Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen

1. Inleiding

Sinds de inwerkingtreding van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna:
Wmo 2015) per 1 januari 2015 is beschermd wonen de verantwoordelijkheid van alle gemeenten.
In de Wmo 2015 is namelijk bepaald dat de gemeente tot welke een ingezetene van Nederland
(hierna ook: ingezetene) zich wendt, verantwoordelijk is voor het verstrekken van
beschermd wonen.1 De middelen voor beschermd wonen zijn vanaf 2015 echter enkel verdeeld over zogenaamde
centrumgemeenten (en dus niet over alle gemeenten). Deze centrumgemeenten voeren voor
gemeenten in de regio (hierna: regiogemeenten) het beschermd wonen uit. Dit samenspel
van regelgeving en bekostiging leidt ertoe dat gemeenten waar een voorziening voor
beschermd wonen staat, onevenredig worden belast en er voor andere gemeenten geen
prikkel bestaat om een eigen beleid te voeren en te zorgen voor lokale voorzieningen.
Een aantal gemeenten heeft daardoor relatief weinig of geen voorzieningen, zodat de
inwoners moeten verhuizen om beschermd te kunnen wonen.

Op basis van de door de Commissie Toekomst beschermd wonen (hierna: Commissie Dannenberg)
opgestelde toekomstvisie over beschermd wonen en het in 2019 uitgebrachte advies van
het Expertiseteam MO-BW-BG over een zorgvuldige implementatie van deze toekomstvisie,
hebben Rijk en gemeenten besloten dat de middelen voor beschermd wonen gefaseerd naar
alle gemeenten worden doorgedecentraliseerd. Dat is onlosmakelijk verbonden met de visie
van de Commissie Dannenberg dat gemeenten hun inwoners die zijn aangewezen op beschermd
wonen zoveel mogelijk in de eigen gemeente een plaats geven.2

Dat sluit ook aan bij de beleidsmatige uitgangspunten die ten grondslag liggen aan
de Wmo 2015. Namelijk dat de eigen gemeente van een inwoner verantwoordelijk is voor
maatschappelijke ondersteuning: het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie
van mensen met een beperking of met psychische of psychosociale problemen, waarbij
de ondersteuning erop gericht moet zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving
kunnen blijven. Met het wetsvoorstel ontstaat voor de gemeente een prikkel voor een
goede preventie en ambulante begeleiding voor de eigen inwoners. Daarmee wordt een
transitie beoogd van intramuraal beschermd wonen in voornamelijk de centrumgemeenten
naar meer preventie en meer ambulante vormen van begeleiding in alle gemeenten.

Om de beoogde ontwikkeling te realiseren is naast de doordecentralisatie van middelen
ook aanpassing van de Wmo 2015 noodzakelijk, zodanig dat niet langer de gemeente tot
welke een ingezetene3 van Nederland zich wendt, maar de gemeente waar de ingezetene van Nederland zijn
woonadres heeft, verantwoordelijk wordt voor het verstrekken van beschermd wonen (woonplaatsbeginsel).
Dit wetsvoorstel geeft hieraan uitvoering. Daarbij is aansluiting gezocht bij het
woonadres zoals dat in het kader van het woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet wordt gebruikt.4

2. Achtergrond

Het beleggen van de uitvoering van beschermd wonen bij de centrumgemeenten vanaf 2015
was bedoeld als tijdelijk.5 In 2015 heeft op verzoek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG)
de Commissie Dannenberg een toekomstvisie geformuleerd voor beschermd wonen en maatschappelijke
opvang in het advies «Van beschermd wonen naar een beschermd thuis». De toekomstvisie
gaat uit van sociale inclusie voor alle inwoners en houdt een geleidelijke transformatie
in van de huidige ongelijk gespreide intramurale voorzieningen naar meer preventie
en meer – en meer gevarieerde – lokale voorzieningen voor de eigen inwoners, waaronder
meer mogelijkheden voor ambulante ondersteuning. Deze toekomstvisie is door zowel
gemeenten als het Rijk omarmd en had en heeft breed maatschappelijk draagvlak.6 Onderdeel van het advies van de Commissie Dannenberg betreft de invoering van een
objectief verdeelmodel en doordecentralisatie van de middelen voor beschermd wonen
van de centrumgemeenten naar alle gemeenten.

In 2019 heeft een zogenaamd Expertiseteam MO-BW-BG7 van de VNG een advies uitgebracht voor een zorgvuldige (financiële) doordecentralisatie
van beschermd wonen teneinde de continuïteit van ondersteuning en zorg te borgen voor
inwoners van alle gemeenten. Het Expertiseteam adviseert om tot een objectieve verdeling
van de middelen over alle gemeenten te komen. Een dergelijke objectieve verdeling
voorziet alleen in middelen voor beschermd wonen voor de eigen inwoners van de gemeenten.
Om deze reden adviseerde het Expertiseteam dat, indien de cliënt in een andere gemeente
beschermd gaat wonen dan in de herkomstgemeente, de herkomstgemeente moet meebetalen
aan deze voorziening. Het Expertiseteam zag daarvoor twee mogelijkheden: in de vorm
van een kostenverrekening tussen gemeenten onderling of door middel van invoering
van het woonplaatsbeginsel, zodat voor beschermd wonen de gemeente waar de ingezetene
woont verantwoordelijk is, en niet meer de gemeente tot wie de ingezetene zich wendt.

Op basis van een onderzoek door AEF uit 2020 (hierna: onderzoek AEF 2020) is in bestuurlijk
overleg tussen Rijk en gemeenten afgesproken dat de tweede mogelijkheid, invoering
van het woonplaatsbeginsel voor beschermd wonen, de beste oplossing is, hetgeen een
wijziging van de Wmo 2015 vergt.8 Zoals gezegd strekt het voorstel van wet daartoe.

3. Probleembeschrijving en doelen van het wetsvoorstel

Vanaf de inwerkingtreding van de Wmo 2015 zijn alle gemeenten verantwoordelijk voor
beschermd wonen, maar voeren de centrumgemeenten voor de regiogemeenten het beschermd
wonen uit. Het begrip beschermd wonen wordt in de praktijk op verschillende manieren
gehanteerd. Beschermd wonen in de zin van de Wmo 2015 is het «wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende toezicht en begeleiding,
gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie, het psychisch en psychosociaal
functioneren, stabilisatie van een psychiatrisch ziektebeeld, het voorkomen van verwaarlozing
of maatschappelijke overlast of het afwenden van gevaar voor de cliënt of anderen,
bestemd voor personen met psychische of psychosociale problemen, die niet in staat
zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving». Dit is bedoeld als een intramurale vorm van maatschappelijke ondersteuning waarbij
het onderdak door de instelling wordt verzorgd. Daar staat ook een hoge eigen bijdrage
tegenover. Daarnaast zijn er ook cliënten die ambulante begeleiding ontvangen, hetzij
thuis hetzij in een (geclusterde) woonvorm in de wijk waar de cliënt de woonruimte
huurt. Dit wordt ook wel «beschermd thuis» – een term die verder in deze toelichting
zal worden gehanteerd – of begeleid wonen genoemd. In de uitvoeringspraktijk wordt
losser omgegaan met deze begrippen.

De voorzieningen voor beschermd wonen waren en zijn ongelijk verspreid over regio’s
en over gemeenten.9 Ook indien beschermd wonen door centrumgemeenten in de praktijk in een andere vorm
wordt verstrekt, zoals beschermd thuis waar de cliënt zelf huurt en ambulante begeleiding
beschikbaar is, is betere spreiding over gemeenten van belang. In een deel van de
(centrum)gemeenten is sprake van overcapaciteit aan voorzieningen voor beschermd wonen
en beschermd thuis in relatie tot de lokale vraag, in een aantal andere gemeenten
zijn relatief weinig of geen voorzieningen voor de eigen inwoners.

In de Wmo 2015 is geregeld dat ingezetenen van Nederland bij alle gemeenten kunnen
aankloppen als zij aanspraak willen maken op beschermd wonen. In de praktijk dienen
ingezetenen van Nederland veelal een aanvraag in bij de gemeente waar voorzieningen
voor beschermd wonen aanwezig zijn. De ongelijke spreiding betekent dat cliënten uit
gemeenten waar geen of weinig voorzieningen gevestigd zijn, naar een voorziening in
een andere gemeente verhuizen om beschermd te kunnen wonen. Zodra cliënten uitstromen
uit beschermd wonen, blijven zij vaak in de gemeente wonen waar de voorziening gevestigd
is en waar ze vaak een sociaal netwerk hebben opgebouwd. Dat betekent dat die gemeenten
niet alleen onevenredige belasting op het gebied van beschermd wonen ervaren, maar
– door deze uitstroom – ook ten aanzien van de vaak toch al gespannen lokale (sociale)
woningmarkt, (eventuele) uitkeringen en ambulante ondersteuning op grond van de Wmo
2015.

De huidige Wmo 2015 zorgt ervoor dat deze situatie in stand blijft: ingezetenen van
Nederland wenden zich voor beschermd wonen veelal tot de gemeenten waar voorzieningen
voor beschermd wonen gevestigd zijn en die gemeenten zijn vervolgens verantwoordelijk
voor de verstrekking daarvan. De huidige situatie bevat weinig prikkels voor de gemeenten
met relatief weinig respectievelijk geen capaciteit op het gebied van beschermd wonen
of beschermd thuis om lokaal voor deze doelgroep voorzieningen op te bouwen. Het feit
dat thans de middelen op historische basis verdeeld worden – én op regionaal niveau
– bestendigt verder de status quo van ongelijke spreiding van voorzieningen voor deze
doelgroep. Om te bereiken dat ingezetenen ook in hun eigen omgeving kunnen worden
geholpen zijn Rijk en gemeenten voornemens om per 2022 de middelen voor beschermd
wonen in een periode van tien jaar door te decentraliseren naar alle gemeenten en
het historisch verdeelmodel geleidelijk te vervangen door een objectief verdeelmodel
zodat alle gemeenten in staat gesteld worden om te zorgen voor preventie en opbouw
van een lokale (gedifferentieerde) voorzieningenstructuur.

De huidige wettelijke vormgeving van de landelijke toegankelijkheid in de Wmo 2015,
leidt er dan echter naar verwachting nog steeds toe dat de gemeenten met relatief
veel voorzieningen voor beschermd wonen in ieder geval de eerste jaren na invoering
van het nieuwe verdeelmodel onevenredig worden belast met ingezetenen die daar hun
behoefte aan beschermd wonen kenbaar maken en afkomstig zijn uit andere gemeenten,
terwijl gemeenten in het kader van het objectief verdeelmodel alleen middelen voor
beschermd wonen ontvangen voor de eigen inwoners. Het gevolg daarvan is dat, aldus
het onderzoek AEF 2020, indien een gemeente wordt belast met (veel) cliënten afkomstig
uit andere gemeenten, zij een groot financieel risico loopt. Zonder vorm van kostenverrekening
i.c. de invoering van het woonplaatsbeginsel wordt de transformatie conform de toekomstvisie
«Van beschermd wonen naar een beschermd thuis» ernstig bemoeilijkt.

Uit onderzoek van Significant (verder: onderzoek Significant 2018) naar de landelijke
toegankelijkheid van beschermd wonen en de maatschappelijke opvang blijkt daarnaast
dat in de uitvoeringspraktijk een knelpunt is dat er regelmatig discussies tussen
gemeenten zijn over wat de beste plek voor herstel voor een cliënt is en, daarmee
samenhangend, welke gemeente het beschermd wonen zou moeten verstrekken en financieren.10

Op grond van de huidige wettelijke vormgeving van de landelijke toegankelijkheid van
beschermd wonen bestaat er voor een gemeente dus een financieel belang om een plek
in een andere gemeente meer geschikt te achten. Deze perverse prikkel kan leiden tot
vertraging bij het verstrekken van de voorziening.

De doelen van het invoeren van het woonplaatsbeginsel zijn de volgende:

– Ervoor zorgen dat de gemeente waar iemand zijn woonadres in de zin van het wetsvoorstel
heeft, verantwoordelijk is voor het verstrekken van beschermd wonen, ook wanneer een
inwoner in een instelling in een andere gemeente beschermd gaat wonen.

– Hiermee ervoor zorgen dat alle gemeenten een prikkel hebben voor het realiseren van
een transformatie naar meer preventie en meer – en meer gevarieerde – lokale voorzieningen
voor de eigen inwoners, in lijn met de toekomstvisie van de Commissie Dannenberg.
Het gaat daarbij zowel om beschermd wonen alsook en vooral om meer preventie en meer
mogelijkheden voor een beschermd thuis, inclusief woningen voor de doelgroep. Op die
manier kan de burger in een zo vroeg mogelijk stadium en zo veel mogelijk thuis of
in de eigen woonplaats worden ondersteund.

– Hiermee wordt naar verwachting ook een onevenredige financiële belasting van gemeenten
met relatief veel beschermd wonen-voorzieningen voorkomen.

– Basisprincipe hierbij blijft dat bij de verstrekking van beschermd wonen de beste
plek voor de cliënt voor herstel het uitgangspunt is, en dat kan zowel in de gemeente
zijn waar de cliënt zijn woonadres heeft als in een andere gemeente. Dit wordt uiteraard
altijd in overleg met de cliënt bepaald.

4. Instrumentkeuze, overwogen varianten en gehanteerde criteria

In het onderzoek AEF 2020 zijn twee hoofdscenario’s uitgewerkt: kostenverrekening
tussen gemeenten en de invoering van het woonplaatsbeginsel. Beide scenario’s leiden
ertoe dat de woonplaatsgemeente meebetaalt aan het beschermd wonen van de cliënt;
bij het woonplaatsbeginsel wordt daarnaast de verantwoordelijkheid voor het beschermd
wonen bij de gemeente gelegd waar de cliënt woont. Beide scenario’s zijn op een aantal
criteria beoordeeld: de prikkel voor het vormgeven van lokale ondersteuning, de borging
van de landelijke toegankelijkheid van beschermd wonen, de heldere juridische verantwoordelijkheid,
de (uitvoerings-)consequenties voor gemeenten, aanbieders en ingezetenen, de juridische
consequenties, de financiële consequenties voor gemeenten met veel beschermd wonen-voorzieningen,
de moral hazard (zoals het risico van afschuifgedrag tussen gemeenten) en de verhouding tot het nieuwe
verdeelmodel beschermd wonen.

Doorslaggevend voor Rijk en gemeenten is dat het woonplaatsbeginsel een maximale prikkel
vormt voor het vormgeven van lokale ondersteuning, zoals bedoeld in de toekomstvisie
van de Commissie Dannenberg. Op de meeste criteria scoort daarnaast het woonplaatsbeginsel
beter dan kostenverrekening. Het wettelijk regelen van een kostenverrekening tussen
gemeenten stuit bovendien op het bezwaar dat daarmee het beginsel van de gemeentelijke
autonomie wordt aangetast. Het alternatief om kostenverrekening via een convenant
tussen gemeenten te regelen vereist allereerst (blijvende) instemming van alle gemeenten
en betekent ook aantasting van het budgetrecht van de gemeenteraad. De variant van
kostenverrekening is daarom niet wenselijk.

In de eerste helft van 2022 zijn nogmaals een aantal aandachtspunten en risico’s van
de transitie van beschermd wonen naar een beschermd thuis onderzocht en zijn ook alternatieve
scenario’s voor het bereiken van de transitie uitgewerkt en getoetst.

Bestuurlijk is daarbij door Rijk en gemeenten vastgesteld11 dat op de reeds ingeslagen weg van doordecentralisatie van beschermd wonen moet worden
doorgegaan, op basis van de voorgenomen geleidelijke invoering van een objectief verdeelmodel
en het woonplaatsbeginsel. Daarbij is ook de afspraak gemaakt om de samenwerking tussen
gemeenten met betrekking tot de inkoop van beschermd wonen nader wettelijk te regelen.

5. Onderliggende beleidstheorie en randvoorwaarden

Uitgangspunt van de Wmo 2015 is de overheidsverantwoordelijkheid voor het ondersteunen
van de zelfredzaamheid en participatie zo dicht mogelijk bij de burger te beleggen,
namelijk op het gemeentelijk niveau. Met de Wmo 2015 wordt door de gemeente de zelfredzaamheid
en participatie van haar inwoners bevorderd opdat zij zo lang mogelijk in de eigen
leefomgeving kunnen blijven, waarbij het eigen sociale netwerk zoveel mogelijk behouden
kan blijven en ook een positieve rol kan spelen bij het herstel van de cliënt. Specifiek
voor beschermd wonen (en maatschappelijke opvang) is met het oog op de landelijke
toegankelijkheid thans geregeld dat ingezetenen van Nederland zich voor beschermd
wonen tot elke gemeente kunnen wenden. De huidige wetgeving rond landelijke toegankelijkheid
van beschermd wonen leidt ertoe dat de gemeente alleen verantwoordelijk is voor de
ingezetenen van Nederland die zich tot die gemeente wenden (respectievelijk de ingezetenen
waarover overeenstemming met andere gemeenten wordt bereikt wie de verantwoordelijkheid
op zich neemt). In combinatie met de historisch gegroeide ongelijke spreiding van
plekken voor beschermd wonen is in de praktijk de inzet van gemeenten met betrekking
tot beschermd wonen variërend van gering tot zeer groot.

Met dit wetsvoorstel wordt – in combinatie met de doordecentralisatie van de middelen
voor beschermd wonen naar alle gemeenten en de invoering van het objectief verdeelmodel
– het algemene uitgangspunt van de Wmo 2015, namelijk dat de gemeente verantwoordelijk
is voor de eigen inwoners, ook van toepassing voor de inwoners die behoefte hebben
aan beschermd wonen. De verantwoordelijkheid voor beschermd wonen is immers de verantwoordelijkheid
van alle gemeenten, en dit wetsvoorstel is het sluitstuk om te bereiken dat alle gemeenten
zorgen voor een passende lokale ondersteuningsinfrastructuur voor de betreffende doelgroep.

Van belang is dat er voldoende woonruimte, waaronder sociale huurwoningen en andere
woonvormen, beschikbaar moet zijn. Dat geldt ook al in de huidige situatie voor de
mensen die uitstromen uit beschermd wonen, maar hangt ook samen met de transitie van
beschermd wonen naar een beschermd thuis. Er zal een geleidelijke verschuiving plaatsvinden
wat betreft de aard (van beschermd wonen naar beschermd thuis) en de locatie (van
centrumgemeenten naar woningen in alle gemeenten) van de benodigde woonruimte. Een
deel van de cliënten die nu nog woonruimte in een instelling heeft, zal zelfstandig
gaan wonen. Daarvoor zijn meer zelfstandige woningen nodig. Beschermd wonen-voorzieningen
waaraan geen behoefte meer is, kunnen mogelijk ingezet worden voor andere aandachtsgroepen.

Aan de toename van het aantal zelfstandige woningen wordt gewerkt door middel van
de Nationale Woon- en Bouwagenda en het interbestuurlijke programma «Een thuis voor
iedereen». Het streven is dat er tot en met 2030 900.000 woningen nieuw gebouwd worden,
waarvan 250.000 sociale huurwoningen. Via het programma «Een thuis voor iedereen»
wordt ervoor gezorgd dat er specifiek voldoende woonruimte komt voor aandachtsgroepen,
waaronder mensen die uitstromen uit beschermd wonen. Afbouw van het aantal plekken
in beschermd wonen-instellingen moet gelijk oplopen met de beschikbaarheid van voldoende
woningen.

Een belangrijke maatregel in dit verband is de voorgenomen introductie door de Minister
van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van een wettelijk verplichte urgentieregeling
voor alle gemeenten, ongeacht de schaarste aan huisvesting. Deze wijziging van de
Huisvestingswet 2014 zal deel uitmaken van het wetsvoorstel versterking regie op de
volkshuisvesting.

Gemeenten krijgen met de wijziging van de Huisvestingswet 2014 de wettelijke verplichting
om een urgentieregeling (in de vorm van een huisvestingsverordening) op te stellen
waarmee zij op basis van urgentie woningen gaan toewijzen aan daartoe gedefinieerde
groepen mensen, waaronder mensen die een instelling voor beschermd wonen verlaten.
Gemeenten houden daarbij de vrijheid om andere groepen toe te voegen aan hun verordening.
Tevens stellen gemeenten na inwerkingtreding van het wetsvoorstel versterking regie
op de volkshuisvesting integrale woonzorgvisies op, als onderdeel van het gemeentelijk
woonprogramma. Het doel van het woonprogramma is de verdere uitwerking van de visie
op hoofdlijnen op het woonbeleid. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen (gedetailleerde)
eisen worden gesteld aan de op te stellen woonprogramma’s. Het woonprogramma maakt
onder meer helder wat mensen uit aandachtsgroepen nodig hebben, zowel aan huisvesting
als aan brede ondersteuning. Gemeenten hebben reeds de verplichting een Wmo-beleidsplan
op te stellen. De inhoud van het Wmo-beleidsplan wordt gekoppeld aan het woonprogramma.
Gemeenten moeten in hun woonprogramma meenemen bij welke van de aandachtsgroepen en
ouderen zorg, begeleiding en ondersteuning nodig is, om welke zorg en ondersteuning
het gaat en welke verbinding hier gelegd kan worden met het Wmo-beleidsplan en onderliggende
afspraken. Het woonprogramma vormt de basis voor gemeenten om op lokaal niveau bindende
wederkerige afspraken te maken met partijen in het woon-, zorg- en sociaal domein
over de prestaties die geleverd moeten worden om aan de woon- en zorgbehoeften te
voldoen. Deze aanpak spoort goed met de beoogde doordecentralisatie van beschermd
wonen naar alle gemeenten.

Krapte op de woningmarkt kan een vertraging van de transitie naar een beschermd thuis
betekenen – verschillend per gemeente en regio – maar dat laat onverlet dat inwoners
die al zelfstandig wonen en in hun eigen woning kunnen worden ondersteund, direct
voordeel hebben van de beoogde transitie. Verder kunnen de doordecentralisatie en
de invoering van het woonplaatsbeginsel een bijdrage leveren aan het oplossen van
het probleem van de stagnerende uitstroom van cliënten uit beschermd wonen. De bedoeling
van de transitie is immers dat niet voornamelijk centrumgemeenten zich inspannen voor
de uitstroom uit beschermd wonen en het zorgen voor geschikte woonruimte voor de doelgroep,
maar dat alle gemeenten zich daarvoor gaan inspannen.

De Commissie Dannenberg heeft in 2016 een aantal condities genoemd voor sociale inclusie
voor mensen met psychische en psychosociale problemen, waaronder de beschikbaarheid
van geschikte woningen. Deze Commissie heeft eveneens gesteld dat voor het realiseren
van de condities voor sociale inclusie veel tijd nodig is en noemde daarbij een periode
van vijftien jaar. In de visie van de Commissie Dannenberg is het dus niet zo dat
eerst alle voorwaarden voor sociale inclusie vervuld moeten zijn alvorens gestart
kan worden met de doordecentralisatie van beschermd wonen. De Commissie is juist voorstander
van een stap-voor-stap-aanpak om gaandeweg de doelstelling van sociale inclusie te
bereiken en bepleitte in 2016 om zo snel mogelijk te starten met de transitie van
beschermd wonen naar een beschermd thuis.

Indien er nog onvoldoende sociale (huur)woningen voor deze doelgroep in bepaalde gemeenten
zijn, kunnen deze gemeenten en de aanbieders desgewenst nadere afspraken maken over
het langer doorexploiteren van de huidige voorzieningen voor beschermd wonen, zodat
de continuïteit van de ondersteuning gewaarborgd blijft. Het feit dat er tekorten
zijn op de woningmarkt is geen reden niet te starten met de doordecentralisatie. Ook
– of misschien wel juist – bij een problematische woningmarkt is het des te belangrijker
om prikkels in te bouwen voor meer lokale inzet op preventie en op beschermd thuis,
in het bijzonder als de cliënt daarmee – met passende ondersteuning – in de eigen
woning kan blijven wonen. Dat bespoedigt naar verwachting het herstel en voorkomt
dat de cliënt – na ontslag uit beschermd wonen – weer op zoek moet naar een woning,
zo mogelijk dichtbij zijn sociale netwerk, hetgeen bij de huidige krappe woningmarkt
extra lastig is.

In het kader van de Norm voor Opdrachtgeverschap (hierna: NvO)12 hebben gemeenten een zogenaamde overlegbepaling afgesproken die moet leiden tot goede
afspraken tussen cliënt, gemeenten, instelling en woningcorporaties om ervoor te zorgen
dat er sprake is van een soepele en goed voorbereide overgang na de uitstroom uit
beschermd wonen, zodat de cliënt in een eigen woonruimte verder kan herstellen en
kan participeren in de samenleving. Onderdeel van die afspraken kan zijn dat, indien
dat in het individuele geval nodig is, vanuit de woningcorporatie aan het verstrekken
van woonruimte de voorwaarde wordt gesteld dat de cliënt na uitstroom nog voor een
bepaalde periode begeleiding accepteert.

Een tweede belangrijk aandachtspunt en randvoorwaarde is het opbouwen van lokale en
regionale expertise als het gaat om beschermd wonen. Gemeenten maken, zoals gesteld,
samenwerkingsafspraken in het kader van de NvO. De samenwerking tussen gemeenten is
tevens gericht op de opbouw van gemeentelijke en regionale expertise in het kader
van de uitvoering van beschermd wonen en de transitie naar een beschermd thuis. In
de voortgangsrapportage van 16 december 202113 is toegelicht hoe gemeenten daarbij worden ondersteund.

6. Landelijke toegankelijkheid beschermd wonen

Het belang van landelijke toegankelijkheid van beschermd wonen dient onverlet te blijven,
maar niet op dezelfde wijze als dat nu is geregeld, namelijk dat een ingezetene van
Nederland zich tot een gemeente naar keuze kan wenden en die gemeente dan verantwoordelijk
is voor beschermd wonen. Dit systeem heeft zoals gezegd een niet bedoeld en ongewenst
bijeffect, namelijk dat gemeenten een beperkte prikkel ervaren om te zorgen voor preventie
en lokale beschermd wonen-voorzieningen. De ongelijke spreiding van voorzieningen
beschermd wonen blijft daarmee in stand en daarmee wordt de feitelijke toegankelijkheid
van beschermd wonen beperkt. In de uitvoeringspraktijk krijgt thans de landelijke
toegankelijkheid vorm door middel van een onderzoek waarin de gemeente nagaat wat
de beste «beschermd wonen-plek» voor de cliënt is om te herstellen, met inachtneming
van de wens van de cliënt. Ook na invoering van het woonplaatsbeginsel blijft het
uitgangspunt dat de cliënt terechtkomt op de plek waar de kans op herstel het grootste
is en dat de wensen van de cliënt hierin worden meegenomen.

Dat na elke melding, zoals ook nu reeds praktijk is, een zorgvuldig onderzoek moet
plaatsvinden naar een passende vorm van ondersteuning, ligt al vast in de Wmo 2015
en behoeft geen nadere regelgeving.14 Wel zij er in dit kader nogmaals nadrukkelijk op gewezen dat, waar voor de meeste
Wmo-voorzieningen het evident is dat de ondersteuning plaatsvindt in de woonplaats,
bij beschermd wonen tevens door de gemeente moet worden onderzocht wat de beste plek
is voor de cliënt om te herstellen. Voor een aanzienlijk aantal gevallen zal dat vermoedelijk
de woonplaats zijn. Naarmate de transformatie van beschermd wonen vordert en steeds
meer gemeenten beschikken over (voldoende, passende) lokale voorzieningen, zullen
cliënten naar verwachting steeds vaker ook in de eigen woongemeente terecht kunnen.
Bij een aantal cliënten zal evenwel de beste oplossing een plek in een instelling
voor beschermd wonen zijn in een andere gemeente dan de gemeente van het woonadres.
Factoren die daarbij een rol spelen zijn onder meer de wens en motivatie van de cliënt
en het sociaal netwerk van de cliënt. Verder zijn er soms contra-indicaties voor de
cliënt om te herstellen in de gemeente van zijn woonadres, bijvoorbeeld als een cliënt
zich wil ontworstelen aan een crimineel of door drugsgebruik gekenmerkt sociaal netwerk.

Het in het onderzoek Significant 2018 gesignaleerde probleem dat discussies tussen
(centrum)gemeenten over welke plek de meeste kans biedt op herstel thans mede kunnen
worden gevoerd op basis van financiële belangen van gemeenten, omdat binnen het huidige
regime de gemeente betaalt die het beschermd wonen biedt, is als gevolg van de voorgestelde
wetswijziging in beginsel niet meer aan de orde.

Op grond van het voorstel wordt immers wettelijk vastgelegd welke gemeente de (financiële)
verantwoordelijkheid draagt voor de cliënt, ongeacht waar het beschermd wonen feitelijk
plaatsvindt. Het bepalen van de beste plek voor herstel wordt daardoor niet langer
belast door het vraagstuk wie betaalt. De verwachting is dat, als gevolg van het onderhavige
wetsvoorstel gecombineerd met de gefaseerde doordecentralisatie van de middelen naar
alle gemeenten, de keuzemogelijkheden voor de cliënt geleidelijk toenemen en dat de
cliënt in toenemende mate beschermd kan gaan wonen op de plek waar de kans op herstel
het grootst is. Uiteraard betekent dit niet dat in alle gemeenten dezelfde variëteit
aan voorzieningen mogelijk is. Dat geldt met name voor specialistische voorzieningen.
Bij de gemeenten met relatief lage inwonertallen zal naar verwachting ook niet altijd
de schaal aanwezig zijn voor een klassieke beschermd wonen-voorziening. In dat geval
kan in samenwerking met andere gemeenten wel worden voorzien in een voorziening zo
dicht mogelijk bij het woonadres van de cliënt. Naast het feit dat de gemeente in
het onderzoek zal nagaan wat de beste plek voor herstel voor de betreffende cliënt
is, dient deze ook in de beschikking te worden vastgelegd. Dat vormt vervolgens voor
de gemeente het uitgangspunt voor de toewijzing van een passende plek aan de cliënt.

Ter facilitering van gemeenten zal een handreiking15 worden opgesteld over het woonplaatsbeginsel en het, in het kader van de toegang
tot beschermd wonen, uit te voeren zorgvuldig onderzoek. Verder zal in de voorgenomen
evaluatie van het nieuw objectief verdeelmodel voor beschermd wonen mede worden geëvalueerd
of cliënten inderdaad zoveel mogelijk beschermd kunnen gaan wonen daar waar de kans
op herstel het grootst is respectievelijk welke belemmeringen er mogelijk optreden.

7. Werking van het woonplaatsbeginsel

7.1 Hoofdregel: woonadres

Op grond van de huidige Wmo 2015 wordt – kort gezegd – aan een ingezetene van Nederland
beschermd wonen verstrekt door de gemeente tot wie de ingezetene zich wendt.16 Op grond van dit wetsvoorstel wordt voor de verstrekking van beschermd wonen primair
verantwoordelijk de gemeente waar de ingezetene zijn woonadres heeft (hiermee wordt
het woonplaatsbeginsel bedoeld). Het gaat daarbij om het woonadres in de zin van de
Wet basisregistratie personen (hierna: Wet BRP). Op grond van de Wet BRP moeten burgers
die volgens die wet als ingezetene worden beschouwd, met een adres in een gemeente
in de basisregistratie personen zijn ingeschreven.17 Het woonadres is een zogenaamd authentiek gegeven in de zin van de Wet BRP.18 Dit betekent dat het bestuursorgaan (i.c. de gemeente) bij de vervulling van zijn
taak van dit gegeven uitgaat. Het voorstel stelt geen aanpassing van of uitzondering
op het begrip «woonadres» voor, maar hanteert deze als hoofdregel. Met de in de artikelen
1.2.1, onderdeel b, en 1.2.1a van de Wmo 2015 voorgestelde hoofdregel en de daarop
geldende uitzonderingen wordt de verantwoordelijkheid van gemeenten voor het beschermd
wonen vastgesteld. Er ontstaat geen wettelijke koppeling tussen die gemeentelijke
verantwoordelijkheid en de basisregistratie personen. De basisregistratie personen
zoals bedoeld in de Wet BRP blijft ongewijzigd. Dit voorkomt extra complexiteit binnen
het systeem.

Nadat duidelijk is welke gemeente gehouden is het beschermd wonen te verstrekken,
kan bij deze gemeente een melding worden gedaan ten behoeve van beschermd wonen en
volgt het reguliere Wmo-proces.19 Dit betekent dat de gemeente onderzoek verricht naar de behoefte aan beschermd wonen
(onderzoeksfase). Na afronding van het onderzoek, kan beschermd wonen worden aangevraagd
(aanvraagfase). Op basis van de aanvraag besluit de gemeente over het verstrekken
van beschermd wonen.20

Als een gemeente zich niet verantwoordelijk acht voor de verstrekking van beschermd
wonen, dient de gemeente een melding van een behoefte aan beschermd wonen onverwijld
door te zenden aan de – volgens die gemeente – wel bevoegde gemeente. De ingezetene
van Nederland wordt hierover geïnformeerd. Voor schriftelijke meldingen geldt dit
reeds op grond van artikel 2:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voor
mondelinge meldingen wordt voormeld artikel van overeenkomstige toepassing verklaard,
zie hiertoe verder onder artikel I, onderdeel D, van de artikelsgewijze toelichting.

7.2 Uitzonderingen op de hoofdregel

In een aantal omstandigheden is het wenselijk om op het woonplaatsbeginsel een uitzondering
te maken. De gemeente tot welke de ingezetene zich heeft gewend voor beschermd wonen,
gaat na of van een uitzonderingssituatie sprake is. Dit doet de gemeente met behulp
van de basisregistratie personen en aan de hand van feiten en omstandigheden, waaronder
inlichtingen van de ingezetene. De uitzonderingen worden hieronder toegelicht en komen
ook in de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel C, aan de orde.

7.2.1 De ingezetene heeft recentelijk beschermd gewoond

Het wetsvoorstel regelt ten eerste dat een gemeente die eerder beschermd wonen heeft
verstrekt, ook verantwoordelijk is voor een nieuwe verstrekking van beschermd wonen,
indien het eerdere beschermd wonen minder dan twaalf maanden voor de nieuwe behoefte
aan beschermd wonen is geëindigd. Hiermee wordt bereikt dat ingezetenen die – kort
gezegd – een terugval hebben, in het belang van de continuïteit van de ondersteuning,
bij dezelfde gemeente terecht kunnen. Het vormt indirect ook een prikkel voor gemeenten
om te zorgen voor een kwalitatief goed beschermd wonen-aanbod waarbij de ondersteuning
pas wordt afgeschaald als de cliënt daar gereed voor is.

Wellicht ten overvloede zij opgemerkt dat deze uitzondering ook geldt voor cliënten
van wie de beschikking voor beschermd wonen voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
is afgegeven en na inwerkingtreding eindigt. Zij hebben dus de garantie dat bij een
vervolgaanvraag (binnen twaalf maanden na beëindiging van de beschikking) dezelfde
gemeente verantwoordelijk blijft voor het beschermd wonen. Deze uitzondering geldt
ook ten aanzien van een melding, aanvraag, bezwaar of beroep dat is gedaan c.q. ingesteld
voor de inwerkingtreding van het wetsvoorstel.

7.2.2 De ingezetene heeft zijn woonadres in een instelling

Het wetsvoorstel regelt voorts dat voor een ingezetene die, op het moment van het
kenbaar maken van de behoefte aan beschermd wonen, zijn woonadres heeft in een bij
ministeriële regeling aangewezen instelling, de gemeente waaraan hij onmiddellijk
voorafgaand aan dit verblijf zijn woonadres had, verantwoordelijk is voor de verstrekking
van beschermd wonen. In de ministeriële regeling is het de bedoeling om instellingen
aan te wijzen waarbij het verblijf niet het karakter van een woonplaats heeft (denk
hierbij aan gezondheidszorginstellingen en penitentiaire instellingen). Deze instellingen
worden bij ministeriële regeling aangewezen omdat in samenspraak met het veld wordt
bezien welke instellingen voornoemd karakter hebben. Bovendien zijn deze instellingen
geconcentreerd in een beperkt aantal gemeenten, hetgeen ertoe leidt dat zonder voorliggende
wetswijziging deze gemeenten naar verwachting onevenredig worden belast qua beroep
op beschermd wonen.

7.2.3 De ingezetene heeft geen woonadres

Het wetsvoorstel regelt tot slot dat voor een ingezetene die, op het moment van de
melding bij een gemeente, geen woonadres heeft, voor beschermd wonen de gemeente verantwoordelijk
is waar hij in de afgelopen vijf jaren laatstelijk zijn woonadres heeft gehad. Heeft
de ingezetene in de afgelopen vijf jaren – gerekend vanaf de eerste melding bij een
gemeente – geen woonadres gehad (bijvoorbeeld bij langdurig dak- en thuislozen), dan
is de gemeente tot wie de ingezetene zich wendt, verantwoordelijk voor de verstrekking
van beschermd wonen.

Omdat naar verwachting ingezetenen zonder woonadres als bovenbedoeld – zeker in de
begintijd van de transformatie van beschermd wonen – mogelijk vooral zullen aankloppen
bij gemeenten met veel capaciteit op het gebied van beschermd wonen, zou dat kunnen
betekenen dat deze gemeenten onevenredig worden belast. Bestuurlijk is tussen het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK), het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) en de VNG afgesproken dat deze
gemeenten daarvoor zullen worden gecompenseerd, via een aanvulling op het nieuwe objectieve
verdeelmodel. De aanvulling voor deze gemeenten wordt gefinancierd vanuit het bestaande
macrobudget voor beschermd wonen.

7.3. Waarborgen voor goede verantwoordelijkheidstoedeling beschermd wonen

Waarborgen voor de cliënt

Ook binnen de hierboven beschreven verantwoordelijkheidssystematiek, op basis waarvan
een ingezetene van Nederland zich niet langer tot een gemeente naar keuze kan wenden
maar zich dient te wenden tot de gemeente die op grond van het hierboven voorgestelde
wettelijk systeem verantwoordelijk is, is van belang dat onverwijld kan worden vastgesteld
welke gemeente verantwoordelijk is voor het beschermd wonen zodat benodigde zorg tijdig
kan worden verstrekt. Dit voorstel kent daarom diverse waarborgen om te komen tot
een snelle en eenduidige verantwoordelijkheidstoedeling voor beschermd wonen.

Het voorgestelde woonplaatsbeginsel en de daarop geldende uitzonderingen zullen worden
uitgewerkt in een praktische Handreiking woonplaatsbeginsel beschermd wonen.21 Naast een stappenplan op basis waarvan de verantwoordelijke gemeente kan worden vastgesteld,
voorbeelden en achtergronden, wordt in de handreiking ook de uit de wet voortvloeiende
opdracht aan gemeenten benadrukt om onverwijld hun bevoegdheid vast te stellen, en
bij ontbreken daarvan de melding onverwijld door te zenden aan de wel verantwoordelijke
gemeente.22 De handreiking, gebaseerd op de bepalingen van dit wetsvoorstel, is begin 2022 door
het Ketenbureau i-Sociaal Domein aan een praktijktoets onderworpen. De toets richtte
zich met name op de vraag of in alle gevallen duidelijk kon worden vastgesteld welke
gemeente verantwoordelijk is voor het verstrekken van beschermd wonen. Bij die praktijktoets
hebben praktijkdeskundigen de handreiking op verschillende casus toegepast, daarbij
is de handreiking helder en goed toepasbaar gebleken en kon bij alle gevallen worden
vastgesteld welke gemeente verantwoordelijk is.

Daarnaast wordt voorgesteld de doorzendplicht uit artikel 2:3 van de Awb van overeenkomstige
toepassing te verklaren op niet-schriftelijke meldingen. De doorzendplicht geldt op
grond van de Awb alleen voor geschriften, maar omdat meldingen ook mondeling kunnen
worden gedaan, wordt voorgesteld in artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 op
te nemen dat de doorzendplicht ook zal gelden voor mondelinge meldingen. Daarmee wordt
een gemeente verplicht alle meldingen van een behoefte aan beschermd wonen (of een
andere vorm van maatschappelijke ondersteuning) onverwijld door te zenden aan de bevoegde
gemeente. Deze bevoegde gemeente zal de melding dan binnen zes weken dienen te beoordelen.
Zie ook paragraaf 7.1 van dit algemeen deel van de memorie van toelichting en artikel
I, onderdeel D, van het artikelsgewijze deel.

In het geval de cliënt toch te maken krijgt met twee gemeenten, namelijk de gemeente
die voor de verwachte duur van het beschermd wonen een beschikking afgeeft en de gemeente
die gedurende de duur van het beschermd wonen moet zorgen voor andere (maatwerk)voorzieningen
zoals vervoersvoorzieningen en bijstand, geldt dat een deel van die voorzieningen
voor een cliënt met beschermd wonen veelal al onderdeel uitmaakt van de voorziening
beschermd wonen, zoals begeleiding, maaltijd en schoonmaak, zodat de cliënt daarvoor
geen aparte voorziening hoeft te ontvangen. Voorts geldt dat de gevolgen van een mogelijk
beroep op twee gemeenten kunnen worden gemitigeerd door de overlegbepaling in de NvO23 op grond waarvan gemeenten voorafgaand aan plaatsing in beschermd wonen overleg voeren,
mede met het oog op eventuele andere gemeentelijke voorzieningen waaraan de cliënt
behoefte heeft.24 Tijdens het verblijf kan de instelling de cliënt bijstaan bij het aanvragen van andere
voorzieningen of de cliënt kan een beroep doen op cliëntondersteuning. Bij de implementatie
van het voorstel van wet, waaronder de op te stellen handreiking, zal hier aandacht
aan worden besteed. Ten slotte zal de groep cliënten die te maken heeft met twee gemeenten
geleidelijk in omvang afnemen omdat er na inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel
naar verwachting op termijn steeds meer lokaal aanbod aan beschermd wonen c.q. beschermd
thuis zal zijn.

Indien de beste plek voor herstel is gelegen in een andere gemeente dan de verantwoordelijke
gemeente, dient de laatste zicht te houden op het herstelproces van de cliënt, inclusief
daarbij behorende veiligheidsrisico’s. Er zijn verschillende manieren waarop dat kan
worden vormgegeven, in genoemde concept handreiking voor gemeenten komt dat ook aan
de orde. Zo kan de verantwoordelijke gemeente dat zelf uitvoeren, maar zij kan ook
de uitvoering van beschermd wonen voor een cliënt mandateren aan de gemeente waar
het beschermd wonen plaatsvindt, inclusief het goed zicht houden op de cliënt. Hier
heeft ook de aanbieder een eigen rol om te acteren op veiligheidsrisico’s (o.a. contact
met politie, veiligheidshuis, gemeentelijk buurtwerk).

Mocht ondanks bovenstaande tussen gemeenten onderling toch verschil van mening ontstaan
over de verantwoordelijkheid voor een cliënt, dan kunnen de gemeenten zich wenden
tot een geschillencommissie die op initiatief van de VNG is ingesteld. De taakbeschrijving
in de reglementen van deze commissie wordt aangevuld met de toepassing van het woonplaatsbeginsel
beschermd wonen. Deze brede commissie behandelt ook geschillen met betrekking tot
toepassing van het woonplaatsbeginsel Jeugd en met betrekking tot de landelijke toegankelijkheid
van maatschappelijke opvang. Naast gemeenten kunnen ook aanbieders zich wenden tot
deze geschillencommissie, als zij er niet uitkomen met de betreffende gemeente(n).25 Geschillen die zich tussen gemeenten kunnen voordoen op basis van de voorgestelde
artikelen 1.2.1, onderdeel b, en 1.2.1a van de Wmo 2015 zullen tot de bevoegdheid
van de commissie gaan behoren. De commissie brengt doorgaans binnen vier weken advies
uit aan de betrokken gemeenten. Daarnaast kunnen gemeenten in een uiterst geval op
grond van artikel 136 van de Grondwet een domiciliegeschil aanhangig maken bij de
Kroon. Het ligt echter in de rede dat gemeenten zich in eerste instantie wenden tot
de laagdrempelige geschillencommissie, die met haar specifieke deskundigheid in staat
is op korte termijn te adviseren.

7.4 Gemeentelijke samenwerking

7.4.1 Waarborgen voor benodigde samenwerking tussen gemeenten

De Wmo 2015 geeft nu aan elke individuele gemeente de opdracht om maatschappelijke
ondersteuning aan te bieden.

Het is aan gemeenten om daarbij de samenwerking aan te gaan met buurgemeenten en te
bepalen in welke vorm zij dat doen. Per situatie kan het verschillen of samenwerking
aangewezen is, of niet.

Met sturing vanuit het Rijk op dit punt dient terughoudend te worden omgegaan. Het
uitgangspunt is namelijk dat bovengemeentelijke samenwerking in beginsel een vrijwillige
keuze is. Bij vrijwillige samenwerking kan de gemeenteraad zich uitspreken over de
wenselijkheid van samenwerking, maar bij door het Rijk opgelegde samenwerking kan
dat niet en dat beperkt de rol van de gemeenteraad. De Wmo 2015 regelt dat in bepaalde
gevallen samenwerking gewenst is. Artikel 2.6.1 Wmo 2015 regelt namelijk dat colleges
met elkaar samenwerken, indien dat voor een doeltreffende en doelmatige uitvoering
van de wet aangewezen is. Dit wetsartikel was ingegeven vanwege het feit dat bepaalde
voorzieningen niet in iedere gemeente aanwezig hoeven te zijn, maar dat, gelet op
de wettelijke opdracht om deze voorzieningen beschikbaar te hebben voor ingezetenen,
ten aanzien van deze voorzieningen samenwerking wel aangewezen is. Volgens de memorie
van toelichting bij het huidige wetsartikel kan die samenwerking in ieder geval aan
de orde zijn voor opvang en beschermd wonen.

Op grond van genoemd huidig wetsartikel kunnen bij algemene maatregel van bestuur
(hierna ook: AMvB), bij wijze van «stok achter de deur», voorts gebieden worden aangewezen
waarbinnen colleges met het oog op de samenhangende uitvoering van de aan de colleges
en de gemeenteraden bij of krachtens de Wmo 2015 en andere wetten opgedragen taken
samenwerken, uitsluitend indien de noodzakelijke samenwerking in deze gebieden ontbreekt
en nadat de Minister van VWS op overeenstemming gericht overleg heeft gevoerd met
de betrokken colleges. De voordracht voor een dergelijke AMvB komt tot stand in overeenstemming
met de Minister van BZK. In de toelichting bij het wetsartikel is aangegeven dat gemeenten
de verantwoordelijkheid krijgen zelf deze samenwerking te organiseren op de onderwerpen
waarvoor dit nodig is. Deze bepaling heeft op de hele Wmo 2015 betrekking, niet exclusief
op beschermd wonen. Dat in de Wmo 2015 is opgenomen dat bij AMvB gebieden kunnen worden
aangewezen waarbinnen gemeenten verplicht zijn samen te werken, houdt mede verband
met de bestuurlijke afspraak tussen Rijk en gemeenten over de centrumgemeenteconstructie
voor beschermd wonen. Van deze aanwijzingsbevoegdheid bij AMvB is nimmer gebruik gemaakt.
Rond beschermd wonen werd vanaf 2015 samengewerkt in 43 regio’s.

De door de Commissie Dannenberg bepleite transitie van beschermd wonen naar een beschermd
thuis moet ertoe leiden dat mensen met psychische of psychosociale problemen zoveel
mogelijk in hun eigen gemeente of wijk, en zo mogelijk zelfs thuis, passende ondersteuning
krijgen. Gemeenten krijgen met de doordecentralisatie van (middelen voor) beschermd
wonen naar alle gemeenten de mogelijkheid om op gemeentelijk niveau de beste afweging
te maken om te zorgen voor passende ondersteuning van inwoners. Daarbij gaat het nadrukkelijk
niet alleen om Wmo-voorzieningen als begeleiding maar ook om de samenhang met de andere
voorzieningen in het sociaal domein en breder in het gemeentelijk domein (zoals wonen).
Individueel en lokaal maatwerk voor de cliënt vereist dat de gemeente over voldoende
beleidsvrijheid en sturingsmogelijkheden beschikt om daar invulling aan te geven.

Voor de cliënten blijft daarnaast belangrijk dat, naast beschermd thuis, indien nodig
ook beschermd wonen voor cliënten uit alle gemeenten regionaal of bovenregionaal voldoende
beschikbaar blijft. De Commissie Dannenberg heeft nadrukkelijk gewezen op het belang
van samenwerking tussen gemeenten, mede gelet op het feit dat beschermd wonen – vanwege
de vereiste schaal – niet in alle individuele gemeenten kan worden gerealiseerd.

Nu al wordt er op veel onderwerpen, en op verschillende manieren, goed samengewerkt.
Het is belangrijk dat deze samenwerking in stand blijft en wordt versterkt, ook bij
doordecentralisatie van beschermd wonen.

De hieronder voorgestelde wijziging van artikel 2.6.1 van de Wmo 2015 laat ruimte
aan individuele gemeenten om de analyse te maken over wat ze nodig hebben aan samenwerking
met andere gemeenten, om tot een goede lokale uitvoering te komen die in het belang
is van de inwoner.

7.4.2 Nadere wettelijke verankering samenwerking tussen gemeenten

Vanwege het belang dat de benodigde samenwerking tussen gemeenten in stand blijft,
wordt in het wetsvoorstel voorgesteld de samenwerking op drie manieren nader te verankeren.
Allereerst de verplichting om bij beschermd wonen samen te werken. Ten tweede een
bepaling om – indien dat vanwege de beschikbaarheid van beschermd wonen aangewezen
is – beschermd wonen gezamenlijk in te kopen. En ten derde, als stok achter de deur,
regelen dat bij AMvB vormen van beschermd wonen kunnen worden aangewezen die colleges
verplicht gezamenlijk moeten inkopen. Bij die AMvB kunnen tevens gebieden worden aangewezen
waarbinnen gemeenten die vormen van beschermd wonen gezamenlijk inkopen.

Het voorgestelde artikel 2.6.1, derde lid, van de Wmo 2015 legt allereerst vast dat
colleges samenwerken met betrekking tot beschermd wonen. De nadruk ligt niet op de
samenwerking in centrumgemeenten, maar de samenwerking in relatie tot de in de voorgaande
paragraaf geschetste transitie van beschermd wonen naar een beschermd thuis die de
Commissie Dannenberg voorstaat:

• Samenwerken draagt bij aan een goede beschikbaarheid van beschermd wonen voor de cliënt,
kan de administratieve lasten voor aanbieders beperken en kan bijdragen aan een verantwoorde
ontwikkeling van het zorglandschap. Het vastleggen van de verplichting in de wet is
ook een ondersteuning van de inspanning van gemeenten in het kader van de NvO om tot
goede en duurzame samenwerkingsafspraken te komen.

• De samenwerking is ook van belang in verband met de opbouw van benodigde deskundigheid
en versterking van de uitvoeringskracht van gemeenten. Het gaat daarbij om aspecten
zoals visie, beleid, inkoop, toegang en contractmanagement. Gelet op de doelgroep
vereist dit specifieke kennis en expertise. Bij de toegang tot beschermd wonen is
enerzijds de juiste expertise met betrekking tot de doelgroep, anderzijds kennis over
de lokale ondersteuningsmogelijkheden en context van belang. Een deel van de gemeenten
kiest ervoor de regionale toegang te handhaven terwijl geleidelijk meer gemeenten
samenwerkingsafspraken maken over een meer hybride vorm of een lokale toegang. Regio’s
die ervoor kiezen de toegang lokaal te organiseren, zorgen doorgaans voor een vorm
van achtervang door het inrichten van een expertteam bij de centrumgemeente zodat
de combinatie van expertise én kennis van de lokale context is verzekerd.

• De samenwerking is vormvrij, zowel als het gaat om de wijze van samenwerking (organisatievorm)
als wat betreft de onderwerpen waarop wordt samengewerkt. Deze kan door gemeenten
zelf worden ingevuld, afhankelijk van de lokale en regionale situatie en de behoeften
van cliënten. De gemeente heeft beleidsvrijheid om deze voorzieningen verder te ontwikkelen
voor de ingezetenen. Denk aan de al genoemde specialistische voorzieningen die een
zekere schaalgrootte behoeven om in stand gehouden te worden.

Zowel in de uitvoeringstoets van de VNG26 als in het onderzoek AEF 2020 naar de aandachtspunten en risico’s bij de doordecentralisatie27 wordt een goede samenwerking tussen gemeenten bij de doordecentralisatie en de transitie
van beschermd wonen naar een beschermd thuis belangrijk geacht. Dat wordt ook door
Valente, de Nederlandse GGZ en MIND benadrukt. Dat geldt des te meer als het gaat
om schaarse, specialistische vormen van beschermd wonen waarvan het aanbod veelal
bovenlokaal en soms landelijk georganiseerd is.

De gezamenlijke inkoop wordt met het voorgestelde artikel 2.6.1, derde lid, Wmo 2015
nader geregeld. Hiermee wordt de verantwoordelijkheid bij gemeenten neergelegd om
te beoordelen wanneer voor bepaalde vormen van beschermd wonen gezamenlijke inkoop
– gelet op de beschikbaarheid van beschermd wonen – aangewezen is. Vertrekpunt van
de transitie is een situatie waarin bij de inkoop al zeven jaar relatief goed regionaal
wordt samengewerkt. In de voorgestelde bepaling wordt met het inkopen van beschermd
wonen (bij aanbieders) bedoeld: zowel het uitzetten van overheidsopdrachten als het
subsidiëren van deze ondersteuning.

Als de beschikbaarheid van (vormen van) beschermd wonen in gevaar komt, is verplichte
samenwerking voor die vormen van beschermd wonen noodzakelijk. Het is in dat geval
noodzakelijk dat colleges gezamenlijk voorzieningen voor beschermd wonen inkopen bij
de aanbieders.28 Met name bij schaarse specialistische vormen van beschermd wonen zorgt dergelijke
gecoördineerde inkoop dat betreffende aanbieders tijdig weten welk volume aan beschermd
wonen zal worden ingekocht zodat de continuïteit van dit beschermd wonen kan worden
geborgd. De verwachting is dat dit bij alle gemeenten speelt. Dat betekent dat daarmee
altijd één aanspreekpunt voor de aanbieder(s) wordt gecreëerd van waaruit die betreffende
vorm(en) van beschermd wonen wordt c.q. worden ingekocht. Dat kan bijvoorbeeld één
gemeente zijn die namens andere gemeenten inkoopt of de instelling van een inkoopbureau
dat gemandateerd door gemeenten de inkoop bij de aanbieders verzorgt. Dat leidt ook
voor die vormen van beschermd wonen, waar verplicht gezamenlijk moet worden ingekocht,
tot beperking van uitvoeringslasten voor aanbieders en gemeenten. De verplichte gezamenlijke
inkoop geldt dus niet voor (vormen van) beschermd wonen waar de beschikbaarheid van
beschermd wonen niet in het geding is. Daarbij zal de VNG, met het oog op de beperking
van administratieve lasten, landelijke contractstandaarden voor (alle vormen van)
beschermd wonen ontwikkelen en borgen.

De organisatie en het aanbod van (gespecialiseerde vormen van) beschermd wonen verschilt
per gemeente en per regio. Bovendien is het veld in ontwikkeling zodat er nieuwe vormen
van beschermd wonen bij kunnen komen en andere afgebouwd worden. Of bij een bepaalde
vorm van beschermd wonen de beschikbaarheid in het gedrang kan komen, kan verschillen
per gemeente of regio. In 2020 is in opdracht van mijn ambtsvoorganger een onderzoek
verricht naar vormen van gespecialiseerd beschermd wonen.29 Gemeenten kunnen de bevindingen uit dit onderzoek gebruiken bij de beoordeling van
de vraag of in de betreffende gemeente of regio de beschikbaarheid van vormen van
beschermd wonen in het geding is.

De voorgestelde bepaling geeft de bewindspersoon van VWS de gelegenheid om, indien
de beschikbaarheid van (vormen van) beschermd wonen in het geding is of daadwerkelijk
al onvoldoende is, met de betreffende gemeente(n) het gesprek aan te gaan. Dit kan
ook een aanknopingspunt voor de gemeenteraad zijn voor een gesprek (artikel 2.5.3
Wmo 2015). Deze bepaling helpt te voorkomen dat een zwaardere stap nodig is.

Tot slot wordt in het voorgestelde artikel 2.6.1, derde lid, Wmo 2015 geregeld dat,
indien bepaalde vormen van beschermd wonen daadwerkelijk onvoldoende beschikbaar zijn,
bij AMvB vormen van beschermd wonen kunnen worden aangewezen die colleges verplicht
gezamenlijk moeten inkopen. Op voorhand wordt niet uitgegaan van het wegvallen van
specifieke (specialistische en schaarse) voorzieningen. Het uitgangspunt blijft beleidsvrijheid
voor gemeenten. Het is een middel voor het Rijk om – als stok achter de deur – maatregelen
te kunnen nemen.

Hierbij past terughoudendheid. Vaststelling van een AMvB is niet aan de orde, indien
slechts in enkele gemeenten of incidenteel sprake is van onvoldoende beschikbaarheid
van beschermd wonen, maar zal pas bij een structureel breed probleem in de beschikbaarheid
van de betreffende vormen van beschermd wonen als uiterste optie in beeld komen. Alleen
als in een aanzienlijk aantal gemeenten de beschikbaarheid van bepaalde vormen van
beschermd wonen onvoldoende blijkt te zijn en daar door de gemeenten geen adequate
oplossing voor wordt gerealiseerd, zal van deze mogelijkheid gebruik worden gemaakt.
De AMvB geldt dan ten aanzien van alle gemeenten. Voor de duidelijkheid: de verplichting
richt zich op de beschikbaarheid en continuïteit van vormen van beschermd wonen voor
de cliënten en niet op de continuïteit van de aanbieder an sich. De mogelijkheid tot
het vaststellen van een AMvB richt zich evenmin op de kwantitatieve beschikbaarheid
van plekken voor beschermd wonen in casu het zich voordoen van wachtlijsten. Het college
als opdrachtgever en de Wmo-toezichthouder spelen hier hun rol, met als sluitstuk
het interbestuurlijk toezicht.

Zoals in paragraaf 11 nader wordt toegelicht, zal de implementatie van het wetsvoorstel
en het woonplaatsbeginsel worden gemonitord en na twee jaar worden geëvalueerd. Daar
zal ook de beschikbaarheid van met name de schaarse en specialistische voorzieningen
onderdeel van uitmaken. Belangrijk in het kader van het interbestuurlijk toezicht
zijn ook signalen die het Rijk ontvangt rond de beschikbaarheid van voorzieningen,
zoals meldingen van de Inspectie, signalen van Valente, de Nederlandse ggz en MIND
en rechterlijke uitspraken.

7.4.3 Waarborgen voor continuïteit specialistische vormen van beschermd wonen die
alleen landelijk worden aangeboden

Er zijn vijf landelijke instellingen die (zeer) specialistisch beschermd wonen leveren
aan in totaal ongeveer 100 cliënten. Zoals in de voortgangsrapportage MO/BW van 16 december
202130 is verwoord, is tussen Rijk en gemeenten afgesproken dat deze vijf vormen van zeer
specialistisch beschermd wonen, die voor de onderscheiden doelgroepen elk slechts
op één plek in Nederland wordt aangeboden, landelijk zullen worden georganiseerd door
de VNG. Rijk en gemeenten hebben de afspraak gemaakt dat hierbij gebruik zal worden
gemaakt van een zogenaamd Landelijk Transitie Arrangement. Hiermee is in het kader
van de Jeugdwet al veel ervaring opgedaan. Omdat het veld in ontwikkeling is, kan
periodiek worden bezien of dit aantal landelijke specialistische vormen van beschermd
wonen bijstelling behoeft. Daarmee is de continuïteit van deze landelijke voorzieningen
voldoende geborgd.

8. Gevolgen

In deze paragraaf worden de gevolgen van het wetsvoorstel voor de verschillende betrokken
partijen uiteengezet. Voor de financiële gevolgen zij verwezen naar paragraaf 10.2.

8.1 Gevolgen voor gemeenten

De centrumgemeenten voeren thans voor de regiogemeenten beschermd wonen uit. In het
kader van de doordecentralisatie van middelen naar alle gemeenten wordt de financiering
van de centrumgemeenteconstructie op financieel gebied geleidelijk afgebouwd en geldt
vanaf de beoogde invoeringsdatum van 1 januari 2024 dat voor nieuwe cliënten alle
gemeenten middelen ontvangen op basis van het nieuwe verdeelmodel. Deze geleidelijkheid
is nodig omdat het realiseren van een meer inclusieve samenleving en de ambulantisering
bij deze kwetsbare groep een proces van lange termijn is, waarbij negatieve effecten
voor cliënten moeten worden voorkomen.

Het nieuwe objectieve verdeelmodel houdt geen rekening met andere mogelijke effecten,
zoals eventuele kosten van afbouw van bestaande voorzieningen en van de toename van
ambulante begeleiding in gemeenten. Dat is ook niet het doel van het objectieve verdeelmodel.

Doel hiervan is een objectieve verdeling van de beschikbare middelen voor beschermd
wonen over de gemeenten, waarbij het huidige historische verdeelmodel geleidelijk
wordt vervangen door een nieuw objectief verdeelmodel. Het ingroeipad houdt wel rekening
met het proces van afbouw van beschermd wonen-voorzieningen. Er is een ingroeipad
voor de verdeling binnen de regio’s van vijf jaar en een ingroeipad voor de verdeling
tussen de regio’s van tien jaar. Juist vanwege de (gedeeltelijke) afbouw van voorzieningen
voor beschermd wonen is gekozen voor een ingroeipad tussen de regio’s van tien jaar,
hetgeen regio’s financieel faciliteert bij de afbouw van voorzieningen. Door het lange
ingroeipad en goede regionale afspraken tussen gemeenten en aanbieders over een zorgvuldige
transitie van het zorglandschap in het kader van de NvO kunnen gemeenten en aanbieders
ook tijdig anticiperen en daarmee kosten van afbouw zoveel mogelijk vermijden. Bijvoorbeeld
door woningen die de aanbieder heeft gehuurd van een woningcorporatie een andere bestemming
te geven op de woningmarkt. Of door oudere beschermd wonen complexen die nieuwe investeringen
vergen als eerste te sluiten of bijvoorbeeld te benutten als tijdelijke huisvestingsmogelijkheid
voor specifieke aandachtsgroepen. Mitigerend op de afbouw van de plekken in de instellingen
voor beschermd wonen is het gegeven dat ongeveer 14.500 van de ruim 38.000 cliënten
beschermd wonen op peildatum 31 december 2021 zijn overgegaan naar de Wet langdurige
zorg (hierna: Wlz)31 en als regel in dezelfde instelling kunnen blijven wonen; voor deze cliënten geldt
de afbouwopgave dus niet en de instellingen voor beschermd wonen hebben daarmee voor
dat deel van hun cliënten stabiele inkomsten uit de Wlz. In het kader van de uitvoeringstoets
wees de VNG op de op dat moment bestaande onduidelijkheid over de uitstroom naar de
Wlz. Die duidelijkheid, zowel in termen van aantal cliënten als de uitname uit het
macrobudget voor beschermd wonen, is er in grote lijnen nu wel. Die uitname is verwerkt
in de septembercirculaire gemeentefonds 2021.32 Parallel is in september 2021 op de website van de rijksoverheid een actueel rekenbestand33 geplaatst dat inzicht biedt in de uitkomsten van het nieuwe verdeelmodel en de overgangsregeling
(ingroeipad) per gemeente na verwerking van de nacalculatie van de Wlz-uitname, zoals
opgenomen in de septembercirculaire gemeentefonds 2021.

Er is geen aanleiding om in het nieuwe verdeelmodel rekening te houden met de toename
van ambulante begeleiding. Het totaal aantal cliënten dat ondersteuning behoeft, verandert
niet als gevolg van de invoering van het nieuwe verdeelmodel c.q. het woonplaatsbeginsel
en er is geen bezuinigingsdoelstelling met betrekking tot het macrobudget voor beschermd
wonen. Gemeenten hebben beleidsvrijheid in de bestemming van de middelen voor de doelgroep
van beschermd wonen. Zij kunnen er de relatief dure voorziening beschermd wonen mee
inkopen maar ook, als dat passend is voor de betreffende cliënt, ambulante begeleiding
voor cliënten die zelfstandig (blijven) wonen.

Omdat de verantwoordelijkheid voor beschermd wonen zowel nu als na de doordecentralisatie
bij de gemeenten ligt, is formeel geen sprake van toename van administratieve lasten
als gevolg van de doordecentralisatie. Los van de formele definitie van administratieve
lasten kunnen deze, met name als gevolg van de doordecentralisatie van de middelen
naar alle gemeenten, wel degelijk toenemen als alle gemeenten individueel voorzieningen
zouden gaan inkopen, hetgeen zou leiden tot een toename van het aantal contracten
met aanbieders. Het behoort zowel thans als na de doordecentralisatie van middelen
naar alle gemeenten tot de beleidsvrijheid van gemeenten om individueel in te kopen
of dat gezamenlijk te doen en daarmee het aantal contracten te beperken. Uit de regioplannen
blijkt dat de ruime meerderheid van gemeenten voornemens is (financieel) samen te
gaan werken, ook wat betreft de inkoop. Door middel van de NvO zal samenwerking worden
gestimuleerd.

Onderhavig wetsvoorstel heeft tot gevolg dat de samenstelling van de groep cliënten
waarvoor een gemeente verantwoordelijk is, verandert. Voorheen betrof het de ingezetenen
van Nederland die zich tot een gemeente wenden voor beschermd wonen.

Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel is elke gemeente verantwoordelijk voor haar
eigen inwoners. De wijze van samenwerking op het vlak van beschermd wonen zal mede
bepalend zijn voor de uitvoeringslasten van gemeenten (zie paragraaf 7.4.2). Daarnaast
is het de verwachting dat gemeenten waar op dit moment weinig of geen beschermd wonen-capaciteit
aanwezig is, en die individueel willen inkopen, met name in de beginperiode vaker
beschermd wonen zullen moeten inkopen bij instellingen in andere gemeenten. Naarmate
de transitie vordert en er meer lokale voorzieningen zijn, zal dat in mindere mate
nodig zijn.

Gemeenten en Rijk hebben het advies van het Expertiseteam MO-BW-BG om te zorgen voor
goede – niet vrijblijvende – samenwerking tussen gemeenten, overgenomen. De VNG heeft
in dat kader de eerdergenoemde NvO ontworpen die gericht is op samenwerking tussen
gemeenten met als doelen: een zorgvuldige transformatie van het zorglandschap conform
de toekomstvisie van de Commissie Dannenberg, continuïteit van de (specialistische)
hulp en ondersteuning en beperking van de administratieve lasten.34 Onder meer zullen modelcontracten worden ontwikkeld en is er een ondersteuningsstructuur
om de doelen van de NvO te realiseren. In het kader van het bepalen van de beste plek
voor een cliënt om te herstellen is het – indien dat mogelijk in een andere gemeente
dan de woonplaatsgemeente is – belangrijk dat ook de andere gemeente bij die afweging
wordt betrokken. Het gaat immers niet alleen om de beste plek om beschermd te wonen
maar ook de beste plek na uitstroom uit beschermd wonen. Om deze reden is in de NvO
een overlegbepaling opgenomen. Het betreft geen instemmingsvereiste, de woonplaatsgemeente
is immers verantwoordelijk en neemt – in overleg met de cliënt – de beslissing. Ook
is in de NvO geregeld dat gemeenten elkaar informeren als een inwoner in een andere
gemeente beschermd gaat wonen.

In het kader van de implementatie van de doordecentralisatie van beschermd wonen en
van het woonplaatsbeginsel is het noodzakelijk dat met name regiogemeenten beschikken
over voldoende expertise voor de uitvoering van de taken. De samenwerking tussen gemeenten
in het kader van de NvO is tevens gericht op de opbouw van gemeentelijke en regionale
expertise in het kader van de uitvoering van beschermd wonen en de transitie naar
een beschermd thuis. In de voortgangsrapportage van 16 december 202135 is toegelicht hoe gemeenten daarbij worden ondersteund. Het Transitieteam Beschermd
Thuis ondersteunt sinds oktober 2021 regio’s bij de implementatie, zij kunnen gebruikmaken
van adviseurs. Ondersteuningsvragen richten zich op samenwerkingsafspraken in het
kader van de NvO tussen gemeenten, onder andere rond de geplande invoering van het
objectieve verdeelmodel, het vormgeven van inkoopafspraken en spreiding en ambulantisering
van voorzieningen. Het Expertteam Weer Thuis ondersteunt gemeenten, woningcorporaties
en instellingen bij het maken van (prestatie)afspraken over huisvestingsvraagstukken.
Het Ketenbureau i-Sociaal Domein helpt gemeenten bij de invoering van het woonplaatsbeginsel.
Daarnaast werken de VNG, de Ministeries van VWS en BZK, en partners als Valente, de
Nederlandse ggz en MIND momenteel aan een inhoudelijke werkagenda.

Eigen bijdrage

Het CAK berekent en int de eigen bijdrage bij cliënten en draagt dit af aan de centrumgemeenten.
In de huidige werkwijze is het niet mogelijk om bij bovenregionale plaatsingen de
eigen bijdrage aan de juiste centrumgemeente af te dragen. Bij een bovenregionale
plaatsing plaatst centrumgemeente A een cliënt in een instelling in de regio van centrumgemeente
B. Hoewel centrumgemeente A verantwoordelijk is voor de cliënt en de kosten betaalt,
kan het CAK de eigen bijdrage van deze cliënt momenteel niet aan haar afdragen.

Dit komt doordat in de huidige ICT-systemen een woonplaatstoets is ingebouwd, die
bepaalt aan de hand van de postcode van het BRP-adres van de cliënt welke centrumgemeente
de afdracht ontvangt.

In het geval van bovenregionale plaatsingen is dat dus niet de centrumgemeente die
het beschermd wonen financiert. In verband met de voorgenomen invoering van het woonplaatsbeginsel
heeft het CAK een uitvoeringstoets gedaan36. Het CAK heeft aangegeven verschillende technische aanpassingen te moeten doorvoeren
in verband met het woonplaatsbeginsel, waaronder het in gebruik nemen van de iEb-standaard
voor gegevensuitwisseling rond de eigen bijdrage voor beschermd wonen. Met deze aanpassingen
wordt het bij een bovenregionale plaatsing mogelijk om de eigen bijdrage af te dragen
aan de herkomstgemeente. De woonplaatstoets wordt uit de huidige ICT-systemen gehaald,
en per 1 januari 2023 kunnen alle gemeenten cliënten in het kader van de eigen bijdrage
aanmelden bij het CAK, waarbij ze kunnen aangeven aan welke gemeente de eigen bijdrage
moet worden afgedragen. Op basis daarvan is het CAK in staat de eigen bijdrage aan
de juiste gemeente af te dragen.

8.2 Gevolgen voor aanbieders

Het wetsvoorstel legt geen verplichtingen op aan aanbieders van voorzieningen voor
beschermd wonen. In het kader van het onderzoek AEF 2020 bleek dat de gevolgen van
invoering van het woonplaatsbeginsel en van de doordecentralisatie van de middelen
voor beschermd wonen van de centrumgemeenten naar alle gemeenten, vaak met elkaar
verward worden. Ook voor de doordecentralisatie van de middelen voor beschermd wonen
geldt echter dat er formeel gezien geen gevolgen zijn voor aanbieders (de doordecentralisatie
van middelen ziet immers slechts op gemeenten). Zoals in het bovenstaande is aangegeven
is het om meerdere redenen van belang dat na invoering van het nieuwe verdeelmodel
gemeenten blijven samenwerken, onder meer om te voorkomen dat in de praktijk het aantal
contracten met aanbieders aanzienlijk zou kunnen toenemen. De geleidelijke transitie
naar meer lokale en ambulante voorzieningen heeft uiteraard ook gevolgen voor de aanbieders,
zij zullen dan ook door gemeenten nauw betrokken worden bij het opstellen en uitvoeren
van de regiovisies die gemeenten opstellen in het kader van de NvO.

In het Commissiedebat MO/BW van 7 december 2022 kwam met betrekking tot dit wetsvoorstel
de mogelijkheid van een uitvoeringstoets gericht op aanbieders aan de orde. Zoals
toegezegd in het debat heeft het Ministerie van VWS deze mogelijkheid nader bezien.
Daarbij is geconcludeerd dat een aanbesteding inclusief uitvoering van een dergelijke
toets al snel meerdere maanden in beslag neemt waardoor de voortgang van het wetsvoorstel
wordt vertraagd en de beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2024 niet meer
haalbaar is. Bovendien is reeds in het onderzoek AEF »Een stelsel dat helpt» van voorjaar
2022 naast het perspectief van cliënten ook het perspectief van aanbieders meegenomen.
Tevens is al in eerdere onderzoeken nadrukkelijk het punt van de administratieve lasten
voor gemeenten en aanbieders aan de orde gekomen en in deze memorie van toelichting
worden in dat verband een aantal waarborgen genoemd. Zoals gezegd, wordt in het wetsvoorstel
in formele zin niets geregeld over de aanbieders en is in die zin een uitvoeringstoets
ook niet noodzakelijk. Samen met Valente, de Nederlandse ggz en MIND wordt in de komende
maanden een werkagenda Beschermd thuis opgesteld waarvan ook het zogenaamde cockpitoverleg
met alle betrokken partijen en het opzetten van een monitor en een tussenevaluatie
na twee jaar deel uitmaken. Dat is bij uitstek het kader waar aanbieders en cliënten
vraagstukken kunnen inbrengen met betrekking tot de voorbereiding en implementatie
van de doordecentralisatie van beschermd wonen.

8.3 Gevolgen voor ingezetenen en cliënten

Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel dienen ingezetenen zich in beginsel te wenden
tot de gemeente waar ze hun woonplaats hebben. Naar verwachting komen er meer mogelijkheden
voor de cliënt om – voor beschermd wonen of beschermd thuis – in de eigen woonplaats
te blijven wonen.

De feitelijke praktijk rond de landelijke toegankelijkheid van beschermd wonen verandert
niet: uitgangspunt blijft de beste plek voor herstel voor de cliënt, ongeacht of de
voorziening in de woonplaatsgemeente of in een andere gemeente is gelegen. Gemeenten
hebben, anders dan in de huidige situatie, geen financieel belang meer bij de discussie
over wat de beste plek voor herstel voor de cliënt is; de gemeente van het woonadres
is, behoudens uitzonderingen, immers verantwoordelijk. Ook de cliëntenorganisaties
zullen door gemeenten nauw betrokken worden bij het opstellen en uitvoeren van de
regiovisies in het kader van de NvO.

Naar aanleiding van de motie van 2 juli 2020 van de leden Dik-Faber en Renkema37 is in opdracht van het Ministerie van VWS door AEF een praktijktoets vanuit cliëntenperspectief
uitgevoerd.38 Deze toets heeft als doel de gevolgen in kaart te brengen die cliënten (mogelijk)
gaan ondervinden bij de toegang tot en de continuïteit en beschikbaarheid van passende
ondersteuning als gevolg van de doordecentralisatie en het invoeren van het woonplaatsbeginsel
voor beschermd wonen.

AEF concludeert dat met de doordecentralisatie van beschermd wonen en het woonplaatsbeginsel
cliënten vaker op de plaats kunnen wonen waar zij willen en waar hun netwerk is en
dat bevordert hun herstel. Daarnaast worden gemeenten geprikkeld om preventieve en
lichtere voorzieningen te ontwikkelen waar cliënten baat bij hebben, zodat (te) zware
zorg of bijvoorbeeld een verhuizing wordt vermeden. Ook biedt de doordecentralisatie
mogelijk extra kansen voor een vlottere doorstroom naar zelfstandig wonen respectievelijk
de mogelijkheid om thuis te blijven wonen met ambulante begeleiding en daarmee voor
herstel. Daarnaast signaleert AEF een aantal reële risico’s, onder meer dat, indien
regiogemeenten de toegang en toewijzing van beschermd wonen zelf gaan uitvoeren, expertise
moet worden opgebouwd om passende hulp en ondersteuning in te kunnen zetten, die op
dit moment met name bij de centrumgemeenten aanwezig is. AEF heeft maatregelen geïdentificeerd
om deze risico’s zo goed mogelijk te ondervangen. Daaronder vallen bijvoorbeeld een
goede samenwerking tussen gemeenten bij toegang en inkoop van voorzieningen, het benutten
van de bestaande deskundigheid en het versterken van de positie van de cliënt, specifiek
voor de toegang van beschermd wonen. In de paragrafen 7.4 en 8.1 is al aangegeven
welke maatregelen worden genomen om samenwerking tussen gemeenten te bevorderen, zowel
met het oog op de beschikbaarheid van beschermd wonen voor de cliënten als met betrekking
tot het belang van de opbouw en overdracht van deskundigheid, onder meer bij de toegang.

Het cliëntenperspectief komt voorts tot uitdrukking in de getroffen waarborgen voor
een goede verantwoordelijkheidstoedeling voor beschermd wonen, zoals genoemd in paragraaf
7.3, en het uitgangspunt dat de beste plek voor het herstel van de cliënt onderdeel
uitmaakt van het onderzoek en vastgelegd wordt in de beschikking, zoals beschreven
in paragraaf 6.

8.4 Gevolgen voor gegevensverwerking

De gemeente beoordeelt of zij gehouden is aan een ingezetene beschermd wonen te verstrekken.
Daarbij beoordeelt de gemeente of op de ingezetene een uitzonderingsituatie van toepassing
is. In het kader daarvan is relevant of aan de ingezetene eerder beschermd wonen is
verstrekt en of hij zijn woonadres heeft in een bij ministeriële regeling aangewezen
instelling (zoals een instelling voor (geestelijke) gezondheidszorg of een penitentiaire
instelling). Voor een goede beoordeling welke gemeente verantwoordelijk is voor de
verstrekking van beschermd wonen, is het dus noodzakelijk dat een gemeente persoonsgegevens,
waaronder gegevens over gezondheid en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard,
mag verwerken. Op dit moment kent de Wmo 2015 niet de mogelijkheid om in het kader
van voornoemde beoordeling, persoonsgegevens te verwerken.

In het wetsvoorstel wordt daarom een grondslag gecreëerd voor gemeenten om – in het
kader van de beoordeling of een gemeente gehouden is beschermd wonen te verstrekken
– persoonsgegevens, waaronder gegevens over gezondheid en persoonsgegevens van strafrechtelijke
aard, te mogen verwerken. Vanzelfsprekend mogen alleen die gegevens verwerkt worden
die noodzakelijk zijn voor de beoordeling.

De gemeente kan tot het oordeel komen dat een andere gemeente het beschermd wonen
behoort te verstrekken. Op dit moment kent de Wmo 2015 eveneens geen grondslag voor
het aan een andere gemeente verstrekken van de, in het kader van voornoemde beoordeling,
verwerkte persoonsgegevens. Dit zou voor de ingezetene tot de omslachtige en tijdrovende
situatie kunnen leiden dat hij weliswaar wordt doorgestuurd naar een andere gemeente,
maar dat deze andere gemeente niet beschikt over de eerder verwerkte persoonsgegevens
en de beoordeling daarom geheel over moet doen. Om deze ongewenste situatie te voorkomen,
wordt voorgesteld te bepalen dat de gegevens die in het kader van de beoordeling zijn
verwerkt, kunnen worden verstrekt aan een andere gemeente. Ook hierbij zal gelden
dat alleen gegevens verstrekt mogen worden voor zover deze noodzakelijk zijn in het
kader van de beoordeling door die andere gemeente.

Op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) adviseert de
Autoriteit persoonsgegevens (hierna: AP) over nieuwe wetgeving die gaat over de verwerking
van persoonsgegevens.39 De AP heeft op 3 december 2020 advies uitgebracht over een concept van dit wetsvoorstel.
Het advies luidt dat de AP geen opmerkingen over het concept-wetsvoorstel heeft. Overigens
is op grond van voortschrijdend inzicht de toelichting bij de bepalingen die zien
op gegevensverwerking, ten opzichte van het concept dat bij de AP is ingediend, aangescherpt.
Van inhoudelijke wijzigingen is geen sprake.

In de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdelen G tot en met I, wordt
uitgebreid ingegaan op de gegevensverwerking en -verstrekking.

9. Gevolgen voor de regeldruk

Onder regeldrukeffecten worden begrepen: de investeringen en inspanningen die bedrijven,
burgers of professionals moeten verrichten om zich aan wet- en regelgeving van de
rijksoverheid te houden. Het wetsvoorstel legt geen verplichtingen op aan bedrijven,
burgers of professionals. Er zijn daarom geen gevolgen voor de regeldruk.

10. Consultatie en advies

10.1 Internetconsultatie

In het kader van de internetconsultatie van 15 juli tot 12 augustus 2020 zijn in totaal
zeventien reacties ontvangen. Reacties die geen betrekking hebben op het wetsvoorstel,
zijn buiten beschouwing gelaten. Vaak werd in de reacties geen onderscheid gemaakt
tussen de gevolgen van het wetsvoorstel en die van de doordecentralisatie van de middelen
naar alle gemeenten. In het navolgende wordt dat onderscheid waar mogelijk wel gemaakt
en ook de relatie tussen beide belicht.

De VNG gaf in haar reactie aan erkentelijk te zijn voor de zorgvuldige wijze waarop
de VNG en de gemeenten bij de totstandkoming van het wetsvoorstel zijn betrokken.
De VNG geeft aan dat met name de centrumgemeenten zich zorgen maken over de consequenties
van de doordecentralisatie en in het verlengde daarvan van de invoering van het woonplaatsbeginsel.
De VNG geeft aan dat daaraan is tegemoetgekomen door de bestuurlijke afspraak tussen
het Ministerie van VWS, het Ministerie van BZK en de VNG dat de doordecentralisatie
van middelen in een periode van tien jaar zal plaatsvinden en het woonplaatsbeginsel
alleen betrekking heeft op nieuwe cliënten (zij die vanaf de inwerkingtreding van
dit voorstel zijn aangewezen op beschermd wonen). Dit laatste stond volgens de VNG
niet duidelijk in de consultatieversie van de memorie van toelichting.

Gemeenten verwachten dat in de regiogemeenten vooral nieuwe varianten en lichtere
vormen van beschermd wonen zullen ontstaan en dat het essentieel is om te komen tot
structurele niet-vrijblijvende samenwerking om – tegen de achtergrond van verhuizing
van een deel van de huidige beschermd wonen-populatie naar de Wlz – de beschikbare
intramurale beschermd wonen-plekken zo goed mogelijk te verdelen.40 De VNG bepleit de ontwikkelingen in de praktijk zorgvuldig te monitoren.

In deze toelichting is verduidelijkt dat voor bestaande cliënten de gemeente die eerder
beschermd wonen heeft verstrekt verantwoordelijk blijft, voor alle nieuwe cliënten
is dat de woonplaatsgemeente in de zin van dit wetsvoorstel. In de toelichting is
verder de bestuurlijke afspraak verwoord dat de ontwikkelingen in de praktijk zullen
worden gemonitord en dat na twee jaar de doordecentralisatie – inclusief de invoering
van het woonplaatsbeginsel – zal worden geëvalueerd.

De Landelijke Stichting Familievertrouwenspersonen (hierna: LSFVP) stelt in zijn reactie
dat een positief gevolg van het wetsvoorstel lijkt te zijn dat de zorg dichter bij
de cliënt georganiseerd kan worden waarmee de mogelijkheid om als familie en sociaal
netwerk van de cliënt betrokken te zijn en te blijven bij de cliënt, conform de doelstelling
van de Wmo 2015 wordt versterkt. Wel heeft de LSFVP enige twijfel bij de uitvoering
van de wet. Kan namelijk de wens van de cliënt om in zijn eigen woonplaats te blijven
wonen, altijd worden gehonoreerd? Zoals in deze toelichting nader is verwoord, zal
dit veel vaker kunnen dan nu, met name als het gaat om preventie en ambulante begeleiding
in de thuissituatie. Voor althans de kleinere gemeenten wordt dat lastiger als het
gaat om klassiek intramuraal wonen, hetgeen een zekere schaal vereist terwijl specialistische
beschermd wonen-voorzieningen uiteraard niet in alle gemeenten beschikbaar kunnen
zijn.

Valente, de Nederlandse ggz en MIND hebben een gezamenlijke en zeer uitgebreide reactie
gestuurd. Stichting Werkplaats COMO heeft deze reactie onderschreven. Deze partijen
benadrukken dat ze vanaf het begin de visie op beschermd wonen van de Commissie Dannenberg
hebben omarmd. Wel betwijfelen deze organisaties of het doel van het wetsvoorstel,
namelijk een prikkel voor gemeenten voor het realiseren van meer en meer gevarieerde
lokale voorzieningen en meer sociale inclusie van ggz-cliënten, wel wordt bereikt.
Volgens deze organisaties was een vergelijkbare prikkel beoogd met de invoering van
de Wmo 2015 en ze constateren dat door gemeenten maar in zeer beperkte mate ambulante
voorzieningen zijn opgebouwd. Ook wordt betwijfeld of bij bepaalde gemeenten wel overcapaciteit
is. Zij wijzen erop dat een zekere schaalgrootte nodig is voor een beschermd wonen-voorziening,
veelal minimaal 24 plekken. En zij geven aan dat een aantal randvoorwaarden voor sociale
inclusie, zoals genoemd door de Commissie Dannenberg, zoals betaalbare woningen en
flexibele begeleiding, nog onvoldoende zijn gerealiseerd.

Wat betreft de constatering dat door gemeenten slechts in beperkte mate ambulante
voorzieningen zijn opgebouwd, wijst de regering erop dat voor de doelgroep beschermd
wonen vanaf 2015 tot nu de middelen alleen verstrekt zijn aan de centrumgemeenten
en niet aan alle gemeenten. Het is dan ook niet redelijk om van alle gemeenten te
verwachten dat zij al ambulante voorzieningen voor deze doelgroep zouden hebben gecreëerd.
Zowel door de Commissie Dannenberg als in het onderzoek AEF 2020 en in de uitvoeringstoets
van de VNG wordt geconcludeerd dat er wel degelijk een ongelijke spreiding is van
beschermd wonen-voorzieningen over gemeenten. Onderdeel van de analyse van de Commissie
Dannenberg alsook genoemd Expertiseteam en het onderzoek AEF 2020 is dat op dit moment
de prikkel ontbreekt voor gemeenten om te zorgen voor preventie en lokale voorzieningen
voor deze doelgroep. Daarvoor moeten de middelen via een objectief verdeelmodel worden
verdeeld en worden doorgedecentraliseerd van de centrumgemeenten naar alle gemeenten.
Het is juist dat in kleine gemeenten niet altijd de schaal aanwezig is voor een beschermd
wonen-voorziening. Maar het wetsvoorstel heeft niet alleen tot doel een betere spreiding
van «klassieke» beschermd wonen-voorzieningen, maar eerst en vooral vooral de transitie
waar mogelijk naar preventie en lokale ondersteuning in de thuissituatie.

Ook Schulinck41 wijst hierop in zijn reactie. De Commissie Dannenberg heeft erop gewezen dat een
aanzienlijk deel van de plekken voor beschermd wonen zouden kunnen worden getransformeerd
in »beschermd thuis». In de uitvoeringstoets van de VNG is aangegeven dat beschermd
thuis (extramuraal) naar verwachting wel beter te organiseren is in kleinere gemeenten
en dat dit zal leiden tot de ontwikkeling van meer lokale voorzieningen.42 De transitiedoelstelling is nog nadrukkelijker in deze memorie van toelichting verwoord
(zie paragraaf 3). De Commissie Dannenberg heeft bepleit zo snel mogelijk te beginnen
met de doordecentralisatie van de middelen, zodat de randvoorwaarden voor sociale
inclusie, zoals meer betaalbare woningen en flexibele ambulante ondersteuning, werkende
weg kunnen worden vervuld en niet dat eerst aan die randvoorwaarden moet zijn voldaan.
In de huidige situatie zijn vooral gemeenten waar grote instellingen gevestigd zijn,
aan zet om na uitstroom uit beschermd wonen te zorgen voor voldoende woonplekken en
eventuele andere voorzieningen, met alle knelpunten van dien. Dit wetsvoorstel draagt
ertoe bij dat straks alle gemeenten hun verantwoordelijkheid daarvoor gaan en kunnen
nemen en dat deze gespreid zal zijn over alle gemeenten.

Genoemde koepels en organisaties van aanbieders en cliënten stellen voorts de vraag
of de landelijke toegankelijkheid van beschermd wonen nog wel is geborgd. In de reactie
van Schulinck wordt gesteld dat het wetsvoorstel op gespannen voet staat met de oorspronkelijke
gedachte dat ingezetenen vrij zijn zich elders te vestigen. De gemeente die beschermd
wonen verstrekt, kan indien wenselijk zorgen voor een beschermd wonen-plek in een
andere gemeente; de vraag is of dit ook gebeurt, of dat gemeenten zich vooral gaan
beperken tot het aanbod dat zij lokaal of regionaal hebben ingekocht.

De regering wijst erop dat het wetsvoorstel in combinatie met het objectieve verdeelmodel
en de doordecentralisatie van de middelen ervoor zorgt dat financieel afschuifgedrag
geen rol meer kan spelen; de woonplaatsgemeente van de betreffende cliënt is verantwoordelijk
voor de verstrekking en financiering van beschermd wonen. De bepaling van de beste
plek voor herstel wordt daardoor niet langer belast door het vraagstuk wie betaalt.
Formeel kan de ingezetene in de huidige situatie zelf de gemeente kiezen waar hij
beschermd wil wonen door zich bij die gemeente te melden, in de praktijk echter kan
de ingezetene alleen kiezen voor gemeenten waar beschermd wonen-instellingen gevestigd
zijn. Het huidig systeem bevat geen prikkel voor de opbouw van meer lokale voorzieningen.
Verder vindt ook in de huidige praktijk een onderzoek plaats naar wat de beste plek
voor herstel is en de uitkomst van de besluitvorming en overleg tussen gemeenten daarover
kan ook in de huidige praktijk afwijken van de eerste voorkeur van de cliënt (namelijk
de gemeente waar de cliënt een melding heeft gedaan).

Het wetsvoorstel, het objectieve verdeelmodel en de doordecentralisatie van de middelen
naar alle gemeenten vormen volgens de visie van de Commissie Dannenberg (conform de
bevindingen van het rapport AEF 2020, de uitvoeringstoets VNG en eerdergenoemde praktijktoets)
een prikkel voor de opbouw van meer lokale voorzieningen bij een groter aantal gemeenten
en vergroten daarmee de keuzemogelijkheden voor de cliënt. De gemeente is wettelijk
gehouden om een onderzoek in te stellen naar de beste plek voor herstel voor de cliënt
waarbij de voorkeur van de cliënt nadrukkelijk wordt meegewogen. Dat daarbij ook dient
te worden onderzocht en afgewogen dat de beste kans voor herstel mogelijk in een andere
gemeente ligt, is in deze memorie van toelichting nadrukkelijk aangegeven, dat is
immers mede het doel van het wetsvoorstel. Dat is en blijft zo. Zoals gesteld in paragraaf
6 wordt de beste plek voor herstel voor een cliënt ook vastgelegd in de beschikking
van de gemeente.

Zoals gezegd, is bestuurlijk tussen het Ministerie van VWS, het Ministerie van BZK
en de VNG afgesproken dat twee jaar na de start van de implementatie van het objectieve
verdeelmodel en de doordecentralisatie van middelen naar alle gemeenten een (tussen)evaluatie
zal plaatsvinden.

Mede naar aanleiding van de zorgen van cliëntenorganisaties zal in dat kader tevens
de werking van dit wetsvoorstel, met name de effecten voor cliënten, worden geëvalueerd.
Zie ook paragraaf 11 (Monitoring en evaluatie).

Met betrekking tot de vraag of het wetsvoorstel en de doordecentralisatie zullen leiden
tot meer lokale voorzieningen, wordt in de uitvoeringstoets van de VNG ingegaan op
de diverse financiële prikkels die na invoering van dit wetsvoorstel kunnen optreden.
Enerzijds zouden gemeenten potentieel cliënten – ook als dat voor cliënten niet wenselijk
is en gemeenten dus handelen contrair de bedoeling van de wetgever – zoveel mogelijk
bij aanbieders in andere gemeenten kunnen plaatsen, zodat de eventuele kosten na uitstroom
uit beschermd wonen veelal voor rekening zijn van de gemeente waar de instelling gevestigd
is; het gaat daarbij om ambulante Wmo-zorg, uitkeringen etcetera. Anderzijds wordt
in de uitvoeringstoets gesteld dat de gemeente mogelijk een hoger tarief moet betalen
voor inkoop van een beschermd wonen-plek bij een instelling waarmee ze geen contract
heeft én dat de cliënt op afstand minder goed gemonitord kan worden en de gemeente
dus ook het zicht kwijtraakt wanneer de ondersteuning na verloop van tijd afgeschaald
kan worden en de cliënt weer zelfstandig – al dan niet met begeleiding – kan gaan
wonen. Bovendien kan inzet van preventie of begeleiding thuis in de woonplaats goedkoper
zijn dan een intramurale beschermd wonen-plek. Volgens de uitvoeringstoets is het
daarom te verwachten dat gemeenten, die overigens uiteraard niet alleen financieel
gericht zijn maar ook intrinsiek gemotiveerd zijn hun inwoners zo goed mogelijk te
helpen, geleidelijk meer lokale voorzieningen voor deze doelgroep zullen gaan creëren.

Valente, de GGZ Nederland en MIND verwachten dat als gevolg van het wetsvoorstel de
toegang tot beschermd wonen wordt belemmerd, omdat de administratieve toets en onderhandelingen
die moeten plaatsvinden om de woonplaats vast te stellen tijdrovend zijn en administratief
belastend. In het bijzonder geldt dat voor mensen die vaak zijn verhuisd vanwege opnames
in de ggz of detentie. Tevens wordt de vraag gesteld wat het wetsvoorstel betekent
voor mensen die al jaren alleen een briefadres hebben.

Aan de VNG is gevraagd in de uitvoeringstoets bijzondere aandacht te besteden aan
het kunnen vaststellen van de woonplaats. In de uitvoeringstoets wordt geconcludeerd
dat het woonplaatsbeginsel juist duidelijkheid schept bij het nagaan welke gemeente
verantwoordelijk is voor de verstrekking van beschermd wonen. Gemeenten voorzien geen
problemen bij de vaststelling van de verantwoordelijke herkomstgemeente, ook niet
als het gaat om cliënten die uitstromen uit een ggz-instelling of uit detentie. Voor
veel ingezetenen zal de verantwoordelijke gemeente de gemeente zijn waar de ingezetene
woont. In het wetsvoorstel is geregeld dat voor ingezetenen van wie geen woonplaats
– vijf jaren terugkijkend – vastgesteld kan worden, de gemeente tot wie de ingezetene
zich wendt, verantwoordelijk is voor beschermd wonen. Zij vallen dus niet tussen wal
en schip, er is altijd een verantwoordelijke gemeente. Een briefadres geldt niet als
woonadres, het wetsvoorstel gaat uit van het laatste woonadres zoals dat met behulp
van de basisregistratie personen kan worden vastgesteld. Goede communicatie over de
inhoud van het woonplaatsbeginsel kan ertoe bijdragen dat ingezetenen zo min mogelijk
bij de verkeerde gemeente aankloppen voor beschermd wonen. Tevens zal ten behoeve
van gemeenten een handreiking over het woonplaatsbeginsel worden opgesteld en verspreid.
Daarin zal ook worden ingegaan op uitvoeringsproblemen die zich mogelijk kunnen voordoen
en hoe die kunnen worden opgelost. Verder voorziet de NvO erin dat er een onafhankelijke
geschilbeslechtingscommissie is waar gemeenten en regio’s bij onderlinge meningsverschillen
over de toepassing van het woonplaatsbeginsel hun geschil kunnen voorleggen. Tot slot
wordt verwezen naar de uitkomst van de uitgevoerde praktijktoets (paragraaf 7.3) waaruit
bleek dat het in alle gevallen duidelijk was wie de verantwoordelijke gemeente is.

Valente, de Nederlandse GGZ en MIND verwachten een toename van administratieve lasten
voor aanbieders en verwijzen daarbij naar het rapport AEF 2020. Ze wijzen erop dat
er weliswaar formeel geen toename van administratieve lasten is, maar dat dit in de
praktijk wel het geval is. Voor aanbieders is het niet doenlijk met alle gemeenten
contracten af te sluiten.

De NvO is een constructie op basis van vrijwilligheid. Ze bepleiten dat, net zoals
in het kader van de Jeugdwet, de regionale samenwerking wettelijk wordt verplicht.

Dat er naast een formele werkelijkheid ook de praktijk is, klopt. Onder bepaalde condities
kan inderdaad het aantal contracten met instellingen toenemen, namelijk indien alle
gemeenten besluiten om individueel beschermd wonen te gaan inkopen. Dat vloeit echter
niet primair voort uit de invoering van het woonplaatsbeginsel, maar uit de doordecentralisatie
van middelen naar alle gemeenten, die gemeenten in staat stelt zelf in te kopen. Gemeenten
zijn nu al wettelijk verantwoordelijk voor het verstrekken van beschermd wonen, maar
hebben de uitvoering toevertrouwd aan de centrumgemeenten. Zowel in de huidige als
in de toekomstige situatie wordt de omvang van de administratieve lasten medebepaald
door de keuze van gemeenten of ze individueel of gezamenlijk (regionaal) gaan inkopen.
Rijk en gemeenten hebben met elkaar afgesproken te bevorderen dat administratieve
lasten zoveel mogelijk worden beperkt. Alle partijen hebben daar baat bij. Gemeenten
maken over onderlinge samenwerking, bij onder meer de inkoop, in het kader van de
door de gemeenten geaccordeerde NvO, nadere afspraken, mede gericht op het voorkomen
van onnodige lasten voor aanbieders en gemeenten. Uit een uitgevoerde regioscan (zie
paragraaf 11) is gebleken dat de meeste gemeenten beschermd wonen (gezamenlijk) regionaal
blijven inkopen. Zoals verwoord in paragraaf 7.4 wordt in het voorstel de samenwerking
tussen gemeenten nader wettelijk verankerd. Daarnaast is in het bestuurlijk overleg
tussen Rijk en gemeenten van 30 juni 202243 afgesproken dat de VNG landelijke contractstandaarden voor beschermd wonen zal ontwikkelen
en borgen.

10.2 Uitvoeringstoets VNG en financiële gevolgen wetsvoorstel

Zoals gebruikelijk heeft de VNG een uitvoeringstoets laten opstellen door VNG-Realisatie
en met een schriftelijke reactie aan het Ministerie van VWS aangeboden.44 In paragraaf 10.1 is al uitgebreid op een aantal bevindingen ingegaan. De algemene
conclusie van de uitvoeringstoets is, dat het wetsvoorstel voor de invoering van het
woonplaatsbeginsel beschermd wonen uitvoerbaar is. Wel wordt geadviseerd dat, met
het doel het wetsvoorstel in de praktijk doeltreffender te laten werken, gemeenten
goede afspraken met elkaar maken in het geval een gemeente een beschermd wonen-plek
inkoopt bij een instelling in een andere gemeente waarbij sprake is van inkoop- en
contractmanagement met aanbieders op afstand. Gemeenten kunnen deze afspraken vormgeven
via de NvO.

Daarnaast kan de VNG bestuurlijk instemmen45 met de voorgestelde wijzigingen van artikel 2.6.1 van de Wmo 2015 rond de samenwerking
tussen gemeenten. Deze sluiten naar de mening van de VNG goed aan bij de NvO beschermd
wonen die gemeenten zichzelf reeds hebben opgelegd. De uitvoeringstoets laat zien
dat het wetsvoorstel op verschillende fronten impact heeft op de gemeentelijke organisatie
en gemeenten ondersteuning nodig hebben bij de implementatie. De VNG acht ook deze
wetswijziging goed uitvoerbaar voor gemeenten.

De VNG concludeert verder dat de invoering van het woonplaatsbeginsel niet leidt tot
structurele meerkosten of besparingen voor de gemeentelijke uitvoering wat betreft
beschermd wonen. De regering onderschrijft deze conclusie, beschermd wonen was immers
al gedecentraliseerd naar gemeenten. De samenstelling van de cliëntenpopulatie waarvoor
een gemeente verantwoordelijk is, verandert deels, en de wijze van financiering wordt
in het kader van de geleidelijke vervanging van het historisch verdeelmodel door een
objectief verdeelmodel daarop aangepast. Ook in de huidige situatie moet al op basis
van een melding een gedegen onderzoek plaatsvinden, waarbij onder meer bezien wordt
wat de beste plek voor herstel is voor de cliënt, waarbij ook wordt bezien wat de
herkomstgemeente is van de cliënt.

Dat verandert niet als gevolg van invoering van dit voorstel. De wettelijke definitie
van beschermd wonen blijft ongewijzigd. Om deze redenen zijn er ook geen financiële
gevolgen voor het Rijk, in casu het macrobudget voor beschermd wonen.

Wel zijn er incidentele kosten in verband met deze invoering. In dat kader worden
gemeenten door het Transitiebureau Beschermd thuis en door het Ketenbureau i-Sociaal
Domein ondersteund, de financiering daarvan geschiedt door het Rijk. Omdat het wetsvoorstel
geen verplichting oplegt aan andere partijen, zoals aanbieders van beschermd wonen,
zijn er formeel voor andere partijen ook geen financiële gevolgen (zie onder 8.2,
9 en 10.1).

11. Monitoring en evaluatie

Met behulp van een monitor op de NvO (dashboard geheten) houdt de VNG bij of alle
gemeenten tijdig samenwerkingsafspraken maken over de verschillende onderwerpen, zoals
toegang en inkoop46. Uit de meting rond de jaarwisseling 2021/2022 blijkt dat het aantal gemeenten dat
de samenwerkingsafspraken in het kader van de NvO heeft afgerond sterk is toegenomen.
In het voorjaar van 2022 heeft daarnaast de eerdergenoemde verdiepende regioscan47 plaatsgevonden. Uit deze scan blijkt dat in 36 van de 43 regio’s op dat moment financiële
afspraken zijn gemaakt en dat de meeste regio’s afspraken hebben gemaakt over onderlinge
solidariteit waarvan ongeveer de helft van de regio’s in de vorm van een gemeenschappelijk
budget bij de centrumgemeente. De meeste gemeenten blijven (gezamenlijk) regionaal
inkopen. Deze scan geeft inzicht waar en op welke taken gemeenten samenwerken, ook
als bij bepaalde gemeenten delen van de uitvoering lokaal worden georganiseerd. Op
deze wijze is gerichte aandacht mogelijk voor gemeenten waar meer c.q. veel veranderingen
optreden en kan het Transitieteam Beschermd Thuis gericht worden ingezet om deze gemeenten
waar nodig te ondersteunen.

In 2026 zal een tussenevaluatie van het nieuwe verdeelmodel en het woonplaatsbeginsel
plaatsvinden en in 2028 een eindevaluatie. In het eerste kwartaal van 2023 zal door
Rijk en gemeenten tezamen met Valente, de Nederlandse ggz en MIND een monitor op de
implementatie worden opgesteld. Deze levert enerzijds input voor de evaluatie waaronder
de vraag of de beoogde beleidsdoelen van de transitie van beschermd wonen naar een
beschermd thuis worden behaald. Daarnaast levert de monitor ook input op met betrekking
tot eventuele problemen die zich rond de transitie kunnen voordoen, zodat het Rijk
met de gemeenten kan bespreken of bijsturing nodig is. Indien de beschikbaarheid van
(vormen van) beschermd wonen in een aanzienlijk aantal gemeenten onvoldoende is en
andere maatregelen niet tot het gewenste resultaat hebben geleid, kunnen de betreffende
bewindspersonen van VWS en BZK gebruik maken van de in paragraaf 7.4.2 genoemde bevoegdheden
die met het voorstel van wet worden gegeven.

Specifiek met betrekking tot dit voorstel zal de tussenevaluatie in ieder geval ingaan
op de vraag in hoeverre de doelen (paragraaf 3) worden behaald, de uitvoerbaarheid
van de wet, effecten voor de cliënten en effecten voor de aanbieders.

De maatregelen die gemeenten in het kader van de NvO nemen en de ondersteuning die
gemeenten hierbij ontvangen van onder meer het Transitieteam Beschermd Thuis in combinatie
met de nadere verankering van de samenwerking tussen gemeenten in dit voorstel, geven
mij vertrouwen dat de samenwerking in het kader van de doordecentralisatie van beschermd
wonen goed van de grond komt.

12 Caribisch Nederland

In 2010 is de keuze gemaakt om de voorloper van de Wmo 2015 niet van toepassing te
verklaren op Caribisch Nederland. Ook de Wmo 2015 is niet van toepassing in Caribisch
Nederland, en daarmee ook dit wetsvoorstel niet. Dat neemt niet weg dat een aantal
voorzieningen die in Europees Nederland op basis van de Wmo 2015 worden verstrekt,
ook in Caribisch Nederland worden gefinancierd en gecontracteerd. Voornemen is om
voor de BES-eilanden door middel van een AMvB onder de Invoeringswet openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba een – voor zover mogelijk – gelijksoortige opdracht
aan die van de Wmo 2015 te beleggen bij de openbare lichamen in Caribisch Nederland
en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.48

13 Overgangsbepalingen

Verstrekkingen van beschermd wonen die zijn gedaan voor de inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel, behouden ook na inwerkingtreding hun rechtskracht. Daarvoor is geen
nadere regelgeving noodzakelijk. Dat betekent dat indicaties voor beschermd wonen
die zijn afgegeven voor inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, ook na inwerkingtreding
hun geldigheid behouden. Loopt een verstrekking van beschermd wonen die is afgegeven
voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, af na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel,
dan geldt dat de gemeente die dit beschermd wonen heeft verstrekt, opnieuw verantwoordelijk
is voor het beschermd wonen, mits de ingezetene binnen twaalf maanden opnieuw behoefte
heeft aan beschermd wonen. Indien deze behoefte zich na meer dan twaalf maanden openbaart,
dan is in beginsel de gemeente waar hij op dat moment zijn woonadres heeft, verantwoordelijk
voor de verstrekking van beschermd wonen.

Uit het oogpunt van rechtszekerheid wordt voorgesteld de huidige regelgeving van toepassing
te laten op een melding van en een onderzoek naar een behoefte aan beschermd wonen
en een aanvraag om beschermd wonen, voor zover deze is gedaan respectievelijk is ingesteld
voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Dit geldt eveneens ten aanzien
van een bezwaar of een beroep tegen een besluit op een aanvraag om beschermd wonen.

De verwachting is dat cliënten die zeer langdurig beschermd wonen nodig hebben, doorstromen
naar het regime van de Wlz. Dit betekent dat er – op het moment dat de doordecentralisatie
van de middelen en de invoering van het objectief verdeelmodel volledig zijn gerealiseerd
(naar verwachting op 31 december 2033 -nagenoeg geen cliënten meer zijn die reeds
voor inwerkingtreding van dit wetsvoorstel beschermd wonen genoten en op 31 december
2033 op grond van de overgangsbepaling nog steeds recht hebben op beschermd wonen.
Om bovengenoemde redenen is afgezien van verdere overgangsbepalingen.

14 Inwerkingtreding

De implementatie van het objectieve verdeelmodel en de doordecentralisatie van de
middelen voor beschermd wonen start naar verwachting met ingang van 1 januari 2024.
Ook voor dit wetsvoorstel wordt daarom gestreefd naar inwerkingtreding per 1 januari
2024. Het is van belang dat gemeenten voldoende termijn voor de invoering hebben,
streven is 3 maanden tussen publicatie van dit wetsvoorstel in het Staatsblad en de
inwerkingtreding.

II. Artikelsgewijs

Artikel I

Onderdeel A

Voorgesteld wordt in de begripsomschrijvingen van artikel 1.1.1, eerste lid, van de
Wmo 2015, het begrip «woonadres» in te voegen. Hiermee wordt het woonadres in de zin
van artikel 1.1, onderdeel o, van de Wet BRP bedoeld.

Onderdeel B

De voorgestelde wijziging van onderdeel b van artikel 1.2.1 van de Wmo 2015 vormt
de kern van dit voorstel. In deze bepaling wordt het uitgangspunt geregeld dat beschermd
wonen wordt verstrekt door het college van de gemeente (hierna wordt kortheidshalve
ook gesproken over: gemeente) waar de ingezetene zijn woonadres heeft.

Als gevolg van deze voorgestelde wijziging zal het begrip «woonadres» in artikel 1.2.1,
onderdeel b, worden gehanteerd naast het begrip «ingezetene» in artikel 1.2.1, onderdeel
a. Het ongewijzigde begrip «ingezetene» is en blijft het geldend criterium voor het
vaststellen van de gemeente die verantwoordelijk is voor het verstrekken van maatwerkvoorzieningen
ter ondersteuning van zelfredzaamheid en participatie (artikel 1.2.1, onderdeel a).

Voor het begrip «woonadres» is aangesloten bij de definitie van woonadres in de Wet
BRP. Voor het vaststellen van de voor beschermd wonen verantwoordelijke gemeente zal
in beginsel worden uitgegaan van het woonadres, zoals geregistreerd in de BRP.

Het begrip «ingezetene» (dus alleen relevant voor het vaststellen van de gemeente
die verantwoordelijk is voor maatwerkvoorzieningen ter ondersteuning van zelfredzaamheid
en participatie) dat in de Wmo 2015 niet is gedefinieerd, heeft een wat bredere reikwijdte
dan het begrip «woonadres». In welke gemeente de cliënt ingezetene is, dient beantwoord
te worden aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.49 Het adres waarmee iemand is ingeschreven in het basisregister persoonsgegevens is
daarbij een belangrijk aanknopingspunt maar niet altijd doorslaggevend. Zo kan het
bijvoorbeeld zijn dat iemand niet een woonadres heeft, maar enkel een briefadres in
de zin van de Wet BRP. In dat laatste geval wordt voor het bepalen van het ingezetenschap
aanknoping gezocht bij de concrete feiten en omstandigheden.

Onderdeel C

Algemeen

Zoals gezegd, is het uitgangspunt dat het beschermd wonen wordt verstrekt door de
gemeente waar de ingezetene van Nederland zijn woonadres heeft. Op grond van het voorgestelde
artikel 1.2.1a van de Wmo 2015 wordt op dit uitgangspunt in een aantal specifieke
omstandigheden een uitzondering gemaakt.50

De gemeente waar de ingezetene zijn behoefte aan beschermd wonen kenbaar maakt, gaat
na of van een specifieke omstandigheid sprake is. Dit doet de gemeente met behulp
van de basisregistratie personen en aan de hand van feiten en omstandigheden, waaronder
begrepen inlichtingen van de ingezetene. De gemeente kan, met behulp van de basisregistratie
personen, bijvoorbeeld vaststellen dat de ingezetene al meer dan vijf jaren geen woonadres
heeft. Van de zijde van de ingezetene kan bijvoorbeeld worden medegedeeld dat aan
hem eerder beschermd wonen is verstrekt.

Gelet op het beginsel van de gemeentelijke autonomie kan een gemeente alleen de eigen
verantwoordelijkheid voor de verstrekking van beschermd wonen vaststellen. Zij kan
niet voor een andere gemeente bepalen dat deze verantwoordelijk is voor de verstrekking
van beschermd wonen.

De ingezetene heeft er baat bij om zo volledig mogelijk inlichtingen te verstrekken.
In de onderzoeksfase is de ingezetene immers verplicht de gemeente de gegevens en
bescheiden te verschaffen die voor het onderzoek nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs
de beschikking kan krijgen.51 Bovendien kan de gemeente het verstrekte beschermd wonen intrekken of weigeren indien
de ingezetene onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking
van juiste of volledige gegevens tot een andere beslissing zou hebben geleid.52

Uitzonderingen op de hoofdregel

Aan de ingezetene is eerder beschermd wonen verstrekt (onderdeel a)

Indien aan de ingezetene eerder beschermd wonen is verstrekt, en dat beschermd wonen
is minder dan twaalf maanden geleden geëindigd (dit blijkt uit de toekenningsbeschikking),
dan wordt het beschermd wonen verstrekt door de gemeente die laatstelijk beschermd
wonen heeft verstrekt. Voor de duidelijkheid zij opgemerkt dat het hierbij gaat om
de formele duur van het laatstelijk beschermd wonen. Niet van belang is of het laatstelijk
beschermd wonen feitelijk gezien eerder is geëindigd.

De ingezetene heeft zijn woonadres bij een instelling (onderdeel b)

Indien de ingezetene op het moment van het kenbaar maken van de behoefte aan beschermd
wonen, zijn woonadres bij een instelling heeft, dan wordt het beschermd wonen verstrekt
door de gemeente waar de ingezetene laatstelijk zijn woonadres had onmiddellijk voorafgaand
aan het ononderbroken woonadres bij een of meerdere instellingen. Heeft de ingezetene
meer dan vijf jaren ononderbroken zijn woonadres bij een of meerdere instellingen
gehad, dan is dit onderdeel niet van toepassing. In een dergelijk geval is voor de
verstrekking van beschermd wonen verantwoordelijk de gemeente tot wie de ingezetene
zich heeft gewend (onderdeel d).

De instellingen worden bij ministeriële regeling aangewezen. Het is de bedoeling om
onder meer gezondheidszorginstellingen en penitentiaire instellingen aan te wijzen.
Hierbij zij nog het volgende opgemerkt. Degene die zijn woonadres heeft in een instelling
die daartoe op grond van de Wet BRP is aangewezen, kan in plaats van zijn woonadres
een briefadres kiezen.53 Op grond van de Wet BRP zijn aangewezen instellingen onder meer instellingen voor
behandeling (van gedragswetenschappelijke aard) in verband met een psychiatrische
aandoening, justitiële jeugdinrichtingen, penitentiaire instellingen en instellingen
voor beschermd wonen of opvang.54 Heeft de ingezetene voor een briefadres gekozen, dan is van de ingezetene in de basisregistratie
personen dus geen woonadres opgenomen. In een dergelijk geval zal aan de hand van
feiten en omstandigheden en inlichtingen van de ingezetene bepaald worden of de ingezetene
zijn woonadres bij een instelling heeft.

Van de ingezetene is geen woonadres bekend (onderdeel c)

Indien de ingezetene op het moment van het kenbaar maken van de behoefte aan beschermd
wonen geen woonadres heeft in de zin van artikel 1.1, onderdeel o, van de Wet BRP,
dan is de gemeente waar de ingezetene in de afgelopen vijf jaren laatstelijk zijn
woonadres heeft gehad, verantwoordelijk voor de verstrekking van beschermd wonen.

Van de ingezetene is in de afgelopen vijf jaren geen woonadres bekend, de ingezetene
heeft zijn woonadres al meer dan vijf jaren bij een instelling of bij het woonadres
is een aantekening in de zin van artikel 2.26 van de Wet BRP opgenomen (onderdeel
d)

Is van een ingezetene, op het moment van de (eerste) melding bij een gemeente, in
de afgelopen vijf jaren geen woonadres bekend, dan is voor de verstrekking van beschermd
wonen verantwoordelijk de gemeente tot wie de ingezetene zich heeft gewend. Dit geldt
eveneens indien de ingezetene al meer dan vijf onafgebroken jaren zijn woonadres bij
een of meerdere instellingen in de zin van onderdeel b heeft.

Zoals gezegd, mag de gemeente bij het vaststellen van de verantwoordelijkheid voor
beschermd wonen uitgaan van het woonadres van de ingezetene zoals dit is opgenomen
in de basisregistratie personen. Bij een woonadres kan een aantekening in de zin van
artikel 2.26 van de Wet BRP zijn opgenomen. Dit betekent dat er – kort gezegd – twijfel
bestaat over de juistheid van dat woonadres en hier onderzoek naar wordt gedaan. In
een dergelijk geval is het op grond van de Wet BRP niet de bedoeling dat bij het uitoefenen
van een taak van de gemeente wordt uitgegaan van het woonadres.55 In het voorgestelde onderdeel d wordt daarom bepaald dat indien bij het woonadres
een aantekening is geplaatst in de zin van artikel 2.26 van de Wet BRP, voor de verstrekking
van beschermd wonen verantwoordelijk is de gemeente tot wie de ingezetene zich heeft
gewend.

Overigens zal deze situatie zich in de praktijk niet vaak voordoen. Op een ingezetene
in de zin van de Wet BRP rust immers de verplichting om aangifte van zijn woonadres
te doen. Indien een ingezetene bij een gemeente zijn behoefte aan beschermd wonen
kenbaar maakt en de gemeente constateert dat bij het woonadres van die ingezetene
een aantekening in de zin van artikel 2.26 van de Wet BRP is geplaatst, ligt het in
de rede dat de gemeente de ingezetene erop wijst zijn juiste woonadres door te geven
of zal de gemeente ambtshalve het woonadres wijzigen. Indien over het woonadres vervolgens
geen onduidelijkheid (meer) bestaat en de aantekening kan worden opgeheven, zal in
beginsel de gemeente waar de ingezetene zijn woonadres heeft, verantwoordelijk zijn
voor de verstrekking van beschermd wonen.

Tweede lid

Op een ingezetene kan zowel de omstandigheid, bedoeld in het eerste lid, onderdeel
a, als een omstandigheid, bedoeld in het eerste lid, onderdelen b tot en met d, van
toepassing zijn. Zonder nadere regeling zou onduidelijk zijn welke gemeente in een
dergelijk geval gehouden is tot het verstrekken van beschermd wonen. Voorgesteld wordt
daarom een voorrangsregeling op te nemen. Deze voorrangsregeling houdt in dat de omstandigheid,
bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, voorgaat op de omstandigheden, genoemd in
het eerste lid, onderdelen b tot en met d, en dat het beschermd wonen verstrekt wordt
door de gemeente, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a.

Voor de volledigheid zij opgemerkt dat op een ingezetene niet tegelijkertijd de omstandigheden,
bedoeld in het eerste lid, onderdelen b tot en met d, van toepassing kunnen zijn.
Op grond van het eerste lid, onderdeel b, wordt immers verondersteld dat de ingezetene
– op het moment dat hij bij de gemeente aanklopt voor beschermd wonen – een woonadres
heeft bij een instelling, terwijl het eerste lid, onderdelen c en d, veronderstellen
dat de ingezetene op dat moment geen woonadres heeft of zijn woonadres al vijf onafgebroken
jaren of langer bij een of meerdere instellingen heeft gehad.

Onderdeel D

Voor een melding als bedoeld in artikel 2.3.2, eerste lid, geldt geen vormvereiste.
Deze kan zowel schriftelijk als mondeling worden gedaan. Op schriftelijke meldingen
is de doorzendplicht op grond van artikel 2:3 van de Algemene wet bestuursrecht van
toepassing. Dat geldt niet voor mondelinge meldingen, om welke reden wordt voorgesteld
om voornoemd artikel op mondelinge meldingen van overeenkomstige toepassing te verklaren.
Immers, ook voor mondelinge meldingen is belangrijk dat het college zijn bevoegdheid
ten aanzien van de melding, het verrichten van onderzoek en het vervolgens in behandeling
nemen van de aanvraag op grond van artikel 2.3.5 terstond beoordeelt en de melding
onverwijld doorzendt indien kennelijk een ander college bevoegd is.

Als het gaat om een melding van behoefte aan beschermd wonen kan het vaststellen van
de verantwoordelijke gemeente op grond van de artikelen 1.2.1, onderdeel b, en 1.2.1a
meer tijd vergen. Dan is het des te meer van belang dat het college direct zijn bevoegdheid
ten aanzien van de melding beoordeelt, en de melding onverwijld doorzendt indien kennelijk
een ander college bevoegd is. De melder ontvangt daarover gelijktijdig mededeling
van de doorzender. De onderzoekstermijn van zes weken gaat dan voor het nieuwe college
lopen vanaf de datum dat de melding na doorzending bij het bevoegde orgaan ontvangen
wordt.

Onderdeel E

Voor de maatwerkvoorziening beschermd wonen zal voor het vaststellen van de personenkring
met de voorgestelde wijzigingen niet langer relevant zijn of iemand ingezetene is
van Nederland, maar wordt relevant of hij zijn woonadres heeft in een gemeente, of
dat de uitzonderingen op grond van artikel 1.2.1a ten aanzien van hem toepassing vinden.
Om die reden wordt voorgesteld voor deze aanpassing in de personenkring aan artikel
2.3.5, eerste lid, een onderdeel c toe te voegen en onderdeel b technisch daarmee
in overeenstemming te brengen.

Onderdeel F

In dit onderdeel wordt in artikel 2.6.1 een nieuw derde lid ingevoegd dat specifiek
gericht is op samenwerking tussen gemeenten bij beschermd wonen. Het lid regelt aanvullend
aan de algemene samenwerkingsverplichting van artikel 2.6.1, eerste lid, dat colleges
samenwerken met betrekking tot beschermd wonen. De samenwerking is vormvrij en kan
door gemeenten zelf worden ingevuld afhankelijk van de lokale situatie en de behoeften
van cliënten. De gemeente heeft beleidsvrijheid om de beschermd wonen-voorzieningen
verder te ontwikkelen voor de ingezetenen. Hierbij kan gedacht worden aan schaarse
specialistische voorzieningen die een zekere schaalgrootte behoeven om in stand gehouden
te worden. Colleges hebben in ieder geval de plicht om gezamenlijk voorzieningen voor
beschermd wonen bij de aanbieders in te kopen indien dat voor de beschikbaarheid van
beschermd wonen aangewezen is. Hiermee wordt de verantwoordelijkheid bij gemeenten
neergelegd om te beoordelen wanneer voor bepaalde vormen van beschermd wonen gezamenlijke
inkoop – gelet op de beschikbaarheid van beschermd wonen – aangewezen is. Gemeenten
stellen in het Wmo-beleidsplan vast welke voorzieningen worden ingekocht. Dit biedt
ook een aanknopingspunt voor een gesprek met het Rijk (vanuit stelselverantwoordelijkheid)
of andere gemeenten als het aanbod en de vraag van beschermd wonen te veel uit elkaar
lopen en de nodige beschikbaarheid van beschermd wonen in het geding is of daadwerkelijk
al onvoldoende is. Dit kan ook een aanknopingspunt voor de gemeenteraad zijn voor
een gesprek met het college (artikel 2.5.3 Wmo 2015). In het door de gemeenteraad
vastgestelde beleidsplan (conform artikel 2.1.2 Wmo 2015) kunnen de kritieke prestatie
indicatoren (kpi’s) opgenomen worden. Over de in het plan gestelde resultaten zal
jaarlijks door het college aan de gemeenteraad worden gerapporteerd in het kader van
de overgang van beschermd wonen naar een beschermd thuis (artikel 2.5.3 Wmo 2015).

In het voorgestelde derde lid is verder geregeld dat bij AMvB vormen van beschermd
wonen kunnen worden aangewezen, waarvoor het gezamenlijk inkopen in ieder geval geldt.
Bij die AMvB kunnen tevens gebieden worden aangewezen waarbinnen de colleges die vormen
van beschermd wonen gezamenlijk inkopen en kunnen over die vormen van beschermd wonen
nadere regels worden gesteld. Het vaststellen van een AMvB is hier een uiterste middel
voor het Rijk om – als stok achter de deur – nadere regels te kunnen stellen en hierbij
past terughoudendheid. Alleen als blijkt dat bepaalde samenwerking tussen gemeenten
niet tot stand komt en ook de gewenste hulp aan speciale clientgroepen in bepaalde
gemeenten c.q. regio’s wegvalt, zal van de mogelijkheid gebruik worden gemaakt om
via een AMvB alsnog gezamenlijke inkoop mogelijk te maken en verplichtend op te leggen.
Volledigheidshalve zij opgemerkt dat in de voorgestelde bepaling met het inkopen van
beschermd wonen (bij aanbieders) wordt bedoeld: zowel het uitzetten van overheidsopdrachten
als het subsidiëren van deze ondersteuning. Zie verder paragraaf 7.4 van het algemeen
deel van deze toelichting waarin uitgebreid wordt ingegaan op de in artikel 2.6.1,
derde lid, voorgestelde verplichting tot samenwerking.

Onderdeel G

Eerste lid

Op grond van het voorgestelde artikel 1.2.1a beoordeelt de gemeente of zij gehouden
is aan een ingezetene beschermd wonen te verstrekken. Daarbij beoordeelt de gemeente
of op de ingezetene een uitzonderingsituatie van toepassing is. In dit kader onderzoekt
de gemeente of aan de ingezetene eerder beschermd wonen is verstrekt en of dit minder
dan twaalf maanden geleden is geëindigd voor het kenbaar maken van de (nieuwe) behoefte
aan beschermd wonen (voorgestelde artikel 1.2.1a, eerste lid, aanhef en onderdeel
a). Ook onderzoekt de gemeente of de ingezetene zijn woonadres heeft (gehad) in een
bij ministeriële regeling aangewezen instelling (voorgestelde artikel 1.2.1a, eerste
lid, aanhef en onderdeel d).

De gemeente waar de ingezetene zijn behoefte aan beschermd wonen kenbaar maakt, beschikt
niet over gegevens inzake eerder verstrekt beschermd wonen door een andere gemeente.
Voorts is aan de hand van de basisregistratiepersonen weliswaar vast te stellen welk
woonadres een ingezetene heeft (of heeft gehad), maar niet of op een bepaald adres
een instelling is gevestigd. Of aan de ingezetene eerder beschermd wonen is verstrekt
en of hij zijn woonadres heeft (gehad) bij een instelling, kan door een gemeente derhalve
alleen worden vastgesteld aan de hand van de basisregistratie personen in combinatie
met inlichtingen van de ingezetene. De combinatie van deze informatie bevat persoonsgegevens
in de zin van de AVG. Bovendien kunnen deze persoonsgegevens gegevens over gezondheid
respectievelijk persoonsgegevens van strafrechtelijke aard in de zin van de AVG bevatten.
Van dat laatste is bijvoorbeeld sprake als de ingezetene mededeelt dat hij zijn woonadres
heeft bij een instelling voor (geestelijke) gezondheidszorg of een penitentiaire instelling.
Voor de beoordeling of een gemeente gehouden is tot het verstekken van beschermd wonen,
is het noodzakelijk dat een gemeente deze gegevens verwerkt.

In de Wmo 2015 (hoofdstuk 5) zijn reeds diverse bepalingen opgenomen die zien op het
verwerken van persoonsgegevens ten behoeve van de uitvoering van het bij of krachtens
de Wmo 2015 bepaalde. Op dit moment bevat de Wmo 2015 echter niet een grondslag om
in het kader van voornoemde beoordeling persoonsgegevens te verwerken en wordt niet
voldaan aan het vereiste van artikel 6 van de AVG dat er voor de verwerking van persoonsgegevens
voldoende grondslag moet zijn. Bovendien geldt dat de verwerking van persoonsgegevens
moet voldoen aan de algemene eisen die op grond van de AVG gelden voor de verwerking
van gegevens. Dit betekent dat de persoonsgegevens, waaronder gegevens over gezondheid
en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard, alleen voor een welbepaald doel verwerkt
mogen worden en slechts voor zover dat noodzakelijk is voor dat doel en dit rechtmatig
gebeurt. Daarbij moet ook worden voldaan aan beginselen als proportionaliteit, subsidiariteit
en dataminimalisatie.

In het voorgestelde artikel 5.1.a1, eerste lid, wordt daarom voorzien in een wettelijke
grondslag en bepaald dat de gemeente bevoegd is tot het verwerken van persoonsgegevens
van de ingezetene, waaronder gegevens over gezondheid en persoonsgegevens van strafrechtelijke
aard, die noodzakelijk zijn voor de beoordeling of de gemeente gehouden is beschermd
wonen te verstrekken.

Het verwerken van gegevens over gezondheid is in beginsel verboden. Hierop bestaan
uitzonderingen die zijn opgenomen in artikel 9, tweede lid, van de AVG. Onder welke
voorwaarden gegevens van strafrechtelijke aard mogen worden verwerkt, is geregeld
in artikel 10 van de AVG. Verwerking van gegevens over gezondheid is op grond van
artikel 9, tweede lid, onderdeel h, van de AVG, toegestaan indien de verwerking noodzakelijk
is voor het beheren van gezondheidszorgstelsels en het verstrekken van gezondheidszorg
en hiervoor een grondslag aanwezig is in het lidstatelijk recht.

Bovendien is vereist dat de gegevens over gezondheid worden verwerkt door personen
die krachtens lidstatelijk recht tot geheimhouding zijn gehouden (artikel 9, derde
lid, van de AVG).56 Persoonsgegevens van strafrechtelijke aard mogen alleen verwerkt worden indien hiervoor
een grondslag aanwezig is in het lidstatelijk recht (artikel 10 van de AVG). Met het
voorgestelde artikel 5.1.a1 wordt aan deze eisen voldaan.

Voor het bepalen van de voor verstrekking van beschermd wonen verantwoordelijke gemeente
is het noodzakelijk dat de gemeente vaststelt of aan de ingezetene eerder beschermd
wonen is verstrekt en of de ingezetene zijn woonadres heeft (gehad) bij een instelling
voor (geestelijke) gezondheidszorg of een penitentiaire instelling. De verwerking
van gegevens hierover is derhalve noodzakelijk voor het beheer van het gezondheidszorgstelsel
en de toegang tot gezondheidszorg in de zin van artikel 9, tweede lid, onderdeel h,
van de AVG.

Om vast te stellen of aan een ingezetene eerder beschermd wonen is verstrekt en of
dit minder dan twaalf maanden geleden is geëindigd voor het kenbaar maken van de behoefte
aan beschermd wonen, behoeft de gemeente slechts in beperkte mate gegevens te verwerken.
Het gaat dan om de gegevens waaruit blijkt door welke gemeente aan de ingezetene beschermd
wonen is verstrekt en de datum waarop dit eerdere beschermd wonen is geëindigd. De
verwerking van deze gegevens is immers reeds voldoende om te bepalen of de uitzondering
als bedoeld in het voorgestelde artikel 1.2.1a, eerste lid, aanhef en onderdeel a,
van toepassing is. Het verwerken van andere gegevens over gezondheid is dus niet noodzakelijk.

Om vast te stellen of de ingezetene zijn woonadres heeft (gehad) bij een instelling
voor (geestelijke) gezondheidszorg of een penitentiaire instelling, behoeft de gemeente
slechts het gegeven te verwerken dat de ingezetene zijn woonadres heeft (gehad) bij
een dergelijke instelling. De verwerking van dit woonadres is immers voldoende om
te bepalen de uitzondering als bedoeld in het voorgestelde artikel 1.2.1a, eerste
lid, aanhef en onderdeel d, van toepassing is. Het verwerken van andere gegevens over
gezondheid en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard is dus niet noodzakelijk.

Wellicht ten overvloede zij nog het volgende opgemerkt. Voor de verstrekking van gegevens
over eerder verstrekt beschermd wonen of een (eerder) woonadres bij een instelling
voor (geestelijke) gezondheidszorg of een penitentiaire instelling, is de gemeente
afhankelijk van informatie van de ingezetene. Indien de ingezetene hierover geen of
niet voldoende gegevens verstrekt, is het mogelijk dat een ingezetene wordt doorgestuurd
naar een andere gemeente. De ingezetene heeft er derhalve baat bij om de juiste gegevens
te verstrekken.57 Verder zij nogmaals benadrukt dat ook na invoering van het woonplaatsbeginsel het
uitgangspunt blijft dat de cliënt terechtkomt op de plek waar de kans op herstel het
grootste is, dat de wensen van de cliënt hierin worden meegenomen en dat deze plek
dus niet hoeft te zijn in de voor verstrekking van beschermd wonen verantwoordelijke
gemeente.58

Tot slot: ook ingeval nog niet duidelijk is welke gemeente verantwoordelijk is voor
de verstrekking van beschermd wonen, kan de ingezetene jegens de gemeente waarvan
hij inwoner is, aanspraak maken op ondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm van een
overbruggingsvoorziening tot het moment dat duidelijk is welke gemeente het beschermd
wonen verstrekt.

Tweede lid

In het voorgestelde artikel 5.1.a1, tweede lid, is bepaald dat de gemeente verwerkingsverantwoordelijke
als bedoeld in artikel 4, zevende lid, van de AVG is voor de gegevens die op basis
van het eerste lid zijn verkregen.

Onderdeel H

Zoals gezegd beoordeelt de gemeente of zij aan een ingezetene beschermd wonen moet
verstrekken. In het kader van die beoordeling mag de gemeente persoonsgegevens, waaronder
gegevens over de gezondheid en gegevens over strafrechtelijke veroordelingen, verwerken
(zie onderdeel G). De gemeente kan tot het oordeel komen dat naar haar idee een andere
gemeente het beschermd wonen behoort te verstrekken.

Op dit moment kent de Wmo 2015 geen grondslag voor het aan een andere gemeente verstrekken
van de, in het kader van voornoemde beoordeling, verwerkte persoonsgegevens. Dit zou
voor de ingezetene tot de omslachtige en tijdrovende situatie kunnen leiden dat hij
weliswaar wordt doorgestuurd naar een andere gemeente, maar dat deze andere gemeente
niet beschikt over de eerder verwerkte persoonsgegevens en de beoordeling daarom geheel
over moet doen. Om deze ongewenste situatie te voorkomen, wordt voorgesteld te bepalen
dat de gegevens die in het kader van de beoordeling zijn verwerkt, kunnen worden verstrekt
aan een andere gemeente.

Met het voorgestelde artikel 5.2.a1 wordt voorzien in een wettelijke basis om de –
in het kader van de voorgestelde artikelen 1.2.1, aanhef en onderdeel b, en 1.2.1a,
van de Wmo 2015 – door een gemeente verwerkte persoonsgegevens te mogen verstrekken
aan een andere gemeente. Op grond van artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015,
wordt via de verwijzing naar artikel 4 van de AVG, onder verwerking van persoonsgegevens
mede verstaan het verstrekken door middel van doorzending. Dit betekent dat ook ten
aanzien van de verstrekking van persoonsgegevens de eisen, zoals hiervoor in onderdeel
G besproken, gelden. Dit betekent dat alleen persoonsgegevens mogen worden verstrekt
voor zover deze noodzakelijk zijn in het kader van de beoordeling door die andere
gemeente.

Onderdeel I

In artikel 5.2.9, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat de gemeente het burgerservicenummer
van de ingezetene vaststelt wanneer de gemeente voor de eerste maal contact met de
ingezetene heeft in het kader van de uitvoering van de Wmo 2015. In artikel 5.2.9,
tweede lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat het burgerservicenummer wordt gebruikt
bij het – kort gezegd – verstrekken van persoonsgegevens met het doel te waarborgen
dat de in het kader van de uitvoering van de Wmo 2015 te verwerken persoonsgegevens
op die persoon betrekking hebben. Het voorgestelde artikel 5.2.a1 (onderdeel H) ziet
op de verstrekking van persoonsgegevens tussen gemeenten. Het is wenselijk om bij
deze verstrekking aan te sluiten bij artikel 5.2.9, eerste lid, van de Wmo 2015, zodat
het burgerservicenummer ook wordt gebruikt bij de verstrekking van gegevens ten behoeve
van de beoordeling of beschermd wonen verstrekt moet worden. De voorgestelde wijziging
van artikel 5.2.9, eerste lid, strekt hiertoe.

Artikel II

Uit het oogpunt van rechtszekerheid is het wenselijk om de huidige Wmo 2015 van toepassing
te laten op een melding van en een onderzoek naar een behoefte aan beschermd wonen
en een aanvraag om beschermd wonen, voor zover deze is gedaan respectievelijk is ingesteld
voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Dit geldt eveneens ten aanzien
van een bezwaar of een beroep tegen een besluit op een aanvraag om beschermd wonen.

Artikel III

De inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is toegelicht in paragraaf 14 van het algemeen
deel van deze toelichting.

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijkrelaties.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen