Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 546 Wijziging van de Jeugdwet, de Wet marktordening gezondheidszorg en enige andere wetten teneinde te bevorderen dat jeugdhulp en gecertificeerde instellingen voor de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering steeds voldoende beschikbaar zijn (Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg)
Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 6 december 2023 en het nader rapport d.d. 19 april 2024, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Ministers
voor Rechtsbescherming en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 20 september 2023, no. 2023002182,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 6 december 2023, no. W13.23.00282/III, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 20 september 2023, no. 2023002182, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens
de Minister voor Rechtsbescherming, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties
en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet houdende wijziging van de Jeugdwet, de Wet marktordening gezondheidszorg en enige
andere wetten teneinde te bevorderen dat jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen
en jeugdreclassering steeds voldoende beschikbaar zijn (Wet verbetering beschikbaarheid
jeugdzorg), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel regelt in de Jeugdwet dat gemeenten gezamenlijk in een verplichte
gemeenschappelijke regeling (Jeugdregio’s), kinderbeschermingsmaatregelen, jeugdreclassering
en nader aan te wijzen vormen van gespecialiseerde jeugdhulp (hierna: specialistische
jeugdzorg2), inkopen. Het doel daarvan is te bevorderen dat deze vormen van zorg altijd in voldoende
mate beschikbaar zijn. Daarnaast voorziet het voorstel in eisen voor de toezichtstructuur
en de financiële verantwoording. Deze eisen worden gesteld aan aanbieders van jeugdhulp
en gecertificeerde instellingen die niet vallen onder de wet toezicht zorgaanbieders
(Wtza) en de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg). Ten slotte krijgt de Nederlandse
Zorgautoriteit (NZa) de volgende taken op het terrein van de Jeugdwet: stelselonderzoek,
vroegsignalering en toezicht.
De Afdeling advisering van de Raad van State ziet het voorstel als een eerste stap
in de uitwerking van de Hervormingsagenda Jeugd, waarin maatregelen zijn opgenomen
om het functioneren van het stelsel van jeugdzorg te verbeteren. De Afdeling onderschrijft
het belang van verplichte regionalisering en standaardisering. Maar nu gemeenten beperkt
invloed hebben op de instroom, uitstroom en inkoop(voorwaarden) van specialistische
jeugdzorg en de mogelijkheid tot landelijke inkoop onderdeel uitmaakt van het voorstel,
is het de vraag waarom er niet voor is gekozen om deze zeer specialistische vormen
van zorg vanuit het Rijk in te kopen en te financieren.
Daarnaast merkt de Afdeling op dat essentiële randvoorwaarden die nodig zijn om de
beschikbaarheid van specialistische jeugdzorg te kunnen bevorderen en die ook in de
Hervormingsagenda Jeugd zijn opgenomen, nog ontbreken. Zo is het noodzakelijk om meer
duidelijkheid te bieden over de betekenis van beschikbaarheid van jeugdzorg. Ook is
het nodig om in te gaan op de afbakening van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht
en de financiële randvoorwaarden voor de jeugdzorg, eveneens onderdelen van de Hervormingsagenda
Jeugd.
Verder maakt de Afdeling enkele opmerkingen over het niveau van regelgeving van de
taaktoedeling en de totstandkoming van de regio-indeling, de betrokkenheid van de
Minister van BZK en de financiering van de taken in het licht van de decentralisaties.
Ten slotte plaatst de Afdeling opmerkingen bij de proportionaliteit van de eisen aan
jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen inzake de toezichtstructuur en
de financiële verantwoording en adviseert de Afdeling om de taken van de NZa te verduidelijken.
In verband hiermee adviseert de Afdeling het voorstel nader te overwegen.
1. Opbouw van het advies
Dit advies gaat eerst in op de achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel. Vervolgens
komen in het eerste deel opmerkingen aan de orde over de beschikbaarheid van specialistische
jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering (punt 3). In punt 4
komt een alternatief van landelijke inkoop en financiering in plaats van regionale
inkoop aan de orde. In punt 5 gaat het over het niveau van regelgeving en de betrokkenheid
van de Minister van BZK. Het tweede deel van het advies bevat opmerkingen over de
proportionaliteit van de voorgestelde governance-eisen (punt 6). Punt 7 betreft de
nieuwe taken van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). Punt 8, ten slotte, betreft
opnieuw het niveau van regelgeving, maar dan gaat over de gegevensverwerking door
de NZa.
2. Inleiding
a. Achtergrond
Tot 2015 waren de verantwoordelijkheden voor de jeugdzorg versnipperd. Een deel lag
bij het Rijk. Een ander deel van de jeugdzorg was belegd bij provincies. Ook gemeenten
hadden een belangrijke rol. De decentralisatie van de jeugdzorg die met de Jeugdwet
per 2015 tot stand is gebracht, was ingegeven door de gedachte dat de gemeente het
beste in staat is om op lokaal niveau maatwerk te leveren en daarbij domeinoverstijgend
te opereren.
Met de Jeugdwet is ook de verantwoordelijkheid voor bovengemeentelijke (specialistische)
jeugdhulpvoorzieningen, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering bij gemeenten
belegd. Belangrijke overweging daarbij was de wens versnippering van verantwoordelijkheden
te verminderen, en medicalisering en afwentelgedrag van gemeenten tegen te gaan.
De structuurwijziging van 2015 stond niet op zichzelf, maar vormde een reactie op
al veel langer spelende problemen, en volgde op eerdere structuurwijzigingen in de
jeugdzorg. De laatstgekozen oplossing, die van decentralisatie naar gemeenten, lijkt,
net als de eerdere structuurwijzigingen, vooralsnog niet de resultaten op te leveren
waarop werd gehoopt.
Eind mei 2019 heeft het kabinet afspraken gemaakt met de VNG over het jeugdzorgbudget
van gemeenten. Eén van de afspraken was om in 2020 onderzoek te doen naar de structureel
benodigde middelen bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet
door gemeenten.3 Uit dit onderzoek «Stelsel in groei»4, blijkt dat in 2019 gemeenten € 1,6 tot € 1,8 miljard meer hebben moeten uitgeven
dan het budget dat bij de decentralisatie destijds is overgeheveld naar het gemeentefonds.
Het kabinet concludeerde dat deze ontwikkeling van uitgaven niet houdbaar is en vond
het noodzakelijk om de effectiviteit en de beheersbaarheid te vergroten, zowel door
aanpassingen van het stelsel als door effectievere sturing. Het kabinet heeft daartoe
de Stuurgroep maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet ingesteld en tijdelijk
extra middelen toegekend.5
Het rapport van de Stuurgroep adviseert fundamentele keuzes te maken ten aanzien van
het doel en de reikwijdte van de Jeugdwet en het daarbij behorende voorzieningenniveau,
alsmede ten aanzien van de rol van gemeenten. Bovendien concludeert het rapport dat
de mogelijkheden van gemeenten tot sturing op het gebied van toegang, kwaliteit en
doelmatigheid van de jeugdzorg, beperkt zijn. Ten aanzien van de specialistische jeugdzorg
is in het rapport de vraag gesteld of de gemeente wel het juiste niveau is voor de
uitvoering van die vormen van jeugdzorg. Gesuggereerd wordt dan ook om regionalisering
of centralisering te overwegen.6
Vervolgens heeft de VNG verzocht om een oordeel van een Commissie van Wijzen7 over het structureel benodigde budget en de te treffen maatregelen. Naar aanleiding
hiervan zijn opnieuw incidenteel extra middelen ter beschikking gesteld voor 2022.8 Deze commissie adviseerde ook om een gezamenlijke ontwikkelagenda van Rijk en gemeenten
op te stellen voor verbetering van het stelsel. Deze Hervormingsagenda is in juni
2023 ondertekend door het Rijk, de gemeenten en betrokken actoren.9
b. Hervormingsagenda Jeugd
De toelichting schetst diverse problemen in de jeugdzorg. Dit betreft een tekort aan
beschikbaarheid van jeugdzorg, toenemende budgettekorten bij gemeenten, financiële
problemen bij jeugdzorgaanbieders en onvoldoende inzicht in het functioneren van het
stelsel. Als oorzaken daarvan wordt gewezen op de sterke toename van de vraag naar
jeugdzorg, toegenomen behandelduur, personeelstekort, hoge werkdruk, administratieve
lastendruk en tekortschietende samenwerking en inkoop op het juiste schaalniveau.10
De Hervormingsagenda Jeugd bevat maatregelen die erop gericht zijn om de jeugdzorg
te verbeteren en het stelsel houdbaar te maken. Onderdelen van deze agenda zijn versterking
van regionalisering, verbeterde inkoop en minder administratieve lasten, en het verbeteren
van inzicht in het jeugdstelsel met uniforme data en monitoring. Deze onderdelen worden
in dit wetsvoorstel geregeld.
Andere onderdelen van de agenda, zoals de afbakening van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht
en de financiële afspraken, zoals een meerjarig financieringsmodel waarin de sturingsmogelijkheden,
financiële verantwoordelijkheden en de wijze van financieren in balans zijn, worden
geïdentificeerd en geagendeerd. De agenda geeft nog geen oplossingen voor deze vraagstukken.
Zij vallen buiten dit wetsvoorstel.
c. Inhoud van het voorstel
Zoals de toelichting vermeldt zijn de uitgangspunten van de decentralisatie in stand
gelaten. Gemeenten blijven primair verantwoordelijk voor de uitvoering van de Jeugdwet,
de toegang, kwaliteit en doelmatigheid. Ook zal de jeugdzorg gefinancierd blijven
op het niveau van de gemeenten via het gemeentefonds. Daarmee wordt recht gedaan aan
het uitgangspunt van het gedecentraliseerde stelsel dat één bestuurslaag inhoudelijk
en financieel verantwoordelijk is voor het jeugddomein, aldus de toelichting.11
Het voorstel regelt dat gemeenten kinderbeschermingsmaatregelen, jeugdreclassering
en bepaalde (bij ministeriële regeling aan te wijzen) vormen van jeugdhulp12 gezamenlijk moeten inkopen.13 Dit moet plaatsvinden in een verplichte gemeenschappelijke regeling (zogenoemde Jeugdregio’s)
waarbij de regio-indeling bij ministeriële regeling wordt bepaald. Het doel hiervan
is te bevorderen dat deze vormen van zorg altijd in voldoende mate beschikbaar zijn.
Dit betreft een brede inspanningsverplichting. Ook moet de verplichte regionalisering
leiden tot meer uniforme standaarden wat betreft contractering en verantwoording richting
jeugdhulpaanbieders.
Voor zover er al sprake is van gezamenlijke contractering op landelijk niveau door
gemeenten, geldt de verplichting tot regionale contractering of subsidiëring niet.14 Het voorstel biedt daarnaast de mogelijkheid om, in overeenstemming met de afspraken
in de Hervormingsagenda Jeugd, gemeenten bij ministeriële regeling te verplichten
om vormen van specialistische jeugdhulp15 landelijk in te kopen.16
Verder introduceert dit wetsvoorstel eisen aan de toezichtstructuur van jeugdhulpaanbieders
en gecertificeerde instellingen die niet vallen onder de Wtza en de Wmg en aan de
financiële verantwoording door deze organisaties. Het gevolg van het voorstel is onder
andere dat de regels van de Wtza ook van toepassing worden op (kleine) lokale, jeugdhulpaanbieders,
die alleen jeugdhulp aanbieden en met meer dan 10 jeugdhulpverleners jeugdhulp (doen)
verlenen.
Ten slotte krijgt de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) de volgende taken op het terrein
van de Jeugdwet: stelselonderzoek, vroegsignalering en toezicht.17 Zij onderzoekt in algemene zin of het aanbod van jeugdzorg aansluit op de vraag en
in welke mate aanbieders erin slagen de noodzakelijke hulp te verschaffen. Verder
moet zij (risico’s op) tekorten signaleren voor de beschikbaarheid van ten minste
op regionaal niveau te contracteren of subsidiëren jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen
en jeugdreclassering. Zij moet voor deze risico’s waarschuwen en bevorderen dat partijen
voldoende maatregelen treffen om de beschikbaarheid van gespecialiseerde jeugdzorg
zoveel mogelijk te waarborgen. Daarover moet de NZa partijen adviseren en de Minister
informeren als bepaalde vormen van jeugdzorg niet meer geleverd kunnen worden. Ten
slotte houdt de NZa toezicht op de naleving door jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde
instellingen van de regels over financiële bedrijfsvoering.
De Hervormingsagenda Jeugd is opgebouwd langs de lijnen van tien belangrijke opgaven.
Het wetsvoorstel beoogt belangrijke stappen te zetten met betrekking tot de opgaven
die zijn gericht op het verbeteren van de organisatie en inkoop van specialistische
jeugdzorg, het verminderen van administratieve lasten en het verbeteren van het inzicht
in het jeugdstelsel met uniforme data en monitoring.
Zoals de Afdeling terecht opmerkt omvat de Hervormingsagenda Jeugd op deze onderdelen
meer dan de voorstellen in het onderhavige wetsvoorstel. Zo zijn ook afspraken gemaakt
over de standaardisering van inkoop, kwaliteit en administratie, maatregelen om de
negatieve kanten van de marktwerking te verminderen, het organiseren van een landelijke
centrale monitor en het verbeteren van de kwaliteit en beschikbaarheid van data in
het jeugdzorgstelsel. Deze afspraken worden nader uitgewerkt, hebben een eigen tijdspad
en vergen bovendien niet allemaal wetswijziging. Ook de overige opgaven uit de Hervormingsagenda
Jeugd worden op dit moment verder uitgewerkt. Het betreft onder andere de ontwikkeling
van een toekomstbestendig financieringsmodel, waarbij de sturingsmogelijkheden, medebewind/beleidsvrijheid,
financiële verantwoordelijkheden en de wijze van financieren in balans zijn. Dit model
dient aan te sluiten bij de bestuurlijke bewegingen van de Hervormingsagenda Jeugd
om te komen tot een jeugdzorgstelsel waarbij ambities, taken, middelen en uitvoering
in balans zijn.
Met het onderhavige wetsvoorstel wordt een eerste belangrijke stap gezet die de basis
vormt voor de overige hervormingen die de komende jaren zullen worden doorgevoerd.
Dit betekent onder meer dat de gemaakte keuzes in dit wetsvoorstel worden meegenomen
in de afweging welk financieringsmodel passend is. Alle maatregelen in samenhang bezien
moeten leiden tot een goed werkend, beter beheersbaar en financieel houdbaar jeugdzorgstelsel.
In hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting is een nadere toelichting opgenomen
over de maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd die met dit wetsvoorstel worden
uitgewerkt, de verhouding tot andere maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd en
de keuze om specifiek de in het wetsvoorstel opgenomen onderwerpen te bundelen in
één wetsvoorstel.
3. Beschikbaarheid van specialistische jeugdzorg
Beschikbaarheid van specialistische jeugdzorg kent verschillende aspecten. Die blijken
ook uit de criteria zoals geformuleerd in het voorgestelde artikel 2.19, vierde lid,
van de Jeugdwet. In dat artikellid wordt geregeld dat het bij beschikbaarheid van
aan te wijzen vormen van specialistische jeugdhulp gaat om schaarste van de vraag,
schaarste door complexiteit van de problematiek en schaarste van aanbod of volume.
Kenmerkend is de schaarste. Die schaarste maakt regionale of landelijke inkoop van
belang, zowel om continuïteit van aanbod te verzekeren als om aan complexe vraag tegemoet
te komen. De Afdeling onderkent dat belang en plaatst daarbij enkele kanttekeningen.
a. Inhoud en reikwijdte van het begrip beschikbaarheid
In het bestaande stelsel kopen gemeenten specialistische jeugdzorg in op basis van
hun verwachte behoefte aan zorg.18 De gemeente is er verantwoordelijk voor dat er – kort gezegd – een kwalitatief en
kwantitatief toereikend aanbod is met het oog op de huidige vraag aan zorg, alsmede
dat deze zorg ook toegankelijk is na verwijzing door onder andere de huisarts. Maar
die verplichting strekt op dit moment niet zover dat gemeenten verplicht zijn om te
allen tijde alle mogelijke soorten van jeugdzorg in stand te houden.19
Volgens de toelichting wordt de in het voorstel gebruikte term beschikbaarheid breed
ingevuld. Het gaat zowel om de vraag naar, als om het aanbod van de specialistische
jeugdzorg, als ook om de vraag in welke mate regio’s en gemeenten erin slagen om de
zorg waaraan behoefte is, tijdig te verschaffen.20 Daarbij kunnen onder andere wachttijden en reisafstand een rol spelen. Maar elders
in de toelichting staat dat het wetsvoorstel er niet toe verplicht om ervoor zorg
te dragen «dat specialistische jeugdzorg te allen tijde direct beschikbaar is». Dit
zou onuitvoerbaar zijn en leiden tot een onbeheersbare kostenstijging. Het wetsvoorstel
beoogt wel te bewerkstelligen dat gemeenten de jeugdhulpplicht beter kunnen waarmaken.
Het betreft dus een inspanningsverplichting.21 Wat beschikbaarheid inhoudt en in hoeverre deze verplichting verder strekt dan hetgeen
waartoe gemeenten nu al verplicht zijn, komt daarom niet (eenduidig) uit de wettekst
en de toelichting naar voren.
De Afdeling adviseert in tekst en toelichting duidelijkheid te bieden over het kernbegrip
«beschikbaarheid van specialistische jeugdzorg».
De Afdeling wijst erop dat gemeenten (reeds) in het huidige stelsel verantwoordelijk
zijn voor een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod en dat die verplichting
niet zover strekt dat gemeenten verplicht zijn om te allen tijde alle soorten van
jeugdzorg in stand te houden. In dat licht adviseert de Afdeling duidelijkheid te
bieden over wat «beschikbaarheid» inhoudt en in hoeverre deze verplichting verder
strekt dan hetgeen waartoe gemeenten nu al verplicht zijn.
De regering benadrukt dat het wetsvoorstel geenszins beoogt verandering te brengen
in bestaande verantwoordelijkheden voor gemeenten, maar ten doel heeft gemeenten in
staat te stellen de nu reeds geldende verantwoordelijkheden ten aanzien van de specialistische
jeugdzorg beter waar te kunnen maken. Dit vanuit de ambitie om zoveel mogelijk te
borgen dat de meest kwetsbare jeugdigen en gezinnen worden voorzien van passende hulp,
met de juiste deskundigheid, op de juiste tijd en op de juiste plek. Naar aanleiding
van het advies van de Afdeling is het voorgaande beter tot uitdrukking gebracht in
zowel het wetsvoorstel als de memorie van toelichting.22
Zo is het begrip beschikbaarheid geconcretiseerd om te voorkomen dat de indruk kan
ontstaan dat het wetsvoorstel leidt tot een nieuwe (hogere) lat voor gemeenten dan
in de huidige Jeugdwet. Geëxpliciteerd is dat het bij «beschikbaarheid van specialistische
jeugdzorg» gaat om een toereikend aanbod van specialistische jeugdhulp om aan de taken,
bedoeld in de artikelen 2.3 en 2.4, tweede lid, onderdeel b, van de Jeugdwet te kunnen
voldoen en om een toereikend aanbod van gecertificeerde instellingen voor de uitvoering
van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. Hiermee komt nadrukkelijker
in de tekst naar voren dat er géén wijzigingen worden aangebracht in de bestaande
verantwoordelijkheid van gemeenten voor het treffen van jeugdhulpvoorzieningen en
de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering (hierna gezamenlijk:
«de jeugdhulpplicht») zoals neergelegd in de artikelen 2.3 en 2.4 van de Jeugdwet.
Volledigheidshalve wordt dan ook benadrukt dat dit wetsvoorstel niet met zich brengt
dat meer specialistische jeugdzorgvormen te allen tijde per direct beschikbaar moeten
zijn; die verplichting blijft – zoals ook nu reeds uit de Jeugdwet volgt – beperkt
tot situaties waarin onmiddellijke uitvoering van taken is geboden (artikel 2.6, eerste
lid, onderdeel b, van de Jeugdwet).
b. Financiële implicaties
De beschikbaarheidsverplichting kan betekenen dat er zorg moet worden ingekocht in
een mate die verder gaat dan wat afzonderlijke gemeenten denken nodig te hebben. Daarmee
kunnen wellicht ook risico’s voor de continuïteit van zorgaanbieders die gemeente
overstijgende jeugdzorg verlenen, worden voorkomen.
Het is echter niet duidelijk wat hiervan de financiële implicaties zijn, en of gemeenten
in staat en bereid zullen zijn deze financiële risico’s te dragen. Mogelijk zijn gemeenten
onder druk van grote financiële tekorten ook terughoudender met de inkoop van specialistische
jeugdzorg waaraan op korte termijn geen behoefte bestaat. Zij zullen begrijpelijkerwijs
voorrang geven aan uitgaven die vanuit de benodigde behoefte het meest noodzakelijk
worden geacht.
De vraag is dan ook wat de financiële gevolgen zijn van de plicht tot beschikbaarheid
van specialistische jeugdzorg en of de introductie van deze wettelijke verplichting
los kan worden gezien van nadere invulling van de financiële afspraken uit de Hervormingsagenda
Jeugd. De Afdeling adviseert in de toelichting hierop op toereikende wijze in te gaan.
Zoals hiervoor is toegelicht brengt het wetsvoorstel geen wijziging in de reeds bestaande
jeugdhulpplicht van gemeenten, maar wordt beoogd gemeenten beter in staat te stellen
hieraan te voldoen. In het licht hiervan bevat het wetsvoorstel onder andere een verplichting
tot regionale samenwerking. Gemeenten worden verplicht om een regionale entiteit,
de Jeugdregio, te belasten met het contracteren of subsidiëren van de specialistische
jeugdzorg.
Voor wat betreft de vergoeding van regionaal gecontracteerde jeugdzorg geldt dat gemeenten
– conform de ook nu reeds gehanteerde contractstandaarden – alleen gerealiseerde jeugdzorg
zullen vergoeden. In de regel zal daarbij de volgende werkwijze worden gehanteerd.
De Jeugdregio zorgt voor een contractbasis door een contract («raamovereenkomst»)
te sluiten met jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen. Hierin is ten
behoeve van de gemeenten in de regio een leveringsplicht van specialistische jeugdzorg
voor de betreffende aanbieders neergelegd. Daarbij blijven individuele gemeenten zelf
verantwoordelijk voor de toeleiding naar jeugdzorg.23 Als een gemeente besluit een jeugdige naar een door de Jeugdregio gecontracteerde
jeugdhulpaanbieder of gecertificeerde instelling toe te leiden en de aanbieder daadwerkelijk
jeugdzorg heeft verleend ontstaat de bijbehorende betalingsverplichting voor de gemeente.
Dit wetsvoorstel leidt er daarmee niet toe dat een individuele gemeente verplicht
wordt méér specialistische jeugdzorg in te kopen of te financieren dan nodig is om
te voorzien in de (te verwachten) vraag naar specialistische jeugdzorg van de jeugdigen
in de eigen gemeente. De financiële risico’s voor gemeenten zijn daarmee niet anders
dan in de huidige situatie, terwijl tegelijkertijd de regionale samenwerking wel een
toereikend aanbod van specialistische jeugdzorg bevordert. De verwachting is immers
dat regionale samenwerking leidt tot een verbeterd zicht op de regionale opgave ten
aanzien van de specialistische jeugdzorg en een betere aansluiting van vraag en aanbod
op de korte en lange termijn. Dit onder meer vanwege de verplichting voor gemeenteraden
om een regiovisie op te stellen waardoor de gezamenlijke opgave ten aanzien van de
organisatie van de specialistische jeugdzorg van alle gemeenten in de regio wordt
geïnventariseerd (zie ook paragraaf 3.3.9 van de memorie van toelichting). Door contractering
of subsidiering op regionaal niveau wordt voor gemeenten voorts bevorderd dat er voor
de specialistische jeugdzorg een contractbasis is en voor aanbieders van specialistische
jeugdzorg wordt een bepaalde afname bevorderd zodat deze jeugdzorg niet in gevaar
komt (zie ook paragraaf 3.3.3 van de memorie van toelichting).
Paragraaf 3.3.3 van de memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies van
de Afdeling op dit punt verduidelijkt.
c. Vormen van jeugdhulp
Het wetsvoorstel geeft in artikel 2.19, vierde lid, criteria voor bepaalde vormen
van jeugdhulp die samenwerking vereisen. Zij krijgen verdere uitwerking in een ministeriële
regeling.24 Uit de toelichting blijkt dat hier specifieke, specialistische vormen van jeugdhulp
worden beoogd. Artikel 2.19, vierde lid, laat ruimte om nog andere vormen van jeugdhulp
aan te wijzen die samenwerking vereisen door het gebruik van de woorden «in ieder
geval».
De vraag rijst of en zo ja, hoe realistisch het is om ervan uit te gaan dat er nog
andere vormen van specialistische jeugdhulp kunnen zijn die samenwerking vereisen
op regionaal niveau, maar waar het niet gaat om schaarste in vraag, aanbod of complexiteit.
Met andere woorden: kunnen de woorden «in ieder geval» niet beter geschrapt worden,
ook om te voorkomen dat de eisen die in het artikellid worden gesteld, worden opgerekt.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het voorstel
zo nodig aan te passen.
De Afdeling merkt terecht op dat het bij specialistische jeugdhulp steeds zal gaan
om jeugdhulpvormen waarbij sprake is van schaarste in vraag, schaarste in aanbod of
complexiteit. De regering heeft dit advies dan ook overgenomen en de woorden «in ieder
geval» geschrapt in het voorgestelde artikel 2.19, vierde lid, van de Jeugdwet en
de memorie van toelichting daarop aangepast.
d. Arbeidsmarkttekorten; keuzes
Niet alleen moeten financiële middelen beschikbaar zijn, ook zijn er voldoende professionals
nodig om de beoogde beschikbaarheid waar te kunnen maken. Uit eerdergenoemde onderzoeken
is gebleken dat op dit moment gebrek aan voldoende beschikbaarheid van gekwalificeerd
personeel een van de oorzaken is van de problemen in de (specialistische) jeugdzorg.
Nu de huidige krapte op de arbeidsmarkt mede een gevolg is van demografische ontwikkelingen,
valt niet te verwachten dat dit een tijdelijk probleem zal zijn. Ook al zou er geld
zijn om de zorg in te kopen, die zorg kan niet geleverd worden. Dit betekent dat er
keuzes gemaakt zullen moeten worden. Welke zorg zal wel geleverd worden, welke niet,
meer of anders. De vraag rijst of en in hoeverre hier een taak ligt voor het Rijk.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
De regering is het met de Afdeling eens dat de krapte op de arbeidsmarkt die zich
in veel sectoren en beroepsgroepen voordoet een uitdaging is, ook in de jeugdzorg.
Het advies van de Afdeling is aanleiding geweest om in de memorie van toelichting
nadrukkelijker aandacht te besteden aan de samenhang tussen dit wetsvoorstel en de
trajecten die mede in het licht van de krapte op de (jeugdzorg)arbeidsmarkt lopen.
Hiertoe is paragraaf 2.4 van de memorie van toelichting aangevuld.
Met dit wetsvoorstel wordt met verschillende aanpassingen beoogd een toereikend aanbod
van specialistische jeugdzorg te bevorderen. Tegelijkertijd worden er naast dit wetsvoorstel
meer maatregelen getroffen om een toereikend aanbod van (specialistische) jeugdzorg
te bevorderen.
Dat de arbeidsmarkt voor delen van de jeugdzorg krap is, benadrukt het belang van
een gezamenlijke aanpak waarin met alle betrokken partijen wordt ingezet op de noodzakelijke
verbeteringen van het jeugdzorgstelsel en een transitie naar anders werken in de jeugdzorg.
Verschillende partijen hebben hierbij een rol. Gezien de stelselverantwoordelijkheid
van de Staatssecretaris van VWS en de Minister voor Rechtsbescherming ligt er een
rol voor het Rijk om de totstandkoming van een toekomstbestendige arbeidsmarkt in
de jeugdzorg te stimuleren en faciliteren. Gemeenten hebben een rol vanuit hun wettelijke
verantwoordelijkheid voor een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van jeugdhulp
en gecertificeerde instellingen, zodat jeugdigen en hun ouders die een bepaalde vorm
van jeugdzorg nodig hebben die ook kunnen krijgen. Dit betekent dat gemeenten met
aanbieders onder meer afspraken dienen te maken over (acceptabele) wachttijden, hoe
te handelen wanneer (te) lange wachttijden ontstaan en de wijze waarop het noodzakelijke
aanbod alsnog gerealiseerd kan worden. Jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen
hebben een rol vanuit hun verantwoordelijkheid als (goed) werkgever.
Specifiek in het kader van de krappe arbeidsmarkt werkt het Rijk met veldpartijen
aan verschillende programma’s om de jeugdzorgarbeidsmarkt te verbeteren, zoals het
programma «Toekomstbestendige Arbeidsmarkt Zorg & Welzijn»25 en de Arbeidsmarktagenda Jeugdzorg. Onder andere via projecten van het digitale platform
«Voor Jeugd en Gezin» zijn goede voorbeelden en handreikingen beschikbaar gesteld
die helpen bij onder andere te maken afwegingen bij de inzet van schaarse jeugdhulp.26 Specifiek voor de jeugdbescherming lopen verschillende initiatieven om de werkdruk
te verlagen, meer jeugdbeschermers aan te trekken en bestaande jeugdbeschermers te
behouden. Zo is de subsidieregeling voor zij-instromers die worden opgeleid tot jeugdbeschermer
of jeugdreclasseringsmedewerker uitgebreid met 10 miljoen euro en verlengd tot en
met 2025 en ondersteunt het Ministerie van Justitie en Veiligheid de landelijke campagne
«Wat zou jij doen?». Het doel van de campagne is om het belangrijke werk van jeugdbeschermers
beter op de kaart te zetten.
Daarnaast zijn in de Hervormingsagenda Jeugd – naast de afspraken die in het onderhavige
wetsvoorstel zijn uitgewerkt – meer afspraken gemaakt die naar verwachting bijdragen
aan een toereikend aanbod van jeugdzorg. Het betreffen onder andere de afspraken die
zijn gericht op het vereenvoudigen van de uitvoering, waardoor meer tijd en budget
kan worden besteed aan het daadwerkelijk verlenen van jeugdzorg.
4. Alternatief: inkoop en financiering door het Rijk
Volgens de toelichting zijn bij de Hervormingsagenda Jeugd de uitgangspunten van de
decentralisatie in stand gelaten. Ook wordt benoemd dat de jeugdzorg voorlopig gefinancierd
zal blijven op het niveau van gemeenten via het gemeentefonds.27 De Afdeling merkt op dat met het voorstel de regie van gemeenten over de inkoop van
verschillende vormen van specialistische jeugdzorg sterk wordt verminderd. De onlangs
gepubliceerde bestuurlijke afspraken over een landelijk tarief en bekostiging van
de kinderbescherming en jeugdreclassering versterken dit.28
Tegelijkertijd blijven gemeenten wel operationeel en financieel verantwoordelijk voor
het bieden van deze zorg. Maar zij bezitten steeds minder mogelijkheden om deze kosten
te voorkomen of te verminderen. In de Hervormingsagenda Jeugd is vermeld dat wordt
gewerkt aan financiële afspraken, zoals een meerjarig financieringsmodel, waarin de
sturingsmogelijkheden, medebewind/beleidsvrijheid, financiële verantwoordelijkheden
en de wijze van financieren in balans zijn.29 Deze afspraken zijn vooralsnog niet gemaakt. Het risico bestaat daarom dat gemeenten
met het voorstel voor hogere kosten worden geplaatst, terwijl zij over minder mogelijkheden
beschikken om die kosten te vermijden of te verminderen. Dit is, mede in het licht
van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet, niet verantwoord.30
Gelet op de beperkte(re) invloed van gemeenten op de instroom, uitstroom en (inkoop)voorwaarden,
merkt de Afdeling op dat het noodzakelijk is dat de toelichting nader ingaat op het
alternatief om zeer specialistische jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering
op landelijk niveau in te kopen en te financieren. Dit zou ook aansluiten bij de onlangs
gepubliceerde bestuurlijke afspraken over een landelijk tarief en bekostiging van
kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering.31
De Afdeling is zich ervan bewust dat een dergelijk alternatief een breuk betekent
met de uitdrukkelijke keuze in de Jeugdwet om de financiële verantwoordelijkheden
voor de jeugdzorg integraal bij gemeenten te neer te leggen. Belangrijke overwegingen
daarbij waren de mogelijkheid om meer maatwerk en integraliteit te bieden, alsook
het tegengaan van afwentelingseffecten. Nu gemeenten slechts beperkt invloed hebben
op de instroom en uitstroom van in het bijzonder de gespecialiseerde jeugdzorg, en
met het voorstel weliswaar een stap naar een hoger niveau van inkoop wordt gezet,
maar de financiering bij gemeenten blijft, ligt het volgens de Afdeling in de rede
verdergaande stappen te zetten en de keuze nader te overwegen.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan en zo nodig
het voorstel aan te passen.
Het uitgangspunt in het wetsvoorstel is de regionale contractering of subsidiering
van specialistische jeugdhulpvormen en gecertificeerde instellingen voor de uitvoering
van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. Daarnaast wordt voor enkele
zeer specialistische jeugdhulpvormen de bestaande werkwijze rondom landelijke contractering
voortgezet. Dit wordt aangevuld met een grondslag in dit wetsvoorstel om, indien noodzakelijk,
landelijke contractering onder verantwoordelijkheid van gemeenten door middel van
regelgeving te verplichten. Deze uitgangspunten zijn conform de Hervormingsagenda
Jeugd.
Zoals hierboven reeds uiteengezet wijzigt het wetsvoorstel niets in de reeds bestaande
jeugdhulpplicht van gemeenten. Gemeenten zijn en blijven verantwoordelijk voor het
treffen van voorzieningen voor jeugdhulp en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen
en jeugdreclassering. Zoals de Afdeling in haar advies ook aangeeft, zijn belangrijke
redenen voor deze (regie)verantwoordelijkheid van gemeenten in de Jeugdwet de mogelijkheid
om maatwerk en integraliteit te bieden en het tegengaan van afwentelingseffecten.
Deze overwegingen zijn nog steeds actueel.
Met de keuze om een toereikend aanbod van specialistische jeugdzorg te bevorderen
door regionale (en landelijke) samenwerking door gemeenten, blijven deze verantwoordelijkheden
integraal bij gemeenten liggen. Hiermee blijft geborgd dat bij een hulpvraag van een
jeugdige of diens ouders integraal wordt gekeken naar de benodigde hulp (ongeacht
het niveau waarop die hulp is gecontracteerd), op- of afschaling van de jeugdhulp
gemakkelijk plaatsvindt en kunnen gemeenten de verbinding leggen met andere sociaal
domein brede oplossingen. Dit om te bevorderen dat specialistische jeugdzorg zo effectief
en efficiënt mogelijk wordt ingezet, bijvoorbeeld in combinatie met lokaal gecontracteerde
jeugdhulp (zoals enkelvoudige begeleiding) of door problematiek in samenhang met andere
terreinen (zoals schulden of wonen) aan te pakken. Omdat de financiële verantwoordelijkheid
in één hand ligt zijn de financiële prikkels gericht op een doelmatige inzet van verschillende
jeugdhulpvormen ongeacht of deze zijn ingekocht op lokaal, regionaal of landelijk
niveau.
In het geval contractering en financiering van (zeer) specialistische jeugdhulp – conform
het geschetste alternatief door de Afdeling – bij het Rijk zou worden belegd, zou
worden afgeweken van de bestaande praktijk en bestuurlijke afspraken uit de Hervormingsagenda
Jeugd. Zowel VNG, zorgaanbieders als het Rijk zijn akkoord met de inrichting van de
landelijke inkoop. Bovendien is er tevredenheid over de afgelopen periode waarin de
VNG voor verschillende vormen van zeer specialistische jeugdhulp de landelijke inkoop
heeft verzorgd en deze werkwijze heeft bijgedragen aan het bevorderen van de beschikbaarheid
van de betreffende jeugdhulpvormen.
Verder is van belang dat aan de betreffende afspraken in de Hervormingsagenda Jeugd
onder meer ten grondslag ligt dat in het geval contractering en financiering bij het
Rijk wordt belegd er een schot zou ontstaan tussen de niveaus waarop de verschillende
jeugdhulpvormen worden georganiseerd: lokaal en regionaal enerzijds (toeleiding en
financiering bij gemeente) en landelijk anderzijds (toeleiding en financiering bij
het Rijk). Daarmee zou integraal kijken naar de benodigde hulp voor een jeugdige en
diens ouders worden belemmerd en op- en afschaling in de praktijk complexer worden.
Voor de jeugdhulp die door het Rijk wordt gecontracteerd en gefinancierd zal immers
een extra (nog in te richten) loket moeten worden ingericht waar wordt bepaald of
toeleiding naar een landelijk gecontracteerde hulpvorm noodzakelijk is. Naast de extra
administratieve lasten voor het stelsel, kan dit leiden tot vertraging bij de inzet
van jeugdhulp en tot discussie over de noodzakelijke jeugdhulpvorm tussen de verschillende
verantwoordelijke partijen (gemeenten en Rijk) met het risico dat een jeugdige tussen
wal en schip raakt. Ook is overwogen dat bij contractering en financiering door het
Rijk de verbinding met andere sociaal domein brede oplossingen mogelijk moeilijker
wordt. Het risico bestaat immers dat een jeugdige in de praktijk sneller uit beeld
van de gemeente verdwijnt zodra deze alleen jeugdhulpvoorzieningen ontvangt van een
door het Rijk gecontracteerde jeugdhulpaanbieder. Ten slotte is aan de orde geweest
dat er een negatieve financiële prikkel kan uitgaan van het beleggen van de contractering
van (zeer) specialistische jeugdhulp bij het Rijk («afwentelingseffecten»), waarbij
mogelijk sneller wordt opgeschaald naar door het Rijk gecontracteerde en gefinancierde
vormen van jeugdhulp. Mogelijk wordt dan sneller en onnodig doorverwezen naar (de
toegang tot) de (zeer) specialistische jeugdhulpvormen die door het Rijk zijn gecontracteerd
en gefinancierd in plaats van gezinsbreed te kijken naar onderliggende oorzaken en
de inzet van lichtere jeugdhulpvormen. Dit is niet in het belang van de jeugdige.
Zeker voor de meest kwetsbare jeugdigen en gezinnen is het essentieel dat integrale
zorgverlening zonder knelpunten in het proces van toeleiding zoveel mogelijk is geborgd.
Gelet op het bovenstaande is er in het wetsvoorstel weloverwogen en in lijn met de
Hervormingsagenda Jeugd voor gekozen om de verantwoordelijkheid voor de toeleiding
en financiering van specialistische jeugdhulp bij gemeenten te laten en de zeer specialistische
jeugdhulp op landelijk niveau te laten inkopen door een door gemeenten georganiseerde
landelijk werkende organisatie. Daarbij wordt de kracht van regionale en landelijke
samenwerking benut om een toereikend aanbod van de specialistische jeugdhulp te bevorderen
en de administratieve lasten voor aanbieders te beperken. Inherent aan deze samenwerking
is dat de beleidsvrijheid van een individuele gemeente wordt beperkt. Door aan te
sluiten bij de Wet gemeenschappelijke regelingen (regionale samenwerking) en de bestaande
werkwijze in de praktijk (landelijke samenwerking via de VNG met invloed van gemeenten
via de Algemene Ledenvergadering) en de introductie van de regiovisie(s) is evenwel
beoogd zoveel als mogelijk te borgen dat gemeenten binnen de wettelijke kaders de
samenwerking gezamenlijk verder vorm kunnen geven en zo goed mogelijk kunnen afstemmen
op de lokale situatie.
In lijn met de gemaakte keuzes voor de specialistische jeugdhulp is ook voor de kinderbeschermingsmaatregelen
en jeugdreclassering vastgehouden aan het huidige model van de Jeugdwet, waarbij ter
bevordering van een toereikend aanbod de contractering of subsidiering uitgevoerd
zal gaan worden door de Jeugdregio (en niet het Rijk). In dat kader zij opgemerkt
dat de bestuurlijke afspraken over de landelijke tarieven voor de kinderbeschermingsmaatregelen
en jeugdreclassering waar de Afdeling naar verwijst nadrukkelijk in lijn zijn met
de afspraak in de Hervormingsagenda Jeugd dat ten aanzien van gespecialiseerde jeugdzorg
wordt toegewerkt naar landelijke tarieven in het huidige decentrale stelsel. Deze
afspraken zijn ondersteunend aan de wens van alle betrokken partijen om te komen tot
een reële bekostiging van de gecertificeerde instellingen en dragen daarbij (in lijn
met de beleidsdoelen van dit wetsvoorstel) eveneens bij aan een toereikend aanbod
van gecertificeerde instellingen voor de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen
en jeugdreclassering.
In het licht van het voorgaande acht de regering verdergaande stappen op dit moment
niet in de rede liggen. Wel is het advies van de Afdeling aanleiding geweest om in
paragraaf 3.3.7 van de memorie van toelichting de onderbouwing waarom niet is gekozen
voor contractering en financiering door het Rijk verder aan te scherpen. Voorts is
het advies van de Afdeling aanleiding geweest om in paragraaf 8.5 van de memorie van
toelichting te verduidelijken dat het functioneren van de verschillende niveaus waarop
specialistische jeugdzorg wordt gecontracteerd of gesubsidieerd deel uitmaakt van
de evaluatie van het wetsvoorstel. Daarbij zal nadrukkelijk aandacht worden besteed
aan het functioneren van de huidige inrichting van de landelijke contractering van
zeer specialistische jeugdhulp door de VNG. Dit mede in het licht van de wens om te
komen tot een jeugdzorgstelsel waarbij ambities, taken, middelen en uitvoering in
balans zijn.
5. Jeugdregio: niveau van regelgeving en betrokkenheid Minister van BZK
Het voorstel bepaalt dat bij ministeriële regeling van de Minister van VWS en de Minister
voor Rechtsbescherming alle gemeenten in jeugdregio’s worden ingedeeld.32 De toelichting beschrijft dat daarbij het kan gaan om de oprichting van een openbaar
lichaam (met een algemeen en dagelijks bestuur), een bedrijfsvoeringsorganisatie (opgericht
door alleen de colleges van burgemeester en wethouders) of een centrumgemeente-constructie.33
De Afdeling ziet het belang van het voorstel om samenwerking en contractering van
specialistische jeugdzorg meer verplichtend vorm te geven. In ieder geval wat betreft
de kinderbescherming en jeugdreclassering is gebleken dat de meeste gemeenten individueel
onvoldoende in staat zijn om vraag en aanbod goed op elkaar af te stemmen.34 Ook voor de specialistische jeugdhulp is een afgestemde aanpak van belang, mede in
het licht van het terugdringen van administratieve lasten voor aanbieders. Wel heeft
de Afdeling enkele opmerkingen over het niveau van regelgeving voor de taaktoedeling
(punt a) en de regio-indeling (punt b) en de mate van betrokkenheid van de Minister
van BZK bij de regio-indeling (punt c).
a. Vormen van specialistische jeugdhulp: niveau van regelgeving
Uit het wetsvoorstel en de toelichting volgt dat bij ministeriële regeling nader zal
worden bepaald welke vormen van (specialistische) jeugdhulp en welke administratieve
processen onder de Jeugdregio’s zullen vallen en welke onderdelen landelijk gecontracteerd
zullen worden.35 De Afdeling merkt op dat delegatie van de kernbepalingen naar lagere regelgeving
betekent dat het voorstel een «kaderwetachtig» karakter krijgt.
Weliswaar worden in de wet en de toelichting al criteria genoemd die in de regeling
verder zullen worden uitgewerkt. Toch wordt onvoldoende gemotiveerd waarom het aan
de betrokken Minister wordt gelaten om deze medebewindstaak nader in te vullen, zonder
directe betrokkenheid van het parlement. Onduidelijk is waarom niet in dit wetsvoorstel
over deze aspecten meer duidelijkheid kan worden geboden. Dit is temeer van belang
omdat het hier gaat om specialistische vormen van jeugdzorg, waarvan schaarste en
complexiteit bekend zijn. Daarmee kan ook meer duidelijkheid en zekerheid worden geboden
richting gemeenten en jeugdzorgaanbieders en kan parlementaire betrokkenheid worden
verzekerd.
De Afdeling adviseert om de vormen van specialistische jeugdhulp waarvan gemeenten
in regionaal verband de beschikbaarheid moeten realiseren en de landelijk te contracteren
specialistische jeugdzorg, in het wetsvoorstel uit te werken. Voor zover er redenen
zijn waarom daartoe niet kan worden overgegaan zou gemotiveerd moeten worden waarom
niet voor het naast-hoger gelegen niveau van regelgeving wordt gekozen, te weten de
algemene maatregel van bestuur (amvb).
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting aangepast.36
In plaats van vastlegging bij ministeriële regeling, wordt voorgesteld de jeugdhulpvormen
die verplicht door de Jeugdregio moeten worden gecontracteerd vast te leggen bij algemene
maatregel van bestuur. In aanvulling daarop wordt voorgesteld dat aan de totstandkoming
van een dergelijke algemene maatregel van bestuur een voorhangprocedure voorafgaat.
De regering acht deze vormgeving passend binnen de uitgangspunten die gelden voor
de delegatie van regelgevende bevoegdheid. Hierbij heeft de regering betrokken dat
de criteria van de jeugdhulpvormen die verplicht regionaal moeten worden gecontracteerd
expliciet in de Jeugdwet worden vastgelegd (het voorgestelde artikel 2.19, vierde
lid, van de Jeugdwet). De structurele elementen zijn hiermee op wetsniveau verankerd.
De vastlegging van de specifieke jeugdhulpvormen gebeurt op het naast-hoger gelegen
niveau. De parlementaire betrokkenheid daarbij is geborgd door opname van een voorhangprocedure.
Vastlegging bij algemene maatregel van bestuur biedt gemeenten en jeugdhulpaanbieders
duidelijkheid en zekerheid, terwijl tegelijkertijd sprake is van een hogere mate van
slagkracht als wijziging wenselijk en noodzakelijk is dan bij opname in de wet. In
de Hervormingsagenda Jeugd zijn afspraken gemaakt om een zorgvuldig proces en de betrokkenheid
van de relevante partijen bij de initiële invulling van de lijst en eventuele wijzigingen
te borgen. De lijst komt tot stand in nauwe afstemming met de VNG en (vertegenwoordigers
van) jeugdhulpaanbieders, professionals en cliënten. Het proces voor de invulling
van de lijst loopt momenteel.
In lijn met de bovenstaande redenering zal ook het vastleggen van de jeugdhulpvormen
waarvoor bovenregionale afstemming verplicht is en de eventuele introductie van een
verplichting tot landelijke samenwerking bij algemene maatregel van bestuur (in plaats
van ministeriële regeling) geschieden. In beide gevallen geldt voorts een voorhangprocedure.
Ook de onderwerpen die verplicht in de regiovisie moeten worden uitgewerkt, zullen
worden vastgelegd bij algemene maatregel van bestuur (in plaats van ministeriële regeling).
De delegatiegrondslag voor het vastleggen van de administratieve processen waarmee
de Jeugdregio moet worden belast is niet aangepast. Reden hiervoor is dat met de keuze
voor een ministeriële regeling is aangesloten bij de systematiek van het bestaande
artikel 2.15, eerste lid, onderdeel a, van de Jeugdwet. Voorts gaat het hier nadrukkelijk
om uitwerking op detailniveau om buiten twijfel te stellen welke administratieve processen,
die in het logische verlengde van de contractering van de specialistische jeugdzorg
liggen, ook door de Jeugdregio worden uitgevoerd. De belangrijkste administratieve
processen zijn bovendien reeds in de wet opgenomen.
b. Regio-indeling: niveau van regelgeving
Ook de regionale indeling van gemeenten waarbinnen tot de beschikbaarheid van specialistische
jeugdzorg moet worden gekomen, wordt bij ministeriële regeling bepaald. Aan die bevoegdheid
is gekoppeld de mogelijkheid om de regio te beperken tot één gemeente, wat in theorie
erop zou neerkomen dat ook bepaald zou kunnen worden dat bepaalde gemeenten niet hoeven
samen te werken met andere gemeenten.37 Over de totstandkoming van de regio-indeling merkt de Afdeling het volgende op.
Er zijn verschillende gemeentelijke taken waarbij verplichte samenwerking in de regio
is voorgeschreven. Te denken valt aan de veiligheidsregio’s, waarbij de (initiële)
indeling van gemeenten in de bijlage bij de Wet veiligheidsregio’s is opgenomen.38 De samenwerking in gemeentelijke gezondheidsdiensten volgt de indeling van de veiligheidsregio’s.39 Voor de intergemeentelijke samenwerking in omgevingsdiensten wordt ook naar de indeling
in de Wet veiligheidsregio’s verwezen, naast het gegeven dat bij ministeriële regeling
een andere indeling kan worden bepaald.40 Eenduidigheid over de vraag op welk niveau van regelgeving – en daarmee door wie –
bepaald wordt welke gemeenten verplicht met elkaar samenwerken, is er daarmee niet.
Dat laat onverlet dat de vraag beantwoord moet worden waarom in het voorliggende voorstel
ervoor wordt gekozen om zowel de initiële indeling van gemeenten in een jeugdregio
als een eventuele toekomstige wijziging daarvan, te laten plaatsvinden bij ministeriële
regeling. De toelichting stelt dat voor dit niveau is gekozen om slagvaardig te kunnen
handelen als blijkt dat een regio niet goed functioneert en er risico’s zijn voor
het ontstaan van de beschikbaarheid van specialistische jeugdzorg.
Die argumentatie zou pleiten voor een mogelijkheid om na een initiële indeling van
gemeenten, een eenvoudiger procedure dan wetswijziging te hanteren voor tussentijdse
aanpassing als de omstandigheden daartoe aanleiding geven. Niet duidelijk is waarom
ook de initiële indeling van gemeenten bij ministeriële regeling gebeurt, terwijl
in de hiervoor genoemde vormen van intergemeentelijke samenwerking aan de wetgever
een prominentere plaats toekomt.
Dat is temeer van belang tegen de achtergrond van de huidige systematiek van artikel 2.8
van de Jeugdwet. Dat artikel maakt het mogelijk dat bij amvb gebieden worden aangewezen
waarin colleges dienen samen te werken.41 Van deze bevoegdheid kan (uitsluitend) gebruik worden gemaakt indien de noodzakelijke
samenwerking ontbreekt en nadat overleg is gevoerd met de betrokken colleges. Daarbij
geldt een verplichting tot openbare consultatie en het voorhangen van die amvb bij
de Eerste en Tweede Kamer.42 In het voorliggende voorstel is voor een lager niveau dan de amvb gekozen en ontbreekt
ook een voorhangprocedure. Ook ontbreekt een in de wet opgenomen verplichting over
consultatie van gemeenten alvorens tot regionale indeling over te gaan.43
De Afdeling ziet in dit geval geen goede argumenten voor een lager niveau van regeling
te kiezen onder afschaffing van de verplichting tot openbare consultatie en het voorhangen
van het ontwerp bij de Eerste en Tweede Kamer.
In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling ten minste te voorzien in een
initiële indeling van gemeenten in (een bijlage bij) het voorliggende wetsvoorstel.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting aangepast.44
In plaats van vastlegging bij ministeriële regeling, wordt voorgesteld de regio-indeling
vast te leggen in een algemene maatregel van bestuur en voor de initiële indeling
van gemeenten in regio’s een voorhangprocedure in de wet op te nemen. In aanvulling
daarop is in paragraaf 3.3.1 van de memorie van toelichting nader toegelicht welke
criteria worden gehanteerd om te komen tot de indeling in regio’s en welk proces wordt
gevolgd bij de regio-indeling. Hiermee is verdere duiding gegeven aan de werkwijze
bij de regio-indeling. Daarnaast wordt parlementaire betrokkenheid geborgd door opname
van een voorhangprocedure bij de initiële indeling. Met de bovenvermelde aanpassingen
meent de regering – binnen de uitgangspunten voor de delegatie van regelgeving – tegemoet
te komen aan de inhoud en strekking van het advies van de Afdeling.
De regering heeft er – mede in het licht van het te doorlopen proces om tot de initiële
indeling van gemeenten te komen – niet voor gekozen de initiële regio-indeling in
(een bijlage bij) het wetsvoorstel vast te leggen. In de Hervormingsagenda Jeugd is
voor de indeling van de regio’s een zorgvuldig proces afgesproken dat samen met gemeenten
en jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen wordt doorlopen. Het afgelopen
jaar zijn in samenwerking tussen het Ministerie van VWS, het Ministerie van JenV,
het Ministerie van BZK, gemeenten, jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen
criteria opgesteld op basis waarvan kan worden besloten of regio’s voldoende robuust
zijn om de specialistische jeugdzorgvormen waarvoor regionale samenwerking vereist
is te organiseren. Het betreft criteria op het terrein van visie en inhoud, de samenwerking
tussen de gemeenten onderling en tussen gemeenten en aanbieders, de organisatiestructuur,
de kwaliteit van de inkoop en de schaal van de regio. In de eerste helft van dit jaar
worden de oorspronkelijke 42 regio’s – dat willen zeggen de regio’s die gemeenten
voor de uitvoering van de Jeugdwet in eerste instantie hebben gevormd – aan de hand
van die criteria getoetst op robuustheid. Dit proces is op het moment van indiening
van het wetsvoorstel nog niet afgerond. Vastlegging van de initiële regio-indeling
op wetsniveau zou daarmee tot vertraging van het wetsvoorstel leiden, terwijl de door
de Afdeling bedoelde proceswaarborgen naar de mening van de regering ook kunnen worden
gerealiseerd door te kiezen voor een algemene maatregel van bestuur met voorhangprocedure.
Voor latere wijzigingen van de regio-indeling is gekozen voor een algemene maatregel
van bestuur zonder voorhangprocedure. Eenzelfde uitgangspunt geldt bij een wijziging
van de regio-indeling in het kader van de Wet veiligheidsregio’s. Een latere wijziging
van de regio-indeling kan bijvoorbeeld noodzakelijk zijn als wordt geconstateerd dat
een regio onverhoopt toch niet robuust genoeg is of door een gemeentelijke herindeling.
Conform de geldende procedure bij de totstandkoming van algemene maatregelen van bestuur
zal steeds openbare (internet)consultatie plaatsvinden en in lijn met de afspraken
uit de Hervormingsagenda Jeugd vindt zowel bij de initiële regio-indeling als bij
latere wijziging daarvan afstemming plaats met gemeenten en jeugdhulpaanbieders en
gecertificeerde instellingen.
c. Regio-indeling: mate van betrokkenheid Minister van BZK
Het wetsvoorstel regelt dat bij de taaktoedeling (zie hiervoor punt a) en de indeling
van gemeenten in regio’s (zie hiervoor punt b) door de Minister van VWS en de Minister
voor Rechtsbescherming wordt gehandeld «in overeenstemming» met de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties.45 De toelichting vermeldt dat dit gebeurt gelet op diens verantwoordelijkheid voor
de interbestuurlijke verhoudingen en het bevorderen van decentralisatie.46 De Afdeling onderschrijft dat.
Volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving kan medeondertekening achterwege blijven
indien het belang van de betrokken bewindspersoon «slechts» door de regeling wordt
«geraakt».47 In dat geval zou kunnen worden volstaan met het «handelen in overeenstemming met»
de Minister van BZK.48
Verplichte samenwerking in een gemeenschappelijke regeling vergt een zorgvuldige afweging
van de betreffende taak in relatie tot de uitvoeringskracht en financiële positie
van (de samenwerkende) gemeenten. Bij indeling van gemeenten in regio’s dient daarom
niet uitsluitend naar de betreffende taak te worden gekeken. Verder is het nodig om
aandacht te besteden aan de vraag naar congruentie tussen regio’s.49 Dat zijn aspecten die primair de Minister van BZK heeft te wegen vanwege diens verantwoordelijkheid
binnen het Rijk voor de medeoverheden. De vraag is of die taak en verantwoordelijkheid
niet rechtvaardigt dat de Minister van BZK – onverminderd hetgeen onder punt b is
opgemerkt – de regeling waarin de precieze taken van de Jeugdzorgregio’s worden vastgelegd
en de regeling waarin indeling van gemeenten in regio’s geschiedt, medeondertekent.50
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande nader in te gaan op de mate
van betrokkenheid van de Minister van BZK en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting aangepast. Zie hiertoe het (nieuw) voorgestelde artikel 2.23 van de
Jeugdwet, alsmede paragraaf 3.3.10 van de memorie van toelichting.
De Afdeling merkt terecht op dat de Minister van BZK binnen het Rijk verantwoordelijkheid
draagt voor de positie van de medeoverheden. Vanuit deze verantwoordelijkheid beoordeelt
de Minister van BZK voorstellen die gevolgen hebben voor medeoverheden. Eén van de
mogelijkheden om deze verantwoordelijkheid van de Minister van BZK voor de medeoverheden
kracht bij te zetten, is medeondertekening van wet- en regelgeving. In de Actieagenda
Sterk Bestuur51 heeft de Minister van BZK aangekondigd dat medeondertekening aan de orde is bij afwijking
van de uitgangspunten die worden gehanteerd bij decentralisaties (zoals verplichte
bovengemeentelijke samenwerking) of als sprake is van taken met een grote impact op
medeoverheden.
Het feit dat met dit wetsvoorstel gemeenten verplicht worden regionaal samen te werken,
heeft er (mede) toe geleid dat de Minister van BZK dit wetsvoorstel medeondertekent.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het voorgestelde uitgangspunt dat
de Minister van BZK ook de algemene maatregel van bestuur52 medeondertekent waarin de daadwerkelijke regio-indeling van gemeenten wordt geregeld.
Dit sluit aan bij de voornoemde Actieagenda Sterk Bestuur waarin is aangekondigd dat
medeondertekening aangewezen is bij verplichte bovengemeentelijke samenwerking. In
lijn hiermee wordt voorgesteld dat medeondertekening door de Minister van BZK ook
aan de orde is in de situatie dat gebruik wordt gemaakt van het voorgestelde artikel 2.21
van de Jeugdwet, en gemeenten aldus verplicht worden het contracteren van bepaalde
jeugdhulpvormen op te dragen aan een door alle gemeenten gezamenlijk in stand te houden
landelijk werkende organisatie.
Voor de uitwerking van de overige elementen van de (boven)regionale samenwerking in
lagere regelgeving is vastgehouden aan het uitgangspunt dat deze worden voorgedragen
c.q. vastgesteld in overeenstemming met de Minister van BZK. Er is hier niet gekozen voor medeondertekening door de Minister
van BZK. Bij deze afweging heeft, onder meer, een rol gespeeld dat de keuze voor de
regionaal te contracteren en bovenregionaal af te stemmen jeugdhulpvormen met name
het resultaat zijn van een zorginhoudelijke afweging: doel van de verplichte regionale
samenwerking is immers het organiseren van een toereikend aanbod van specialistische
jeugdzorg. Hoewel betrokkenheid van de Minister van BZK wenselijk is aangezien de
zorgvormenlijst invloed heeft op de verdeling van werkzaamheden tussen gemeenten en
Jeugdregio, is het nader accentueren van de betrokkenheid van de Minister van BZK
door te kiezen voor medeondertekening door de regering niet noodzakelijk geacht.
6. Governance-eisen jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen
Het wetsvoorstel bevat nieuwe bepalingen over de toezichtstructuur en de financiële
verantwoording van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen. Voor de regeling
van de toezichtstructuur van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen is
aangesloten bij de regelingen in de Wtza.53 De Wtza is al van toepassing op aanbieders die zorg in de zin van de Wtza verlenen.
Het gevolg van het voorstel is dat veel regels van de Wtza ook van toepassing worden
op die aanbieders van jeugdhulp die geen zorg verlenen in de zin van de Wtza. Het
gaat dan vooral om de niet-gespecialiseerde, veelal lokale, jeugdhulp.
De Afdeling maakt opmerkingen over de verplichte interne toezichthouder en de eisen
aan de transparante bedrijfsvoering. In beide gevallen zijn deze niet proportioneel.
a. Interne toezichthouder
Voorgesteld wordt om een interne toezichthouder te verplichten voor de jeugdhulpaanbieder
die jeugdhulp verleent of doet verlenen door meer dan tien jeugdhulpverleners en gecertificeerde
instellingen.54 Jeugdhulpaanbieders zijn relatief vaak kleine zorgaanbieders, die laagdrempelige
vormen van ondersteuning bieden. Volgens de toelichting zou de eis van een interne
toezichthouder disproportioneel zijn voor aanbieders met minder dan 10 jeugdhulpverleners
gezien de administratieve lastendruk. Dit zou niet gelden voor aanbieders met meer
dan 10 jeugdhulpverleners, gezien het belang van het waarborgen van professionaliteit,
kwaliteit en veiligheid van aanbieders.55
De Afdeling merkt op dat de voorgestelde verplichting niet proportioneel is. Weliswaar
wordt hulp verleend aan kwetsbare jeugdigen, maar die omstandigheid is op zichzelf
onvoldoende motivering voor het stellen van de governance-eisen zoals die gelden voor
zorginstellingen. Bovendien is onvoldoende gemotiveerd waarom ten aanzien van de interne
toezichtstructuur van (ambulante) jeugdhulpaanbieders zwaardere governance-eisen moeten
gelden dan ten aanzien van ambulante zorginstellingen van vijfentwintig of minder
zorgverleners.56
De Afdeling merkt daarbij op dat de Minister voor Langdurige zorg naar aanleiding
van de invoeringstoets Wtza en debat met de Tweede Kamer heeft besloten om de grens
van het aantal zorgverleners voor verplicht intern toezicht te verhogen. Er zijn signalen
uit de eerstelijnszorg, kleinschalige zorg en de invoeringstoets dat deze eis als
niet proportioneel wordt ervaren gezien de verhouding tot het aantal zorgverleners.
Ook zijn er signalen dat de grens voor de vergunningplicht leidt tot splitsing van
organisaties om onder die grens te blijven.57
De Afdeling merkt op dat het niet uitgesloten is dat dezelfde problemen zich zullen
voordoen bij een vergelijkbare verplichting voor de jeugdhulpaanbieders. Het ligt
daarom in de rede om de verplichting voor een interne toezichthouder in dit wetsvoorstel
opnieuw te bezien en in ieder geval de grens van het aantal jeugdhulpverleners substantieel
te verhogen.
De Afdeling adviseert om het voorstel op dit punt aan te passen.
Voor de voorgestelde verplichting voor een interne toezichthouder voor jeugdhulpaanbieders
en gecertificeerde instellingen is een afweging gemaakt tussen enerzijds het belang
van het met meer waarborgen omkleden van de professionaliteit en kwaliteit van jeugdhulpaanbieders
en gecertificeerde instellingen en anderzijds de administratieve lastendruk die een
dergelijke verplichting met zich brengt. Hoewel bij deze afweging ook is betrokken
dat sprake is van hulp aan kwetsbare jeugdigen, is daarbij vooral van belang geacht
dat onder meer uit evaluatierapporten van de Transitie Autoriteit Jeugd58 (TAJ)59 en casuïstiek van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen in financiële
problemen60 blijkt dat er op het terrein van de kwaliteit en de professionalisering van het bestuur
en de bedrijfsvoering van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen nog
belangrijke stappen moeten worden gezet. Dit beeld wordt bevestigd door recenter onderzoek
dat EY in 2023 in opdracht van VWS heeft gedaan naar niet-integere bedrijfsvoering
in de jeugdhulpsector.61
Zo constateerde de TAJ dat er vaak onvoldoende sprake was van een duurzame bedrijfsvoering62 en noemde de TAJ het doen van investeringen die leiden tot verlieslatende exploitatie
als één van de terugkerende factoren die zorgen voor een risico voor de continuïteit
van de verlening van jeugdzorg.63 Ook uit casuïstiek van jeugdhulpaanbieders in financiële problemen bleek dat de bedrijfsvoering
vaak onvoldoende op orde is. Zo komt het voor dat aanbieders moeilijk kunnen berekenen
tegen welke kostprijzen zij werken en welk tarief dat vraagt. Het gevolg is dat deze
aanbieders instemmen met te lage tarieven en verlieslatend worden. Daarnaast hebben
bepaalde aanbieders geen zicht op achterstallige betalingen door gemeenten en het
niet tijdig uitbetalen van onderhanden werk en mist een afdoende proactieve houding
bij problemen in de inkooprelatie met gemeenten.64
Een intern toezichthouder kan een belangrijke rol spelen bij het verbeteren van de
bedrijfsvoering en kwaliteit van de te leveren jeugdhulp. Een interne toezichthouder
waakt namelijk over de kwaliteit van de jeugdhulp, de naleving van wet- en regelgeving
door de jeugdhulpaanbieder en ziet toe op sturing, risico’s en gedrag van de dagelijkse
of algemene leiding van de jeugdhulpaanbieder. Zo kan de intern toezichthouder het
bestuur adviseren over het optimaliseren van de bedrijfsvoering en het maken van strategische
keuzes ten aanzien van het aanbod van de betreffende jeugdhulpaanbieder ook gelet
op de regio’s en de gemeenten die de aanbieder (wil) bedienen.
Naar verwachting zal het positieve effect van een verplichte intern toezichthouder
op de professionaliteit van de bedrijfsvoering en de kwaliteit van de geleverde jeugdhulp
het grootst zijn bij jeugdhulpaanbieders met meer dan tien en minder dan vijftig jeugdhulpverleners
het grootst zal zijn. Bij grotere jeugdhulpaanbieders is een intern toezichthouder
namelijk veelal al onderdeel van de organisatie en uit voornoemd onderzoek van EY
blijkt dat het risico op niet-integere bedrijfsvoering zeker ook bij kleinere jeugdhulpaanbieders
bestaat.65 Bovendien staat tegenover de administratieve lastendruk die wordt veroorzaakt door
de verplichting, dat goed en effectief intern toezicht de kwaliteit en de doelmatigheid
van de jeugdhulp kan verbeteren en daarmee ook tot besparingen kan leiden.
Gelet op het voorgaande is de regering van oordeel dat een intern toezichthouder – ook
voor jeugdhulpaanbieders van bescheiden omvang – een belangrijke bijdrage kan leveren
aan de (verdere) professionalisering en de verbetering van de kwaliteit en (doelmatigheid
van de) bedrijfsvoering van jeugdhulpaanbieders als adviseur van, en tegenmacht voor,
de dagelijkse of algemene leiding. De positieve effecten van de intern toezichthouder
– die bovendien op zichzelf ook weer tot besparingen kunnen leiden – wegen daarmee
op tegen de administratieve lastendruk van de verplichting. De regering acht de voorgestelde
verplichting voor jeugdhulpaanbieders met meer dan tien jeugdhulpverleners dan ook
proportioneel.
Zoals hierboven is toegelicht is voor het opnemen van een verplichting voor een interne
toezichthouder voor jeugdhulpaanbieders een eigenstandige afweging gemaakt tussen
enerzijds het borgen van professionaliteit en kwaliteit en anderzijds de administratieve
lastendruk. Vervolgens is mede vanuit het oogpunt van consistentie van wetgeving voor
wat betreft de vormgeving van de verplichting zoveel mogelijk aangesloten bij de vormgeving van de gelijkluidende
verplichting voor zorgaanbieders krachtens de Wtza.
Anders dan de Afdeling lijkt te veronderstellen is er overigens géén sprake van een
zwaarder regime voor jeugdhulpaanbieders dan voor zorgaanbieders; de voorgestelde
uitgangspunten voor jeugdhulpaanbieders zijn in lijn met de uitgangspunten die gelden
voor zorgaanbieders. In het Uitvoeringsbesluit Wtza zijn, in relatie tot de omvang
van de zorgaanbieder, twee uitzonderingen opgenomen voor de verplichting tot het aanstellen
van een interne toezichthouder voor zorgaanbieders. Ten eerste geldt de verplichting
niet voor zorgaanbieders die in de regel met tien of minder zorgverleners medisch
specialistische zorg (doen) verlenen en ten tweede geldt de verplichting niet voor
zorgaanbieders die in de regel met vijfentwintig of minder zorgverleners zorg verlenen
zonder verblijf en waarbij géén sprake is van medisch specialistische zorg, verpleging,
persoonlijke verzorging of begeleiding. Daarmee geldt de verplichting tot het aanstellen
van intern toezichthouder voor zorgaanbieders voor: (a) zorgaanbieders die medisch
specialistische zorg (doen) verlenen met meer dan tien zorgverleners, (b) zorgaanbieders
die zorg (doen) verlenen met meer dan tien zorgverleners als sprake is van verblijf
en/of verpleging, persoonlijke verzorging of begeleiding en (c) zorgaanbieders die
zorg (doen) verlenen) met meer dan vijfentwintig zorgverleners als er géén sprake
is van verblijf en/of medisch specialistische zorg, verpleging, persoonlijke verzorging
of begeleiding.
In het licht van het bovenstaande is het van belang dat bij ambulante jeugdhulp altijd
sprake is van persoonlijke begeleiding. Het opnemen van een uitzondering in de Jeugdwet
voor jeugdhulpaanbieders die ambulante jeugdhulp bieden zonder verpleging, persoonlijke
verzorging of begeleiding heeft in dat licht geen toegevoegde waarde. Immers, geen
enkele jeugdhulpaanbieder zou onder de reikwijdte van deze uitzondering vallen. Daarom
geldt de verplichting tot het aanstellen van een intern toezichthouder voor jeugdhulpaanbieders
als er sprake is van (doen) verlenen van jeugdhulp met meer dan tien jeugdhulpverleners.
Zoals hierboven toegelicht is daarmee materieel geen sprake van een onderscheid ten
aanzien van de verplichting tot het hebben van een intern toezichthouder op grond
van de Wtza.
Tot slot merkt de regering op dat op dit moment nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden
over een eventuele verhoging van de grens van het aantal zorgverleners voor het verplicht
aanstellen van een interne toezichthouder op grond van de Wtza. Wel is in september
2023 aangekondigd dat er een verkenning komt naar hoe het intern toezicht passender
en met meer effect ingevuld kan worden.66 De uitkomsten van de verkenning worden medio 2024 verwacht. De huidige wettelijke
bepalingen rondom het intern toezicht in de Wtza gelden op dit moment onverkort. Hoewel
voor de jeugdhulpsector geldt dat er een eigen afweging wordt gemaakt aan de hand
van de sectorspecifieke kenmerken en risico’s, zullen de uitkomsten van deze verkenning
uiteraard wel ook in het licht van de verplichting tot het aanstellen van een intern
toezichthouder voor de jeugdhulpsector worden bezien.
In het licht van het bovenstaande ziet de regering op dit moment geen aanleiding tot
aanpassing van de voorgestelde verplichting voor een interne toezichthouder voor jeugdhulpaanbieders.
Wel is het advies van de Afdeling aanleiding geweest om de memorie van toelichting
op het punt van nut en noodzaak van de intern toezichthouder en de verhouding met
de vormgeving voor zorgaanbieders aan te scherpen. Zie hiertoe de paragrafen 4.1,
4.3.1 en 4.3.4 van de memorie van toelichting.
b. Proportionaliteit eisen aan transparante bedrijfsvoering
Daarnaast verplicht het voorstel jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen,
met uitzondering van solistisch werkende zorgaanbieders,67 om een transparante financiële bedrijfsvoering te hebben en tot openbare jaarverantwoording.
Om onevenredige lasten te voorkomen zullen daarnaast bij amvb bepaalde categorieën
van jeugdhulpaanbieders worden uitgezonderd van deze verplichting. Uit de toelichting
blijkt dat bij deze uitzondering in ieder geval wordt gedacht aan jeugdhulpaanbieders
die uitsluitend jeugdhulp leveren die bestaat uit het vervoer van een jeugdige en
gemeenten die zelf jeugdhulp verlenen.68
Dit betekent dat de eisen zullen gelden voor kleine, lokale jeugdhulpaanbieders, zodra
er sprake is van jeugdhulpverlening door meerdere jeugdhulpverleners. Anders dan bij
de eisen aan de toezichtstructuur is er niet voor gekozen om voor deze verplichtingen
ook een ondergrens van ten minste tien jeugdhulpverleners te hanteren. Voor een dergelijke
administratieve lastenverzwaring is een toereikende rechtvaardiging noodzakelijk.
Een dergelijke verzwaring van de administratieve lasten is niet proportioneel voor
in het bijzonder kleine, lokale jeugdhulpverleners.
Volgens de toelichting zal in de Regeling Jeugdwet onder andere de inhoud, inrichting
en wijze van openbaarmaking van de jaarverantwoording worden bepaald. Daarbij zijn
proportionaliteit, werkbaarheid en uitvoerbaarheid belangrijke uitgangspunten. De
nieuwe regels zullen zo veel mogelijk gelijk zijn aan die in de Regeling openbare
jaarverantwoording WMG.69
Voor de reguliere zorg wordt in de Regeling openbare jaarverantwoording WMG een onderverdeling
gemaakt in financiële verantwoordingen voor eenmanszaken, kleine, middelgrote en grote
aanbieders.70 De Afdeling kan uit de toelichting niet opmaken dat zal worden voorzien in een analoge
regeling voor de jeugdhulpaanbieders. Zij acht een differentiatie van de financiële
verplichtingen naar omvang van jeugdhulpaanbieders in ieder geval aangewezen.71
Daarnaast moet in dit verband ook het voorgenomen uitstel van de inwerkingtreding
van de verplichtingen voor openbare jaarverantwoording conform artikel 40b van de
WMG worden betrokken.72 Hierdoor hoeven bepaalde categorieën van bestaande zorgaanbieders, voor wie de openbaarmakingsverplichting
nieuw is, op grond van dit besluit geen jaarverantwoording openbaar te maken over
de boekjaren 2022 en 2023.
Er is namelijk gebleken dat bestaande zorgaanbieders die behoren tot de nieuwe doelgroep
extra tijd nodig hebben om hun financiële bedrijfsvoering aan te passen aan een jaarlijkse
verantwoordingscyclus. Om rust te brengen in de zorgsector is besloten de openbaarmakingsplicht
met twee jaar uit te stellen voor deze doelgroep. Uit de toelichting zou moeten blijken
op welke wijze de lessen over de inwerkingtreding van deze verplichtingen voor openbare
jaarverantwoording in de reguliere zorg kunnen worden betrokken bij onderhavig wetsvoorstel.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
In het wetsvoorstel zijn in het kader van de financiële bedrijfsvoering twee artikelen
opgenomen. Allereerst de verplichting tot het hebben van een transparante financiële
bedrijfsvoering (het voorgestelde artikel 4.5.1 van de Jeugdwet). Die geldt voor alle
jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen. Daarnaast de verplichting om
een openbare jaarverantwoording te hebben (het voorgestelde artikel 4.5.2 van de Jeugdwet).
Die geldt voor alle jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen, maar met
uitzondering van de solistisch werkende jeugdhulpverlener. Bij de vormgeving van deze
verplichtingen is aangesloten bij de systematiek die geldt voor zorgaanbieders (de
artikelen 40a en 40b Wmg). De regeldruk van deze verplichtingen is, in opdracht van
VWS, in kaart gebracht door Sira Consulting.73
Het voornoemde onderzoek wijst uit dat de regeldruk voor de verplichting tot het hebben
van een transparante financiële bedrijfsvoering naar verwachting beperkt is. Grote
jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen hebben, mede op basis van andere
wet- en regelgeving, veelal reeds een transparante financiële bedrijfsvoering. Het
onderzoek laat voorts zien dat bij middelgrote en kleine jeugdhulpaanbieders al sprake
is van een eenduidige verdeling van taken met betrekking tot de financiële bedrijfsvoering
en dat er functieomschrijvingen beschikbaar zijn. De beperkte toename van de regeldruk
bij deze groep wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om inzicht te hebben in financiële
stromen. Door de financiële transparantie wordt de informatiepositie van direct belanghebbenden,
derden en externe toezichthouders versterkt en worden de risico’s op een niet integere
bedrijfsvoering, verslechterde kwaliteit en onrechtmatig handelen voor eenieder beter
inzichtelijk. Zoals eerder toegelicht spelen deze risico’s ook bij kleine jeugdhulpaanbieders,
waardoor de verplichte transparante financiële bedrijfsvoering ook voor deze jeugdhulpaanbieders
een belangrijke toegevoegde waarde heeft. De keuze om bij deze verplichting geen ondergrens
van meer dan tien jeugdhulpverleners te hanteren, sluit aan bij de vormgeving van
de verplichte transparante financiële bedrijfsvoering voor kleine zorgaanbieders (artikel 40a
Wmg). Alles overwegende ziet de regering in het licht van het doel dat met de verplichting
wordt nagestreefd, de beperkte administratieve lasten die ermee gepaard gaan en de
wenselijkheid van aansluiting bij de vormgeving van deze verplichting voor zorgaanbieders
geen aanleiding om het voorstel op dit punt aan te passen. Wel is het advies van de
Afdeling aanleiding geweest om paragraaf 4.3.2 van de memorie van toelichting in lijn
met het voorgaande verder aan te scherpen.
De verplichting tot openbare jaarverantwoording geldt naar huidig recht op grond van
artikel 8.3.1 van de Jeugdwet. Met dit wetsvoorstel worden de verplichtingen over
de openbare jaarverantwoording aangepast in lijn met de openbare jaarverantwoording
in de zorgsector. Uitgangspunt daarbij is dat in lagere regelgeving – net als in de
Regeling openbare jaarverantwoording WMG voor de zorgaanbieders is gedaan – een differentiatie
wordt aangebracht al naar gelang de omvang en de rechtsvorm van de jeugdhulpaanbieder.
In de door de Afdeling geadviseerde differentiatie van de verplichtingen bij de openbare
jaarverantwoording naar omvang van jeugdhulpaanbieders wordt derhalve voorzien. Paragraaf 4.3.3
van de memorie van toelichting is op dit punt aangescherpt.
Anders dan waartoe voor de zorgsector is besloten, is er voor jeugdhulpaanbieders
en gecertificeerde instellingen geen aanleiding om te voorzien in uitstel van de regels
over de openbare jaarverantwoording. Reden hiervoor is dat er met dit wetsvoorstel
– anders dan voor de zorgsector – geen sprake is van een uitbreiding van de doelgroep
waarvoor de eis van openbare jaarverantwoording geldt. Derhalve hebben alle aanbieders
al een jaarlijkse verantwoordingscyclus ingericht. De inhoudelijke verschillen die
zullen bestaan tussen de huidige en voorgestelde toekomstige regels over de openbare
jaarverantwoording zijn bovendien niet van dien aard dat dit tot grote aanpassingen
in de financiële bedrijfsvoering hoeft te leiden. Paragraaf 4.3.3 van de memorie van
toelichting is op dit punt aangevuld.
7. Taakinvulling NZa
De Afdeling onderschrijft het nut van de voorgestelde taken van de NZa voor zowel
het stelselonderzoek, de vroegsignalering van risico’s alsmede het toezicht op jeugdzorgaanbieders.
De Afdeling heeft hiervoor al opgemerkt dat wel nadere invulling moet worden gegeven
aan de betekenis van beschikbaarheid van jeugdzorg. De NZa zal op basis van deze norm
het stelselonderzoek en de vroegsignalering van (risico’s van) tekorten en het bevorderen
van de oplossing daarvan moet inrichten. In haar uitvoeringstoets wijst de NZa op
de onduidelijkheid van wat precies onder jeugdzorg moet worden verstaan. Zij signaleert
het risico dat van de NZa wordt verwacht om de inhoud van jeugdzorg af te bakenen,
terwijl dit niet haar taak is.74 Zo is er nog onduidelijkheid over te hanteren wachttijden en de reisafstand om jeugdzorg
te ontvangen.
In aanvulling hierop merkt de Afdeling op dat de normen die zijn opgenomen in de voorgestelde
wetsartikelen 9a.1, 9a.2 en 9a.3 van de Jeugdwet zeer open zijn geformuleerd. Dit
kan tot ongewenste onduidelijkheid leiden over de taakinvulling van de NZa. Dit betreft
met name de taken op het terrein van vroegsignalering van (risico’s van) tekorten
en het bevorderen van een oplossing daarvan. De signalering van «risico’s» en «daadwerkelijk
opgetreden tekorten» voor de beschikbaarheid van jeugdzorg dient «zo vroeg mogelijk»
te geschieden door de NZa.75 Vervolgens dient de NZa te bevorderen dat deze partijen «voldoende maatregelen» treffen
om de beschikbaarheid «zoveel mogelijk te waarborgen» en dient zij de regering te
informeren wanneer colleges of Jeugdregio’s «onvoldoende inspanningen» verrichten
om het gesignaleerde risico af te wenden.76
Uit de wettekst en de toelichting wordt onvoldoende duidelijk wat precies de onderscheiden
taken zijn van de NZa ten opzichte van gemeenten en jeugdhulpaanbieders in het kader
van beschikbaarheidsproblemen («vroegsignalering van risico’s») en de daarbij te hanteren
normen. Dat betreft de niet nader ingevulde normen, zoals hierboven aangeduid. Daarnaast
kan de NZa adviseren en meedenken met jeugdhulpaanbieders en gemeenten, maar ook bij
problemen bij deze actoren een waarschuwingssignaal afgeven aan de betrokken Minister
waarop (interbestuurlijk) toezicht kan volgen. De vraag is daarmee ook hoever de adviseringstaak
van de NZa strekt en wanneer in plaats van advisering het afgeven van een waarschuwingssignaal
aangewezen is.
De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de adviserende en toezichthoudende
rollen van de NZa, deze van elkaar te onderscheiden en dan ook de daarbij te hanteren
normen te verduidelijken. Zo nodig dient het wetsvoorstel te worden aangepast.
De Afdeling onderschrijft het nut van de taken van de NZa zoals voorgesteld in het
wetsvoorstel, maar adviseert om bepaalde onderdelen verder uit te werken om taakonduidelijkheid
te voorkomen. De Afdeling gaat daarbij in op de open normen die worden gehanteerd
bij de vroegsignaleringstaak, alsmede de precieze inhoud van de taak van de NZa.
Uitgangspunt is dat de vroegsignaleringstaak van de NZa betrekking heeft op dezelfde
specialistische jeugdzorgvormen als waarvoor de verplichte regionale contractering
(of subsidiering) geldt. Meer concreet gaat het om bij algemene maatregel van bestuur
vast te leggen jeugdhulpvormen, alsmede kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering.
De afbakening van de jeugdzorg waar de vroegsignaleringstaak betrekking op heeft,
is derhalve in het wetsvoorstel opgenomen.
In het wetsvoorstel zoals voorgelegd aan de Afdeling werd in de vroegsignaleringstaak
van de NZa gesproken van het zo vroeg mogelijk signaleren van risico’s voor de beschikbaarheid van de specialistische jeugdhulpvormen en kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering.
Zoals eerder in dit nader rapport toegelicht is er naar aanleiding van het advies
van de Afdeling voor gekozen om de term beschikbaarheid in het wetsvoorstel te vervangen
en te verduidelijken dat met beschikbaarheid wordt gedoeld op de vraag of sprake is
van een toereikend aanbod van specialistische jeugdhulp om aan de taken, bedoeld in
artikel 2.3 en 2.4, tweede lid, onderdeel b, van de Jeugdwet te kunnen voldoen en
een toereikend aanbod van gecertificeerde instellingen voor de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen
en jeugdreclassering (zie paragraaf 3a). Hierdoor wordt ook in het kader van de vroegsignaleringstaak
duidelijker dat die in het teken staat van het ondersteunen van colleges bij het waarmaken
van de jeugdhulpplicht.
Voorts is het advies van de Afdeling aanleiding geweest om in paragraaf 5.3.3 (in
combinatie met paragraaf 5.3.2) van de memorie van toelichting nadrukkelijker stil
te staan bij de beleidsruimte van de NZa bij de invulling van de vroegsignaleringstaak,
specifiek met betrekking tot de vraag wanneer (kort gezegd) het risico optreedt dat
niet kan worden voorzien in een toereikend aanbod van specialistische jeugdzorg of
sprake is van een ontoereikend aanbod. In bepaalde gevallen zal duidelijk zijn dat
er sprake is van een risico voor het komen tot een toereikend aanbod van specialistische
jeugdzorg. Te denken valt aan de situatie dat een gemeente c.q. Jeugdregio voor een
specialistische jeugdzorgvorm waar behoefte aan is, geen contractbasis heeft. Een
ander duidelijk risico kan optreden als een (grote) aanbieder van specialistische
jeugdzorg continuïteitsproblemen heeft door financiële problemen. Als een dergelijke
aanbieder wegvalt, is de kans groot dat een gemeente niet meer in een toereikend aanbod
van de door die aanbieder geleverde jeugdzorgvorm kan voorzien. Daarnaast spelen wachttijden
en reisafstand een rol. Voor de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering
zijn voor de wachttijden normen vastgelegd in de artikelen 4.2.1 tot en met 4.2.3
van het Besluit Jeugdwet. Een jeugdige dient in geval van een kinderbeschermingsmaatregel
of jeugdreclassering binnen vijf werkdagen nadat de gecertificeerde instelling van
de uitspraak van de rechter op de hoogte is gesteld, over een jeugdbeschermer of jeugdreclasseringsmedewerker
te beschikken. Deze norm is ook in het kader van de vroegsignaleringstaak van de NZa
leidend. Voor het overige ontbreken op dit moment wettelijke normen voor een acceptabele
wachttijd. Tegelijkertijd zijn er wel andere aangrijpingspunten voor de NZa om te
beoordelen of een bepaalde wachttijd leidt tot risico’s. Zo maken gemeenten en jeugdhulpaanbieders
contractueel afspraken over wachttijden. Daarbij wordt aangesloten bij de in het veld
gangbare normen. In de Contractstandaarden Jeugd – die in opdracht van de stuurgroep
i-sociaal Domein (VNG, gemeenten, zorgbranches, VWS) door het Ketenbureau i-Sociaal
Domein zijn opgesteld – zijn hierover standaardbepalingen opgenomen. Voorts hanteren
ook de Inspecties Gezondheidszorg en Jeugd en Justitie en Veiligheid normen bij jeugdhulp
in een gedwongen kader. Voor wat betreft de reisafstand is het uitgangspunt in de
jurisprudentie dat wat een acceptabele reisafstand is mede afhankelijk is van de omstandigheden
van het geval. Hierbij weegt mee hoe specialistisch de vorm van jeugdzorg is die de
jeugdige nodig heeft en op hoeveel plaatsen in Nederland de betreffende zorgvorm wordt
aangeboden.77 Het ligt voor de hand dat de NZa bij de vroegsignaleringstaak aansluit bij de bestaande
contractstandaarden en (veld)normen en de ontwikkelingen daarin. Op deze wijze blijft
zoveel mogelijk geborgd dat de praktijk en de vroegsignaleringstaak bij elkaar aansluiten.
Voor de volledigheid zij opgemerkt dat parallel aan dit wetsvoorstel de zogenoemde
«Aanpak Wachttijden»78 loopt. In dit kader wordt gewerkt aan het verkrijgen van inzicht in en overzicht
van wachttijden, en het aanpakken van oorzaken van wachttijden in de jeugdzorg. Samen
met veldpartijen wordt bezien of normeringen voor wachttijden in de jeugdhulp wenselijk
zijn, en, zo ja, wat ervoor nodig zou zijn om dergelijke normen vorm te geven. Dit
zal medio 2024 leiden tot aanbevelingen. Ook deze ontwikkelingen zijn voor de taakinvulling
van de NZa relevant en kunnen invloed hebben op de uitgangspunten die ook bij de invulling
van de vroegsignaleringstaak van belang zijn.
De Afdeling adviseert voorts nader in te gaan op de adviserende en toezichthoudende
rollen van de NZa. De toezichtrol van de NZa is beperkt tot het toezicht op de naleving
door jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen van de verplichting tot het
hebben van een transparante financiële bedrijfsvoering en de openbare jaarverantwoording.
De vroegsignaleringstaak betreft nadrukkelijk een adviserende taak van de NZa. De
NZa heeft jegens gemeenten en Jeugdregio’s géén toezichthoudende taken en bevoegdheden.
Het toezicht op de Jeugdwettaken van colleges van gemeenten ligt bij de gemeenteraden
en het interbestuurlijk toezicht.
Uitgangspunt is dat als de NZa tot de overtuiging is gekomen dat sprake is van een
risico voor het komen tot een toereikend aanbod van specialistische jeugdzorg of er
daadwerkelijk een ontoereikend aanbod is, dit meldt aan de betrokken jeugdhulpaanbieders,
gecertificeerde instellingen, gemeenten, Jeugdregio’s en (voor zover het gaat om landelijke
gecontracteerde of landelijk te contracteren jeugdhulp) de landelijk werkende organisatie
belast met de contractering. De NZa kan vervolgens op basis van haar kennis, ervaring
en inzichten assisteren bij het duiden van signalen, stimuleren tot het maken van
onderlinge afspraken en meedenken over een oplossingsrichting. De NZa kan gemeenten
en Jeugdregio’s evenwel niet verplichten iets te doen (bijvoorbeeld het opstellen
van een herstelplan) of te laten ten behoeve van het wegnemen van het risico of het
tekort. De verwachting is dat in het kader van de vroegsignaleringstaak afspraken
worden gemaakt met de betrokken partijen over wie welke bijdrage levert aan het oplossen
van het gesignaleerde risico of ontoereikende aanbod. Dit kan, in lijn met de huidige
werkwijze waarbij de Jeugdautoriteit een rol heeft bij (dreigende) continuïteitsproblematiek
van aanbieders, bijvoorbeeld in de vorm van een draaiboek.
Voor wat betreft de scheiding met de toezichttaken is relevant dat de toezichttaak
van de NZa in het kader van de transparante financiële bedrijfsvoering en openbare
jaarverantwoording specifiek gaat over de vraag of wordt voldaan aan de formele vereisten
zoals neergelegd in de voorgestelde artikelen 4.5.1 en 4.5.2 van de Jeugdwet. Het
toezicht op de transparante financiële bedrijfsvoering betreft geen kwalitatieve toets
op de inrichting van de bedrijfsvoering zelf of het functioneren van het bestuur in
deze. Bij het toezicht op de openbare jaarverantwoording wordt niet inhoudelijk gekeken
naar de financiële positie van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen.
Deze elementen kunnen bij de advisering in het kader van de vroegsignaleringstaak
wel terugkomen, bijvoorbeeld bij (dreigende) continuïteitsproblematiek van een jeugdhulpaanbieder
of gecertificeerde instelling. Het advies van de Afdeling is aanleiding geweest om
de paragrafen 5.3.3 en 5.3.4 van de memorie van toelichting op dit punt aan te scherpen
De Afdeling vraagt in haar advies voorts wanneer in het kader van de vroegsignaleringstaak
in plaats van advisering het afgeven van een waarschuwingssignaal aangewezen is. In
het wetsvoorstel is expliciet opgenomen dat de NZa een waarschuwingssignaal aan de
stelselverantwoordelijke bewindspersoon of bewindspersonen afgeeft als: (a) de zorgvormen
niet meer geleverd worden of de NZa voorziet dat deze op afzienbare termijn niet meer
geleverd kunnen worden of (b) de NZa van mening is dat een of meer colleges of Jeugdregio's
onvoldoende inspanningen verrichten om het door de NZa gesignaleerde risico voor een
toereikend aanbod van specialistische jeugdzorg af te wenden. Met name dit laatst
vergt een afweging door de NZa. Een afweging die de NZa vanwege haar betrokkenheid
bij het proces en informatiepositie ook kan maken, omdat zij in de regel goed zicht
heeft op de vraag of voortvarend wordt gehandeld. De NZa zal bij een melding aan de
bewindspersoon ook de betrokken partijen op de hoogte stellen. In het contact tussen
de NZa en de partijen zal een dergelijke melding in de regel niet als verrassing komen.
Na een melding is het uiteindelijk aan de verantwoordelijke bewindspersoon om te besluiten
over de al dan niet in te zetten acties in het kader van het interbestuurlijk toezicht.
8. Bescherming van persoonsgegevens: niveau van regelgeving
In beginsel zullen bij het uitvoeren van de regionale samenwerking en de uitoefening
van de taken van de NZa geen cliëntgegevens worden verwerkt. Voor het zo nodig verwerken
van gegevens in het kader van stelselonderzoek is in het voorstel een expliciete wettelijke
mogelijkheid opgenomen om gegevens van cliënten te kunnen verwerken.79 Ook regelt het wetsvoorstel de grondslag voor het verstrekken van informatie door
de NZa ten behoeve van integriteitsbeoordelingen.80 Dit kunnen gegevens betreffen over de gezondheid en van strafrechtelijke aard. Bij
ministeriële regeling zal worden bepaald welke persoonsgegevens voor de zorgautoriteit
noodzakelijk zijn.81
De Afdeling merkt op dat het niet in de rede ligt om de aan te wijzen persoonsgegevens
en de daarvoor geldende bewaartermijnen op het niveau van de ministeriële regeling
te regelen. De Aanwijzingen voor de regelgeving maken duidelijk dat gebruik van de
ministeriële regeling wordt beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking
van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en
voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden
vastgesteld.82
Uit de toelichting blijkt niet waarom ervoor gekozen is om op het niveau van een ministeriële
regeling en niet op ten minste het niveau van een amvb, de inhoud van de uitwisseling
en verwerking van bijzondere persoonsgegevens te regelen. Het aanwijzen van persoonsgegevens
is niet van zuiver administratieve aard en/of het betreft niet slechts details van
een regeling.
Bovendien raakt deze verwerking van bijzondere persoonsgegevens aan het grondrecht
van bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Artikel 10 van de Grondwet maakt
weliswaar beperking van dat grondrecht mogelijk als zij plaatsvindt bij of krachtens
de wet. Aangezien het echter een beperking van een grondrecht betreft, is terughoudendheid
met subdelegatie des te meer van belang.83 De specificatie van uitwisseling van bijzondere persoonsgegevens en de daarvoor geldende
bewaartermijnen zou ten minste op het niveau van een amvb moeten worden geregeld.
De Afdeling adviseert om het voorstel aan te passen.
De regering onderschrijft het grote belang van een zorgvuldige invulling van de regels
omtrent de verwerking van persoonsgegevens, waaronder gegevens over de gezondheid
en gegevens van strafrechtelijke aard. Bij de vormgeving van de artikelen waar het
advies van de Afdeling betrekking op heeft – de voorgestelde artikelen 71d Wmg (stelselonderzoek)
en 71f Wmg (gegevensuitwisseling NZa en overige toezichthouders) – is de mogelijkheid
tot het verwerken van (bijzondere) persoonsgegevens dan ook met de noodzakelijke waarborgen
omgeven. In de memorie van toelichting is uitgebreid ingegaan op hoe de gegevensuitwisseling
past binnen de kaders van artikel 8 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese
Unie, de Algemene verordening gegevensbescherming, artikel 8 van het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens en artikel 10 van de Grondwet.
Zo geldt steeds dat verwerking van bijzondere persoonsgegevens slechts mogelijk is
indien wordt voldaan aan het noodzakelijkheidsvereiste en geldt bij het stelselonderzoek
de eis van pseudonimisering. Voorts is op advies van de Autoriteit Persoonsgegevens
bij het stelselonderzoek nadrukkelijk in de wettekst opgenomen dat enkel gegevens
over gezondheid en gegevens van strafrechtelijke aard mogen worden verwerkt voor zover
deze verband houden met de inzet van jeugdzorg. In dat kader is relevant op te merken
dat het enkele feit dat jeugdzorg is ingezet reeds kwalificeert als een gegeven over
de gezondheid (bij een jeugdhulpvoorziening of kinderbeschermingsmaatregel) of een
gegeven van strafrechtelijke aard (bij jeugdreclassering).
Het voorschrift dat bij ministeriële regeling verder zal worden uitgewerkt welke persoonsgegevens
door de NZa mogen verwerkt voor het stelselonderzoek en welke categorieën persoonsgegevens
mogen worden uitgewisseld tussen de NZa en andere toezichthouders betreft een nadere
– overigens op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming niet vereiste –
aanvulling op de voornoemde waarborgen. Dit om hierover reeds in regelgeving meer
duidelijkheid te bieden. Eenzelfde structuur geldt bij de taken die de NZa heeft in
het zorgdomein (de «zorgtaken»). Ook hier zijn op wettelijk niveau verschillende waarborgen
neergelegd, aangevuld met een concretisering van de categorieën persoonsgegevens die
mogen worden uitgewisseld bij ministeriële regeling. Vergelijk hiertoe de 60, 65 en
70 Wmg en de Regeling categorieën persoonsgegevens WMG. Met dit wetsvoorstel is voor
de nieuwe «Jeugdwettaken» aangesloten bij deze vormgeving en vindt de nadere uitwerking
plaats op het niveau van een ministeriële regeling. Dit leidt tot consistentie in
de vormgeving van de regels in de Wmg. Het advies van de Afdeling is aanleiding geweest
om de reden voor uitwerking op het niveau van een ministeriële regeling ook in de
artikelsgewijze toelichting bij de voorgestelde artikelen 71d en 71f Wmg nader toe
te lichten. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de ministeriële regeling uiteraard
voor advies aan de Autoriteit Persoonsgegevens zal worden voorgelegd.
9. Overige wijzigingen
Tot slot is van de gelegenheid gebruikgemaakt om enkele wijzigingen door te voeren
in het wetsvoorstel, alsmede verschillende wijzigingen in de memorie van toelichting.
In het wetsvoorstel zoals voorgelegd aan de Afdeling waren twee artikelen opgenomen
in verband met samenloop met het wetsvoorstel «Reparatiewet forensische zorg». Aangezien
dit wetsvoorstel inmiddels tot wet is verheven en in werking is getreden84, konden de zgn. samenloopbepalingen vervallen en zijn de betreffende wijzigingen
doorgevoerd in artikel II, onderdelen H en T, van het wetsvoorstel. Het betreffen
geen inhoudelijke wijzigingen. Voorts zijn artikel VII van het wetsvoorstel en de
bijbehorende artikelsgewijze toelichting aangepast. In de versie zoals voorgelegd
aan de Afdeling werd in de evaluatiebepaling gesproken van «Onze Ministers». Aangezien
deze term in het wetsvoorstel niet is gedefinieerd, is ervoor gekozen uit te schrijven
dat het evaluatieverslag wordt aangeboden door de Minister van VWS en de Minister
voor Rechtsbescherming gezamenlijk. In het algemeen deel van de memorie van toelichting
zijn voorts, naast enkele puur redactionele wijzigingen, de volgende wijzigingen aangebracht:
door middel van enkele voorbeelden is geïllustreerd wanneer bovenregionale afstemming
in ieder geval aangewezen is (paragraaf 3.3.5), er zijn enkele tekstuele aanpassingen
gedaan om te verduidelijken dat het stelselonderzoek specifiek de beschikbaarheid
van jeugdzorg tot onderwerp heeft (paragrafen 2.3, 5.2.1 en 5.3.2), recent verschenen
onderzoek van de Jeugdautoriteit (februari ’24) over de financiële ontwikkelingen
in de jeugdhulpsector is in de probleemanalyse verwerkt (paragrafen 3.1.2 en 4.1)
en enkele teksten over de implementatie en inwerkingtreding van het wetsvoorstel zijn
geactualiseerd (paragrafen 5.4 en 10.2).
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik verzoek U, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, M. van Ooijen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
M. van Ooijen, staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Voor |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Tegen |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Tegen |
| FVD | 3 | Tegen |
| PvdD | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Tegen |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.