)
Voorgesteld wordt om de bepaling over de onderwijstaal grondig te herzien. Het uitgangspunt
dat het onderwijs in het hbo en wo in het Nederlands moet worden verzorgd wordt gehandhaafd,
maar ook genuanceerd. Daarnaast worden de gronden om van deze hoofdregel af te wijken
herzien en voorzien van een voorafgaande toetsing.
Eerste lid
De bepaling met betrekking tot de onderwijstaal geldt alleen voor de associate degree-opleidingen
en bacheloropleidingen en voor trajecten van associate degree-opleidingen en bacheloropleidingen.
Een opleiding of een traject moet voor ten minste twee derde van de studielast (uitgedrukt
in studiepunten) verzorgd worden in het Nederlands. Voor zover het onderwijs betreft
binnen de provincie Fryslân, moet ten minste twee derde van de studielast worden verzorgd
in het Nederlands, het Fries of een combinatie daarvan.
Tweede lid
Op grond van artikel 7.3, derde lid, is aan elke onderwijseenheid een tentamen verbonden.
Voor de beoordeling of een onderwijseenheid anderstalig is, wordt gekeken naar de
taal waarin dit tentamen wordt afgenomen.
Dat betekent dat niet primair naar de instructietaal of de taal van de literatuur
wordt gekeken. Dit geeft ruimte voor bijvoorbeeld gastcolleges, die in de oude bepaling
een zelfstandige uitzonderingsgrond waren. Wel is het vanuit een onderwijskundig perspectief
logisch om de instructietaal en de tentamineringstaal op elkaar te laten aansluiten.
Bij de beoordeling van de tentamentaal wordt gekeken naar het tentamen waarmee de
opleiding de betreffende onderwijseenheid is geprogrammeerd. Als er gekozen kan worden
tussen een Nederlandstalig en anderstalige invulling, bijvoorbeeld bij een keuze uit
twee Nederlandstalige en twee anderstalige keuzevakken, dan wordt de onderwijseenheid
aangemerkt als anderstalig. Dit laat onverlet dat studenten een individueel verzoek
kunnen indienen om een onderwijseenheid met een anderstalig tentamen af te sluiten
(bijvoorbeeld een uitwisseling of een anderstalige scriptie). De bepaling biedt daar
expliciet ruimte voor. Zie in dat kader paragraaf 4.3.2 van de algemene toelichting.
Derde lid
Wanneer het instellingsbestuur een opleiding of traject voor meer dan een derde deel
in een andere taal dan het Nederlands (of in de provincie Fryslân, in het Nederlands
of het Fries) wil verzorgen, dan moet instemming worden verleend door Onze Minister
op grond van artikel 6.3 (nieuw anderstalig aanbod) of artikel 6.4 (bestaand anderstalig
aanbod).
Vierde lid
In het vierde lid is voorzien in de mogelijkheid voor Onze Minister om te bepalen
dat bepaalde opleidingen vrijgesteld zijn van de regels in dit artikel. Deze grondslag
wordt geïntroduceerd om de regeldruk te verlagen. Het is namelijk voor een aantal
opleidingen evident dat het doelmatig is om deze in een andere taal dan het Nederlands
te verzorgen. Het zou in die gevallen leiden tot onnodige regeldruk wanneer deze opleidingen
toch vooraf toestemming moeten vragen. In dit kader kan worden gedacht aan opleidingen
met betrekking tot een andere taal, of opleidingen die gezamenlijk met een buitenlandse
instelling worden verzorgd in de zin van artikel 7.3c.
Vijfde lid
Het is niet direct de verwachting dat opleidingen die als evident doelmatig zijn aangemerkt,
later worden verwijderd uit de ministeriële regeling en deze status verliezen. Voor
dit geval is wel geregeld dat artikel 6.4 van overeenkomstige toepassing is.
Onderdeel P (artikel 7.2a)
Met dit voorgestelde artikel wordt de verplichting tot het vaststellen van taalbeleid
geïntroduceerd. Iedere bekostigde instelling is gehouden taalbeleid vast te stellen.
Eerste lid
Het beleid wordt gelijktijdig vastgesteld met het instellingsplan, bedoeld in artikel 2.2.
Het instellingsplan heeft telkens een geldigheidsduur van zes jaren. Wanneer het instellingsplan
opnieuw wordt vastgesteld, wordt ook het taalbeleid opnieuw vastgesteld. Gekozen is
om het taalbeleid geen onderdeel te laten uitmaken van het instellingsplan. Het instellingsplan
heeft namelijk het karakter van voorgenomen beleid. Bij het taalbeleid is de bedoeling
dat niet alleen vooruit wordt gekeken. Het voornemen tot het aanbieden van een anderstalige
opleiding of traject dient door het instellingsbestuur getoetst te worden aan het
taalbeleid van de instelling en daarbij te passen. Het taalbeleid kent een drietal
verplichte onderdelen, die hierna worden toegelicht.
Onderdeel a
Het instellingsbestuur wordt verplicht beleid vast te stellen waarin is uitgewerkt
op welke gronden wordt overgegaan tot het verzorgen van een anderstalige opleiding
of een anderstalig traject. Op deze manier wordt inzichtelijk binnen welke procedurele
en inhoudelijke kaders het instellingsbestuur de keuze maakt om een opleiding of een
traject in een andere taal dan het Nederlands te verzorgen. Per instelling, per opleiding
en per situatie kunnen deze procedurele en inhoudelijke kaders verschillen. Daarom
wordt niet voorgeschreven welke procedure gevolgd moet worden, maar wel dat er een
procedure moet zijn en dat op instellingsniveau de procedurele kaders worden vastgelegd.
De instelling kan in haar beleid aandacht besteden aan elementen als de wijze waarop
inspraak van de medezeggenschap bij de belangenafweging is georganiseerd, het niveau
waarop het besluit over de taalkeuze binnen de instelling wordt genomen, en de wijze
waarop binnen en buiten de instelling over de taalkeuze wordt gecommuniceerd. Waar
het gaat om inhoudelijke kaders voor het taalbeleid van de instelling, ligt het in
de rede dat de instelling bepaalde instellings- of opleidingsspecifieke randvoorwaarden
stelt voor het kunnen overgaan tot het aanbieden van onderwijs in een andere taal.
Onderdeel b
Onderdeel b verplicht het instellingsbestuur beleid vast te stellen over de wijze
waarop zij, in het geval zij anderstalig onderwijs verzorgt, zich inspant om de kwaliteit
van het onderwijs aan de opleiding en de toegankelijkheid van de opleiding voor Nederlandstalige
studenten te waarborgen.
Het beleid kan bijvoorbeeld zien op de wijze waarop binnen de instelling wordt geëvalueerd
of een keuze voor het voeren van een andere taal de gewenste effecten oplevert. Een
manier waarop een instelling zich ertoe kan inspannen dat het voeren van de andere
taal geen nadelige effecten heeft voor de kwaliteit van het onderwijs, is door zich
ervan te blijven vergewissen dat de taalbeheersing van de docenten met betrekking
tot de onderwijstaal op peil is, en door hierin te investeren. Een manier waarop een
instelling zich ertoe kan inspannen dat het voeren van een andere taal aan de opleiding
geen drempel opwerpt voor Nederlandstalige studenten om zich aan te melden voor de
anderstalige opleiding of deel te nemen aan het betreffende deel van de opleiding,
is om faciliteiten te bieden waardoor deze studenten hun taalbeheersing van de andere
taal kunnen ontwikkelen. Met betrekking tot de toegankelijkheid is het effect van
anderstalig onderwijs op de aansluiting op en doorstroom naar vervolgonderwijs een
ander belangrijk aspect waar de bekostigde instellingen aandacht aan kunnen besteden.
Ook kan een bekostigde instelling overwegen om met het oog op de toegankelijkheid
van de opleiding voor Nederlandstalige studenten, een Nederlandstalig equivalent aan
te bieden van de opleiding die of het deel van de opleiding dat in een andere taal
wordt verzorgd.
Onderdeel c
Het instellingsbestuur moet in het taalbeleid aangeven op welke manier de verplichting
uit artikel 1.3, zesde lid, wordt ingevuld.
Tweede lid
Indien noodzakelijk kunnen nadere regels worden gesteld ten aanzien van het taalbeleid.
Dit gebeurt dan bij of krachtens algemene maategel van bestuur. Gedacht kan worden
aan een nadere concretisering van de onderwerpen waarop het instellingsbestuur beleid
moet vaststellen.
Derde lid
Het taalbeleid dient voor de eerste maal vastgesteld te worden binnen zes maanden
na inwerkingtreding van deze bepaling. Daarna dient het taalbeleid vastgesteld te
worden gelijktijdig met het instellingsplan. Indien het instellingsplan kort nadat
het taalbeleid voor het eerst is vastgesteld, wordt vastgesteld, kan volstaan worden
met de herbevestiging van het taalbeleid.
Onderdeel Q (artikel 7.9a)
De laatste volzin van het eerste lid wordt geschrapt, omdat het met dit wetsvoorstel
mogelijk wordt om voor een versneld traject een maximaal aantal in te schrijven studenten
vast te stellen. Wanneer geen maximum wordt vastgesteld, heeft de student die voldoet
aan alle vereisten recht op toegang tot het versneld traject.
Onderdeel R (artikel 7.13)
Voorgesteld wordt om voor alle opleidingen de verplichting te introduceren om in de
Onderwijs- en Examenregeling te beschrijven in welke taal het onderwijs wordt verzorgd
en in welke taal de tentamens worden afgenomen. Per onderwijseenheid moet worden aangegeven
in welke taal deze wordt verzorgd. De verplichting geldt voor alle opleidingsvormen
en zowel voor het bekostigd als het niet-bekostigd onderwijs. Met deze verplichting
wordt ervoor gezorgd dat studenten goed op de hoogte kunnen zijn van de taal waarin
een opleiding wordt verzorgd. Indien sprake is van een of meerdere trajecten binnen
een opleiding geldt deze verplichting ook ten aanzien van de trajecten.
Onderdeel S (artikelen 7.28. 7.29 en 7.30)
In de artikelen 7.28, tweede lid, 7.29, eerste lid, en 7.30, tweede lid, is onder
andere geregeld dat het instellingbestuur in bepaalde gevallen bij de inschrijving
mag onderzoeken of de student de Nederlandse taal voldoende beheerst. Dit met het
oog op het met voldoende vrucht kunnen volgen van het onderwijs. Met deze wijziging
wordt «Nederlandse taal» gewijzigd in «Nederlandse taal of andere taal». Het College
van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: CBHO) heeft namelijk bepaald dat het
begrip «Nederlandse taal» extensief geïnterpreteerd dient te worden.103 Dit begrip moet volgens het CBHO gelezen worden als «de taal waarin het onderwijs
wordt aangeboden». Met deze wijziging wordt de wet in overeenstemming gebracht met
de jurisprudentie van het CBHO. Na inwerkingtreding van dit onderdeel, is de praktijk
niet meer afhankelijk van de interpretatie door de rechter, maar volgt deze uitleg
ook uit de bepaling zelf.
Onderdeel T (artikel 7.30b)
De inhoud van dit artikel wordt deels verplaatst naar het nieuwe artikel 7.54a.
Onderdeel U (artikel 7.34)
Aan de lijst van uitzonderingen op de regel dat een inschreven student al het initieel
onderwijs mag volgen, worden de situaties dat een fixus is ingesteld, toegevoegd.
Onderdeel V (artikel 7.52c)
Het huidige artikel 7.52c wordt vervangen door een nieuwe reikwijdtebepaling. De bepalingen
in deze paragraaf hebben betrekking op zowel opleidingen als op trajecten daarbinnen.
Hoofdstuk 7, titel 3, paragraaf 4, wordt uitgebreid met enkele bepalingen die (mede)
betrekking hebben op masteropleidingen. De artikelen in deze paragraaf worden van
toepassing op associate degree-, bachelor- en masteropleidingen tenzij anders aangegeven.
De definitie van propedeutische fase kan probleemloos vervallen omdat dit begrip al is uitgeschreven in artikel 7.53,
eerste lid, en artikel 7.54, tweede lid.
Onderdeel W (artikel 7.53)
Dit onderdeel bevat enkele technische wijzigingen waarmee wordt aangegeven dat artikel 7.53
alleen betrekking heeft op associate degree-opleidingen en bacheloropleidingen.
Onderdeel X (artikelen 7.54a, 7.54b en 7.54c)
7.54a (Capaciteitsfixus in de master)
De numerus fixus voor masteropleidingen wordt opgenomen in artikel 7.54a. De bepaling is materieel
gelijk aan wat nu is opgenomen in artikel 7.30b, derde, vierde en vijfde lid. Als
gevolg van deze verplaatsing wordt het mogelijk om een capaciteitsfixus in te stellen
voor een traject binnen een masteropleiding. De verplaatsing heeft geen gevolgen voor
de bevoegdheidsverdeling binnen de onderwijsinstelling.
7.54b (Gedifferentieerde beperking inschrijvingen)
Eerste lid
Deze bepaling maakt een gedifferentieerde benadering mogelijk bij de toelating tot
opleidingen en trajecten, waarbij vanwege capaciteitsproblemen onderscheid gemaakt
wordt tussen personen die vallen onder artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000
dan wel de Surinaamse nationaliteit bezitten (hierna: niet-EER-studenten) enerzijds,
en andere personen (hierna: EER-studenten) anderzijds.
Voor toepassing van deze bepaling dient naar verwachting van het instellingsbestuur
het aantal aanmeldingen van niet-EER-studenten in aanmerkelijke mate bij te dragen
aan het capaciteitstekort. Alleen onder deze omstandigheden kan de onderwijsinstelling
de gedifferentieerde fixus toepassen.
Hier zij benadrukt dat een maximaal aantal plaatsen voor niet-EER-studenten niet tevens
een minimum aantal plaatsen betekent. Dat wil zeggen dat eerst wordt gekeken naar
de rangorde van de kandidaten die is ontstaan na het volgen van de reguliere selectieprocedure,
bijvoorbeeld selectie op grond van (minimaal twee) kwalitatieve selectiecriteria.
Als na het verdelen van plaatsingsbewijzen op basis van die rangorde minder niet-EER-studenten
zijn geplaatst dan het vastgestelde maximum, betekent dit expliciet niet dat zij alsnog
moeten worden toegelaten. De verkregen rangorde is leidend, zolang het aantal geplaatste
personen uit de groep niet-EER-studenten het vastgestelde maximum niet overschrijdt.
Tweede lid
Met het tweede lid wordt uitgedrukt dat de uiteindelijke toepassing van de gedifferentieerde
fixus afhankelijk is van de daadwerkelijke schaarste van opleidingsplaatsen. De instelling
laat niet minder studenten toe dan het vooraf vastgestelde maximum. Dat betekent het
volgende:
1) Als het instellingsbestuur in totaal minder aanmeldingen ontvangt dan het in totaal
vastgestelde maximum aantal beschikbare opleidingsplaatsen, worden alle aspirant-studenten
toegelaten.
2) Als het instellingsbestuur minder aanmeldingen ontvangt van EER-studenten dan het
aantal gereserveerde plaatsen voor deze groep, worden de overgebleven plaatsen toegekend
aan niet-EER-studenten. Er worden dan meer niet-EER-studenten toegelaten dan het maximum
dat op grond van artikel 7.54b was vastgesteld.
Derde en vierde lid
In aansluiting op de meldplicht uit artikel 7.53, zesde lid, worden instellingen verplicht
voor associate degree-opleidingen en bacheloropleidingen met een numerus fixus te
melden dat zij gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid tot gedifferentieerde toelating.
Ook wordt een grondslag opgenomen voor nadere regels in een ministeriële regeling.
7.54c (Noodfixus)
Dit artikel betreft de situatie dat het instellingsbestuur op een laat moment geconfronteerd
wordt met een onverwachte en grote stijging van het aantal aanmeldingen voor een opleiding
of traject. Het instellen van een capaciteitsfixus op grond van artikel 7.53, 7.54a
of 7.54b is altijd gebaseerd op verwachte aanmeldingen. In zeldzame gevallen kan het
echter voorkomen dat deze verwachting plotseling aanzienlijk wordt overschreden.
Het eerste lid beschrijft de situatie dat er nog geen capaciteitsfixus was ingesteld,
maar dit op een later moment wel nodig blijkt te zijn vanwege een ernstig risico voor
de kwaliteit van het onderwijs als alle kandidaten zouden worden toegelaten. In dat
geval kan het instellingsbestuur, op basis van het tweede lid, ook een gedifferentieerde
fixus vaststellen.
Het derde lid beschrijft de situatie waarin het instellingsbestuur op grond van artikel 7.53
of 7.54a wel een capaciteitsfixus heeft ingesteld, maar daarbij geen niet-EER-fixus
heeft vastgesteld. Als er sprake is van een onverwachte en grote toename van aanmeldingen
van niet-EER-studenten, kan er een ernstig risico ontstaan van verdringing van studenten
uit de EER. Als daarvan sprake is, kan het instellingsbestuur alsnog een limiet stellen
aan het aantal inschrijvingen van niet-EER-studenten.
Dit artikel is bedoeld voor uitzonderingssituaties. Het vierde lid sluit daarom uit
dat de noodfixus twee jaar op rij voor dezelfde opleiding wordt vastgesteld. Voor
het opvolgende studiejaar spreekt het voor zich dat het instellingsbestuur gebruik
maakt van de reguliere mogelijkheid om een maximaal aantal inschrijvingen vast te
stellen (artikel 7.53, 7.54a en 7.54b).
Vanwege het uitzonderingskarakter van de bevoegdheid geregeld in artikel 7.54c moet
de toepassing hiervan altijd worden gemeld aan Onze Minister. Bij de toepassing van
artikel 7.54c is het belangrijk dat aspirant studenten voldoende tijd krijgen om zich
nog aan te melden voor de opleiding. Het is niet toegestaan dat de aanmeldingstermijn
per direct eindigt, terwijl tot dat moment het beeld bestond dat voor deze opleiding
onbeperkte inschrijving mogelijk was. Daarom wordt bij wet vastgesteld dat het instellingsbestuur
tot 1 april aanmeldingen moet blijven ontvangen.
Selectie vindt plaats tussen 1 april en 15 april, zodat aspirant-studenten nog voldoende
ruimte hebben zich aan te melden voor een andere opleiding voor de sluiting van de
aanmelding op 1 mei. De instelling maakt de selectieprocedure bekend op grond waarvan
toelating zal plaatsvinden bij inzet van de noodfixus.
Onderdeel Y (artikel 7.56)
Voor associate degree-opleidingen en bacheloropleidingen wordt het mogelijk om, binnen
een arbeidsmarktfixus, de inschrijving van niet-EER-studenten te beperken.
Onderdelen Z, CC, DD, EE, FF, HH, en II (artikelen 9.18, 9.38, 10.3c, 10.16b, 10.20,
11.11 en 11.13)
Deze onderdelen regelen het instemmingsrecht ten aanzien van de taal waarin een opleiding
wordt verzorgd, zoals neergelegd in de Onderwijs- en Examenregeling van de betreffende
opleiding. Het uitgangspunt is dat de decentrale medezeggenschap instemmingsrecht
heeft, omdat het een onderwerp is dat gaat over een specifieke opleiding. Bij de redactie
van deze bepalingen is uitgegaan van de tekst zoals deze luidt na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel leeruitkomsten hoger onderwijs (Kamerstukken II 2022/23, 36136).
Onderdelen AA en FF, onderdeel 2 (artikelen 9.33 en 10.20)
Met de voorgestelde wijziging krijgen de centrale medezeggenschapsraden instemming
op het te voeren taalbeleid door de instelling. Hiermee wordt aangesloten bij het
instemmingsrecht dat zij reeds hebben ten aanzien van het instellingsplan.
Onderdelen BB, CC en GG (artikelen 9.33a, 9.38 en 10.20a)
Met deze wijzigingen wordt de verwijzing naar artikel 7.30b, waar het de selectieprocedure
voor masteropleidingen betreft, aangepast. Dit in verband met de verplaatsing van
de selectieprocedure voor masteropleidingen naar artikel 7.54a. Op die manier heeft
de verplaatsing verder geen juridische gevolgen.
Onderdeel JJ (artikel 18.95)
Dit artikel vervalt in verband met de intrekking van het wetsvoorstel taal en toegankelijkheid.
Onderdeel KK (artikel 19.1b)
Dit artikel bevat een evaluatiebepaling voor de Wet internationalisering in balans,
zoals nader toegelicht in hoofdstuk 8 van de algemene toelichting.
Artikel II. Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht
Met deze wijziging van de bijlage bij de Awb wordt aangesloten bij de systematiek
dat tegen intrekkingsbesluiten in de WHW slechts in een instantie kan worden geprocedeerd,
te weten bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Gelet op de gevolgen
voor zowel instellingen als studenten is het van belang om op korte termijn een eindoordeel
in een kwestie te hebben. Dit uitgangspunt geldt ook voor de bij deze wet geïntroduceerde
besluiten, te weten: het besluit om geen instemming te verlenen om een bestaande anderstalige
opleiding of een anderstalig traject in die andere taal dan het Nederlands voort te
zetten (artikel 6.4, derde lid, WHW) en de intrekking van de toestemming om een opleiding
of een traject in een andere taal dan het Nederlands te mogen verzorgen (artikel 6.5a,
eerste lid, WHW).
Artikelen III en IV
Deze wijzigingen vervallen in verband met de intrekking van het wetsvoorstel taal
en toegankelijkheid.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
R.H. Dijkgraaf, minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.