Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL

1. Aanleiding

Dit wetsvoorstel beoogt een verandering te brengen in de huidige situatie waarin het
Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: COA) afhankelijk is van de vrijwillige
medewerking van gemeenten om opvang voor asielzoekers in Nederland mogelijk te maken.
Nederland is op basis van internationale en Europeesrechtelijke verplichtingen verplicht
om asielzoekers opvang te bieden. Het Rijk is verantwoordelijk voor het opvangen van
asielzoekers. Het COA voert dit in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid
uit. Tegelijkertijd is er geen wettelijke taak voor gemeenten om de opvang van asielzoekers
door het COA in gemeenten mogelijk te maken. Dit wetsvoorstel wil een einde maken
aan deze situatie door gemeenten ook een expliciete wettelijke taak te geven bij de
opvang van asielzoekers. Tevens wil het kabinet met dit wetsvoorstel komen tot een
evenwichtigere verdeling van asielzoekers over gemeenten.

Het wetsvoorstel is niet los te zien van de huidige crisis in de asielopvang. Deze
crisis is ontstaan door een veelheid aan factoren. Die factoren hangen onder meer
samen met het op- en weer afschalen van asielopvang capaciteit na een aantal jaar
van lagere capaciteitsbehoefte. Ook is vanuit gemeenten de behoefte uitgesproken aan
meer mogelijkheden voor kleinschalige opvang. Verschillende (dringende) bestuurlijke
oproepen zijn gedaan om meer opvangcapaciteit te realiseren. Dankzij intensieve inspanningen
van alle partijen is het gelukt om in de periode van de zomer 2021 tot mei 2022 meer
dan 17.000 opvangplaatsen te realiseren, naast de opgave voor de opvang van ontheemden
uit Oekraïne sinds eind februari 2022. De extra gerealiseerde opvang is echter onvoldoende
gebleken voor de gestegen capaciteitsbehoefte. Het betreft hier bovendien veelal noodopvang
en crisisnoodopvang. Deze (crisis)noodopvangplaatsen zijn vaak van korte duur en bieden
daardoor slechts tijdelijk verlichting.

Om de crisis op te lossen en te komen tot een duurzaam en stabiel opvanglandschap
met afdoende opvangplaatsen voor de aan het vraagstuk inherente wisselende opvangbehoefte,
is een brede aanpak nodig om alle factoren te adresseren. Deze aanpak wordt ook voorgestaan
door het kabinet, in afstemming met medeoverheden, zoals aangegeven in de brief aan
de Tweede Kamer van 26 augustus 2022 (zie ook verderop in deze memorie van toelichting).1 Onderdeel daarvan is het creëren van een wettelijke taak voor gemeenten. Hiermee
komt vast te staan dat gemeenten medeverantwoordelijk zijn, naast het Rijk, voor de
internationale en Europeesrechtelijke verplichting om asielopvang te bieden aan vluchtelingen
en asielzoekers.

Uitgegaan wordt van solidariteit tussen gemeenten, een eerlijke en evenwichtige spreiding
over het land, zoveel mogelijk vrijwillig ter beschikking stellen van opvangplaatsen
en het voorkomen van crisisnoodopvang. Het kabinet blijft erop inzetten dat duurzame
opvangplaatsen door gemeenten zoveel mogelijk vrijwillig ter beschikking worden gesteld.
Dat wordt door dit wetsvoorstel op verschillende manieren bevorderd; onder meer door
het verstrekken van specifieke uitkeringen voor duurzame opvangplaatsen, ook buiten
de overlegcyclus waar dit wetsvoorstel in voorziet. Een belangrijk doel is in ieder
geval dat crisisnoodopvang zoveel als mogelijk tot het verleden zal gaan behoren.

Met dit wetsvoorstel wordt ook invulling gegeven aan de wens vanuit het Veiligheidsberaad
en de commissarissen van de Koning in hun rol als rijksorgaan om juridisch instrumentarium
te ontwikkelen om de druk van de vluchtelingenstroom op de samenleving gelijkmatig
over het land te verspreiden en (verder) invulling te geven aan de inhoudelijke plannen
rondom asielopvang. Uw Kamer is hierover bij brief van 12 april 2022 geïnformeerd.2

Dat met deze wet zal voorzien in een duurzaam en stabiel opvanglandschap, doet er
vanzelfsprekend niet aan af dat het kabinet zich steeds zal blijven inzetten maatregelen
te nemen om grip te krijgen op migratie en om te bevorderen dat asielaanvragen spoedig
worden behandeld en terugkeer naar landen van herkomst plaatsvindt indien een aanvraag
is afgewezen.

2. Duurzaam toekomstperspectief: stabiel en wendbaar opvangstelsel

Op 25 mei 2022 heeft het kabinet per brief aan de Tweede Kamer bericht dat een gezamenlijke
aanpak van de opvang en een andere manier van werken van alle ketenpartners noodzakelijk
is.3 De basis hiervoor ligt in de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen (hierna:
Uitvoeringsagenda) die in mei 2020 vastgesteld is aan de Landelijke Regietafel Migratie
(hierna: LRT). De LRT is een overleggremium. Aan de LRT werken het Rijk, provincies,
gemeenten en het COA aan gezamenlijke opgaven op het terrein van asiel, huisvesting
statushouders en integratie en participatie. In de Uitvoeringsagenda hebben Rijk,
provincies en gemeenten een gezamenlijke ambitie geformuleerd ten aanzien van een
toekomstig asielsysteem en uitgangspunten om deze ambitie te verwezenlijken. Zo moet
er voldoende duurzame flexibele opvangcapaciteit gerealiseerd worden om mee te kunnen
bewegen met schommelingen in instroom en bezetting en komen er (minimaal) vier middelgrote
proceslocaties (gemeenschappelijke vreemdelingenlocaties) evenredig verspreid over
het land waar de asieldiensten onder één dak werken. Daarnaast wordt er ingezet op
het zo snel mogelijk plaatsen van vergunninghouders in of in de nabijheid van de uiteindelijke
woongemeente kunnen verblijven en kunnen starten met hun inburgering in de gemeente.
Tevens wordt bezien hoe kleinschaliger opvang mogelijk gemaakt kan worden en wordt
de opvang evenwichtig verspreid over het land.

Dit vraagt dat ook de gemeenten die dat nu nog niet doen, hun bijdrage leveren aan
een humane en duurzame opvang van asielzoekers. In het huidige stelsel van asielopvang
hebben gemeenten zoals gezegd geen wettelijke taak, maar maken vele gemeenten sinds
jaar en dag wel asielopvang binnen hun gemeente mogelijk. Dat doen zij onder andere
door zorg te dragen voor het verlenen van de noodzakelijke vergunningen en het mogelijk
maken van de ruimtelijke inpassing.

Het kabinet realiseert zich dat redenen om geen medewerking te verlenen aan de komst
van een opvangvoorziening divers zijn. Veelvuldig door gemeenten genoemde redenen
zijn een gebrek aan politiek en bestuurlijk of maatschappelijk draagvlak door bijvoorbeeld
vrees voor overlast of de onvrede over het afschalen van opvanglocaties na de verhoogde
instroom van 2015 en 2016. Ook bestaat soms discrepantie tussen de vraag van het COA
en het aanbod van locaties door gemeenten. Gemeenten dragen bijvoorbeeld kleine locaties
aan omdat dit beter past bij de aard en schaal van de gemeente, terwijl het COA grotere
locaties nodig heeft in het kader van de doelmatigheid binnen bestaande kaders. Kijkend
naar de huidige situatie op de arbeidsmarkt voorziet het COA ook een gebrek aan voldoende
personeel om (veel) kleine locaties te bemensen.

In de huidige praktijk sluit het COA met het college van elke gemeente waarin een
opvangvoorziening is gevestigd, een bestuursovereenkomst. Daarin worden o.a. de gebruiksduur
(looptijd) van een opvangvoorziening vanaf tijdstip ingebruikneming, de mogelijkheid
van eventuele verlenging en het maximaal aantal opvangplaatsen vastgelegd.

Met de brief van 8 juli 2022 heeft het kabinet de uitkomsten van de «Verkenning naar
meer dwingend juridisch instrumentarium voor opvang van asielzoekers» met de Tweede
Kamer gedeeld. Ten aanzien van de wettelijke taak voor gemeenten zijn daarbij 3 varianten
geschetst. Deze varianten betreffen (1) het beleggen van een wettelijke taak bij iedere
gemeente, zodat de asielopvang evenredig wordt verdeeld, en (2) het beleggen van de
taak bij enkele gemeenten op basis van een jaarlijks verdeelbesluit, te nemen door
(2a) gedeputeerde staten, ofwel (2b) door het Rijk, waardoor de asielopvang evenwichtig
over de provincies en daarmee het land kan worden verdeeld.

Het kabinet heeft besloten variant 2b neer te leggen in een wetsvoorstel. Reden hiervoor
is dat deze variant uitgaat van samenwerking van gemeenten om opvangvoorzieningen
mogelijk te maken. Gemeenten bezien samen de mogelijkheden (ook in relatie met de
opdracht van het huisvesten van vergunninghouders). De uiteindelijke clustering van
opvangvoorzieningen bij bepaalde gemeenten, sluit aan bij de huidige praktijk en is in lijn met de Uitvoeringsagenda.

Een clustering van opvangvoorzieningen zorgt er tevens voor dat de dienstverlening
binnen de migratieketen duurzamer kan worden uitgevoerd. De keuze voor de Minister
van Justitie en Veiligheid als bevoegd bestuursorgaan om het landelijke verdeelbesluit
(verdeling benodigde capaciteit in provincie naar bepaalde gemeenten) te nemen is
gelegen in het argument dat hij reeds de financieringsstromen binnen de asielketen
beheert en opdrachtgever is van het COA, de IND en de DT&V.

Met de in het wetsvoorstel gekozen systematiek wordt uitdrukkelijk beoogd dat voldoende
duurzame en flexibele opvangcapaciteit wordt gerealiseerd. Onder meer door het aanhouden
van de zogeheten «vaste voorraad» – locaties beschikbaar voor vijf jaar of langer
– moeten schommelingen in instroom en bezetting in de toekomst kunnen worden opgevangen.
Het COA zet in op een diverse vastgoedportefeuille (langlopende en korter lopende
contracten) om zo een wendbaar opvanglandschap te creëren. Zo ontstaat er opvangcapaciteit
die voldoende flexibel is om, binnen aanvaardbare bandbreedtes, snel mee te kunnen
bewegen met de behoefte en wordt de inzet van noodopvang en crisisnoodopvang zoveel
mogelijk voorkomen. Opvangvoorzieningen kunnen tevens worden ingericht als flexibele
opvangvorm die (bij fluctuaties in instroom en bezetting) aangewend kunnen worden
voor de huisvesting van andere aandachtsgroepen zodat er minder opvangvoorzieningen
hoeven te worden gesloten. In dit verband is van belang dat het wetsvoorstel het mogelijk
maakt dat een opvangvoorziening door of onder verantwoordelijkheid van het college
van burgemeesters en wethouders wordt geëxploiteerd (het voorgestelde nieuwe artikel
3b van de Wet COA). Hiermee wordt ingespeeld op de behoefte aan een combinatie van
opvang en woonvormen.

3. Actuele ontwikkelingen; bestuurlijke afspraken

De situatie is momenteel dusdanig onhoudbaar dat op 17 juni 2022 het kabinet de opvangcrisis
tot nationale crisis heeft uitgeroepen.4 Het kabinet is zich ervan bewust dat gemeenten en veiligheidsregio’s op het gebied
van crisisbeheersing zich al langere tijd bijzondere inspanningen getroosten, terwijl
het tekort aan opvangplaatsen nijpend is en blijft.

Op 26 augustus 2022 heeft het kabinet per brief aan de Tweede Kamer een pakket maatregelen
bekend gemaakt om per direct tot een oplossing voor de opvangcrisis te komen én om
langjarig uit de crisis te blijven. Ook is er een breed pakket aan bestuurlijke afspraken
met de VNG, IPO en het Veiligheidsberaad, gericht op zowel korte als lange termijn
om duurzaam en blijvend uit de opvangcrisis te komen. Een van de genoemde afspraken
is een wettelijke taak voor gemeenten om asielopvang mogelijk te maken. Concreet is
afgesproken dat het Rijk spoedwetgeving in consultatie brengt die een wettelijke taak
voor gemeenten creëert om asielopvang te realiseren en dat daarbij expliciet ook de
taak en rol van provincies (waaronder de provinciale regietafels) nader wordt uitgewerkt
en opgenomen.

4. Hoofdlijnen wetsvoorstel

4.1 Uitgangspunten wetsvoorstel

Het huidige systeem is niet meer houdbaar en het wettelijk stelsel behoeft aanpassing,
zodat alle gemeenten een evenwichtige bijdrage leveren aan asielopvang en het COA
niet langer afhankelijk is van vrijwillige medewerking van gemeenten. Een wettelijke
taak voor gemeenten om asielopvang mogelijk te maken, dient het doel om duurzaam voldoende
opvangplaatsen te realiseren zodat Nederland te allen tijde in staat is om asielzoekers
op te vangen, maar ook om deze opvangplaatsen op een evenwichtige wijze over Nederland
te verdelen.

Het kabinet acht het van belang dat er meer rust, stabiliteit én flexibiliteit komt
in het stelsel zodat het COA, de provincies en gemeenten beter vooruit kunnen kijken
en de processen op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau om voldoende asielopvang
mogelijk te maken daarop kunnen worden afgestemd. Daarom wordt uitgegaan van een stabiele
vaste voorraad aan opvangplaatsen bij het COA die standaard aangehouden wordt, alsmede
een percentage reservecapaciteit op elke opvanglocatie.

Uitgangspunten van het wetsvoorstel zijn:

1. Een tweejaarlijkse ramings- en verdeelcyclus vertaald naar de benodigde opvangcapaciteit
per provincie.

2. Zorgdragen voor een evenwichtige spreiding van duurzame opvangvoorzieningen over het
land

De opvang van asielzoekers is een nationaal belang (vgl. Nationale Omgevingsvisie).
Het Rijk is resultaatverantwoordelijk voor de huisvesting van asielzoekers. De wettelijke
plicht voor gemeenten om asielopvang mogelijk te maken betekent ook dat het gemeentebestuur
de ruimtelijke keuze maakt waar asielopvang binnen de gemeente plaatsvindt.

Naast de reguliere opvang zal het Rijk met provincies en gemeenten samen de ruimtelijke
keuze maken voor vier gemeenschappelijke vreemdelingenlocaties in Nederland. In dat
kader geldt dat het kabinet de voorkeur heeft dat ook in dat geval de besluitvorming
over het bestemmingsplan of verlening van de vergunning door de gemeente gebeurt.

4.2 Werkwijze totstandkoming gemeentelijke taak

Het wetsvoorstel sluit aan bij de huidige werkwijze die is neergelegd in de Uitvoeringsagenda.
Eens in de twee jaar wordt voor 1 februari bekend gemaakt aan hoeveel opvangplaatsen
voor asielzoekers in de daaropvolgende twee jaren naar verwachting behoefte zal zijn.
Vervolgens wordt bepaald welk deel daarvan beschikbaar moet worden gesteld volgens
de systematiek van deze wet. Om dat aantal te bepalen wordt het aantal opvangplaatsen
dat voor vijf jaar of langer beschikbaar is of in de daaropvolgende 12 maanden voor
die periode beschikbaar zal komen in mindering gebracht op het aantal opvangplaatsen
waar in totaal behoefte aan zal zijn. Doel hiervan is om de hierna te bespreken provinciale
opgave te beperken tot die opvangplaatsen waarover voor de komende periode daadwerkelijk
overleg en afstemming op provinciaal niveau dient plaats te vinden.

Startend in 2023 betekent dit dat een aantal van 55.000 plekken moet worden gerealiseerd.
Uitgaande van de huidige duurzame voorraad van het COA van 15.000 plekken moeten er
daarmee nu ten hoogste 40.000 opvangplaatsen gevonden worden. Op het aantal van 40.000
wordt het aantal nieuw aangeboden opvangplaatsen in mindering gebracht.

Indien gemeenten deze duurzame opvangplaatsen aanhouden of creëren kan hiervoor een
zogeheten specifieke uitkering worden verstrekt. Deze uitkering kan door de gemeente
besteed worden aan een ander doel dan de opvang van asielzoekers en zijn een aanvulling
op de reële compensatie van de extra kosten voor gemeenten voor het mogelijk maken
van de opvangvoorzieningen voor asielzoekers. De keuze voor een specifieke uitkering
vloeit voort uit de voorwaarden die gesteld worden om in aanmerking te kunnen komen
voor de uitkering en gewenste accountantscontrole (zie hierover nader paragraaf 4.8
van deze toelichting).

Onder meer door deze zogeheten «vaste voorraad» moeten schommelingen in instroom en
bezetting in de toekomst kunnen worden opgevangen. Deze opvangplaatsen moeten tijdig
worden aangemeld bij het Rijk. Het aantal opvangplaatsen dat beschikbaar moet worden
gesteld volgens de systematiek van de wet wordt namelijk voor 1 mei bekendgemaakt.

Alle opvangplaatsen die op een duurzame wijze worden georganiseerd, maken vervolgens
onderdeel uit van de vaste voorraad van het COA. Bij de volgende cyclus in 2025 geldt
dan dat er meer duurzame opvangplekken beschikbaar zijn die op de totaal te verdelen
opvangplaatsen in mindering kunnen worden gebracht. Bij iedere cyclus bouwt de vaste
voorraad naar verwachting dus op. De inzet van het kabinet is dat daardoor steeds
meer opvangplaatsen voortkomen uit een vrijwillig ter beschikking gestelde duurzame
vaste voorraad en minder opvangplaatsen tot stand hoeven te komen via toebedeling
van een taak op grond van deze wet.

Vervolgens wordt een verdeling vastgesteld van de asielopvangplaatsen over de provincies
(de zgn. provinciale opgaves, niet zijnde een door de provincie als orgaan in te vullen
opgave). Binnen deze provinciale opgave wordt voorts op basis van een bij algemene
maatregel van bestuur vast te stellen verdeelsystematiek, een indicatieve verdeling
naar het benodigde aantal opvangplaatsen per gemeente gemaakt. Deze verdeling is gebaseerd
op het inwoneraantal van de betreffende gemeente.

Bij de verdeling kan worden bepaald dat een gedeelte van de opvangplaatsen van bijzondere
aard moet zijn. Zo kan worden gewaarborgd dat voldoende opvangplaatsen beschikbaar
worden gesteld voor bijvoorbeeld alleenstaande minderjarige vreemdelingen.

Vervolgens wordt op provinciaal niveau een vertaling gemaakt waarin de toekomstige
behoefte aan opvangplaatsen over een aantal gemeenten wordt verdeeld. In deze fase,
van het komen tot een verdeling is een belangrijke rol weggelegd voor de provinciale
regietafels (PRT’s). De PRT’s worden gecoördineerd door de commissarissen van de Koning
(in hun rol als rijksorgaan, hierna cdK’s). Deelnemers zijn ketenpartners (in ieder
geval provincie, gemeenten, en het COA). Aan de PRT’s vindt het overleg tussen gemeenten
plaats om de provinciale asielopgave te vertalen in een taak voor bepaalde gemeenten
die haalbaar en uitvoerbaar is. Hierbij wordt gestreefd naar een evenwichtige verdeling
over de provincie (en daarmee uiteindelijk ook over Nederland). Aan de PRT’s wordt
dus het gesprek gevoerd over (continuering, verlenging of sluiting van) bestaande
opvangvoorzieningen en accommodaties en locaties op het grondgebied van de gemeenten
binnen de desbetreffende provincie die geschikt zijn of (na aanpassing, verbouwing)
geschikt kunnen worden gemaakt voor het realiseren van nieuwe opvangvoorzieningen.
Het streven is om in het kader van duurzaamheid, en ook in het licht van de gevraagde
investeringen, duurzame opvangvoorzieningen te creëren. De cdK’s doen verslag van
de gesprekken aan de Minister van Justitie en Veiligheid.

Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat het proces op provinciaal niveau uitmondt in twaalf
verslagen van de cdK’s aan de Minister van Justitie en Veiligheid. Op basis hiervan
kan een landelijk dekkende verdeling, vastgelegd door de Minister van Justitie en
Veiligheid JenV in verdeelbesluiten, van het totale aantal op te vangen asielzoekers
worden vormgegeven.

Ook wanneer eenmaal door de Minister van Justitie en Veiligheid een verdeelbesluit
is genomen en bepaalde gemeenten daarmee een taak opgelegd hebben gekregen, spelen
de PRT’s een rol. De PRT’s monitoren de voortgang van het invullen van de provinciale
asielopgave en de cdKs delen daarover de laatste stand van zaken aan de LRT. Het is
van belang dat de LRT het landelijk overzicht heeft. In dat kader melden gemeenten
het zowel aan de toezichthouder als aan de PRT’s wanneer blijkt dat zij de taak niet
kunnen invullen. De PRT’s kunnen dan ook benut worden om gezamenlijk te werken aan
een oplossing zodat de gemeentelijke taak en provinciale asielopgave kan worden ingevuld.

4.3 Taak gemeenten

Het wetsvoorstel beoogt een wettelijke taak toe te delen aan alle gemeenten in Nederland
om asielopvang mogelijk te maken. De wettelijke taak houdt dat van gemeenten een bijdrage
wordt verwacht in het ter beschikking stellen van accommodaties of locaties die geschikt
zijn om nieuwe asielopvang te realiseren of bestaande asielopvang te continueren.
Deze wettelijke taak strekt zich uit tot zowel het college van burgemeester en wethouders
als de gemeenteraad. Voor de komst van een opvangvoorziening kunnen verschillende
besluiten noodzakelijk zijn. Bijvoorbeeld vergunningverlening door het college of
de wijziging van een bestemmingsplan door de raad (ruimtelijke inpassing). Het wetsvoorstel
beoogt duidelijk vast te leggen dat zowel college als raad de bevoegdheden die zij
hebben zodanig inzetten dat zij hiermee binnen de gestelde termijn het vastgestelde
aantal opvangplaatsen daadwerkelijk realiseren. De ruimtelijke inpassing kan soms
ook raken aan vastgestelde provinciale kaders voor ruimtelijke ordening en natuurbescherming.
De gemeente zal ook daarmee rekening moeten houden.

In de gekozen variant (2b) wordt niet van alle 344 gemeenten tegelijkertijd een bijdrage
verwacht. De bedoeling is dat de opvangvoorzieningen evenwichtig over heel Nederland
worden verspreid. De verdeling kan naar tijd en plaats wijzigingen. Dit maakt dat
het asielopvanglandschap er over achtereenvolgende jaren verschillend uit kan zien.

In variant 2b rust op alle gemeenten een verplichting mee te werken aan asielopvang,
maar deze verplichting wordt ingevuld door een taak voor bepaalde gemeenten om een vastgesteld aantal opvangplaatsen asielopvang mogelijk te maken.
De bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen verdeelsystematiek resulteert
in de eerste plaats in een provinciale asielopgave (een verdeling van het totaal aantal
benodigde opvangplaatsen over de provincies). Daarbij is aandacht voor het onderscheid
in behoefte voor reguliere opvang en opvang voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen
(amv).

In de tweede plaats wordt in de algemene maatregel van bestuur een verdeelsystematiek
opgenomen van een indicatieve verdeling naar het benodigde aantal opvangplaatsen per
gemeente. Vervolgens wordt de provinciale opgave door de Minister van Justitie en
Veiligheid via het «verdeelbesluit» belegd bij bepaalde gemeenten in de desbetreffende provincie.

Het in het wetsvoorstel geregelde besluitvormingsproces waarlangs aan een aantal gemeenten
een taak wordt opgelegd verloopt via een tweejaarlijkse ramings- en verdeelcyclus
op nationaal niveau, overleg en verslaglegging op provinciaal niveau, en een verdeling
over gemeenten op rijksniveau door de Minister van Justitie en Veiligheid. De verdeling
op rijksniveau resulteert in een aantal (dwingende) gemeentelijke taken om asielopvangvoorzieningen
mogelijk te maken.

Overigens kunnen gemeenten die ruimte kunnen en willen maken voor asielopvang net
als in het huidige systeem het geval is, te allen tijde contact zoeken met het COA
dan wel met de provincie. Een vrijwillige bijdrage zal worden meegenomen in het proces
van planvorming en advisering op provinciaal niveau en meegenomen worden in de verdeling
op rijksniveau.

4.4 Taak COA

Het wetsvoorstel wijzigt niet de belangrijkste taak van het COA: het bieden van materiële
en immateriële opvang aan asielzoekers, zoals die is geregeld in de Wet COA, in nauwe
samenwerking met gemeenten.

Voorgesteld wordt om de bestaande bevoegdheid van het COA om een asielzoeker in een
bepaalde soort opvangvoorziening te plaatsen in de Wet COA te verankeren. Het gaat
om een belangrijk uitgangspunt in het systeem dat nu is vastgelegd op het niveau van
een ministeriële regeling (artikel 11 van de Regeling verstrekkingen asielzoekers
en andere categorieën vreemdelingen 2005). Uitgangspunt daarbij is, net als nu het
geval is, dat dit in overleg met het college van de gemeenten geschiedt, zeker wanneer
door het uitvoeren van deze bevoegdheid een categorale opvangvoorziening ontstaat.

Ingevolge de Wet COA worden opvangvoorzieningen door of onder verantwoordelijkheid
van het COA geëxploiteerd. Het wetsvoorstel maakt een uitzondering hierop mogelijk,
zodat het college in overleg met het COA, kan besluiten dat de exploitatie van een
opvangvoorziening door of onder verantwoordelijkheid van de gemeente meer in de rede
ligt. De randvoorwaarden om als gemeente een opvangvoorziening te kunnen exploiteren
moeten duidelijk zijn en worden nader uitgewerkt. Bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur kunnen vervolgens regels worden gesteld over exploitatie door de gemeenten,
die de uitgewerkte randvoorwaarden weergeven. Het COA heeft in het licht van het kunnen
uitvoeren van de eigen taak, ook een rol om te monitoren of het totaal aan benodigde
opvangvoorzieningen tijdig gerealiseerd worden om de benodigde opvangbehoefte in te
vullen. De toezichthouder monitort of de individuele taak van gemeenten wordt ingevuld.
Het COA levert hiervoor cijfers op basis waarvan gedeputeerde staten toezicht kunnen
houden en de PRT kan monitoren.

4.5 Taak Minister van Justitie en Veiligheid

Het is aan de Minister van Justitie en Veiligheid om de in de verslagen van de commissarissen
van de Koning de door de gemeenten aangedragen verdeling van benodigde opvangcapaciteit
per provincie in een (haalbaar en uitvoerbaar) verdeelbesluit neer te leggen. Mocht
op basis van één van de verslagen van de cdK’s blijken dat gemeenten niet gezamenlijk
een verdeling zijn overeengekomen die de provinciale opvangbehoefte dekt, dan neemt
de Minister voor de desbetreffende provincie zelfstandig een verdeelbesluit waarbij
bepaalde gemeenten een taak wordt opgelegd.

De Minister zal zich hierbij laten leiden door het streven naar een zo evenwichtig
mogelijke verdeling over het grondgebied van Nederland, maar ook naar de duur van
de eerder geboden opvang (maanden, jaren), eerder geboden omvang (aantal opvangplaatsen)
en de aanwezigheid van bijzondere opvangmodaliteiten binnen de gemeenten. Bij het
opleggen van de taak kan voorts worden gedacht aan de omstandigheden die kunnen bijdragen
aan een kansrijke realiseerbaarheid van een opvangvoorziening. Mede omdat de omstandigheden
per provincie per gemeente kunnen verschillen, zal de weging ten behoeve van besluitvorming
per situatie verschillen.

Het verdeelbesluit (per provincie) is juridisch bindend. Tegen het besluit staan de
rechtsmiddelen uit de Algemene wet bestuursrecht open. De Minister van Justitie en
Veiligheid is voorts belast met het verstrekken van specifieke uitkeringen als bedoeld
in de artikelen 9 en 13, derde lid. Ook tegen die besluiten staan de rechtsmiddelen
uit de Algemene wet bestuursrecht open.

4.6 Interbestuurlijk toezicht op de taak van de gemeente

Ingrijpen door middel van interbestuurlijk toezicht is in beginsel mogelijk indien
wettelijk vastgelegde medebewindstaken niet goed worden uitgevoerd. Uitgangpunt bij
het opdragen van een taak aan gemeenten of provincies, en dat geldt zeker ook bij
de toepassing van deze wet, is echter het vertrouwen dat een bestuurslaag de nieuwe
taak goed uitoefent. Uit de artikelen 11 en 12, in samenhang met artikel 15, tweede
lid, vloeit voort dat de eerste vier jaar na inwerkingtreding van de wet niet de provincie
maar de Minister van Justitie en Veiligheid in de plaats kan treden indien het college
de gegeven taak niet naar behoren verricht. Dit heeft te maken met de actuele situatie
die wordt geschetst in paragraaf 3 van deze toelichting. Na vier jaar wordt teruggevallen
op de normale situatie op grond van de Gemeentewet. Gedeputeerde staten van de provincie
is dan in eerste instantie de toezichthouder als het gaat om de uitvoering van de
wettelijke taak van gemeenten om asielopvang mogelijk te maken.

4.7 Verhouding monitoring, meldplicht en interbestuurlijk toezicht

Zoals eerder genoemd, voorziet het wetsvoorstel in een meldplicht voor gemeenten aan
de toezichthouder indien de tijdige terbeschikkingstelling van een locatie of accommodatie
naar verwachting niet kan worden gerealiseerd. Dit zodat de toezichthouder tijdig
in stelling gebracht kan worden. Hier kunnen verschillende redenen aan ten grondslag
liggen. De gemeente is bij het uitvoeren van de taak veelal afhankelijk van anderen,
bijvoorbeeld particuliere eigenaren van gronden of gebouwen of een provinciale ontheffing.
Het kan zijn dat particuliere eigenaren – ondanks eerder gedane toezeggingen of geuite
verwachtingen – uiteindelijk toch niet willen meewerken aan aankoop van een gebouw
of grondverwerving door de gemeente, dan wel een huur- of koopcontract ten behoeve
van het COA. Ook kunnen juridische procedures, bijvoorbeeld van omwonenden in het
kader van de lokale vergunningverlening leiden tot vertraging in de realisering van
de taak. In dergelijke gevallen is het lastig om een college of raad, hoewel de taak
juridisch bindend is, aan te spreken op het niet naar behoren verrichten van een taak
aangezien de gemeente deze processen niet in de hand heeft (de gemeente zal het wel
willen, maar niet kunnen).

Het is met het oog op deze situaties – waarin een taak onverhoopt niet (tijdig) realiseerbaar
blijkt – dat via het spoor van monitoring door de PRT, de meldplicht van gemeenten
aan de toezichthouder, en overleg tussen COA en de toezichthouder, tijdig kan worden
bijgestuurd. In het uiterste geval kan – wanneer de taak overgaat naar een andere
gemeente – een tussentijdse wijziging van het (initiële) verdeelbesluit tot stand
komen om toch tijdig voldoende asielopvang te organiseren.

4.8 Financiële uitkering bij realiseren taak

Om te bevorderen dat gemeenten zelf verantwoordelijkheid nemen en vrijwillig opvangvoorzieningen
mogelijk maken, kan, gezien de bijzondere aard en urgentie van de problematiek, een
financiële uitkering worden toegekend voor iedere opvangplaats waarmee een bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen aantal opvangplaatsen wordt overschreden
binnen een eveneens bij algemene maatregel van bestuur te bepalen tijdspanne van –
bijvoorbeeld – een jaar. Voorts is vereist dat door de betreffende gemeente een bepaald
minimaal aantal opvangplaatsen wordt geboden en dat deze opvangplaatsen voor een bepaalde
tijd – minimaal vijf jaar – beschikbaar zullen zijn. Er kan sprake zijn van één locatie
of accommodatie maar er kan ook sprake zijn van meerdere locaties binnen een gemeente.

Zoals uit de tekst van de wet (artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b) blijkt wordt
deze uitkering op verzoek van de gemeente verstrekt. De gemeente kan er dus voor kiezen
hiervan af te zien en de betreffende opvangplaatsen te betrekken bij de verdeling
van de opvangplaatsen aan de PRT. Ook als het verdeelbesluit inmiddels is vastgesteld
kan een beroep op specifieke uitkering worden gedaan. Deze zal echter lager zijn dan
de uitkering die wordt verstrekt voor opvangplaatsen die zodanig tijdig worden gemeld
dat ze kunnen worden betrokken bij het bepalen van de provinciale opvangopgave.

De wet biedt voorts de mogelijkheid specifieke uitkeringen te verstrekken voor opvangplaatsen
van bijzondere aard (artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a). Daarbij kan worden
gedacht aan opvangplaatsen voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen of plaatsen
in een handhaving- en toezichtlocatie. Hiervoor gelden niet op voorhand voorwaarden
voor wat betreft de minimale grootte of de beschikbaarheid in tijd, al zal van een
zekere bestendigheid uiteraard wel sprake moeten zijn.

De uitkeringen kunnen door de gemeente besteed worden aan een ander doel dan de opvang
van asielzoekers en zijn een aanvulling op de reële compensatie van de extra kosten
voor gemeenten voor het mogelijk maken van de opvangvoorzieningen voor asielzoekers.

Gegeven de taak die opgelegd wordt aan gemeenten en de voorwaarden die gesteld worden
om in aanmerking te kunnen komen voor de uitkering, wordt gekozen voor een specifieke
uitkering. Achteraf zullen gemeenten in de jaarrekening het aantal gerealiseerde opvangplaatsen
verantwoorden (in de zogeheten SiSa-bijlage), waarna ook het definitieve bedrag door
de Minister van Justitie en Veiligheid vastgesteld wordt. In overleg met de VNG zal
de regeling voor de specifieke uitkering opgesteld worden, waarbij het streven gericht
is op zo laag mogelijke administratieve en controlekosten.

Op grond van de wet wordt voorts een financiële uitkering toegekend aan de provincie
na ommekomst van de in artikel 2 bedoelde periode van twee jaar voor iedere opvangplaats
waarmee 75% van het in artikel 3, eerste lid, bedoelde aantal minimaal vereiste opvangplaatsen
in de betreffende provincie is overschreden. De opvangplaatsen waarvoor op verzoek
van een gemeente een specifieke uitkering is verstrekt, zijn daarvan uitgesloten.
Deze uitkering wordt verdeeld tussen de provincie en, naar rato van het aantal geboden
plaatsen, de gemeenten die opvangplaatsen hebben geboden. Provincie en gemeente kunnen
de uitkering besteden aan een ander doel dan de bij of krachtens deze wet gevorderde
uitvoering.

5. Verhouding Rijk – decentrale overheden

Van belang is dat Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat is, waarin naast
het Rijk, op landelijk niveau, gemeenten en provincies met regeling en bestuur binnen
hun eigen gemeente c.q. provincie zijn belast (beginsel van gemeentelijke/provinciale
autonomie, artikel 124, eerste lid, Grondwet). Dit betekent dat gemeenten en provincies
binnen de lokale c.q. provinciale democratie voortdurend eigen afwegingen maken ten
aanzien van sturing en begeleiding van maatschappelijke ontwikkelingen, en rechtsposities
bepalen, voor zover hun bevoegdheden tot regeling en bestuur van «hun huishouding»
reiken. Hun bevoegdheden kunnen zijn beperkt door regelgeving van de Europese Unie
of door rijksregelgeving. Ook kunnen de gemeentelijke en provinciale bestuursorganen
in wetgeving van de centrale overheid bepaalde taken toebedeeld krijgen, waaraan zij
uitvoering dienen te geven (medebewind). Dit berust op artikel 124, tweede lid, Grondwet
en de artikelen 108 Gemeentewet en 105 Provinciewet.

Dit wetsvoorstel beoogt alle gemeenten een taak toe te delen om, in samenwerking met
het COA, asielopvang mogelijk te maken. Invulling vindt plaats op basis van een taak,
die is toegedeeld aan bepaalde gemeenten op basis van het tweejaarlijkse verdeelbesluit.
Voor provincies wordt in het nieuwe stelsel, in samenwerking met alle partijen aan
de PRT’s een bestendiging en doorontwikkeling van de huidige rol van de PRT’s voorzien,
met daarbij een rol voor de commissaris van de Koning, als rijksorgaan, om verslag
uit te brengen aan de Minister van Justitie en Veiligheid over de consultaties van
gemeenten om de provinciale asielopgave en de indicatieve gemeentelijke asielopgave
te vertalen in een taak voor bepaalde gemeenten. Daarnaast hebben gedeputeerde staten
van de provincies vier jaar na inwerkingtreding van deze wet een rol indien de gemeente
de taak om asielopvang mogelijk te maken niet nakomt. Zij kunnen dan hun bevoegdheden
van het interbestuurlijk toezicht uit de Gemeentewet inzetten. Voor de eerste vier
jaar na inwerkingtreding zal Onze Minister, in de praktijk de Staatssecretaris van
JenV, op grond van artikel 124b Gemeentewet en de bijbehorende bijlage bij de Gemeentewet
toezichthouder zijn.

6. Verhouding tot andere wet- en regelgeving

Hiervoor kwamen de Grondwet, de Gemeentewet, de Provinciewet en de Wet COA al kort
aan de orde. Daarnaast is ook de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van belang als het
gaat om de algemene regels die van toepassing zijn op het nemen van besluiten door
de Minister van Justitie en Veiligheid (verdeelbesluit) of de door gemeenten of provincies
te nemen besluiten (lokale vergunningen, aanpassing bestemmingsplan of indeplaatsstellingsbesluit)
en het beroep daartegen bij de bestuursrechter.

Daarnaast heeft dit wetsvoorstel ook raakvlakken met de Wet inburgering 2021. Op grond
van deze wet hebben gemeenten de regie over het inburgeringstraject van alle inburgeringsplichtigen.
Dit geldt ook voor inburgeringsplichtigen die nog in de opvang verblijven in afwachting
van definitieve huisvesting in een gemeente. Verder is het COA door de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid op grond van deze wet aangewezen als de instelling
die aan inburgeringsplichtigen die, in afwachting van huisvesting in een gemeente
in een opvangvoorziening verblijven, een aanbod tot voorbereiding op de inburgering
doet. Bij de verdere uitwerking van dit wetsvoorstel zal derhalve worden bezien wat
dit betekent voor de uitvoering van deze specifieke taken. Dit geldt in het bijzonder
voor de uitwerking van het nieuwe artikel 3b in de Wet COA (artikel 9 van het wetsvoorstel),
dat het mogelijk maakt dat het college in overleg met het COA, kan besluiten dat een
opvangvoorziening door of onder verantwoordelijkheid van het college wordt geëxploiteerd.

Het is daarnaast goed om de context te benoemen waarbinnen de in dit wetsvoorstel
aan gemeenten toebedeelde wettelijke taak wordt uitgevoerd. Die taak – het in samenwerking
met het COA realiseren van opvangvoorzieningen in de fysieke leefwereld – krijgt vorm
in de domeinen van het omgevingsrecht, het bouw- en aanbestedingsrecht en het natuur-
en milieurecht. Deze rechtsgebieden kenmerken zich door gedetailleerde regels, veelal
van Europese herkomst. Naast regelgeving op rijksniveau hebben ook provincies, gemeenten
en waterschappen bevoegdheden tot regeling en bestuur (autonomie) en kunnen zij eigen
regelgeving hebben vastgesteld waarmee in voorkomend geval bij de vestiging van een
opvangvoorziening rekening moet worden gehouden. Voor zover bekend hebben gemeenten
op dit moment geen verordeningen vastgesteld waarvan het onderwerp «asielopvang» is
en die daarmee op grond van artikel 122 van de Gemeentewet automatisch zouden vervallen
na inwerkingtreding van onderhavige wet.

7. Verhouding tot internationaal recht

De Staat heeft de verplichting om asielzoekers menswaardig op te vangen. Dit volgt
uit het Vluchtelingenverdrag, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), het Verdrag van de Verenigde Naties
inzake de rechten van het kind (IVRK), het Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie en de Unierechtelijke Opvangrichtlijn, die minimumnormen voor de opvang van asielzoekers
bevat, en de Unierechtelijke Procedurerichtlijn. Asielzoekers hebben recht op materiële
en immateriële opvangvoorzieningen.

De Opvangrichtlijn is van toepassing op alle onderdanen van derde landen en staatlozen
die een verzoek om internationale bescherming op het grondgebied van een EU-lidstaat
hebben ingediend.

Materiële opvangvoorzieningen

Artikel 2, onder g, Opvangrichtlijn omschrijft wat onder materiële opvangvoorzieningen
wordt verstaan. Het gaat om opvangvoorzieningen die in natura of in de vorm van uitkeringen
of tegoedbonnen worden verstrekt (of een combinatie van deze drie). Daarnaast kan
het ook gaan om een dagvergoeding. Huisvesting, voedsel en kleding vallen ook onder
het begrip materiële opvangvoorzieningen.

In de artikelen 17 en 18 van de Opvangrichtlijn zijn nadere regels neergelegd omtrent
de materiële opvangvoorzieningen. Zo schrijft artikel 18, zesde lid, van de Opvangrichtlijn
bijvoorbeeld voor dat een verzoeker om internationale bescherming alleen mag worden
overgeplaatst wanneer dit strikt noodzakelijk is. Artikel 18, negende, lid van de
Opvangrichtlijn biedt de lidstaten in uitzonderlijke omstandigheden de mogelijkheid
om af te wijken van de materiële opvangvoorzieningen van artikel 18 Opvangrichtlijn.
Deze afwijking mag niet zover gaan dat de basisbehoeften van de verzoeker niet worden
gegarandeerd.

Artikel 20 van de Opvangrichtlijn geeft een regeling voor de beperking of de intrekking
van materiële opvangvoorzieningen. Een lidstaat kan de voorzieningen onder meer intrekken
indien de verzoeker zijn vastgestelde verblijfplaats zonder toestemming heeft verlaten
of wanneer de verzoeker niet voldoet aan een meldingsplicht (zie verder artikel 20,
eerste lid, onder a t/m c, van de Opvangrichtlijn). Het niet bieden van opvang in
geen enkel geval acceptabel is (C-233/18, Haqbin).

Op grond van artikel 20, vierde lid, Opvangrichtlijn kunnen de autoriteiten van een
lidstaat een sanctie aan de verzoeker opleggen indien hij de regels van het opvangcentra
overtreedt of zich schuldig maakt aan ernstige vormen van geweld. Dat artikel is ook
van toepassing op ernstige vormen van geweld die buiten het opvangcentrum plaatsvinden
(C-442/21, Ministero dell'Interno). Het intrekken van materiële opvangvoorzieningen
die betrekking hebben op huisvesting, voedsel of kleding mag niet als sanctie door
de lidstaat worden toegepast. Zelfs niet indien deze intrekking van tijdelijke aard
is (C-233/18, Haqbin).

Andere opvangvoorzieningen

Artikel 2, onder f, van de Procedurerichtlijn bepaalt dat onder opvangvoorzieningen
alle maatregelen vallen die in de richtlijn worden beschreven. De Procedurerichtlijn
schrijft de volgende opvangvoorzieningen voor:

– Onderwijs aan minderjarigen (artikel 14 van de Procedurerichtlijn).

– Toegang tot de arbeidsmarkt (artikel 15 van de Procedurerichtlijn), ook al kunnen
lidstaten voorrang geven aan EU- of EER-onderdanen.

– Toegang tot beroepsopleidingen (artikel 16 van de Procedurerichtlijn).

– Het recht om de nodige medische zorg te ontvangen (artikel 19 van de Procedurerichtlijn).

De positie van kwetsbare personen

Bij de toepassing van de Opvangrichtlijn moeten de autoriteiten van een lidstaat rekening
houden met de specifieke situatie van minderjarigen, niet-begeleide minderjarigen,
personen met een handicap, ouderen, zwangere vrouwen, alleenstaande ouders met minderjarige
kinderen, slachtoffers van mensenhandel, personen met ernstige ziekten en personen
met mentale stoornissen.

Daarnaast moeten de autoriteiten van een lidstaat rekening houden met personen die
foltering hebben ondergaan, zijn verkracht of aan andere vormen van psychologisch,
fysiek of seksueel geweld zijn blootgesteld (artikel 21 van de Opvangrichtlijn). De
nationale autoriteiten van de lidstaat moeten beoordelen welke bijzondere opvangbehoeften
een dergelijke verzoeker in zo'n geval heeft (artikel 22, eerste lid, eerste alinea,
van de Opvangrichtlijn).

Aangenomen moet worden dat met dit wetsvoorstel naar behoren kan worden voorzien in
de opvang van kwetsbare personen. Zoals toegelicht in paragraaf 4.2 kan bij de verdeling
van het aantal opvangplaatsen dat beschikbaar moet worden gesteld worden bepaald dat
een gedeelte van de opvangplaatsen van bijzondere aard moet zijn. Zo kan worden gewaarborgd
dat voldoende opvangplaatsen beschikbaar worden gesteld voor – bijvoorbeeld – alleenstaande
minderjarige vreemdelingen. Voorts is in paragraaf 4.8 toegelicht dat het mogelijk
is specifieke uitkeringen te verstrekken voor deze opvangplaatsen van bijzondere aard.
Indien het benodigde aantal opvangplaatsen van bijzonder aard onverhoopt niet wordt
ingevuld, kan Onze Minister daar bij de vaststelling van het verdeelbesluit bovendien
rekening mee houden (zie paragraaf 4.5).

8. Uitvoeringsgevolgen

Het wetsvoorstel heeft gevolgen voor de werkzaamheden van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid (hierna: ministerie), medeoverheden en de partners uit de migratieketen.
Normaal gesproken worden deze gevolgen voorafgaand aan het in procedure brengen van
een wetsvoorstel onderzocht en beschreven en staat daarvoor een termijn van vier tot
acht weken. Gezien de urgentie van het vraagstuk, is deze termijn ingekort naar twee
weken. In deze twee weken hebben het ministerie, COA, IND, DT&V, VNG en IPO de gevolgen
voor de uitvoering in kaart gebracht en aandachtspunten voor het vervolgtraject aangedragen.
Dit is tegelijkertijd uitgevoerd met de advisering door medeoverheden en de internetconsultatie.
Hiervoor gold ook de termijn van twee weken. Gelet op de beperkte tijd hebben IND,
COA, VNG en IPO gekozen voor het opstellen van uitvoeringsscans in plaats van de reguliere
uitvoeringstoetsen. Deze uitvoeringsscans zijn, door de verkorte reactietermijn en
de nog niet ingevulde lagere regelgeving minder diepgaand dan de reguliere uitvoeringstoetsen.
Toch maken de uitvoeringsscans de uitvoeringsgevolgen en bijbehorende aandachtspunten
op de hoofdlijnen inzichtelijk.

Alle partijen hebben in de uitvoeringsscans aangegeven dat de nog op te stellen lagere
regelgeving van grote invloed is op de door hen uit te voeren werkzaamheden. In aanloop
naar de invoering van de wet worden medeoverheden en ketenpartners betrokken bij de
uitwerking van deze lagere regelgeving.

Bij het opstellen van de algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling(en)
zullen partijen wederom worden gevraagd om uitvoeringstoetsen uit te voeren. Daarmee
streeft de regering ernaar om alle uitvoeringsgevolgen in beeld te brengen en de afwegingen
over deze wet- en regelgeving te betrekken.

Op basis van de uitvoeringsscans kan worden geconcludeerd dat het wetsvoorstel uitvoerbaar
is, maar dat het wel leidt tot veel extra werkzaamheden voor alle betrokkenen, waarbij
een aantal zaken ook nadere uitwerking behoeft. In de onderstaande tekst worden de
werkzaamheden en bijbehorende aandachtspunten op hoofdlijnen weergegeven. Binnen twee
jaar na inwerkingtreding van de wet wordt ook een invoeringstoets uitgevoerd om de
beoogde uitvoering en effecten van de wet te kunnen beoordelen.

8.1 Capaciteitsraming en nationale inbreng

Het wetsvoorstel schrijft voor dat het ministerie op grond van de prognose van het
benodigd aantal asielopvangplaatsen een capaciteitsraming opstelt. Op basis daarvan
zal een indicatieve rekenkundige verdeling richting gemeenten plaatsvinden. De vaststelling
van de capaciteitsraming komt tot stand op een bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur te bepalen wijze (artikel 2, eerste lid, van het wetsvoorstel). Daarin
zal ook ingegaan worden op de verdeling van de bijzondere modaliteiten, zoals alleenstaande
minderjarige vreemdelingen (hierna: AMV). Op dit moment wordt de benodigde opvang
gebaseerd op de Meerjarige Productie Prognose en het door COA vastgestelde capaciteitsbesluit
die twee keer in het jaar wordt vastgesteld. De nieuwe systematiek raamt over een
periode van twee jaar en vraagt daarom een aanpassing van de huidige systematiek.

Gemeenten hebben vervolgens de mogelijkheid om via nationale inbreng opvangplaatsen
beschikbaar te stellen. Het ministerie dient gemeenten te informeren over de voorwaarden
waaraan deze opvangplaatsen moeten voldoen en de wijze waarop gemeenten deze opvangplaatsen
kunnen aanbieden. Voor alle duurzame opvangplaatsen hebben individuele gemeenten recht
op een specifieke uitkering. Het ministerie houdt bij hoeveel opvangplaatsen er op
deze wijze worden georganiseerd.

8.2 Provinciale opvangopgave en indicatieve verdeling per gemeente

De nationaal ingebrachte opvangplaatsen worden door het ministerie in mindering gebracht
op de capaciteitsraming. Daarvoor is vereist dat het ministerie bij de beschikbaar
gestelde opvangplaatsen laat toetsen of deze voldoen aan de gestelde voorwaarden.
Gemeenten dienen de opvangplaatsen die ze nationaal inbrengen tijdig kenbaar te maken
bij het ministerie, aangezien het aantal opvangplaatsen dat beschikbaar moet worden
gesteld voor 1 mei bekend wordt gemaakt.

Het ministerie bepaalt de provinciale opgave per provincie aan de hand van een verdeelsleutel
per inwoneraantal. Het resultaat leidt tot een aanpassing van de indicatieve rekenkundige
verdeling per gemeente. Per provincie krijgt de commissaris van de Koning (hierna:
cdK), als rijksorgaan, de opdracht van het ministerie om aan de Provinciale Regietafel
(hierna: PRT) met gemeenten in gesprek te gaan om gezamenlijk de provinciale opgave
te realiseren. De cdK doet hiervan voor 1 juli verslag aan het ministerie. Het ministerie
zorgt voor een format voor dit verslag en monitort de voortgang.

Medeoverheden geven aan dat dit in tegenstelling tot de nationale inbreng provinciale
en gemeentelijke samenwerking vergt. De gemeenten benoemen dat ze pas op dit moment
duidelijkheid krijgen over de gemeentelijke opgave en dat ze voorzien dat gemeenten
daarom dat moment zullen afwachten. Idealiter hebben gemeenten al eerder zicht op
hun werkelijke indicatieve opgave, aldus gemeenten. Provincies geven aan dat de rol
van de cdK een andere lading krijgt ten opzichte van de huidige rol, aangezien de
cdK een verslag moet uitbrengen aan het ministerie. Provincies geven aan dat de intergemeentelijke
samenwerking te laat in het proces wordt gefaciliteerd, aangezien individuele gemeenten
in de maanden hiervoor al zijn gestimuleerd om opvangplaatsen nationaal in te brengen,
en dit van invloed is op de nog te realiseren provinciale opgave. Medeoverheden vinden
de voorgeschreven termijn van twee maanden (tussen 1 mei en 1 juli) te kort, omdat
zowel gemeentelijke besluitvorming als provinciale overeenstemming moet plaatsvinden.
In paragraaf 10 van deze toelichting wordt hier verder op ingegaan.

8.3 Verdeelbesluit

De twaalf ingediende verslagen van de cdK’s vormen de basis van het door de Minister
te nemen verdeelbesluit op 1 september. Het ministerie verzorgt de administratie,
beoordeelt de verslagen en ingebrachte opvangplaatsen, houdt rekening met spreiding
en adviseert de Minister over het verdeelbesluit. De Minister stelt zelfstandig het
verdeelbesluit vast. Bij het ontbreken of niet voldoen aan de gestelde provinciale
opgave bepaalt de Minister welke gemeente(n) de gestelde opgave binnen de provincie
gaat vervullen. Dit wordt neergelegd in een door de Minister genomen verdeelbesluit.
Gemeenten en eventuele andere belanghebbenden kunnen in bezwaar en beroep tegen het
verdeelbesluit. Deze procedures vergen aanvullende inzet, niet alleen van het ministerie,
maar ook van de betrokken medeoverheden. Vanuit het ministerie zal een zo goed mogelijk
overzicht over deze procedures worden gehouden.

8.4 Realisatie opvangvoorzieningen

Er dient een systeem te komen waarin de opvangplaatsen en -locaties door gemeenten
geregistreerd kunnen worden. Dit wordt nader uitgewerkt. Voor de realisatie van de
nationaal ingebrachte opvangplaatsen is een maximale termijn gesteld van 12 maanden.
Voor de realisatie van de provinciaal ingebrachte opvangplaatsen is een maximale termijn
gesteld van zes maanden of de in het verdeelbesluit opgenomen langere termijn. Gemeenten
hoeven het verdeelbesluit niet af te wachten voor de start van de realisatie. Gemeenten
geven aan dat de gestelde termijn waarbinnen de opvang moet worden gerealiseerd te
kort is. De duur van vergunningsverleningsprocessen en het creëren van draagvlak via
participatietrajecten kunnen het behalen van de gestelde termijn bemoeilijken.

Het wetsvoorstel stelt geen minimum aan het aantal opvangplaatsen per locatie/accommodatie
die via de provinciale opgave kunnen worden ingebracht. Gemeenten geven aan dat dit
tegemoet komt aan hun wens om kleinschalige opvang te realiseren. Ook sluit dit aan
bij de Uitvoeringsagenda Flexibilisering. COA geeft aan dat vanuit draagvlak en flexibiliteit
kleinschaligheid gewenst is. Kleinschaligheid betekent dat voordelen die zich op grotere
schaal voordoen in deze opzet beperkt zijn, waardoor kosten van dergelijke opvangplaatsen
naar verwachting hoger liggen en het de aansluiting op het asielproces bemoeilijkt.
Dit wordt verder uitgewerkt.

Het wetsvoorstel geeft de mogelijkheid om de verantwoordelijkheid voor de exploitatie
van een opvangvoorziening in overleg tussen het COA en het college van burgemeester
en wethouders van een gemeente, aan het college op te dragen. Dit maakt exploitatie
door of onder verantwoordelijkheid van het college mogelijk. Deze mogelijkheid wordt
enerzijds omarmd, anderzijds noemen de organisaties in de migratieketen (COA, IND,
DT&V) dat dit implicaties heeft voor de coördinatie, informatievoorziening, zicht
en sturing op het asielproces en interbestuurlijk toezicht op de kwaliteit van de
opvang. IND en DT&V benoemen dat dit geen negatief effect mag hebben op de beschikbaarheid
van de asielzoeker voor de asielprocedure. Specifiek benoemt de IND dat de IND in
de huidige situatie met één partij, namelijk het COA, contact heeft over de plaatsing
en beschikbaarheid van asielzoekers en dit volgens het wetsvoorstel bij derden belegd
kan worden. Volgens IND heeft deze mogelijke verandering een aanzienlijke impact op
het asielproces. Onder andere omdat gemeenten niet op het Basis Voorziening Vreemdelingen,
het centrale informatiesysteem in de vreemdelingenketen zijn aangesloten. Het is ook
volgens de andere organisaties in de migratieketen van belang dat de coördinerende
rol op het asielproces bij één partij is belegd. Dit wordt onderschreven door het
ministerie. De wijze van opvang mag geen belemmering vormen voor het asielproces.
Hier wordt rekening mee gehouden bij de uitwerking van de randvoorwaarden, waarbij
COA een coördinerende rol speelt voor de plaatsing van de asielzoekers.

Verschillende partijen geven aan dat het de verwachting is dat wetsvoorstel op zijn
vroegst in 2024 tot de realisatie van nieuwe opvangplaatsen leidt en dat er voor 2023
een tussenoplossing moet komen om ook dan voldoende opvangplaatsen beschikbaar te
hebben. Dit betekent dat de huidige systematiek, zoveel mogelijk in de geest van de
wet, wordt gecontinueerd. Dit biedt de mogelijkheid een aantal elementen van de wet
reeds in de praktijk te toetsen.

8.5 Beloningssystematiek

Het wetsvoorstel voorziet in een beloningssystematiek waarbij gemeenten een financiële
prikkel krijgen om asielopvangplaatsen beschikbaar te stellen. Gemeenten (en provincies)
kunnen drie verschillende specifieke uitkeringen ontvangen voor de gerealiseerde opvangplaatsen.

Voor AMV wordt een ministeriële regeling opgesteld op basis waarvan een specifieke
uitkering kan worden verstrekt. Deze specifieke uitkering zal aanmerkelijk ruimer
zijn dan de specifieke uitkering voor reguliere opvang en houdt rekening met het feit
dat AMV-opvang veelal kleinschalig opvang betreft. De omvang van deze uitkering is
nog niet vastgesteld.

De werkzaamheden voor het ministerie bestaan uit beoordelen, registreren, toekennen
en verstrekken van deze uitkeringen. Deze uitkeringen geschieden wanneer de opvangplaatsen
daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Gezien de eerder genoemde periode voor realisatie
is de verwachting dat de uitkering in het tweede kwartaal van het opvolgende kalenderjaar
zal worden uitgekeerd. Als overgangsvoorziening is opgenomen dat de uitkeringen voor
duurzaam ter beschikking gestelde opvangplaatsen in de eerste cyclus vier maanden
na de inwerkingtreding worden uitgekeerd.

De verschillende specifieke uitkeringen die horen bij de bijzondere modaliteiten worden
uitgewerkt in een ministeriele regeling. Gemeenten en in sommige gevallen ook provincies
kunnen tegen de uitkeringsbesluiten in bezwaar- en beroep. Deze procedures vergen
ook inzet van het ministerie.

8.6 Interbestuurlijk toezicht

Gedurende de eerste vier jaar na inwerkingtreding van de wet is de Minister toezichthouder
op de uitvoering van de taak van gemeenten. De wijze waarop hieraan vorm wordt gegeven,
wordt nog verder uitgewerkt. De stappen in het interbestuurlijk toezicht (signaleren,
informatie opvragen en valideren, actief toezicht, vooraankondiging juridische interventie,
besluit tot in de plaatstelling en uitvoeren) leiden tot werkzaamheden voor het ministerie.
Tegen het besluit tot indeplaatsstelling kan een gemeente in bezwaar en beroep. Deze
procedures vergen aanvullende inzet, niet alleen van het ministerie, maar ook van
de betrokken gemeente. Daarnaast dient het ministerie toezicht te houden op de kwaliteit
van de gerealiseerde opvangplaatsen. Ten behoeve van de uitvoering wordt een kwaliteitskader
geformuleerd en ontwikkeld voor zowel materiele als immateriële kwaliteitseisen waaraan
opvangvoorzieningen in al hun diversiteit aan moeten voldoen.

9. Financiële gevolgen

Op basis van Gemeentewet artikel 108, derde lid, en de Provinciewet artikel 105, derde
lid, is het uitgangspunt reële compensatie van de extra kosten als gevolg van de activiteiten
ten behoeve van het mogelijk maken van asielopvangvoorzieningen, overeenkomstig deze
wet.

De hoogte en omvang vraagt om een politiek-bestuurlijke afweging, met als uitgangspunt
dat gemeenten en provincies er als gevolg van het mogelijk maken van de opvang van
asielzoekers niet slechter voor komen te staan dan daarvoor.

Daarom zullen ingevolge artikel 2 Financiële-verhoudingswet de financiële gevolgen
van de nieuwe beleidsvoornemens van het Rijk worden onderzocht. Dit zou parallel gebeuren
aan het traject van advisering door de medeoverheden en internetconsultatie. Gezien
de veel kortere tijdsperiode dan gebruikelijk en nog ontbrekende lagere regelgeving
is het niet mogelijk gebleken een volledige artikel 2 financiële uitvoeringstoets
te doen. Wel is een quickscan uitgevoerd op de mogelijke financiële consequenties.
Daarnaast is door het departement gekeken naar de financiële gevolgen van de wet.

Gebleken is in ieder geval dat:

– Goede afbakening van kosten die ten laste komen van gemeenten en welke ten laste komen
van het COA voor onder andere de oplevering en ingebruikneming van opvanglocaties
is noodzakelijk. Tevens geldt dat er kosten worden gemaakt door gemeenten die voortvloeien
uit de taak; dus de daadwerkelijke wijziging van bestemmingsplannen en vergunningverlening.
Deze kosten worden op dit moment reeds ondervangen middels artikel 6 van het Faciliteitenbesluit.

– Er is een reëel tarief noodzakelijk welke een reële vergoeding representeert voor
het bieden van opvang aan asielzoekers. Het COA biedt opvang voor gemiddeld € 71 per
bed per nacht. Voor derde partijen zal een gelijk tarief gelden voor de opvang als
voor het COA.

– Hoewel kleinere locaties per opvangplaats duurder zullen zijn, wordt ingezet op vergoeding
van de gemaakte kosten. Daarbij geldt wel dat steeds in het oog moet worden gehouden
dat doelmatige exploitatie mogelijk moet zijn. Het voorgestelde tarief zou hier in
grote mate in moeten voorzien.

– In dit verband is van belang dat het voorgestelde nieuwe artikel 3b van de Wet COA
mogelijk maakt dat het COA en het college overeenkomen dat een opvangvoorziening door
of onder verantwoordelijkheid van het college wordt geëxploiteerd, in plaats van door
het COA (zie nader de artikelsgewijze toelichting bij artikel 10).

– Bij het bieden van duurzame opvang kunnen gemeenten en provincies een uitkering ontvangen
wanneer zij aan specifieke voorwaarden voldoen. De omvang hiervan is afhankelijk van
het moment van inbreng. In de tabel is de verwachte opvangcapaciteit (75.500) leidend.
Daarbij wordt uitgegaan dat voor 5.500 plekken geen uitkering wordt ontvangen, dat
de nationale en provinciale inbreng gelijk zal zijn (beiden 31.250) en er een aantal
bijzondere opvangplaatsen zijn (7.500). Tevens is er rekening gehouden dat 25% van
de nationale inbreng meetelt met de >75% provinciale inbreng.

– Door gemeenten, provincie (cdK), het Rijk en de organisaties die een rol hebben in
het asielproces nemen de coördinatievraagstukken toe wanneer meerdere partijen een
mogelijkheid hebben tot het bieden van opvang. Daarbij kan gedacht worden aan de beschikbaarheid
van een asielzoeker voor de procedure van de IND en/of terugkeer naar het land van
herkomst. De verwachte meerkosten bedragen naar schatting structureel € 25 mln.

– Voor het ondersteunen van de operationele coördinatievraagstukken zal een ICT-systeem
moet worden aangeschaft en onderhouden. De kosten van deze voorzieningen ten behoeve
van de ondersteuning van het operationele proces zijn initieel 20 mln. en structureel
1 mln.

– Op voorhand wordt benadrukt dat, zoals gebruikelijk, niet of niet rechtmatig bestede
middelen die ter compensatie van door de gemeente gemaakte kosten voor het uitvoeren
van de wet zijn uitgekeerd zullen worden teruggevorderd. Het gaat dan uitsluitend
om het terugvorderen of verminderen van budgetten die het Rijk voor asielopvang aan
gemeenten heeft overgemaakt wanneer een gemeente dat geld daar niet aan heeft besteed
of de wet anderszins niet goed uitvoert. In de specifieke uitkeringsregeling worden
ook de modaliteiten van de verstrekking van de uitkeringen geregeld (aanvraag, verlenen,
vaststellen, uitbetalen, terugvorderen).

 

2023

2024

2025

2026

2027

Opvangkosten

PM

PM

PM

PM

PM

Uitkering

175.000

 

PM

 

PM

Coördinatie

25.000

25.000

25.000

25.000

25.000

ICT

20.000

1.000

1.000

1.000

1.000

Een volledige artikel 2 toets zal nog plaatsvinden en daar worden bovenstaande elementen
in meegenomen en getoetst. Dekking van de budgettaire consequenties van deze wet maakt
onderdeel uit van de voorjaarsbesluitvorming.

10. Advies en internetconsultatie5

Het conceptwetsvoorstel is bij brieven van 8 november 2022 in consultatie voorgelegd
aan de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO),
de Kring van commissarissen van de Koning, het Veiligheidsberaad, de Adviesraad Migratie
(ACVZ) en het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). In die brieven is het verzoek
gedaan binnen twee weken te adviseren. Het ATR heeft het dossier niet geselecteerd
voor een formeel advies, omdat het naar verwachting geen (omvangrijke) gevolgen voor
de regeldruk heeft. Van de overige organisaties zijn adviezen ontvangen, waarvoor
de regering, mede gelet op de korte termijn, zeer erkentelijk is. Nadien is nog een
advies ontvangen van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR). Van de Raad
voor de rechtspraak is een informele reactie ontvangen.

Voorts is het conceptvoorstel op 9 november 2022 in internetconsultatie gebracht,
eveneens voor een termijn van twee weken.

Op de internetconsultatie zijn 31 reacties binnengekomen van organisaties, gemeenten,
wetenschap en particulieren. De organisaties zijn VluchtelingenWerk Nederland, het
College voor de Rechten van de Mens, het Rode Kruis, de burgemeesters van de Veiligheidsregio
Gelderland-Zuid, Nidos, de United Nations Commissioner for Refugees (UNHCR), Defence
for Children, Save the Children, de Nederlandse Orde van Advocaten (NoVA), Permiso
(expertisecentrum vergunningen), de gemeenten Almere, Roermond, Oudewater, Woerden,
Nijmegen en het Centrum voor Migratierecht, Radboud Universiteit. De regering dankt
ook deze respondenten voor hun reacties op het wetsvoorstel.

De regering constateert dat verschillende organisaties het wetsvoorstel verwelkomen,
hoewel zij vaak in één adem benoemen dat de verwezenlijking van de doelstellingen
van het wetsvoorstel van alle betrokken overheden – en andere partners – grote inspanningen
zal vergen.

Zowel in de adviezen als in de overige reacties wordt stilgestaan bij het karakter
van de wet als spoedwetgeving en het nog niet beschikbaar zijn van de uitwerking van
belangrijke onderdelen van het wetsvoorstel in een algemene maatregel van bestuur
en een ministeriële regeling, hetgeen de inschatting van de effecten van de wet, voor
alle betrokken partijen, maar beperkt mogelijk maakt. Zij hebben gelet op de beperkte
tijd ook niet de in de voorbereidingsfase van een wetsvoorstel voor hun organisatie
gebruikelijke uitvoeringstoetsen kunnen verrichten (UDO, EAUT). Zij hebben volstaan
met uitvoeringsscans (zie paragraaf 8 van deze toelichting). De regering deelt de
zorgen over de inschatting van de effecten van het wetsvoorstel voor de medeoverheden,
het Ministerie van Justitie en Veiligheid, en de partners in de migratieketen en zal
in het vervolg van het wetgevingsproces nadrukkelijk gelegenheid bieden om voortschrijdende
inzichten te delen opdat deze inzichten in de afwegingen kunnen worden betrokken.
Voorts wordt met de uitwerking van de verschillende delegatiegrondslagen in het wetsvoorstel,
in een algemene maatregel van bestuur en een ministeriële regeling, zo spoedig mogelijk
een start gemaakt. Zowel de medeoverheden als de partners in de migratieketen worden
daar vanzelfsprekend nauw bij betrokken. Het streven is de algemene maatregel van
bestuur op de zo kortst mogelijke termijn in concept voor advies en internetconsultatie
gereed te hebben nadat het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is ingediend.

Hierna wordt ingegaan op de ontvangen adviezen. De meeste onderwerpen worden in meerdere
adviezen besproken. In deze paragraaf wordt dan ook voornamelijk per thema op het
gestelde in de adviezen ingegaan. Voor de goede orde zij vermeld dat opmerkingen die
de kaders van dit wetsvoorstel te buiten gaan, buiten beschouwing zijn gelaten.

10.1 Verdeelsystematiek

Een groot deel van de partijen stelt dat de verdeelsystematiek onnodig complex en
ongewenst is, deze nog nadere uitwerking behoeft, en dat de voorkeur uitgaat naar
een systeem met slechts één fase (VNG, IPO, VB). De zorg is dat de verdeelsystematiek,
met daarin als uitgangspunt twee fases (eerste verdeling voor 1 mei, tweede verdeling
voor 1 juli), niet of onvoldoende zal leiden tot het beoogde effect, te weten het
zo spoedig mogelijk realiseren van voldoende opvangplaatsen en een evenwichtige spreiding
van opvangplaatsen over Nederland. De voorgestelde systematiek heeft het risico in
zich dat gemeenten in de eerste fase geen duurzame opvangplaatsen inbrengen, onder
andere omdat de specifieke uitkering mogelijk niet als grote prikkel zal worden ervaren.
Ook is de zorg geuit dat gemeenten die momenteel veel opvangplaatsen leveren, in de
eerste fase geen duurzame opvangplaatsen beschikbaar stellen zodat ze in de tweede
fase minder plaatsen hoeven te leveren dan dat zij nu reeds (vrijwillig) doen. Verder
is aandacht gevraagd voor de omstandigheid dat de in de eerste fase geleverde duurzame
plaatsen, provinciaal niet meetellen (immers, zij gaan van het landelijk totaal af).
De voorgestelde systematiek met twee fases maakt dat er een onevenwichtige spreiding
over provincies kan ontstaan, aldus genoemde partijen.

Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is het realiseren van een duurzaam en wendbaar opvanglandschap,
met een evenwichtige verdeling van opvangplaatsen over de gemeenten. Bij het inrichten
van een verdeelsystematiek in twee fases, heeft de regering gestreefd naar het zoveel
als mogelijk voorkomen van een situatie waarin een gemeente wordt gedwongen om asielopvangvoorzieningen
mogelijk te maken. Belangrijk element van het wetsvoorstel is de inzet op solidariteit
tussen gemeenten en het vrijwillig realiseren van zoveel mogelijk opvangplaatsen.
Door gemeenten allereerst de mogelijkheid te bieden vrijwillig opvangplaatsen aan
te bieden ten behoeve van een nationale voorraad wordt hieraan voldaan.

De regering acht de voorgestelde verdeelsystematiek in twee fases met die uitgangspunten
in lijn, maar beseft dat deze verdeelsystematiek een nadere uitwerking behoeft bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur, zodat terechte vragen over de inrichting
en de werking van de systematiek kunnen worden geadresseerd. Zo is voorzien dat bij
de verdeling over de provincies kan worden bepaald dat een gedeelte van de opvangplaatsen
van bijzondere aard moet zijn (artikel 3, eerste lid, van het wetsvoorstel). Om ervoor
te zorgen dat de bijzondere opvangplaatsen – naast alleenstaande minderjarige vreemdelingen
ook andere modaliteiten – ook daadwerkelijk worden gerealiseerd, voorziet het wetsvoorstel
in een grondslag voor een specifieke uitkering voor opvangplaatsen van bijzondere
aard (artikel 9, tweede lid, onder a). De ministeriële regeling voor de specifieke
uitkeringen voor opvangplaatsen van bijzondere aard wordt nog opgesteld; de uitkering
zal echter aanmerkelijk ruimer zijn dan de specifieke uitkering voor reguliere opvang.
In de specifieke uitkeringsregeling worden ook de modaliteiten van de verstrekking
van de uitkeringen geregeld (aanvraag, verlenen, vaststellen, uitbetalen, terugvorderen).

10.2 Beloningssystematiek

Uit de reacties komt daar voren dat er grote zorgen bestaan dat de specifieke uitkering
leidt tot strategische en financiële overwegingen bij gemeenten ten aanzien van het
mogelijk maken van asielopvangvoorzieningen, hetgeen tot extra spanningen op provinciaal
niveau kan leiden, terwijl daar juist samenwerking het uitgangspunt moet zijn. Medeoverheden
en het College voor de Rechten van de Mens zijn geen voorstander van een beloningssystematiek.
Het organiseren van asielopvang in Nederland is een maatschappelijke opgave. Met een
beloningssystematiek wordt ten onrechte de suggestie gewekt dat het bieden van extra
geld de oplossing is voor het creëren van meer opvangplaatsen. De daadwerkelijke oorzaken
– waaronder het gebrek aan beschikbare locaties en woningen en het ontbreken van een
juiste financieringssystematiek om kleinschalige opvanglocaties te kunnen realiseren
– worden hiermee genegeerd. Ook is aangegeven dat de specifieke uitkering op gespannen
voet kan staan met het uitgangspunt om door middel van een gemeentelijke taak tot
evenwichtige spreiding van asielopvang over Nederland te komen.

Het aanbieden van een specifieke uitkering namens het Rijk aan gemeenten bij het vrijwillig
bieden van opvangplaatsen is nog niet eerder onderdeel geweest van het realiseren
van de asielopvangopgave. De regering begrijpt in die zin dat er zorgen bestaan over
de uitwerking van dit onderdeel van het wetsvoorstel en de invloed die het verstrekken
van een specifieke uitkering heeft op de bestuurlijke verhoudingen. De regering acht
de verstrekking van een specifieke uitkering echter in lijn met de uitgangspunt van
het zoveel als mogelijk vrijwillig realiseren van opvang. Het in het vooruitzicht
stellen van een specifieke uitkering biedt volgens de regering een extra prikkel bij
gemeenten om reeds in een vroeg stadium opvangplaatsen te leveren. Bij de uitvoering
van de wet wordt nauwgezet in de gaten gehouden of de beloningssystematiek zoals deze
is vormgegeven het beoogde effect sorteert of dat een aanpassing nodig is. Dit is
mogelijk nu de bedragen behorende bij de beloningssystematiek op het niveau van de
ministeriële regeling (en niet in de wet zelf) worden vastgelegd.

10.3 Termijnen

Door verschillende partijen zijn zorgen gedeeld of het wetsvoorstel, kijkend naar
de opgenomen termijnen (van nationale capaciteitsraming tot het daadwerkelijk leveren
van een locatie of accommodatie), tijdig voor resultaat zal zorgen. Daarbij valt een
splitsing te maken in de termijn die is opgenomen om te komen tot een verdeling aan
de PRT enerzijds (voor 1 juli), en de termijnen om te komen tot het uitvoeren van
de taak om opvangvoorzieningen mogelijk te maken anderzijds (6 maanden of zoveel langer
als in het verdeelbesluit is bepaald). Bij deze laatste geldt dat hier zowel juridische
knelpunten (vergunningverlening) als praktische knelpunten (stikstofvereisten) zijn
aangedragen.

In reactie hierop merkt de regering op dat termijnen wel een belangrijk onderdeel
zijn van een tweejaarlijkse ramings- en verdeelcyclus. Zij hoopt dat de termijnen
gemeenten stimuleren om te bezien welke bestaande (reeds vergunde) accommodaties geleverd
kunnen worden. Ook kunnen gemeenten meerdere jaren vooruit kijken en dus al ruimschoots
vóór de fase aan de PRT beginnen met het in gang zetten van het realiseren van opvangplaatsen.
De regering erkent dat deze wet waarschijnlijk niet vanaf de eerste cyclus optimaal
zal werken, maar spreekt de verwachting uit dat het realiseren van de asielopvang
– inclusief de praktische werkzaamheden en juridische trajecten die daarvoor moeten
worden verricht – na enkele jaren beter planbaar is.

10.4 Kleinschalige asielopvang

Uit de reacties van VNG, VB en Nidos blijkt dat het beeld bestaat dat opvangvoorzieningen
een minimale omvang dienen te hebben van honderd opvangplaatsen die gedurende vijf
jaar of langer beschikbaar zijn. Daarnaast wordt aangedragen dat afspraken over bekostiging
en capaciteit ten aanzien van kleinschalige opvang ontbreken. Zij menen dat in deze
wet duidelijkheid over bekostiging en capaciteit moet worden geven. De regering merkt
hierover op dat het realiseren van kleinschalige opvang wel degelijk mogelijk is binnen
de kaders van dit wetsvoorstel. Zo kan een gemeente in aanmerking komen voor de beloningsregeling
bij aanbieden van meerdere kleine accommodaties of locaties (mits het aantal opvangplaatsen
totaal boven de 100 uitkomt). De wet legt immers geen minimale omvang op waaraan een
opvangvoorziening moet voldoen. Wel moet de opvangvoorziening doelmatig te exploiteren
zijn. Gemeenten komen daarnaast in sommige gevallen in aanmerking voor een specifieke
uitkering voor een kleinschalige opvangvoorziening. Het klopt dat afspraken over bekostiging
en capaciteit ten aanzien van kleinschalige opvang ontbreken. Daar wordt in het kader
van de implementatie van de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen in samenwerking
met medeoverheden en uitvoeringsorganisaties in een separaat traject invulling aan
gegeven.

10.5 Kwaliteit van de asielopvang

Een volgend punt dat is aangedragen is dat het wetsvoorstel niet vastlegt aan welke
materiële en immateriële eisen een opvangvoorziening moet voldoen. Meerdere partijen
vragen om duidelijk wettelijk vastgelegde kwaliteitsnormen voor asielopvang, evenals
specifieke normen voor de opvang van kinderen (VWN, NOvA, College voor de Rechten
van de Mens). Zij vragen dit zowel voor de opvangvoorzieningen die onder verantwoordelijkheid
van het COA vallen als voor opvangvoorzieningen die onder verantwoordelijkheid van
een gemeente vallen (zoals het in het wetsvoorstel voorgestelde artikel 3b van de
Wet COA mogelijk maakt). De regering begrijpt ook deze zorgen. Waar nu de Opvangrichtlijn
en de nationale implementatie daarvan een kwaliteitskader biedt voor het COA, zal
het noodzakelijk zijn dat een dergelijk kader van toepassing is voor de exploitatie
van opvangvoorzieningen onder de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester
en wethouders. De regering zal de nodige initiateven ontplooien om een kwaliteitskader
te formuleren voor asielopvang, waarbij de Opvangrichtlijn (zie paragraaf 7 van deze
toelichting) leidend is. Doel is dit zo snel als mogelijk gereed te hebben, maar gezien
de diversiteit van het opvanglandschap, zal dit enige tijd kosten. Daarnaast wijst
de regering op het in het wetsvoorstel voorgestelde artikel 3c van de Wet COA, dat
het mogelijk maakt om bij ministeriële regeling eisen aan opvangvoorzieningen te stellen.

10.6 Exploitatie van een opvangvoorziening door een gemeente

Reacties vanuit gemeenten, medeoverheden en maatschappelijk middenveld zijn positief
over de mogelijkheid dat de gemeente – in plaats van het COA – een opvangvoorziening
exploiteert (zie het voorgestelde artikel 3b van de Wet COA). Tegelijkertijd geven
zij wel aan dat de uitwerking van randvoorwaarden onontbeerlijk is. Uitvoeringsorganisaties
zijn voorzichtiger, zij begrijpen de stap, maar maken zich zorgen over de aansluiting
van werkprocessen en de verdeling van taken en verantwoordelijkheden over méér organisaties
in de keten. De regering onderkent deze zorgen. Het betreft een ingrijpende verandering
in het opvanglandschap en dat moet zorgvuldig gebeuren. In het wetsvoorstel is daarom
opgenomen dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden
gesteld over exploitatie door gemeenten (artikel 3b, tweede lid, Wet COA). Tot slot
zij vermeld dat het wetsvoorstel het interbestuurlijk toezicht op de kwaliteit van
de geboden asielopvang bij de Minister van Justitie en Veiligheid belegt (zie het
voorgestelde artikel 11, dat strekt tot toevoeging van de Wet COA aan de bijlage bij
artikel 124b van de Gemeentewet).

10.7 Interbestuurlijk toezicht op de taakuitvoering door gemeenten

Uit de reacties komt naar voren dat nog onduidelijk is hoe het interbestuurlijk toezicht
zich verhoudt tot punten waarbij gemeenten afhankelijk is van anderen. De regering
onderschrijft dat de precieze vormgeving hiervan nog nadere uitwerking behoeft. Aangezien
de eerste vier jaar na inwerkingtreding van de wet de Minister van Justitie en Veiligheid
belast is met het interbestuurlijk toezicht op de uitvoering van deze wet, zal het
Ministerie van Justitie en Veiligheid hierbij het initiatief nemen, in samenwerking
met de medeoverheden en COA.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel 1. Definitiebepaling

Er zijn drie definitiebepalingen die voor de werking van het nieuwe stelsel van belang
zijn: het begrip opvang (de materiële en immateriële opvang als bedoeld in artikel
3, eerste lid, onderdeel a, Wet COA), opvangplaats (een plaats in een opvangvoorziening)
en het begrip opvangvoorziening (een accommodatie waarin door of onder verantwoordelijkheid
van het COA of door of onder verantwoordelijkheid van het college opvang wordt geboden
aan asielzoekers). Het begrip opvangplaats komt materieel overeen met het begrip capaciteitsplaats
in het Faciliteitenbesluit opvangcentra. Het begrip asielzoeker is uit de Regeling
verstrekking asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005) overgenomen.
Het namens een asielzoeker indienen van een asielaanvraag kan alleen aan de orde zijn
indien sprake is van een wettelijk vertegenwoordiger (artikel 3.108, eerste lid, Vb
2000).

Artikel 2. Capaciteitsraming

Met dit artikel start de tweejaarlijkse ramings- en verdeelcyclus. Het eerste lid
van dit artikel regelt dat eens in de twee jaar – voor 1 februari van het kalenderjaar
– een capaciteitsramingsbesluit wordt genomen waarin twee jaren vooruit wordt gekeken.
Deze vormgeving komt tot stand op een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
te bepalen wijze. De raming kan tussentijds worden gewijzigd (tweede lid). Het capaciteitsbesluit
geeft inzicht in de behoefte aan asielopvang, waarbij voldoende flexibiliteit en stabiliteit
in ogenschouw genomen wordt. Het capaciteitsbesluit is in beginsel gebaseerd op de
Meerjaren Productie Prognose (MPP) die het Ministerie van Justitie en Veiligheid samen
met ketenpartners maakt. De MPP neemt de cijfers, trends en ervaring uit de achterliggende
periode en op verwachtingen en scenario’s op basis van onder meer geopolitieke ontwikkelingen,
beleidsontwikkelingen en trends. Op basis daarvan ontstaat een beeld van:

– het mogelijke aantal asielzoekers dat Nederland binnenkomt,

– de doorrekening van de effecten op het ketenproces van Politie, IND, COA, DT&V, Raad
voor de rechtspraak en Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, en

– de uitstroom van vergunninghouders die een woning krijgen in de gemeenten en van asielzoekers
die terug moeten naar het land van herkomst.

Het capaciteitsramingsbesluit wordt in de Staatscourant gepubliceerd (artikel 5, onder
f, Bekendmakingswet). Tussentijdse bijstelling van de raming is mogelijk. Het wetsvoorstel
voorziet daar expliciet in. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn na tussentijdse
wijziging van de capaciteitsraming in het geval van uitzonderlijke omstandigheden,
zoals een oorlog of natuurramp.

Zoals reeds is toegelicht in paragraaf 4.2 is het aantal opvangplaatsen dat beschikbaar
moet worden gesteld volgens de systematiek van deze wet het benodigde aantal waarop
het aantal plaatsen dat voor vijf jaar of langer beschikbaar is of in de daaropvolgende
12 maanden voor die periode beschikbaar zal komen in mindering wordt gebracht. Daarbij
wordt wel uitgegaan van locaties of accommodaties van een bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur te bepalen minimale omvang. Het aantal opvangplaatsen dat beschikbaar
moet worden gesteld wordt voor 1 mei bekendgemaakt en wordt eveneens gepubliceerd
in de Staatscourant. Het resterende benodigde aantal opvangplaatsen wordt onderdeel
van de in artikel 3 bedoelde provinciale opvangopgave.

Artikel 3. Provinciale opvangopgave en indicatieve verdeling per gemeente

Het eerste lid van dit artikel regelt dat de verdeelsystematiek van de vereiste opvangplaatsen
over alle provincies bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald en dat in de
algemene maatregel van bestuur tevens een indicatieve verdeelsystematiek over alle
gemeenten wordt bepaald. Bij de verdeling kan worden bepaald dat een gedeelte van
de opvangplaatsen van bijzondere aard moet zijn. Zo kan worden gewaarborgd dat voldoende
opvangplaatsen beschikbaar worden gesteld voor – bijvoorbeeld – alleenstaande minderjarige
vreemdelingen.

Het tweede lid bepaalt dat de Minister van Justitie en Veiligheid uiterlijk voor 1 mei
van het kalenderjaar waarin de capaciteitsraming bekend wordt gemaakt, de verdeling
van de provinciale opvangopgave en een indicatieve opgave per gemeente bekend maakt.

De verdeling van de provinciale opvangopgave volgt rechtstreeks uit de algemene maatregel
van bestuur (zijnde een algemeen verbindend voorschrift) en is dus geen appellabel
besluit, maar louter een bekendmaking. Ook de indicatieve verdeling volgt rechtstreeks
uit de algemene maatregel van bestuur. Deze verdeling is naar zijn aard geen appellabel
besluit (geen rechtsgevolg, louter indicatief). Op provinciaal niveau wordt vervolgens
aan de PRT’s door elke provincie een plan gemaakt waarin de behoefte aan opvangvoorzieningen
over een aantal aan te wijzen gemeenten wordt verdeeld.

Om in een groeiende behoefte aan opvangplaatsen te voorzien, en een stabiel en wendbaar
stelsel te realiseren, met een gelijkmatige verdeling van de opvangplaatsen over Nederland,
wordt met name ook aandacht gevraagd voor de bijzondere opvangmodaliteiten, zoals
de intensief begeleide opvang, de handhaving en toelichtlocatie en de gezinslocaties.
Voor deze locaties zijn momenteel veelal langlopende bestuursovereenkomsten afgesloten.

De fase van overleg aan de PRT is het moment waarop door elke gemeente wordt geïnventariseerd
welke geschikte opvangvoorzieningen aan het COA kunnen worden aangedragen:

Geschikte opvangvoorzieningen zijn:

1) Opvangvoorzieningen die reeds voldoen aan de eventuele wettelijke vereisten op grond
van de Wet COA voor opvangvoorzieningen, de wettelijke vereisten die voor gebouwen
met een woonfunctie gelden zoals het Bouwbesluit 2012, het Drinkwaterbesluit en andere
milieu en volksgezondheidseisen, en voorzien zijn of voorzien kunnen worden van de
benodigde vergunningen op het moment van ingebruikneming.

2) Opvangvoorzieningen die door middel van aanpassingen door het COA en/of de gemeente
kunnen voldoen aan de vereisten en voorzien zijn of voorzien kunnen worden van benodigde
vergunningen op het moment van ingebruikneming.

3) Locaties waar de gemeente en/of het COA een opvangvoorziening kan bouwen/plaatsen
die aan de vereisten voldoet en voorzien is of voorzien kunnen worden van benodigde
vergunningen op het moment van ingebruikneming.

Op zichzelf is er geen ondergrens in het aantal plekken op een locatie. Daarbij geldt
wel dat steeds in het oog moet worden gehouden dat doelmatige exploitatie mogelijk
moet zijn. In dit verband is van belang dat het voorgestelde nieuwe artikel 3b van
de Wet COA mogelijk maakt dat het COA en het college overeenkomen dat een opvangvoorziening
door of onder verantwoordelijkheid van het college wordt geëxploiteerd, in plaats
van door het COA (zie nader de artikelsgewijze toelichting bij artikel 10).

In deze fase kunnen gemeenten ook onderling tot afspraken komen over uitwisseling
van woonruimte ten behoeve van huisvesting van vergunninghouders en opvangplaatsen
voor asielzoekers.

Het proces aan de PRT’s vindt zijn afronding in een verslag van de commissaris van
de Koning aan de Minister van Justitie en Veiligheid. In dat verslag zullen ook de
afspraken over uitwisseling van woonruimte ten behoeve van vergunninghouders en asielopvangplaatsen
voor asielzoekers worden vermeld.

Artikel 4. Overleg en verslag

Het eerste lid van dit artikel regelt dat de colleges van burgemeester en wethouders,
gedeputeerde staten en het COA samenwerken bij de uitvoering van taken op grond van
deze wet en dat zij overleggen over de verdeling van opvangplaatsen als bedoeld in
artikel 3 voor de daarop volgende twee jaren. Het overleg vindt plaats onder voorzitterschap
van de commissaris van de Koning. Het tweede lid bepaalt dat de commissaris van de
Koning voor 1 juli van het in de artikelen 2 en 3 bedoelde kalenderjaar aan Onze Minister
een verslag uitbrengt van het overleg. Het derde lid verduidelijkt dat de commissaris
van de Koning de werkzaamheden als rijksorgaan verricht (vgl. artikel 182, eerste
lid, onderdeel a, Provinciewet). Daartoe worden in de ambtsinstructie aan de commissaris
van de Koning regels gesteld.

Artikel 5. Verdeelbesluit per provincie

Het eerste lid regelt dat de Minister van Justitie en Veiligheid voor 1 september
van het kalenderjaar, een besluit neemt, per provincie, waarin het aantal vereiste
opvangplaatsen voor de duur van twee daarop volgende kalenderjaren voor asielzoekers
over de in het besluit aangewezen gemeenten worden verdeeld. Voor alle duidelijkheid
zij opgemerkt dat deze tweejaarlijkse frequentie van het verdeelbesluit niet betekent
dat de opvangvoorzieningen een looptijd van (slechts) twee jaar hebben; er wordt gestreefd
naar duurzame opvangvoorzieningen. De Minister kan ofwel twaalf verdeelbesluiten nemen,
ofwel één gebundeld verdeelbesluit waarin de verdeling voor alle twaalf provincies
worden opgenomen.

Het tweede lid geeft aan dat de Minister bij het nemen van het verdeelbesluit acht
slaat op het verslag van de commissaris van de Koning en streeft naar een zo evenwichtig
mogelijke verdeling van opvangplaatsen over het grondgebied van Nederland. De verdeling
over de in het besluit aangewezen gemeenten – om opvang voor asielzoekers mogelijk
te maken voor het in het besluit vastgesteld aantal opvangplaatsen – is juridisch
afdwingbaar door middel van het interbestuurlijk toezicht.

Het derde lid bepaalt dat het verdeelbesluit bij bijzondere omstandigheden tussentijds
kan worden gewijzigd. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn na tussentijdse wijziging
van de capaciteitsraming in het geval van uitzonderlijke omstandigheden, zoals een
oorlog of natuurramp. Indien de wijziging van het verdeelbesluit ingrijpend is, zijn
de artikelen 3 en 4 van overeenkomstige toepassing (d.w.z. eerst verdeling van het
extra aantal benodigde plaatsen over alle provincies volgens de verdeelsystematiek
van artikel 3 en vervolgens overleg aan de PRT met een verslag van de commissaris
van de Koning van artikel 4).

Artikel 6. Taak

Dit artikel is het kernartikel van dit wetsvoorstel. Het eerste lid roept alle gemeenten
in medebewind om opvangvoorzieningen voor asielzoekers mogelijk te maken, binnen de
termijn van twee jaar, bedoeld in artikel 5, eerste lid (de periode waarop het verdeelbesluit
betrekking heeft). Tegelijkertijd zullen niet alle gemeenten worden verplicht om opvangvoorzieningen
mogelijk te maken. Of en zo ja, hoe groot de taak van een individuele gemeente is,
wordt door de Minister van Justitie en Veiligheid in het verdeelbesluit bepaald, en
wordt uitgedrukt in een aantal opvangplaatsen. Er is voor gekozen om de taak te beleggen
bij het college (het dagelijks bestuur van de gemeente), en de raad, voor zover het
realiseren van een opvangvoorziening voor asielzoekers op een bepaalde plaats een
wijziging van het bestemmingsplan vergt.

Het tweede lid bepaalt dat opvangvoorzieningen op het moment van ingebruikneming aan
de (eventuele) wettelijke vereisten op grond van de Wet COA en de overige wettelijke
vereisten (Bouwbesluit 2012, Drinkwaterbesluit en andere milieu en volksgezondheidseisen)
moeten voldoen. Ter ondersteuning van gemeenten worden de programma’s van eisen van
het COA beschikbaar gesteld.

Artikel 7. Invulling taak

Dit artikel regelt zo specifiek mogelijk waar de verantwoordelijke organen van een
in het verdeelbesluit aangewezen gemeente voor zorg dienen te dragen om een asielopvangvoorziening
op het grondgebied van de gemeente mogelijk te maken. Het college van de desbetreffende
gemeente dient de taak binnen de gestelde termijn uit te voeren. Die termijn bedraagt
zes maanden, tenzij in het verdeelbesluit voor de betreffende gemeente een langere
termijn is vastgesteld. Het proces van (op aanvraag van het COA) verlenen van voor
de opvangvoorziening noodzakelijke gemeentelijke vergunningen omvat ook het afhandelen
van eventuele bezwaren en beroepen tegen de genomen besluiten.

Het tweede lid bepaalt dat de raad zorg dient te dragen voor aanpassing van het bestemmingsplan
of de beheersverordening indien dat noodzakelijk is voor ingebruikneming van de opvangvoorziening.
Een bestemmingsplanwijziging wordt vaak via een uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure
(UOV) voorbereid. Bij bestemmingsplannen staat geen bezwaar, maar direct beroep op
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open.

Met accommodaties wordt gedoeld op (leegstand) vastgoed (bijv. hotels, vakantieparken)
of andere registergoederen (zoals cruiseschepen) en met locaties worden (bij voorkeur
bouwrijpe) gronden bedoeld.

Artikel 8. Melding onvoorziene omstandigheden

Dit artikel regelt dat indien zich feiten of omstandigheden voordoen die maken dat
de terbeschikkingstelling van locaties of accommodaties of de vergunningverlening
naar verwachting niet tijdig kan worden gerealiseerd, het college hier onverwijld
melding van maakt aan gedeputeerde staten en, indien van toepassing, Onze Minister,
als toezichthouder. Daarnaast geldt een bestuurlijk afgesproken meldplicht aan de
PRT.

Artikel 9. Specifieke uitkering

Voor de toelichting hierop wordt verwezen naar paragraaf 4.8 van het algemeen deel
van deze memorie van toelichting.

Artikel 10. Wijzigingen Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers

A

Aan de wet COA wordt een begripsbepaling toegevoegd. In het nieuwe onderdeel e wordt
het begrip opvangvoorziening gedefinieerd (een accommodatie waarin door of onder verantwoordelijkheid
van het COA of door of onder verantwoordelijkheid van het college opvang wordt geboden
aan asielzoekers).

B

Dit onderdeel bepaalt dat artikel 3, eerste lid, onderdeel c, van de Wet COA vervalt.
Dit artikelonderdeel is verouderd. Het verwijst naar de zogeheten ROA-woningen (gemeentelijke
opvangplaatsen) en de financiering ervan.

C

Dit onderdeel voegt drie nieuwe artikelen aan de Wet COA toe. De artikelen 3a en 3b
regelen de bevoegdheidsverdeling tussen het COA en het college van de gemeente waarin
een opvangvoorziening is gevestigd.

Het nieuwe artikel 3a regelt de bevoegdheid tot plaatsing (en overplaatsing) van het
COA van asielzoekers in een opvangvoorziening (eerste en tweede lid). Deze bevoegdheid
is nu opgenomen in artikel 11 van de Rva 2005. Het derde lid bepaalt dat na overplaatsing
van een asielzoeker naar een andere opvangvoorziening de verstrekkingen in deze andere
opvangvoorziening worden aangeboden.

De verwijzing naar het Gemeentelijk Versnellingsarrangement (artikel 11, eerste lid,
Rva 2005) is niet overgenomen in het eerste lid aangezien dit arrangement is uitgewerkt.
Datzelfde geldt voor de verwijzing in genoemd artikellid van de Rva 2005 naar de handhavings-
en toezichtlocatie. Er is geen reden voor het noemen van één specifieke opvangmodaliteit.
Het vierde lid draagt het COA op ervoor te zorgen dat bij de uitoefening van de plaatsingsbevoegdheid
de eenheid van het gezien in de mate van het mogelijke en met instemming van de asielzoekers
wordt gerespecteerd (vgl. artikel 12 van de Opvangrichtlijn en artikel 11, vierde
lid, Rva 2005).

Zoals in de brief aan de Tweede Kamer van 8 juli 2022 is aangegeven, zal het COA bij
het uitoefenen van de plaatsingsbevoegdheid, indien dat in de rede ligt, zoals bijvoorbeeld
bij categorale opvangvoorzieningen, overleg voeren met de gemeenten die het betreft.

Het nieuwe artikel 3b maakt het mogelijk dat een opvangvoorziening door of onder verantwoordelijkheid
van het college wordt geëxploiteerd. Hiermee wordt ingespeeld op de behoefte aan een
combinatie van opvang/woonvormen. Opvangvoorzieningen worden zo mogelijk ingericht
als flexibele opvangvorm die aangewend kan worden voor de huisvesting van andere aandachtsgroepen.
Om daarbij aan te sluiten maakt artikel 3b, eerste lid, mogelijk dat het COA en het
college kunnen overeenkomen dat een opvangvoorziening, door of onder verantwoordelijkheid
van het college wordt geëxploiteerd, in plaats van het COA. Het tweede lid bevat een
delegatiegrondslag om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen
over de exploitatie door het college.

Het nieuwe artikel 3c creëert een facultatieve grondslag voor het stellen van regels
bij ministeriële regeling over de eisen waaraan opvangvoorzieningen voor asielzoekers
moeten voldoen. De ministeriële regeling kan onderscheid maken tussen reguliere opvang,
opvang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen en andere opvang van bijzondere
aard.

Artikel 11. Wijziging Gemeentewet

Artikel 11 regelt dat het interbestuurlijk toezicht op de exploitatie van een opvangvoorziening
door of onder verantwoordelijkheid van het college wordt belegd bij de Minister van
Justitie en Veiligheid. Dit in afwijking van het generieke systeem. Zoals eerder opgemerkt
gaat het hier om de kwaliteit van de asielopvang. De expertise op dat terrein ligt
bij de centrale overheid. Om die reden wordt voorgesteld om de Wet COA op bijlage
bij artikel 124b van de Gemeentewet te plaatsen. Indien het college de gegeven taak
niet naar behoren verricht kan de Minister van Justitie en Veiligheid in de plaats
treden.

Uit artikel 11, in samenhang met artikel 14, tweede en derde lid, vloeit voort dat
de eerste vier jaar na inwerkingtreding van de wet niet de provincie maar de Minister
van Justitie en Veiligheid in de plaats treedt indien het college de gegeven taak
niet naar behoren verricht. Dit heeft te maken met de actuele situatie die is geschetst
in paragraaf 3 van deze toelichting. Na vier jaar wordt teruggevallen op de normale
situatie op grond van de Gemeentewet. Gedeputeerde staten van de provincie is dan
in eerste instantie de toezichthouder als het gaat om de uitvoering van de wettelijke
taak van gemeenten om asielopvang mogelijk te maken.

Artikel 12. Invoeringstoets, evaluatie en herijking toezichtsystematiek

Het eerste artikel van dit artikel regelt dat een invoeringstoets binnen 2 jaar na
inwerkingtreding van de wet plaats heeft. Daarbij worden de effecten van de wet in
de praktijk in kaart gebracht, waaronder de financiële gevolgen voor COA en medeoverheden.
Het tweede lid bepaalt dat binnen 4 jaar na inwerkingtreding van de wet een evaluatie
plaatsvindt naar doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk. Dit zal
een brede evaluatie zijn waarbij de werking van een aantal onderdelen van de wet uitdrukkelijk
tegen het licht zal worden gehouden. Daarbij moet in ieder geval worden gedacht aan:

– het toezicht op de uitvoering van de op basis van deze wet te verrichten taak,

– de wijze waarop het aantal benodigde opvangplaatsen wordt vastgesteld en de verdeling
van het deel daarvan dat beschikbaar moet worden gesteld over de provincies,

– het functioneren van de provinciale regietafels, en

– de verstrekking van specifieke uitkeringen om het ter beschikking stellen van opvangplaatsen
te bevorderen.

Ten aanzien van het eerstgenoemde punt, het toezicht op de uitvoering van de taak
door gemeenten, wordt aangenomen dat optimalisering in ieder geval aan de orde zal
zijn. In het derde lid van artikel 12, wordt daarom bepaald dat door Onze Minister
uiterlijk 4 jaar na inwerkingtreding van de wet een voorstel van wet in procedure
is gebracht dat het toezicht op de uitvoering van de op basis van deze wet door de
gemeente te verrichten taak definitief vormgeeft. Dat na 4 jaar wordt teruggevallen
op de normale situatie op grond van de Gemeentewet (zie de artikelsgewijze toelichting
bij artikel 11) geldt zodoende tot het moment dat het voorstel van wet voor de definitieve
vormgeving van het toezicht van kracht is.

Uiteraard is goed denkbaar dat de evaluatie leidt tot heroverweging van – bijvoorbeeld
– één van de hiervoor genoemde uitgangspunten van de wet. Mogelijke verbeteringen
op deze onderdelen zullen vanzelfsprekend bij het op te stellen wetsvoorstel worden
betrokken. Bij die heroverweging zullen steeds de in paragraaf 1 benoemde uitgangspunten
leidend zijn: solidariteit tussen gemeenten, een eerlijke en evenwichtige spreiding
over het land, zoveel mogelijk vrijwillig ter beschikking stellen van opvangplaatsen
en het voorkomen van crisisnoodopvang.

Artikel 13. Overgangsvoorziening

Na inwerkingtreding van de wet zal het door de daarin neergelegde systematiek nog
enige tijd duren voordat meer opvangplaatsen ter beschikking komen en een goede spreiding
over het land wordt bereikt. Met dit artikel wordt beoogd gemeenten te stimuleren
om al direct na inwerkingtreding opvangplaatsen ter beschikking te stellen. Deze opvangplaatsen
dienen duurzaam ter beschikking te zijn gesteld; dat wil zeggen voor minimaal vijf
jaar.

Artikel 14. Inwerkingtreding

Ingevolge het eerste lid geschiedt de inwerkingtreding bij koninklijk besluit.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg