Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 30 november 2022

Inhoudsopgave

blz.

 

Inleidende opmerkingen

1

1.

Inleiding

2

2.

Achtergrond

14

2.1

Vervroegd stemmen pre-corona

14

2.2

Vervroegd stemmen tijdens én post-corona

15

2.2.1

Evaluatie Tweede Kamerverkiezing 2021

15

3.

Definitieve regeling betreffende de mogelijkheid tot vervroegd stemmen

16

3.1

Vervroegd stemmen in Nederland

19

3.1.1

Aantal stemlocaties vervroegd stemmen

21

3.2

Maximumaantal volmachten per persoon

22

4.

Uitvoerbaarheid

24

4.1

Financiële gevolgen

25

5.

Consultatie

26

5.1

Aantal stemlocaties vervroegd stemmen vaststellen per AMvB

26

5.2

Briefstemmen en digitaal stemmen

26

Inleidende opmerkingen

Met belangstelling hebben de initiatiefnemers kennisgenomen van het door de vaste
commissie voor Binnenlandse Zaken uitgebrachte verslag over het wetsvoorstel.

De initiatiefnemers zijn verheugd dat de leden van veel verschillende fracties hun
inbreng hebben geleverd voor het verslag. Zij zijn de fracties erkentelijk voor de
aandacht die zij aan het wetsvoorstel hebben willen geven. In het hiernavolgende geven
de initiatiefnemers antwoord op de vragen van de fracties. Daarbij zijn de vragen
van de fracties cursief weergegeven en de antwoorden van de initiatiefnemers in reguliere
typografie. Bijgevoegd zijn voorts de adviezen van de Vereniging Nederlandse Gemeenten
(VNG) en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) alsmede de reactie van
de Kiesraad op de adviesaanvraag van de initiatiefnemer.1

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel
van wet van de leden Sneller en Kathmann tot wijziging van de Kieswet in verband met
de permanente invoering van de mogelijkheid voor kiezers om gedurende twee dagen voorafgaand
aan de dag van de stemming vervroegd te stemmen in het stemlokaal. Graag willen deze
leden enkele vragen stellen en een paar opmerkingen maken.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel vervroegd
stemmen in het stemlokaal. Met de initiatiefnemers onderschrijven deze leden het belang
van opkomstbevordering bij verkiezingen en verlaging van de drempel om een stem uit
te brengen. Deze leden hebben over het voorliggende wetsvoorstel de volgende vragen.

De initiatiefnemers herinneren aan de motie-Sneller c.s. (Kamerstuk 35 590, nr. 16). Deze leden vragen de initiatiefnemers of zij onderkennen dat coronamaatregelen
de aanleiding vormden voor het vervroegd stemmen bij de Tweede Kamerverkiezing in
2021. In dit verband wijzen zij op de zinsnede «met als doel spreiding van kiezers»
in het dictum van de motie. Delen de initiatiefnemers de mening dat verkiezingen in
coronatijd niet in alle opzichten vergelijkbaar zijn met verkiezingen die niet zijn
belast met coronamaatregelen?

De initiatiefnemers zijn het eens met de leden van de CDA-fractie dat verkiezingen
tijdens de coronapandemie uitzonderlijk zijn in vergelijking met reguliere verkiezingen.
De initiatiefnemers menen dat bestaande regels, gewoontes en systemen moesten worden
aangepast om de continuïteit van de samenleving en democratie enigszins te kunnen
waarborgen. Dit heeft ertoe geleid dat in een relatief korte tijd, in eerste instantie
tijdelijke, oplossingen gerealiseerd moesten worden.

De initiatiefnemers zijn van mening dat opgedane ervaringen tijdens de coronapandemie
soms aanleiding kunnen zijn voor innovatie en het behouden van het goede dat daaruit
voort is gekomen. Bovendien hoeft zo het wiel niet opnieuw te worden uitgevonden.
Zij benadrukken in dit kader graag dat de mogelijkheid voor vervroegd stemmen al ruim
voor de coronapandemie in 2020 een onderwerp van discussie is binnen het bredere thema
democratische verkiezingen. Zoals aangeven in de memorie van toelichting werd in 2008
de motie-van der Ham/Heijnen al ingediend die de regering verzocht te onderzoeken
of en zo ja hoe «early voting» op veilige wijze toegepast kon worden in Nederland.2

Daarnaast heeft de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (hierna:
OVSE) in haar rapport naar aanleiding van haar waarnemingsmissie tijdens de verkiezingen
van 2010 al geadviseerd om alternatieve stemmethoden te onderzoeken, teneinde het
gebruik van het aantal volmachten te beperken.3 Verder schreef de Staatscommissie Parlementair Stelsel onder leiding van Johan Remkes
in haar rapport uit 2018, net als de OVSE, dat vervroegd stemmen de drempel verlaagt
voor kiesgerechtigden om hun stem uit te brengen en dat dit het aantal volmachten
naar alle waarschijnlijkheid zal verlagen.4
5

De initiatiefnemers menen dat de coronapandemie de gelegenheid bood om met alternatieve
stemmethoden te experimenteren. De optie van vervroegd stemmen, die al door verschillende
landen in het buitenland wordt toegepast, bood hierbij een goede uitkomst. Aan de
ene kant werden de gezondheidsrisico’s van de burgers verminderd doordat de kiezers
gespreid werden over meerdere dagen en aan de andere kant werd het democratisch proces
van de Tweede Kamerverkiezingen gewaarborgd, omdat het ondanks de pandemie toch heeft
kunnen plaatsvinden.

Zoals gezegd, heeft de coronapandemie er noodgedwongen toe geleid dat met, van oorsprong
tijdelijke, oplossingen is «geëxperimenteerd» waardoor wij nu de kans hebben ons af
te vragen welke van deze maatregelen het waard zijn om te behouden. In eerste instantie
waren de twee extra dagen om naar de stembus te gaan voornamelijk bedoeld om de kwetsbaren
en ouderen te beschermen, en zo is dat ook gecommuniceerd. De initiatiefnemers zijn
echter van mening, dat vervroegd stemmen ook andere voordelen heeft en onderschrijven
de constatering van de Minister dat vervroegd stemmen in een bepaalde behoefte voorziet.
De toegankelijkheid van de verkiezingen wordt vergroot, door de drempel naar de stembus
te verlagen en op deze manier ook het aantal volmachten te verminderen.6 Vandaar dat de initiatiefnemers deze incidentele oplossing, structureel van aard
willen maken middels het onderliggende wetsvoorstel.

In dit verband vragen zij aan de initiatiefnemers nader in te gaan op het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State om op dit moment nog geen permanente
regeling voor «vervroegd stemmen in het stemlokaal» in de Kieswet op te nemen. Zij
vragen de initiatiefnemers daarbij ook in te gaan op de frauderisico’s van een dergelijke
regeling.

De leden van de CDA-fractie vragen aan de initiatiefnemers waarom zij het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State niet volgen om eerst te experimenteren
met een tijdelijke wet. Ook de leden van de ChristenUnie-, SP- en de SGP-fractie hebben
hiernaar gevraagd. Hieronder volgt een antwoord op de vragen van de leden van deze
fracties.

Allereerst willen de initiatiefnemers benadrukken dat het voorliggend initiatiefwetsvoorstel
meerdere doelstellingen heeft, namelijk het bevorderen van de toegankelijkheid van
de verkiezingen en het beperken van de frauderisico’s door het maximumaantal volmachten
dat op grond van de wet verleend mag worden te halveren. Daartoe is voorgesteld om
de stemlokalen op meerdere dagen te openen en door het aantal volmachten terug te
brengen van twee naar een. De mogelijkheid om op meerdere dagen je stem uit te brengen
kan niet losgezien worden van het terugbrengen van het aantal volmachten.

Normaal gesproken wordt bij een experimentwet een aantal gemeenten geselecteerd en
wordt een pilot over een specifieke periode uitgevoerd en geëvalueerd. Op grond van
de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19 hebben alle gemeenten in Nederland reeds ervaring
opgedaan of «geëxperimenteerd» met vervroegd stemmen (en verreweg de meeste gemeenten
zelfs tot twee keer toe).

Beide verkiezingen zijn ook specifiek geëvalueerd op de mogelijkheid tot vervroegd
stemmen. Bovendien was vervroegd stemmen bij die verkiezingen in alle gemeenten mogelijk,
waardoor er ook vanuit de Rijksoverheid en landelijke media aandacht voor was. Bij
een kleinschaliger experiment zal dit minder het geval zijn.

Daarnaast zijn de initiatiefnemers van mening dat zelfs na eventuele invoering van
vervroegd stemmen, er hoogstwaarschijnlijk een periode van gewenning bij kiezers nodig
zal zijn voordat deze mogelijkheid helemaal onderdeel is geworden van «hun systeem»
rond verkiezingen.

De initiatiefnemers komen daarom tot de conclusie dat niet voor de hand liggend is
dat verder experimenteren met een beperkt aantal gemeenten voor een beperkt aantal
verkiezingen (zoals bijvoorbeeld voor het nieuwe stembiljet het geval is), zou leiden
tot nieuwe inzichten als het gaat om het wegen van de voor- en nadelen van deze mogelijkheid.
Zij zijn van mening dat voor het maken van een keuze voor het wel of niet permanent
invoeren van vervroegd stemmen thans voldoende informatie beschikbaar is en dat voor
zover extra informatie wenselijk is deze niet beschikbaar zal komen door een extra
experiment zoals geprefereerd door de Raad van State.

De initiatiefnemers zijn bovendien van mening dat juist door het structureel implementeren
van de mogelijkheid om vervroegd stemmen – inclusief het halveren van de volmachten
– het steeds meer een gewoonte zal worden voor gemeenten alsook voor de burgers, omdat
zowel de publiekscommunicatie als de overheidsorganisatie zich daar dan op kan instellen.
Daarom hebben de initiatiefnemers de voorkeur om deze wijziging permanent te verankeren
in de Kieswet.

De initiatiefnemers stellen dat de mogelijkheid van vervroegd stemmen al bestaat in
onder meer Noorwegen, Zweden, Denemarken, Finland, Estland, Letland, Zwitserland en
Portugal (memorie van toelichting, blz. 2). Deze leden vragen welke redenen andere
landen hebben om de mogelijkheid tot vervroegd stemmen niet in te voeren.

De initiatiefnemers hebben getracht te achterhalen welke redenen landen die de mogelijkheid
tot vervroegd stemmen in het stemlokaal (nog) niet hebben ingevoerd, daarvoor hebben.
Het is initiatiefnemers voor landen waar nog niet is gekozen voor vervroegd stemmen
in het stemlokaal, niet bekend welke redenen zij daarvoor hebben. De keuze om het
al dan niet in te voeren ligt bij de parlementen van die landen.

De initiatiefnemers merken op dat met name in de hierboven genoemde landen vervroegd
stemmen in het stemlokaal van toepassing is. De initiatiefnemers benadrukken dat verschillende
landen in de wereld wel een vorm van early voting hebben aangenomen.7 Van de landen die een vorm van vervroegd stemmen hebben ingevoerd, zijn de initiatiefnemers
geen gevallen bekend waarin de invoering van deze mogelijkheden weer zijn teruggedraaid.

De initiatiefnemers wijzen erop dat argumenten die veelal gebruikt worden bij de introductie
van (verschillende varianten van) vervroegd stemmen onder meer zijn: opkomstbevordering
en het verlagen van de drempel om een stem uit te brengen (memorie van toelichting,
blz. 2). Deze leden vragen de initiatiefnemers nader in te gaan op de kritiek van
de Afdeling advisering van de Raad van State dat tijdens de coronapandemie slechts
beperkte ervaring is opgedaan met vervroegd stemmen, dat de resultaten daarvan niet
beter zijn dan de gebruikelijke opkomst en dat ook anderszins – uit ervaringen in
het buitenland – vooralsnog niet kan worden afgeleid dat vervroegd stemmen leidt tot
een hogere opkomst.

De leden van de CDA-fractie vragen aan de initiatiefnemers nader in te gaan op de
kritiek van de Afdeling advisering van de Raad van State dat tijdens de coronapandemie
slechts beperkte ervaring is opgedaan met vervroegd stemmen, dat de resultaten daarvan
niet beter zijn dan de gebruikelijke opkomst, en dat ook anderszins – uit ervaringen
in het buitenland – vooralsnog niet kan worden afgeleid dat vervroegd stemmen leidt
tot een hogere opkomst.

De initiatiefnemers attenderen de vragenstellers er graag op dat de Tijdelijke wet
verkiezingen covid-19 als voornaamste doel had om veilige verkiezingen te organiseren
in tijden van de coronapandemie. Door middel van deze tijdelijke wet werd beoogd om
de gezondheidsrisico’s voor alle burgers, en met name de ouderen en de kwetsbaren,
te verminderen en hen zo veel als mogelijk zelf hun stem te laten uitbrengen.

Alhoewel vervroegd stemmen voor iedereen mogelijk was, was de regeling van vervroegd
stemmen in de tijdelijke wet, met name bedoeld voor de bovengenoemde doelgroepen.
Zo is dat in aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen in 2021 ook duidelijk door de
overheid gecommuniceerd en door de overige burgers ook als zodanig geïnterpreteerd.
Bij de Gemeenteraadsverkiezingen in 2022 was vervroegd stemmen overigens niet meer
specifiek bedoeld voor kwetsbare kiezers. Bovendien gaat de vergelijking met een «gebruikelijke»
opkomst naar de mening van initiatiefnemers niet op omdat het hier juist om ongebruikelijke
verkiezingen ging, waarbij veelvuldig werd gevreesd en gewaarschuwd voor een buitengewoon
lage opkomst bij de verkiezingen als gevolg van de coronapandemie.

Uit de Kamerbrief Evaluatie van de Tweede Kamerverkiezingen 2021 kwam echter naar
voren dat ca. 20% van de kiezers vervroegd wil stemmen als die mogelijkheid er is
en dat meer dan 25% van de kiezers zou overwegen vervroegd te stemmen.8
9 Dit komt uit de enquête van het IPSOS die in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties is uitgevoerd.

Uit de Kamerbrief Evaluatie Gemeenteraadsverkiezingen 2022 blijkt dat bijna een op
de vijf kiezers op maandag of dinsdag is gaan stemmen. «Bij de opkomst van 50,99%, is dat ongeveer 10% van de kiesgerechtigden bij deze verkiezing».10

Dat is in de ogen van de initiatiefnemers een aanzienlijk deel van het aantal kiesgerechtigden
dat gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid vervroegd te stemmen en biedt voldoende
aanknopingspunten om dit permanent te verankeren. De mogelijkheid van vervroegd stemmen
zal in het begin misschien nog even onwennig kunnen zijn voor kiezers. In tegenstelling
tot de informatiecampagne die plaatsvond toen de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19
van kracht was, zal net als tijdens de campagne van de gemeenteraadsverkiezingen in
vervolg wel duidelijk gecommuniceerd moeten worden dat de optie van vervroegd stemmen
voor iedereen, en niet slechts voor degenen met een kwetsbare gezondheid, geldt.

Tegelijkertijd wijzen de initiatiefnemers erop dat tot op heden twee keer in het hele
land ervaring is opgedaan met vervroegd stemmen. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en de gemeenten hebben voldoende kennis en ervaring opgedaan
om de knelpunten te herkennen en voor de volgende verkiezingen weg te nemen. In dit
geval gaat een experimenteerwet niet heel veel nieuwe inzichten opleveren.

De initiatiefnemers zijn bekend met de wankele internationale empirie om te concluderen
dat invoering van vervroegd stemmen in andere landen een-op-een tot een hogere opkomst
heeft geleid. Zij wijzen er in dit kader op dat het niet eenvoudig is om ervaringen
met vervroegd stemmen in het buitenland te vergelijken met de Nederlandse context,
omdat in verschillende landen verschillende kaders op het gebied van stemmethoden
worden gehanteerd en stemperiodes die variëren van dagen, weken tot zelfs maanden.
Deze verschillen zouden niet per se bijdragen aan de afweging hoe vervroegd stemmen
het beste ingevoerd zou kunnen worden in Nederland.

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers waarom zij «vervroegd stemmen
in het stemlokaal» niet willen behandelen in het bredere kader van de voorgenomen
herziening van de Kieswet. Hoe beoordelen de initiatiefnemers de suggestie van de
Afdeling advisering van de Raad van State om op basis van een tijdelijke experimentenwet
gedurende een aantal verkiezingen op beperkte schaal experimenten te houden, zodat
daarna een meer gefundeerde afweging kan worden gemaakt of permanente invoering hiervan
wenselijk is?

De initiatiefnemers zijn niet bekend met een voornemen van het kabinet om tot een
integrale herziening van de Kieswet te komen. De initiatiefnemers zijn wel bekend
met de Verkiezingsagenda 2030. De initiatiefnemers wijzen de vragenstellers erop dat
de verkiezingsagenda verschillende losse voornemens bevat, waaronder vervroegd stemmen,
die niet met elkaar samenhangen. De initiatiefnemers zien dit onderdeel liefst zo
snel mogelijk ingevoerd vanwege de eerder gegeven argumenten.

De initiatiefnemers hebben er hierboven reeds op gewezen dat de Nederlandse gemeenten
tot twee keer toe ervaring hebben kunnen opdoen met vervroegd stemmen tijdens verkiezingen,
maar constateren dat met het vervallen van de tijdelijk wet verkiezingen, de mogelijkheid
tot vervroegd stemmen voorlopig komt te vervallen en dus de mogelijkheid om verder
te gewenning te krijgen met deze stemmethoden mogelijk komt te vervallen. Zij betreuren
dit, maar achten het gezien de doorlooptijd van onderhavig wetsvoorstel en de tijd
die gemeenten nodig hebben voor een zorgvuldige voorbereiding – zeker tegen de achtergrond
van de hoge belasting van hun organisaties tijdens corona – helaas onvermijdelijk.

De leden van de SP-fractie hebben het initiatiefvoorstel van de leden Sneller en Kathmann
gelezen en danken hen voor het initiatief. Zij hebben over het voorliggende voorstel
nog wel enkele vragen en opmerkingen. Hoewel deze leden de meerwaarde zagen van meerdere
dagen kunnen stemmen tijdens de coronapandemie, vragen zij zich af of deze wijziging
permanent maken meer voor- dan nadelen met zich meebrengt. Ook de Raad van State wijst
daar in het advies op. Deze leden zien zowel praktische als meer fundamentele bezwaren.
De praktische bezwaren zien op de uitvoeringslast voor gemeenten, die nu al moeite
hebben met stembureauleden vinden en de tendens dat gemeenten ervoor kiezen om minder
stemlokalen in te richten. Kunnen de initiatiefnemers daarop ingaan? Een wettelijke
verplichting brengt immers niet automatisch met zich mee dat het in de praktijk ook
goed zal functioneren.

De leden van de SP-fractie vragen aan de initiatiefnemers nader in te gaan op de uitvoeringslast
die gemeenten nu ervaren met het vinden van personeel voor de stembureaus en dat er
een tendens is om minder stemlokalen in te richten vanwege het tekort aan capaciteit.
De initiatiefnemers willen vooropstellen dat het wetsvoorstel meerdere doelstellingen
heeft die uiteindelijke bijdragen aan het toegankelijker maken van democratische verkiezingen
in Nederland.

De initiatiefnemers zijn het eens met de constatering dat met dit wetsvoorstel extra
uitvoeringslasten bij de gemeenten komen te liggen. De initiatiefnemers hebben geen
cijfers kunnen vinden waaruit blijkt dat er een tendens is dat gemeenten minder stemlokalen
willen inrichten. Wel zien zij in de evaluatie van de gemeenteraadsverkiezingen 2022
dat, vanwege het hoge aantal covid-19 besmettingen, het lastig was om voldoende personeel
te vinden om de stembureaus te bezetten, maar dat dit ook in die moeilijke omstandigheden
behoorlijk goed gelukt is.11

Om de wet uitvoerbaar te houden voor kleine gemeenten stellen de initiatiefnemers
in het voorliggende wetsvoorstel voor om de staffel voor het minimumaantal stemlokalen
vast te leggen in een algemene maatregel van bestuur en niet in de wet zelf. De initiatiefnemers
nemen ter illustratie de staffel die is gebruikt tijdens de Tweede Kamerverkiezingen
in 2021 als uitgangspunt.12 Hierdoor ontstaat de garantie dat er een minimumaantal stemlokalen open is op de
maandag en de dinsdag. Maar dit biedt ook voldoende flexibiliteit in de toekomst om
met eventuele gewijzigde inzichten de staffel eenvoudiger aan te passen dan wanneer
de staffel bij wet is vastgesteld.

Voor gemeenten met het aantal kiesgerechtigden onder de 10.000 was het minimumaantal
stemlokalen vastgesteld op één in de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19. Dit betekent
dat voor kleine gemeenten ten minste één stembureau op beide dagen open moet te zijn.
Het vinden van stembureauleden voor ten minste één stemlokaal, zal geen onmogelijke
opgave zijn voor een kleine gemeente.

De initiatiefnemers zijn van mening dat gemeenten ook buiten verkiezingsperiodes er
goed aan doen om te werken aan een databank met voldoende (reserve) stembureauleden.
Dit is een manier om in de toekomst het gebrek aan personeelscapaciteit voor de stembureaus
verminderen.

De leden van de SP-fractie hebben ook meer fundamentele bezwaren bij het voorliggende
voorstel. Deze zien met name op de mogelijkheden tot fraude, maar ook op de verkiezingscampagne
en peilingen. Verkiezingscampagnes lopen gedurende de verkiezingen en een verbod op
peilingen wordt in het voorliggende voorstel niet geregeld. Kunnen de initiatiefnemers
daarop ingaan? Het kan immers nadelige effecten hebben als kiezers worden beïnvloed
gedurende het open zijn van de stemlokalen.

De leden van de SP-fractie stellen dat het voorstel van de initiatiefnemers niet voorziet
in een verbod op peilingen en dat de verkiezingscampagnes doorgaan ook als er al gestemd
kan worden. Dit is correct. De initiatiefnemers delen de mening van de SP-fractie
dat publicatie van exitpolls, terwijl de stembussen nog geopend zijn, onwenselijk
is en constateren derhalve met tevredenheid dat bij de voorgaande twee verkiezingen,
waarbij vervroegd stemmen mogelijk was, dergelijke peilingen niet zijn uitgebracht.
Dit was ondanks de afwezigheid van een wettelijk verbod, maar werd afgesproken door
de Minister met de peilingenbureaus naar aanleiding van de motie-Öztürk.13 Daarmee begrijpen de initiatiefnemers de zorgen van de leden van de SP-fractie, maar
zien zij door de recente ervaringen onvoldoende noodzaak om een dergelijk verbod in
het voorliggende wetsvoorstel op te nemen.

Deze leden juichen toe dat het wetsvoorstel voorziet in het verminderen van het aantal
machtigingen. Wel stellen zij indieners de vraag wat zij denken dat dit voor consequenties
heeft voor mensen die überhaupt niet in staat zijn om zelf te kunnen stemmen, ook
niet als de openingstijden van stemlokalen verruimd zijn.

Bepaalde groepen mensen in de samenleving zullen inderdaad verhinderd zijn om zelf
hun stem uit te brengen. De initiatiefnemers zijn van mening dat het volledig afschaffen
van de volmachtregeling onwenselijk is zolang hier nog geen goed alternatief kan worden
geboden. Zij vinden dat de mogelijkheid om je stem uit te brengen via volmacht mogelijk
moet blijven, naast de mogelijkheid om eerder je stem uit te brengen. Daarom stellen
initiatiefnemers voor om het aantal volmachten te halveren en niet af te schaffen,
hoewel zij kennis hebben genomen van wensen in die richting.

Tot slot merken de initiatiefnemers op dat de consultatie van de tijdelijke experimentwet
assistentie bij het stemmen ter advisering is gesloten op 20 september 2021.14 Die wet beoogt om vijf jaar te experimenteren met assistentie in het stemhokje om
zo de toegankelijkheid voor burgers te bevorderen. Op basis van de resultaten van
dit experiment worden hopelijk weer vervolgstappen gezet om nog meer burgers te faciliteren
in het zelf uitbrengen van hun stem.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel
van de leden Sneller en Kathmann om vervroegd stemmen permanent mogelijk te maken.
Deze leden hebben hierover nog enkele vragen.

Zij zien grote voordelen in het permanent verankeren van de mogelijkheid tot vervroegd
stemmen en het terugdringen van het aantal volmachtstemmen. Zij zijn daarom positief
over het voorliggende wetsvoorstel. Ook zijn zij blij dat de initiatiefnemers ervoor
gekozen hebben dat de regeling voor Europees Nederland gelijk is aan die voor Caribisch
Nederland.

De initiatiefnemers kiezen ervoor dat op de twee dagen voorafgaand aan de verkiezingsdag
vervroegd gestemd kan gaan worden en dat hiervoor dezelfde tijden gaan gelden. Deze
leden begrijpen dat dit vanuit communicatieoogpunt logisch is. De vraag dient zich
echter wel aan of dit ook in alle gemeenten even wenselijk is. Zeker in kleinere gemeenten
lijkt het vanuit opkomstbevorderingsoogpunt niet nodig om op alle drie de dagen de
stembureaus te openen van 7.30 uur tot 21.00 uur. Kunnen de initiatiefnemers hier
nog nader op ingaan?

De leden van GroenLinks vragen aan de initiatiefnemers of het wel wenselijk is dat
in alle gemeenten, ook de kleinere gemeenten, de stemlokalen van 07.30–21.00 uur open
zijn. In het kader van het waarborgen van de consistentie, voorspelbaarheid en duidelijke
overheidscommunicatie zijn de initiatiefnemers van mening dat het wenselijk is dat
bij vervroegd stemmen alle stembureaus van maandag tot en met woensdag dezelfde openingstijden
dienen te hanteren. De initiatiefnemers menen dat het te verwarrend zou worden voor
kiezers als elke gemeente afwijkende openingstijden hanteert of als op verschillende
dagen verschillende openingstijden zouden gelden.

De initiatiefnemers snappen de zorgen van de leden voor de organiseerbaarheid van
verkiezingen in kleinere gemeenten die al kampen met te weinig personeel voor de stembureaus.
Ter illustratie wijzen de initiatiefnemers op de staffel die tijdens de Tweede Kamerverkiezingen
in 2021 is gebruikt.15 Daar was voor gemeenten met minder dan 10.000 kiesgerechtigden, het minimumaantal
stemlokalen vastgesteld op één. Dit betekent dat voor kleine gemeenten ten minste
één stembureau op beide dagen open moest zijn. Het vinden van stembureauleden voor
ten minste één stemlokaal, zal geen onmogelijke opgave zijn voor een kleine gemeente.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van wet
van de leden Sneller en Kathmann tot wijziging van de Kieswet in verband met de permanente
invoering van de mogelijkheid voor kiezers om gedurende twee dagen voorafgaand aan
de dag van de stemming vervroegd te stemmen in het stemlokaal (Wet vervroegd stemmen
in het stemlokaal). Deze leden danken de initiatiefnemers voor de voorbereiding van
dit wetsvoorstel en spreken hun waardering uit voor het gebruik van het recht op initiatief.

Zij hebben vragen over de precieze toegevoegde waarde van het wetsvoorstel. Zij wijzen
erop dat het feitelijke aantal mensen dat vervroegd stemde in 2021 12% was en het
grootste gedeelte hiervan eerder ging stemmen vanwege de angst op een corona-besmetting.
Ook bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 golden er nog beperkende maatregelen
vanwege het coronavirus. Zij delen dan ook niet zondermeer de stelling van de initiatiefnemers
dat ook bij «reguliere» verkiezingen de toegevoegde waarde van vervroegde verkiezingen
reeds onomwonden vaststaat. Met de Raad van State vragen zij indieners nader aan te
geven waarom niet toch voor een experimenteerwet is gekozen. Deze leden zouden dat
een logische weg vinden.

De leden van de ChristenUnie vragen aan de initiatiefnemers waarom toch niet is gekozen
voor een experimenteerwet. De initiatiefnemers verwijzen daarvoor naar het antwoord
op de vraag van de leden van de CDA-fractie onder paragraaf 1 (achtergrond) op pagina’s
3–4.

Zij vragen tevens in hoeverre dit voorstel er juist ook toe zou kunnen leiden dat
mensen minder gaan stemmen. In de eerste plaats doordat mensen momenteel nog tot de
dag van de verkiezingen vervangende stembescheiden kunnen aanvragen. Deze termijn
wordt teruggebracht tot voor het weekend. Hoe wegen indieners het risico dat dit ertoe
kan leiden dat mensen niet meer tijdig een vervangend stembescheiden kunnen ontvangen?
Voor welke groepen kiezers verwachten indieners dat dit vooral problematisch kan worden?

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen aan de initiatiefnemers of het terugbrengen
van de aanvraag voor vervangende stembescheiden naar vrijdag voor de verkiezingen
het risico ontstaat dat mensen niet meer tijdig een vervangend stempas kunnen ontvangen.
De initiatiefnemers zijn het ermee eens dat het ongelukkige scenario zich kan voordoen
dat om allerlei redenen de kiesgerechtigden geen stempas hebben en dat dit voor hen
problemen oplevert wanneer zij hun stem willen uit te brengen.

Uit de evaluatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
bleek dat 90% van de gemeenten tussen de een en tien aanvragen voor een vervangende
stempas ontving na de uiterste aanvraagdatum.16 De initiatiefnemers merken op dat er nog wat verbeteringen gemaakt kunnen worden
in de communicatie naar kiesgerechtigden voor wat betreft hun stempas.17 Zij moeten op tijd geïnformeerd worden wanneer zij om en nabij hun stembescheiden
kunnen verwachten, en indien de stembescheiden op een specifieke datum nog niet is
ontvangen, of indien zij hun stempas zijn kwijtgeraakt, waar en tot wanneer zij terecht
kunnen om alsnog hun stempas te krijgen. Dit vergt goede communicatie en afstemming
tussen gemeenten en leveranciers. De reden hiervoor heeft te maken met het tijdig
bijwerken van het register ongeldige stempassen (ROS).

De initiatiefnemers zijn zich namelijk bewust van de mogelijke frauderisico’s die
kunnen ontstaan wanneer burgers nog hun stembescheiden kunnen aanvragen wanneer de
stemlokalen al open zijn. De initiatiefnemers vinden dat frauderisico's zoveel als
mogelijk moeten worden voorkomen dan wel beperkt worden om de democratische legitimiteit
van de verkiezingen te kunnen waarborgen. Indien de huidige deadline van dinsdag 12.00
uur wordt gehanteerd in combinatie met vervroegd stemmen zouden burgers bij wijze
van spreken maandagochtend een stem kunnen uitbrengen, in de middag een nieuwe stempas
kunnen aanvragen en vervolgens nog een keer stemmen. Dat wordt voorkomen door de mogelijkheid
om een vervangende stempas aan te vragen, te vervroegen naar de laatste werkdag voor
de eerste verkiezingsdag. De initiatiefnemers merken hierbij nogmaals op dat in de
overheidscampagne duidelijk gecommuniceerd moet worden waar en tot wanneer kiesgerechtigden
een vervangende stempas kunnen aanvragen. De initiatiefnemers merken op dat dit met
name een probleem kan zijn voor kiezers die na de deadline (de vrijdag voor de stemming)
ontdekken dat zij geen stempas hebben ontvangen of dat zij hun stempas zijn kwijtgeraakt.

Het gaat niet om specifieke groepen kiezers.

Zij vragen naar de gevolgen van het wetsvoorstel voor mensen in dunbevolkte regio’s.
Het zal voor gemeenten niet eenvoudig haalbaar zijn in bijvoorbeeld alle dorpskernen
een stembureau te openen voor vervroegd stemmen. Gevolg kan zijn dat mensen uit deze
kernen een stuk lastiger gebruik kunnen maken van vervroegd stemmen dan mensen in
bijvoorbeeld meer stedelijke gebieden. Hoe kijken indieners hier tegenaan? Zien zij
ook mogelijkheden voor gemeenten om op maandag op de ene plek, en dinsdag op de andere
plek stembureaus te openen?

De leden van de ChristenUnie-fractie en het lid van de BBB-fractie vragen aan de initiatiefnemers
of het wetsvoorstel haalbaar is voor dunbevolkte regio's en of de mogelijkheid bestaat
dat kleine gemeenten zelf kiezen op welke locatie zij maandag of dinsdag de stemlokalen
openen.

Zoals uiteengezet in antwoord op de vragen van de SP- en GroenLinks-fractie werd in
de Tijdelijke wet voor gemeenten met het aantal kiesgerechtigden onder de 10.000 was
het minimaal aantal stemlokalen vastgesteld op één. Dit betekent dat voor kleine gemeenten
ten minste één stembureau op beide dagen open moet te zijn. Uit de evaluaties van
de vorige verkiezingen met vervroegd stemmen blijkt dat is voldaan aan het minimale
aantal stemlokalen, ook in dunbevolkte gebieden. Het ging echter niet altijd zonder
slag of stoot. Normaliter worden zorg- en verpleegtehuizen en scholen ingezet als
stemlokaal. Vanwege de coronaregels moesten gemeenten afwijken naar grotere locaties
zoals sportaccommodaties, winkels en horeca die vanwege corona nu leeg waren.18

De initiatiefnemers benadrukken dat het aan de gemeenten zelf is om te bepalen op
welke locatie zij de stemlokalen openen, zolang zij zich houden aan de eis van het
minimaal aantal stemlokalen. Daarnaast kunnen gemeenten, naast het verplicht aantal
stemlokalen, speciale mobiele en bijzondere stembureaus inzetten om kiesgerechtigden
vervroegd te laten stemmen. De initiatiefnemers zijn van mening dat vanuit eerdere
ervaringen met vervroegd stemmen, gemeenten zelf het beste weten op welke locaties
zij de stemlokalen kunnen plaatsen en in hoeverre zij gebruik willen maken van bijvoorbeeld
mobiele stembureaus om een zo hoog mogelijke opkomst te bevorderen. Voorts menen de
initiatiefnemers dat juist in dunbevolkte gebieden kiezers erbij gebaat kunnen zijn
om meer dagen te hebben om naar een stembureau te gaan.

Zij vragen in hoeverre indieners het wenselijk achten dat op verkiezingsdagen (slot)debatten
en opiniepeilingen plaatsvinden. Zij vragen op welke wijze het risico wordt ondervangen
van bekendmaking van exitpolls voor woensdag 21:00 uur.

De initiatiefnemers verwijzen voor een antwoord op deze vraag naar het antwoord dat
zij op de vraag van de SP-fractie hebben gegeven onder paragraaf 1 (achtergrond),
op pagina 8.

Een zorg van de leden van de ChristenUnie-fractie zit op de uitvoeringsgevolgen door
gemeenten. Deze leden merken op dat in 2021 grote moeite was bij gemeenten voor het
werven van stembureauleden. De toename van benodigde stembureauleden en stemlocaties
kan dan ook leiden tot veel extra werklast bij gemeenten of het simpelweg niet rond
kunnen krijgen van het aantal benodigde leden en locaties. Hoe zien indieners dit
risico?

De initiatiefnemers verwijzen voor een antwoord op deze vraag naar het antwoord dat
zij op de vraag van de GroenLinks-fractie hebben gegeven onder paragraaf 1 (achtergrond),
op pagina 9.

Zij zijn enthousiast over het voornemen om het aantal volmachtsstemmen terug te brengen
tot 1. Zij zijn niet zondermeer overtuigd dat dit enkel kan gebeuren wanneer het aantal
stemdagen wordt uitgebreid. Zij wijzen hierbij op adviezen van de Kiesraad en de Organisatie
voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) die eerder al vroegen om deze maatregel.

Zij vragen wel naar de gevolgen voor de BES-eilanden van voorliggend voorstel. Zij
vinden het positief dat de BES-eilanden zijn meegewogen maar vragen of advies is gevraagd
aan de eilandbesturen of er behoefte is aan voorliggend wetsvoorstel. In het verlengde
hiervan vragen zij of indieners bekend zijn met de wens van de BES-eilanden om het
volmachtssysteem daar volledig af te schaffen. Zijn indieners hiertoe bereid?

Naast de ChristenUnie-fractie heeft ook de CDA-fractie hier vragen over gesteld, onder
paragraaf 3, op pagina 20. De initiatiefnemers zullen beide vragen hieronder beantwoorden.

Ten eerste wijzen de initiatiefnemers op het belang van rechtsgelijkheid en het principe
van comply or explain. In beginsel wordt getracht dezelfde regels voor Bonaire, Sint-Eustatius en Saba
te laten gelden als voor Nederland, tenzij er gegronde redenen zijn om daarvan af
te wijken. Ten tweede merken de initiatiefnemers op dat het feit dat Bonaire in het
verleden heeft aangegeven van de onderhandse volmacht af te willen, het niet betekent
dat de andere bijzondere gemeenten dit per definitie ook willen. Ten derde merken
de initiatiefnemers op dat de halvering van het maximumaantal volmachten per persoon,
al een eind tegemoetkomt aan de wens van Bonaire tot gehele afschaffing.

In dat verband hebben de initiatiefnemers getracht om de wensen van Bonaire, Sint-Eustatius
en Saba te horen. Zij hebben de bestuurscolleges van de bijzondere gemeenten daartoe
een brief verstuurd en om een reactie gevraagd op het voorliggende wetsvoorstel. De
initiatiefnemers hebben echter geen reactie ontvangen, waardoor het ook voor hen lastig
is om te bepalen hoe de bijzondere gemeenten anno 2022 naar dit vraagstuk kijken.

Voorts heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties toegezegd in
het commissiedebat van 16 november 2021 meer inzicht te geven in hoe om te gaan met
de strafbepalingen in het kiesrecht, waaronder het ronselen van volmachtstemmen.19 En heeft de Minister in haar brief aan de Kamer bij de evaluatie van de gemeenteraadsverkiezingen
aangegeven dat een wetswijziging wordt voorbereid die voorziet in aanscherping van
de delictsomschrijving van het ronselen van volmachtstemmen en daarbij horende strafmaat
van art. Z 8 van de Kieswet. De initiatiefnemers wijzen erop dat, indien Bonaire toch
behoefte heeft aan een strengere maatregel omtrent het ronselen van volmachtstemmen
dan met het voorliggende wetsvoorstel wordt voorgesteld, deze kwestie ook dan te berde
kan worden gebracht.

Ten slotte wijzen de initiatiefnemers op de evaluaties die na iedere verkiezing worden
uitgevoerd. Ook daaruit kan blijken of de voorgestelde regeling voor Bonaire, Sint-Eustatius
en Saba toereikend is, of dat voor deze openbare lichamen een andere regeling noodzakelijk
is.

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden hebben nog enkele vragen over het permanente karakter van het wetsvoorstel
en de beperking van het aantal volmachten.

Zij vragen waarom de initiatiefnemers meteen hebben gekozen voor een definitieve regeling
van vervroegd stemmen in plaats van een tijdelijke regeling om te kunnen experimenteren
met vervroegd stemmen buiten coronatijd. Zij wijzen erop dat het interpreteren van
de gegevens over vervroegd stemmen eigenlijk niet goed mogelijk is vanwege de specifieke
aard van de omstandigheden tijdens corona. Zo kan de beantwoording van de vraag aan
respondenten of zij van vervroegd stemmen gebruik willen in hoge mate afhankelijk
zijn van de inschatting van hun kwetsbaarheid, terwijl de initiatiefnemers ook een
bredere groep op het oog hebben dan de kwetsbare kiezer. Een tijdelijke regeling om
te experimenteren zou vergelijkingsmateriaal kunnen opleveren waarmee het mogelijk
is een betrouwbare conclusie te formuleren over vervroegd stemmen als reguliere mogelijkheid.
Zij vragen hierop nader te reflecteren.

De initiatiefnemers verwijzen voor een antwoord op deze vraag naar het antwoord dat
zij op de vraag van de CDA-fractie hebben gegeven onder paragraaf 1 (achtergrond),
op pagina 3–4.

Het lid van de BBB-fractie heeft met interesse kennisgenomen van de voorgestelde wijziging
van de Kieswet en is het eens met het feit dat stemmen toegankelijk moet zijn voor
de kwetsbaren in onze samenleving. Wel vraagt dit lid zich af of het vervroegd stemmen
van significante invloed zal zijn op de opkomstcijfers. Zo valt in de memorie van
toelichting op pagina 4 te lezen dat er in Denemarken tot wel drie weken voorafgaand
aan de verkiezingsdag een stem kan worden uitgebracht. Is de opkomst in Denemarken
hoger dan in Nederland? Hoe groot is dit verschil?

Vooropgesteld zij dat initiatiefnemers het verschil tussen de mogelijkheid om vanaf
drie weken voor de verkiezingsdatum (en bij Europees Parlementsverkiezingen zelfs
zes weken) je stem uit te brengen en onderhavig voorstel om gedurende een periode
van drie dagen (inclusief de verkiezingsdag zelf) bij een stembureau je stem uit te
brengen erg groot achten. Zoals hierboven betoogd, is het bij een internationale vergelijking
van opkomstpercentages zeer lastig om de factoren te isoleren die dit verklaren. Bij
de (nationale) parlementsverkiezingen van 2019 was de opkomst in Denemarken (exclusief
Groenland) 84,6% en bij de (Europese) Parlementsverkiezingen 66,08%.20 In Nederland was dit 81,9% (2017) en 78,7% (2021) voor de Tweede Kamerverkiezingen
en 41,93% bij de Europees Parlementsverkiezingen.21

Tevens valt in de memorie van toelichting te lezen dat het aantal stemlocaties een
belangrijk element is in het vervroegd kunnen stemmen en de initiatiefnemers schrijven
dan ook dat de uitvoerbaarheid voor gemeenten in ogenschouw moet blijven. Is het vervroegd
stemmen praktisch gezien haalbaar in iedere gemeente en hoe kan voorkomen worden dat
het (vervroegd) stemmen in de ene gemeente toegankelijker is dan in de andere?

Daarnaast heeft zij twijfels of de extra twee dagen daadwerkelijk gaan bijdragen aan
een verhoogde opkomst, mede omdat ook de Raad van State niet kan stellen dat de opkomst
gedurende de covid-periode hoger lag dan daarvoor. Zij is bekend met het standpunt
van de initiatiefnemers waarin bepleit wordt dat 20% van de stemmers zou gaan stemmen
als dit vervroegd kan, echter staat in de memorie van toelichting (pagina 5) ook vermeld
dat de daadwerkelijke opkomst (12%) niet correspondeert. Daardoor is het voor dit
lid onduidelijk of vervroegd stemmen daadwerkelijk gaat bijdragen aan een verhoogde
opkomst, of dat het kan bijdragen aan een verhoogde opkomst. Zijn er internationaal
ook situaties bekend waarin de opkomst hoger wordt nadat het vervroegd stemmen wordt
ingevoerd?

In de Kamerbrief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt
geconcludeerd: «Ook uit ervaringen in het buitenland kan tot nu toe niet worden geconcludeerd dat
vervroegd stemmen als zodanig leidt tot een verhoogde opkomst van kiezers.»22 De initiatiefnemers zijn bekend met deze wankele internationale empirie om te concluderen
dat invoering van vervroegd stemmen in andere landen een-op-een tot een hogere opkomst
heeft geleid. Tegelijkertijd wijzen zij erop dat het niet eenvoudig is om ervaringen
met vervroegd stemmen in het buitenland te vergelijken met de Nederlandse context,
omdat in verschillende landen verschillende kaders op het gebied van stemmethoden
worden gehanteerd en stemperiodes die variëren van dagen, weken tot zelfs maanden.
Deze verschillen zouden niet per se bijdragen aan de afweging hoe vervroegd stemmen
het beste ingevoerd zou kunnen worden in Nederland.

2. Achtergrond

2.1 Vervroegd stemmen pre-corona

De initiatiefnemers verwijzen naar de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties van 15 juni 2018 over de agenda voor verandering en vernieuwing
van het verkiezingsproces in de vorige kabinetsperiode (Kamerstuk

31 142, nr. 83
), waarin zij onder meer schrijft: «Het kabinet wil toewerken naar experimenten met
vormen van early voting om daarmee de behoefte aan het geven van volmachten te verminderen.»

De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze de initiatiefnemers de beoogde vermindering
van de behoefte aan het geven van volmachten hebben vastgesteld.

De initiatiefnemers hebben zich in dat verband inderdaad gebaseerd op de brief van
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 15 juni 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 31 142, nr. 83), waar ook de staatscommissie Remkes aan refereert. Daarnaast hebben de initiatiefnemers
zich gebaseerd op de afgelopen Tweede Kamerverkiezingen, waarin de Minister in haar
brief (Kamerstukken II 2020/21, 35 165, nr. 40, p. 4) op de conclusie van de Kiesraad wijst, namelijk dat ondanks de verhoging naar
maximaal 3 uit te brengen volmachtstemmen, de volmachtregeling in een lagere behoefte
heeft voorzien dan gebruikelijk. Tegelijkertijd is, na de indiening van het voorliggende
wetsvoorstel, de evaluatie van de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 verschenen, waar
het aantal volmachtstemmen hoger was dan bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2018.
Uit de cijfers van de afgelopen Tweede Kamerverkiezingen en de gemeenteraadsverkiezingen
kunnen de initiatiefnemers geen direct causaal verband afleiden tussen het vervroegd
stemmen en het gebruik van de volmachtregeling. Er kunnen verscheidene redenen zijn
waarom er minder bij volmacht is gestemd bij de afgelopen Tweede Kamerverkiezingen,
maar juist meer bij de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen.

Desalniettemin kunnen de initiatiefnemers geen redenen bedenken waarom de behoefte
om bij volmacht te stemmen zal toenemen door de introductie van vervroegd stemmen.
Dat kunnen zij wel voor het verminderen van die behoefte, namelijk door het simpele
gegeven dat kiezers hun stem voortaan niet op één dag, maar op drie dagen zelf kunnen uitbrengen. Dat is een verdrievoudiging van het aantal dagen waarop kiezers hun stem zelf kunnen uitbrengen. Een logische gevolgtrekking is dat kiezers dan minder behoefte
hebben om gebruik te maken van de volmachtregeling. De volmachtregeling wordt immers
gebruikt door kiezers die om wat voor reden dan ook niet in staat zijn hun stem zelf
uit te brengen. Met het voorliggende wetsvoorstel wordt een waardig alternatief geboden
voor kiezers die daar wel toe in staat zijn en worden de negatieve effecten van de
volmachtregeling, zoals het in gedrang komen van het stemgeheim en de stemvrijheid,
beperkt. Dit wordt in zoverre ook ondersteund door de evaluatie van de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen.
Daaruit bleek dat ongeveer vijftig procent van de kiezers die vervroegd hebben gestemd
bij de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen, hebben aangegeven (waarschijnlijk) iemand
anders voor zich te laten stemmen wanneer dit niet mogelijk was geweest op maandag
of dinsdag. Dit geeft volgens de initiatiefnemers aan dat het vervroegd stemmen ook
volgens de kiezer als waardig alternatief voor de volmachtsstem wordt gezien.

2.2 Vervroegd stemmen tijdens én post-corona

2.2.1 Evaluatie Tweede Kamerverkiezing 2021

De initiatiefnemers stellen dat de Minister in de brief van 18 juni 2021 (Kamerstuk

35 651, nr. 40
) benadrukt dat uit de evaluatie naar voren komt dat vervroegd stemmen in een behoefte
voorziet, dat het de toegankelijkheid van de verkiezingen vergroot en mensen meer
in staat stelt om zelf hun stem uit te brengen. De leden van de CDA-fractie vragen
in hoeverre deze conclusies zijn te trekken uit de evaluatie van een Tweede Kamerverkiezing
in coronatijd, waarvan de omstandigheden en de mogelijkheden voor kiezers verschillen
van verkiezingen buiten coronatijd.

De initiatiefnemers verwijzen voor een antwoord op deze vraag naar het antwoord dat
zij op de vraag van de CDA-fractie hebben gegeven onder paragraaf 1 (achtergrond),
op pagina 2–3.

De initiatiefnemers constateren dat de opkomst van ca. 12% niet overeenkomt met de
peiling onder stemmers waaruit volgde dat 20 tot 25% zou (overwegen) vervroegd hun
stem uit te brengen. Deze leden vragen op welke enquête deze percentages zijn gebaseerd.
Welke conclusies trekken de initiatiefnemers uit een enquête over verkiezingen in
coronatijd?

De leden van de CDA-fractie vragen op welke enquête deze percentages zijn gebaseerd
en welke conclusies de initiatiefnemers trekken uit een enquête over verkiezingen
in coronatijd. De initiatiefnemers verwijzen naar de enquêtes van IPSOS23 en MARE24. Tijdens de evaluatie is expliciet gevraagd aan de respondenten of zij gebruik zouden
willen maken van de mogelijkheid om vervroegd te stemmen. Een significant deel, namelijk
tussen de 20 en 25 procent, zou indien die mogelijkheid zou bestaan (overwegen) daar
gebruik van willen maken.

Daarnaast blijkt uit de Kamerbrief inzake de Evaluatie Gemeenteraadsverkiezingen 2022
dat bij de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen bijna een op de vijf kiezers op maandag
of dinsdag heeft gestemd. Bij een opkomstpercentage van 50,99 procent, staat dat gelijk
aan ongeveer tien procent van de kiesgerechtigden bij deze verkiezing.25

Op basis daarvan concluderen de initiatiefnemers dat naarmate vervroegd stemmen steeds
vaker een optie is, gewenning in de samenleving optreedt en dat het op den duur ingeburgerd
raakt in het stemproces.

De leden van de SGP-fractie lezen dat de verwachting van de initiatiefnemers is dat
het gebruik van vervroegd stemmen verder kan toenemen omdat de enquête een hoger percentage
aangeeft dan het feitelijke gebruik van de mogelijkheid. Deze leden vragen allereerst
hoe de initiatiefnemers hierbij hebben gewogen dat de resultaten gekleurd kunnen zijn
door corona en of niet met evenveel recht gesuggereerd zou kunnen worden dat het gebruik
in een reguliere situatie juist nog lager zou kunnen zijn dan in coronatijd. In de
tweede plaats wijzen zij erop dat voor het beoordelen van het wetsvoorstel niet zozeer
relevant is hoeveel extra kiezers vervroegd gaan stemmen, maar met name hoeveel kiezers
zonder de mogelijkheid van vervroegd stemmen niet zouden gaan stemmen. Daarbij dient
bovendien nog de afweging gemaakt te worden of de mogelijke winst van het aantal stemmers
redelijkerwijs opweegt tegen de extra lasten voor gemeenten. Zij zouden hierover graag
een toelichting van de initiatiefnemers vernemen.

De initiatiefnemers zijn van mening dat middels dit wetsvoorstel aanzienlijk meer
mogelijkheden voor kiesgerechtigden worden geboden om zelf hun stem uit te brengen.
De initiatiefnemers wijzen er in dit verband op dat uit de evaluatie van de gemeenteraadsverkiezingen
blijkt dat negen procent van de kiezers die vervroegd hun stem hebben uitgebracht
(waarschijnlijk) niet zelf (in het stemlokaal) zouden gaan stemmen als dit niet mogelijk
was geweest op maandag of dinsdag.26 Verder blijkt uit de evaluatie dat 50% van de vervroegde stemmers iemand anders zou
hebben gemachtigd als vervroegd stemmen niet mogelijk was, maar zoals reeds gesteld
kent de volmachtregeling nadelen zoals doorbreking van het stemgeheim. Kiezers die
in het stemlokaal hebben gestemd, zijn over het algemeen positief over vervroegd stemmen:
bijna 80% vindt dat vervroegd stemmen definitief zou moeten worden ingevoerd (ook
los van corona).27

De initiatiefnemers zijn dan ook van mening dat de uitvoeringslasten en -kosten zeker
opwegen tegen de winst voor kiesgerechtigden en de democratie door toegankelijkere
verkiezingen.

3. Definitieve regeling betreffende de mogelijkheid tot vervroegd stemmen

De leden van de VVD-fractie hebben de indruk dat in coronatijd de mogelijkheid om
vervroegd te kunnen stemmen zijn nut heeft bewezen. Het was toen met name bedoeld
voor kwetsbare personen. Als vervroegd stemmen een permanente mogelijkheid wordt,
dan is het een goede zaak dat deze mogelijkheid er voor alle kiezers is, om zo de
opkomst bij verkiezingen te bevorderen, zo menen deze leden. Het vergroot de mogelijkheid
voor kiezers om zelf hun stem uit te brengen.

De initiatiefnemers stellen dat door vervroegd stemmen ook los van de huidige pandemie
mogelijk te maken, de drempel voor kiezers om te stemmen wordt verlaagd, de opkomst,
en daarmee de representatie en betrokkenheid kan worden vergroot (memorie van toelichting,
blz. 8). De initiatiefnemers verwijzen naar kiezersonderzoek, waaruit blijkt dat ten
minste 20% van de kiesgerechtigden aangeeft gebruik te willen maken van de mogelijkheid
van vervroegd stemmen. De leden van de CDA-fractie vragen of deze kiesgerechtigden
niet zouden stemmen, als er geen mogelijkheid van vervroegd stemmen zou zijn.

De leden van de CDA-fractie vragen of de 20% van de kiesgerechtigden, uit het kiezersonderzoek
waar initiatiefnemers naar verwijzen, die aangeeft gebruik te willen maken van de
mogelijkheid van vervroegd stemmen anders niet zou stemmen. De initiatiefnemers hebben
zich gebaseerd op het onderzoek van Ipsos dat als bijlage bij de evaluatie van de
Tweede Kamerverkiezingen is toegevoegd (Stemmen in tijden van corona; een evaluatie
van de Tweede Kamerverkiezing 2021, p. 14). Uit dit onderzoek kunnen de initiatiefnemers
niet afleiden dat deze groep respondenten anders niet zou stemmen.

Ten tijde van de beantwoording van de vragen zoals gesteld in dit verslag, is ook
de evaluatie van de gemeenteraadsverkiezingen verschenen. Uit deze evaluatie volgt
dat ongeveer 1 op de 10 kiezers die bij deze verkiezing vervroegd hebben gestemd,
hebben aangegeven (waarschijnlijk) niet zelf te zijn gaan stemmen als dit niet mogelijk
was geweest op maandag of dinsdag.

De initiatiefnemers stellen voor om het maximumaantal volmachten per persoon tot één
te beperken (memorie van toelichting, blz. 8). De initiatiefnemers achten het gerechtvaardigd
om het maximumaantal volmachten per persoon tot één te beperken, omdat kiezers door
voorliggend voorstel meer mogelijkheden krijgen om hun stem uit te brengen. Deze leden
vragen de initiatiefnemers nader toe te lichten waarom zij van mening zijn dat uitbreiding
van de ene mogelijkheid voor kiezers om hun stem uit te brengen naar hun mening gepaard
moet gaan met een beperking van een andere mogelijkheid voor kiezers om hun stem uit
te brengen.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom de initiatiefnemers van mening zijn dat
uitbreiding van de ene mogelijkheid voor kiezers om hun stem uit te brengen naar hun
mening gepaard moet gaan met een beperking van een andere mogelijkheid voor kiezers
om hun stem uit te brengen. Daartoe willen de initiatiefnemers allereerst opmerken
dat de volmachtregeling suboptimaal is. Niet voor niets wijzen de OVSE, de Kiesraad
en de staatscommissie Remkes, op de frauderisico's bij de volmachtregeling. Het beperken
van de volmachtregeling is daarom wenselijk, maar tegelijkertijd bestaat de mogelijkheid
dat de verkiezingen daarmee minder toegankelijk worden voor een bepaalde groep personen.
Volgens de initiatiefnemers biedt de eventuele permanente introductie van vervroegd
stemmen een alternatief dat deze beperking kan rechtvaardigen. Zo kan de (eventueel)
verminderde toegankelijkheid worden opgevangen, terwijl een fraudegevoelige optie
– het stemmen bij volmacht – ingeperkt wordt.

Zij vragen de initiatiefnemers toe te lichten wat zij bedoelen met «het ontmoedigen
van het gebruik van volmachten». Wie willen de initiatiefnemers ontmoedigen, de kiezer
die een volmacht wil geven of degene die een volmachtstem wil uitbrengen namens een
andere kiezer? Hoe verhoudt het «ontmoedigen» zich tot het «verminderen van de behoefte»
aan het geven van volmachten. Welke maatregelen zijn er de afgelopen jaren genomen
om misbruik van volmachtstemmen tegen te gaan en welk effect hebben die gehad?

De leden van de CDA-fractie vragen wat de initiatiefnemers bedoelen met «het ontmoedigen
van het gebruik van volmachten». De initiatiefnemers doelen hiermee zowel op de kiezer
die een volmacht wil afgeven als op degene die een volmachtstem wil uitbrengen namens
een andere kiezer. Voorts vragen de leden van de CDA-fractie hoe het «ontmoedigen»
zich tot het «verminderen van de behoefte» verhoudt. Volgens de initiatiefnemers gaat
dit hand in hand. Het verminderen van de behoefte wordt volgens de initiatiefnemers
bewerkstelligd door de introductie van het vervroegd stemmen. Hierdoor krijgen stemmers
een serieus alternatief voor het stemmen bij volmacht. Uit de evaluatie van de afgelopen
gemeenteraadsverkiezingen is gebleken dat vijftig procent van de kiezers die vervroegd
hun stem hebben uitgebracht, dit via de volmachtregeling zou hebben gedaan als vervroegd
stemmen niet mogelijk was geweest. Dit steunt de initiatiefnemers in de gedachte dat
het vervroegd stemmen als alternatief wordt gezien voor het stemmen bij volmacht en
daarmee de behoefte bij de kiezer vermindert om bij volmacht te stemmen.

Tegelijkertijd wordt het gebruik van de volmachtregeling ontmoedigd, doordat met de
introductie van vervroegd stemmen in onderliggend wetsvoorstel, ook het aantal volmachten
per persoon gehalveerd wordt. Daarmee zijn er simpelweg minder mogelijkheden om gebruik
te maken van de volmachtregeling, waardoor het gebruik ervan ontmoedigd wordt.

Ten slotte vragen de leden van de CDA-fractie welke maatregelen er de afgelopen jaren
zijn genomen om misbruik van volmachtstemmen tegen te gaan en welk effect die hebben
gehad. De initiatiefnemers beschikken niet over een alomvattend overzicht van alle
maatregelen die de regering heeft genomen om misbruik tegen te gaan inclusief een
onderzoek naar de effecten van die maatregelen. Wel weten de initiatiefnemers dat
de huidige volmachtregeling het resultaat is van verschillende maatregelen uit het
verleden. Waaronder de introductie van de strafbaarstelling van het ronselen van volmachtstemmen,
dat er maximaal twee volmachten per persoon uitgebracht mogen worden en dat het uitbrengen
van een volmachtstem tegelijkertijd met de eigen stem moet worden uitgebracht en de
volmacht nemer aan het stembureau een kopie toont van het ID-bewijs van de volmachtgever.
Ondanks deze maatregelen blijkt, zoals de Minister van BZK in haar brief bij de evaluatie
van de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen aangegeven dat het op dit moment onvoldoende
mogelijk is om effectief tegen ronselen van volmachtstemmen op te treden en dat daarvoor
nu een wetsvoorstel in voorbereiding is.

De initiatiefnemers constateren dat Bonaire al sinds 10 oktober 2010 heeft gepleit
voor het afschaffen van onderhandse volmachtstemmen, onder meer wegens vermeende ronselpraktijken
(memorie van toelichting, blz. 9, noot 6). Zij vragen de initiatiefnemers nader toe
te lichten waarom zij toch geen aanleiding zien om een afwijkende regeling te treffen
voor Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (memorie van toelichting, blz. 8–9).

De initiatiefnemers verwijzen voor een antwoord op deze vraag naar het antwoord dat
zij op de vraag van de ChristenUnie-fractie hebben gegeven onder paragraaf 1 (achtergrond),
op pagina 12–13.

3.1 Vervroegd stemmen in Nederland

De initiatiefnemers geven aan dat voor hen de belangrijkste reden voor invoering van
de mogelijkheid tot vervroegd stemmen is: het verlagen van de drempel voor kiezers
om te stemmen, hetgeen van belang is voor de opkomstbevordering, en het ontmoedigen
van het gebruik van volmachten en daarmee de risico’s op misbruik van de volmachtregeling
te beperken (memorie van toelichting, blz. 9). De leden van de CDA-fractie vragen
de initiatiefnemers een overzicht te geven van het gebruik van volmachtstemmen bij
verkiezingen. Deze leden missen in de memorie van toelichting een cijfermatige aanduiding
van het probleem waarvoor het voorliggende wetsvoorstel een oplossing beoogt te bieden.

De initiatiefnemers hebben geen uitputtende lijst met percentages van volmachtstemmen
per verkiezing tot hun beschikking. In de evaluatie van de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen
staan deze cijfers wel duidelijk vermeld. Daar betrof het 11 procent van het totaalaantal
uitgebrachte stemmen. In diezelfde evaluatie valt te lezen dat het percentage volmachtstemmen
bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 9,7 procent was en dat het bij de Tweede
Kamerverkiezingen van 2021 8,8 procent betrof.28

Voorts wijzen de initiatiefnemers in dit verband op de bevindingen van het OVSE. Het
OVSE merkt op dat: «Although it has never
been calculated on a national level, election authorities estimate that proxy votes
represent some 10 to 15 per cent of all votes cast at each election.»29 Ten overvloede wijzen de initiatiefnemers op de overige bevindingen van het OVSE,
de Kiesraad en de staatscommissie Remkes, waarin geconcludeerd wordt dat de volmacht
regeling problematisch is, onder meer omdat het stemgeheim en de stemvrijheid in gedrang
komen, ongeacht de omvang daarvan.

De initiatiefnemers erkennen dat met hun voorstellen de uitvoeringslast bij gemeentelijke
organisaties zal toenemen (memorie van toelichting, blz. 11). Zij menen evenwel dat
met een financiële compensatie de meeste problemen gedekt kunnen worden. Deze leden
vragen welke problemen naar de mening van de initiatiefnemers niet met financiële
compensatie gedekt kunnen worden.

De initiatiefnemers zijn inderdaad van mening dat het leeuwendeel van de problemen
opgelost kan worden middels een financiële compensatie. Op welke problemen – die niet
met financiële compensatie gedekt kunnen worden – de leden van de CDA-fractie doelen,
en wat hun vraag daarbij is, is de initiatiefnemers onbekend. Het is voor de initiatiefnemers
echter voorstelbaar, dat niet alle problemen met financiële middelen op te lossen
zijn zoals het niet beschikbaar of «vrij» zijn van een bepaalde locatie met een publieke
functie op maandag of dinsdag. Vandaar dat in de memorie van toelichting is gesproken
van «de meeste problemen».

De leden van de SGP-fractie vragen een nadere toelichting op de veronderstelling dat
twee extra verkiezingsdagen genoeg zou moeten zijn om het beoogde doel voldoende te
dienen. Waarom ligt het niet voor de hand om gelet op veelvoorkomende redenen voor
vervroegd stemmen te veronderstellen dat juist het toevoegen van de dagen voor de
verkiezingen ontoereikend zal zijn om kiezers een oplossing te bieden. Deze leden
wijzen bijvoorbeeld op situaties van ziekte op een onverwachte reis naar het buitenland
van een week. Is deze voorgestelde regeling voor reguliere situaties effectief en
efficiënt? Zou een toevoeging van een paar extra weken niet eerder voor de hand liggen
dan een paar extra dagen? Kunnen de initiatiefnemers aangeven wat de redenen zijn
voor andere landen om juist een termijn van weken in plaats van dagen te kiezen?

De leden van de SGP-fractie vragen of de veronderstelling dat twee extra verkiezingsdagen
genoeg moet zijn om het beoogde doel voldoende te dienen en of een paar extra weken
niet eerder voor de hand liggen. De initiatiefnemers zijn gecharmeerd, doch enigszins
verrast, door het voorstel van de SGP om het vervroegd stemmen enkele weken in plaats
van enkele dagen mogelijk te maken. Ook bij de initiatiefnemers is dit idee namelijk
de revue gepasseerd. De initiatiefnemers hebben echter besloten om vast te houden
aan twee dagen, vanwege een aantal redenen. Allereerst de organisatorische lasten
voor gemeenten. Deze nemen al toe door onderliggend voorstel, maar indien kiezers
een aantal weken vervroegd kunnen stemmen, zullen deze lasten naar verwachting nog
vele malen hoger uitvallen. Ten tweede hebben initiatiefnemers besloten om aan de
twee dagen vast te houden, nu dit ook zo in de tijdelijke wet geregeld was. De initiatiefnemers
verwachten dat het verder gaan op vertrouwde voet gemakkelijker is voor gemeenten
en zowel voorspelbaarder als duidelijker is voor kiesgerechtigden, nu zij hier reeds
enige ervaring mee hebben. Dit draagt eraan bij dat zoveel als mogelijk wordt gewaarborgd
dat door burgers in alle gemeenten het vervroegd stemmen vanaf het eerste moment na
invoering betekenisvol gebruik kan worden gemaakt van deze mogelijkheid. Zoals hierboven
aangegeven waren de initiatiefnemers ook verrast door het voorstel van de leden van
de SGP-fractie, gegeven dat meerdere weken, eveneens weekenden, en daarmee zondagen
omvatten. Het zou de initiatiefnemers verrassen als de leden van de SGP-fractie dit
inderdaad beoogden.

Voorts vragen de leden van de SGP-fractie of de voorgestelde regeling voor reguliere
situaties wel effectief en efficiënt is. De initiatiefnemers zijn van mening dat dit
het geval is. De initiatiefnemers denken in dit verband vooral aan de volgens hen
vaker voorkomende situatie aangaande overmacht door werk of andere verplichtingen.
Voor de situaties waar de leden van de SGP-fractie op wijzen (langdurige ziekte of
een (lange) reis naar het buitenland), bestaat nog steeds de mogelijkheid om een volmacht
te verlenen. De initiatiefnemers hebben niet voor niets gekozen voor het verminderen
van het aantal volmachten per persoon in plaats van het volledig afschaffen daarvan.

Tot slot vragen de leden van de SGP-fractie waarom andere landen voor meerdere weken
vervroegd stemmen hebben gekozen. Daarover kunnen de initiatiefnemers enkel opmerken
dat vervroegd stemmen in elk land verschillend is geregeld en dat de verschillende
landen waarschijnlijk ook verschillende beweegredenen hebben gehad bij het bepalen
van de termijn van vervroegd stemmen. De initiatiefnemers hebben niet al die specifieke
afwegingen tot hun beschikking en vragen zich af hoeveel toegevoegde waarde die vergelijking
precies heeft, maar kunnen wel op het volgende wijzen.

Allereerst beschikt Nederland over een zeer fijnmazig netwerk van stemlokalen. Er
zijn circa 10.000 stemlokalen over heel Nederland. Hierdoor is voor verreweg de meeste
kiezers een stemlokaal op loopafstand beschikbaar. In dunbevolkte landen en landen
met een lagere dichtheid van stemlokalen, waar mensen dus lang(er) moeten reizen om
hun stem uit te brengen, ligt meerdere weken vervroegd stemmen dan ook meer voor de
hand dan in een land als Nederland. Daar komt bij dat in Nederland kiezers terecht
kunnen in een stemlokaal naar eigen keuze binnen hun gemeente. In andere landen moet
je als kiezer specifiek naar één aangewezen stembureau.

Ten tweede de openingstijden van de stembureaus. In Nederland zijn de stemlokalen
op de verkiezingsdag van 7:30 tot 21:00 uur geopend. Met het voorliggende wetsvoorstel
gelden deze openingstijden ook voor de twee dagen voorafgaand aan de verkiezingsdag.
In de meeste andere landen is dit aanmerkelijk minder ruim.

Ten derde en ten slotte zou meerdere weken vervroegd stemmen een andere inrichting
vergen van het proces van drukken en verzenden van stempassen. In art. J. 7 van de
Kieswet is bepaald dat kiezers twee weken vóór de stemming hun stempas moeten hebben
gekregen. Die termijn moet flink naar voren gehaald worden bij meerdere weken vervroegd
stemmen. Daarnaast zou de kiesgerechtigdheid ook eerder bepaald moeten worden dan
de circa zes weken voorafgaand aan de stemming die er nu voor staan. Anders is er
simpelweg onvoldoende tijd om alle stempassen te drukken en te verzenden. Het verruimen
van die termijn heeft als nadeel dat het kiezersbestand onzuiverder wordt, omdat er
in die ruimere periode meer kiezers kunnen verhuizen of komen te overlijden.

Kortom bestaan er voor andere landen andere beweegredenen om het vervroegd stemmen
op een bepaalde wijze in te richten, die niet een-op-een over te nemen zijn voor Nederland.
Vandaar dat de initiatiefnemers hebben gekozen voor een meerdere dagen in plaats van
meerdere weken vervroegd stemmen, omdat dit naar hun oordeel het beste bij de Nederlandse
situatie past.

3.1.1 Aantal stemlocaties vervroegd stemmen

De initiatiefnemers stellen voor om bij algemene maatregel van bestuur het minimumaantal
stembureaus dat gemeenten moeten instellen, vast te stellen. De leden van de VVD-fractie
vragen de initiatiefnemers dat nader te motiveren. Waarom hebben zij er niet voor
gekozen om het aantal stembureaus door de gemeenten te laten vaststellen? De gemeenten
stellen immers ook het aantal stembureaus vast voor de verkiezingsdag zelf. Waarom
zouden de gemeenten dat dan ook niet kunnen voor de dagen waarop er vervroegd kan
worden gestemd? Als het gaat om de minimumaantallen, waar denken de initiatiefnemers
dan aan? Aan welke ondergrens wordt gedacht?

De leden van de VVD- en de CDA-fractie (zie de vraag van de CDA-fractie onder paragraaf
5.1 op pagina 28) vragen de initiatiefnemers nader toe te lichten waarom zij voorstellen
om het minimumaantal stembureaus dat gemeenten moeten instellen, bij AMvB vastgelegd
wordt. De initiatiefnemers willen in dit verband allereerst opmerken dat het inderdaad
om een minimumaantal stemlocaties gaat. Hoeveel stemlocaties dit zullen worden, daar durven de initiatiefnemers
nog geen harde uitspraken over te doen. Een AMvB wordt immers niet vastgesteld door
de initiatiefnemers, maar door de regering. Wel gaan zij ervanuit dat het minimumaantal
stemlocaties in ieder geval niet overal gelijk zal zijn aan het daadwerkelijke aantal
stemlocaties in gemeenten, of althans daar vertrouwen de initiatiefnemers op. Voorts
is het aannemelijk dat in eerste instantie aansluiting wordt gezocht bij de staffel
zoals deze in Tijdelijke wet is vastgesteld, waarbij de lessen uit de afgelopen Tweede
Kamer- en gemeenteraadsverkiezingen meegenomen worden. De reden waarom de initiatiefnemers
voorstellen gemeenten niet direct volledige beleidsvrijheid te geven, is door de initiatiefnemers
ook aangegeven in hun reactie op de adviezen van VNG en NVVB, namelijk om te waarborgen
dat burgers – vanaf het eerste moment dat het vervroegd stemmen mogelijk is – in alle
gemeenten laagdrempelig en betekenisvol gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om
vervroegd hun stem uit te brengen. Nu vervroegd stemmen nog relatief nieuw is, bestaat
ook het risico dat gemeenten te weinig stemlocaties zullen openstellen. De initiatiefnemers
willen dit scenario voorkomen. Zij benadrukken voorts nogmaals dat dit geen gebrek
aan vertrouwen is richting gemeenten en dat zij juist sterk hechten aan de gemeentelijke
autonomie. Dit blijkt ook uit de reactie van initiatiefnemers richting VNG en NVVB,
zoals te lezen in de consultatieparagraaf van de memorie van toelichting, waarin zij
stellen dat zij ervan uit gaan dat de regering een bijzonder groot belang hecht aan
de inbreng van gemeenten bij het vaststellen van de AMvB. Het vaststellen van een
ondergrens achten zij met dit uitgangspunt goed verenigbaar.

3.2 Maximumaantal volmachten per persoon

De initiatiefnemers stellen voor om het aantal volmachten te beperken tot één per
kiezer. Zij koppelen dat aan het vervroegd stemmen. Niet voor iedereen is het vervroegd
stemmen echter een oplossing, zo menen de leden van de VVD-fractie. Denk aan kiezers
die op geen van de dagen waarop kan worden gestemd in de gelegenheid zijn om naar
het stembureau te gaan, zoals ouderen die niet meer mobiel zijn. Als oudere, niet
mobiele kiezers één kind hebben, kan dit kind maar voor één ouder stemmen en zou het
stemrecht van de andere ouder verloren kunnen gaan. Een groep welwillende personen
wordt zo gedupeerd als het aantal volmachten wordt beperkt tot één. Hoe kijken de
initiatiefnemers daar tegenaan?

Naast de leden van de VVD-fractie, hebben de leden van de SGP-fractie (zie de laatste
vraag van paragraaf 3.2 op pagina 25) hierover ook vragen gesteld. Hieronder worden
beide vragen tezamen beantwoord.

De leden van de VVD-fractie en de SGP-fractie merken terecht op dat het vervroegd
stemmen niet voor iedereen een oplossing is. De leden van de SGP-fractie vragen dan
ook waarom de initiatiefnemers, in strijd met de bedoeling van hun voorstel, de toegankelijkheid
voor bepaalde groepen personen beperken. De initiatiefnemers zijn van mening dat de
mogelijkheid om op meerdere dagen te kunnen stemmen, wel degelijk voor een aanzienlijk
deel van de volmachtstemmers soelaas zal bieden. Nu dit niet voor iedereen geldt,
zoals de vragenstellers opmerken, hebben de initiatiefnemers dan ook voorgesteld om
het aantal volmachten te beperken tot één per kiezer, in plaats van géén per kiesgerechtigde.
De initiatiefnemers hebben daarmee met hun voorstel getracht een beter alternatief
te bieden voor de volmachtstemmers die mobiel en gezond zijn om naar de stembus te
komen – in de vorm van vervroegd stemmen – en tegelijkertijd de groep mensen die daar
geen gebruik van kan maken, de mogelijkheid te blijven geven om één volmachtstem uit
te brengen. Zij menen hiermee een goede balans te hebben getroffen die per saldo de
toegankelijkheid van verkiezingen vergroot en tegelijkertijd frauderisico’s verkleint.

Reden voor minder volmachten is ook de mogelijkheid tot misbruik van de volmachtregeling,
maar ook bij één volmacht per kiezer is fraude niet uitgesloten, zo merken deze leden
op. Waarom is er niet ook een voorstel gedaan om fraude bij volmachten beter aan te
kunnen pakken? De initiatiefnemers stellen dat de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties heeft aangekondigd met de problematiek van de strafbepaling
bezig te zijn en dat zij een voorstel van de regering graag tegemoetzien, maar, zo
merken de leden van de VVD-fractie op, de regering werkt ook aan het mogelijk maken
van «vervroegd stemmen», zoals blijkt uit de Verkiezingsagenda 2030. Dat voorstel
is niet afgewacht. Waarom is er dat verschil in benadering?

De initiatiefnemers zijn van mening, en met hen de Afdeling advisering, dat zij met
het voorliggende voorstel bijdragen aan het tegengaan van fraude bij de volmachtregeling.
De Afdeling stelt echter dat meer gedaan moet worden om fraude bij volmachtstemmers
effectief tegen te gaan. De initiatiefnemers delen die mening met de Afdeling, maar
hebben besloten het voorstel van de Minister hieromtrent af te wachten.30

De reden waarom zij dit voorstel wel willen afwachten, maar het voorstel tot vervroegd
stemmen niet, is als volgt: er is geen halve mogelijkheid tot vervroegd stemmen. Vervroegd
stemmen is mogelijk, of het is niet mogelijk. Bijdragen aan het tegengaan van fraude
bij de volmacht regeling is daarentegen geen alles of niets optie, en zoals eerder
opgemerkt dragen de initiatiefnemers met het onderliggende wetsvoorstel hier reeds
aan bij. Ten slotte merken de initiatiefnemers op dat het oplossen van de gehele fraudeproblematiek
omtrent de volmachtregeling, geen klein verzoek is, en dat naar mening van de initiatiefnemers
buiten de reikwijdte van het onderliggende voorstel valt.

In reactie op het advies van de Raad van State stellen de initiatiefnemers dat het
verminderen van het aantal volmachten niet los kan worden gezien van het voorstel
tot vervroegd stemmen. Het wetsvoorstel ligt in zijn totaliteit voor. Wat bedoelen
de initiatiefnemers daarmee?

De leden van de VVD-fractie vragen wat de initiatiefnemers bedoelen met de stelling
dat het wetsvoorstel in zijn totaliteit voorligt. De initiatiefnemers hebben deze
stelling ingenomen naar aanleiding van het advies van de Afdeling, nu zij in die reactie
een rangschikking van doelen van het wetsvoorstel opmerkten. Indien de Afdeling dat
zo gelezen heeft, dan kunnen anderen dat op eenzelfde wijze interpreteren. Derhalve
vonden de initiatiefnemers het raadzaam om de integraliteit van het wetsvoorstel en
de doelstellingen, oftewel de totaliteit van deze doelen tezamen, te benadrukken.
Door de introductie van vervroegd stemmen, kan volgens de initiatiefnemers, ook het
aantal volmachten per persoon gereduceerd worden tot één, omdat een waardig alternatief
geboden wordt voor veel kiezers. Zonder het vervroegd stemmen is het de vraag of dit
ook dan wenselijk is, of dat eerder naar andere opties gekeken moet worden om de fraude
bij de volmacht regeling tegen te gaan.

De leden van de CDA-fractie vragen wat bedoeld wordt met de stelling dat stemmen bij
volmacht een «uitdaging» vormt voor de principes van democratische verkiezingen (memorie
van toelichting, blz. 16). Kunnen de initiatiefnemers uitleggen, waarom twee volmachten
per persoon een «uitdaging» is en één volmacht per persoon niet?

De leden van de CDA-fractie vragen wat de initiatiefnemers bedoelen met de stelling
dat stemmen bij volmacht een «uitdaging» vormt voor de principes van democratische
verkiezingen, en waarom dit bij één volmacht per persoon niet het geval zou zijn.
De initiatiefnemers willen enerzijds vooropstellen dat ook één volmacht per persoon
een «uitdaging» vormt voor de principes van democratische verkiezingen. Immers, het
stemgeheim en de stemvrijheid blijven in het gedrang en daarmee ligt ook fraude op
de loer. Met het voorliggend wetsvoorstel wordt dit probleem niet geheel verholpen.
Daar zijn de initiatiefnemers zich bewust van en blijft het, in antwoord op de leden
van de CDA-fractie, ook bij één volmacht stem per persoon een «uitdaging». Anderzijds
antwoorden de initiatiefnemers richting deze leden dat het effect van het verminderen
van het aantal volmachten per persoon van belang is. Niet voor niets geven zowel de
OVSE, de Kiesraad als staatscommissie Remkes aan dat het verminderen van het aantal
volmachten bijdraagt aan het stemgeheim en de stemvrijheid. Het is daarmee een stap
in de goede richting, die mogelijk wordt gemaakt door de introductie van het vervroegd
stemmen. Zoals de Afdeling in haar reactie opmerkt, heeft de Nederlandse wetgever
in het verleden meerdere malen de afweging gemaakt tussen enerzijds het vergroten
van de toegankelijkheid van verkiezingen door het verruimen van de volmachtregeling
en anderzijds de behoefte om de integriteit van het stemproces te waarborgen en fraude
met volmachten tegen te gaan. De initiatiefnemers zijn van mening dat met de introductie
van het vervroegd stemmen het eveneens mogelijk wordt om het aantal volmachten per
persoon te beperken tot één, nu daarmee de toegankelijkheid van verkiezingen voor
stemmers die gebruik maken van de volmacht regeling niet te veel beperkt wordt en
tegelijkertijd fraude met volmachten tegen gegaan wordt.

De leden van de SGP-fractie plaatsen vraagtekens bij de koppeling tussen het introduceren
van vervroegd stemmen en het beperken van het aantal volmachten. Deze koppeling lijkt
gebaseerd op de veronderstelling dat de meeste kiezers niet absoluut verhinderd zijn
en dat zij op eerdere dagen wel kunnen verschijnen, althans, het voorstel beperkt
zich wat betreft de mogelijkheden tot die groep. Deze leden vragen hoe de initiatiefnemers
zich rekenschap geven van het feit dat volmachten juist ook in situaties van ziekte
en ernstige handicap een uitkomst kunnen bieden, waarbij kiezers ook niet in staat
zijn vervroegd te stemmen. Zij wijzen bijvoorbeeld op de situaties van een gezin waarin
een ouder en een kind met een beletsel te maken hebben om te kunnen stemmen. Waarom
nemen de initiatiefnemers bewust het risico om, in strijd met de bedoeling van het
voorstel, de toegankelijkheid voor specifieke groepen te beperken? Geeft de recente
evaluatie van de verkiezingen niet juist aanleiding om te veronderstellen dat het
risico van volmachten beperkt lijkt te zijn?

De initiatiefnemers verwijzen voor een antwoord op deze vraag naar het antwoord dat
zij op de vraag van de VVD-fractie hebben gegeven onder paragraaf 3.2, op pagina 23–24.

4. Uitvoerbaarheid

Voor vervroegd stemmen onderscheiden de initiatiefnemers een aantal kostensoorten.
De totale kosten worden geraamd op ongeveer 12,2 miljoen euro per verkiezing. Hoe
worden gemeenten daarvoor gecompenseerd? Hoe worden die kosten gedekt? Gaarne krijgen
de leden van de VVD-fractie een reactie van de initiatiefnemers.

Vervroegd stemmen brengt voor gemeenten veel extra werk met zich mee en er is een
relatie met de beschikbaarheid van stembureauleden. Ook daar moet aandacht voor zijn.
Hoe zien de initiatiefnemers dat, zo vragen deze leden.

De leden van de VVD-fractie merken terecht op dat de introductie van vervroegd stemmen
extra werk voor gemeenten zal opleveren. Daarnaast wijzen zij op de relatie met de
beschikbaarheid van stembureauleden. De initiatiefnemers zijn zich daar terdege van
bewust, maar zijn tegelijkertijd van mening dat organisatorische lasten niet per definitie
zwaarder zouden mogen wegen dan een zo toegankelijk mogelijke verkiezing voor zoveel
mogelijk mensen. Zij menen dat met onderhavig voorstel een goede balans wordt gevonden
tussen deze twee. Dat neemt uiteraard niet weg dat de organisatorische lasten, onder
meer in de vorm van de beschikbaarheid van stembureauleden, ondervangen moeten worden.
Wat initiatiefnemers betreft komt het Rijk de gemeenten hierin tegemoet, door de extra
kosten die zij moeten maken bij het organiseren van het vervroegd stemmen te compenseren.
Die kosten kunnen onder meer het werven van nieuwe stembureauleden betreffen. Daarnaast
zou het Rijk mogelijkerwijs ook op andere wijze gemeenten kunnen ondersteunen, zoals
bijvoorbeeld met een landelijke wervingscampagne. Overigens merken initiatiefnemers
op dat het op woensdag reeds kunnen tellen van op maandag en dinsdag uitgebrachte
stemmen in plaats van alle stemmen pas woensdag na 21:00 te kunnen tellen, ook (organisatorische)
voordelen kent voor gemeenten. Zo wordt de kans kleiner dat fouten worden gemaakt
doordat tellen tot in de late avond (of zelfs nacht) doorgaat en stembureaumedewerkers
vermoeid raken. Bovendien wordt de kans kleiner dat het tellen geschorst moet worden
en de volgende dag hervat dient te worden.

Verder vragen zij op welk moment het wetsvoorstel in werking moet treden, wil vervroegd
stemmen in maart 2023 mogelijk zijn. Zij vragen de initiatiefnemers daarbij te betrekken
de periode van voorbereidingstijd die gemeenten nodig hebben.

De leden van de VVD-fractie vragen op welk moment het wetsvoorstel in werking moet
treden, en of de initiatiefnemers de periode van voorbereidingstijd van gemeenten
daarbij betrekken. Wil vervroegd stemmen bij de verkiezingen van maart 2023 (permanent)
mogelijk zijn, dan dient het wetsvoorstel ruime tijd van tevoren in werking zijn getreden.
Ingeval onderliggend wetsvoorstel wordt aangenomen, is het in ieders belang dat de
uitvoering daarvan, waar de voorbereidingstijd die gemeenten nodig hebben een ontegenzeggelijk
onderdeel van is, zo voorspoedig als mogelijk verloopt. De initiatiefnemers zijn daarom
van mening dat – zonder epidemiologische noodzaak – gemeenten niet in de positie gebracht
moeten worden om dit op stel en sprong te regelen. Zij zijn daarom van mening dat
het helaas niet (meer) realistisch is om de verkiezingen van maart 2023 als uitgangspunt
te nemen om (permanent) vervroegd te kunnen stemmen. Hun streven is erop gericht om
dit wetsvoorstel voor de eerstvolgende reguliere verkiezingen daarna in werking te
laten treden.

4.1 Financiële gevolgen

De initiatiefnemers stellen ten aanzien van de dekking van de kosten dat in de Verkiezingsagenda
2030 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het vervroegd
stemmen in het stemlokaal reeds is opgenomen (memorie van toelichting, blz. 18). De
leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers nader toe te lichten welke dekking
in de Verkiezingsagenda is aangegeven.

De leden van de CDA-fractie vragen een nadere toelichting ten aanzien van de dekking
voor permanente invoering van vervroegd stemmen zoals opgenomen in de Verkiezingsagenda.
De initiatiefnemers antwoorden hierop dat uit navraag is gebleken dat in het kader
van de Verkiezingsagenda waarin dit streven is opgenomen nog geen financiële reservering
door het kabinet is getroffen.

5. Consultatie

Het wetsvoorstel is voorgelegd aan de VNG, de NVVB, de Kiesraad en de bestuurscolleges
van de openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba. Kunnen deze reacties als
bijlagen bij de nota naar aanleiding van het verslag worden gevoegd? De leden van
de VVD-fractie zouden dat op prijs stellen.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom de initiatiefnemers er niet voor hebben
gekozen de reacties en adviezen die zij hebben ontvangen als bijlage bij de memorie
van toelichting aan de Kamer te sturen, zodat die deel uitmaken van het Kamerstukdossier.
Zijn de initiatiefnemers bereid dat alsnog te doen?

De leden van de VVD- en de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers of zij bereid zijn
om de reacties en adviezen van de VNG, de NVVB, de Kiesraad en de bestuurscolleges
van de openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba als bijlagen bij de nota
naar aanleiding van het verslag gevoegd kunnen worden. Van de bestuurscolleges van
de openbare lichamen is echter geen reactie ontvangen, zoals ook in de memorie van
toelichting is opgemerkt. Voor de overige reacties en adviezen zijn de initiatiefnemers
hier vanzelfsprekend toe bereid.

De initiatiefnemers stellen dat de Kiesraad op het moment van de consultatie geen
advies heeft kunnen uitbrengen, omdat daartoe een formele adviesaanvraag van de Kamer
dient uit te gaan, waar initiatiefnemers geen mogelijkheid toe hebben voorafgaand
aan de adviesaanvraag bij de Afdeling advisering van de Raad van State (memorie van
toelichting, blz. 18). Zijn de initiatiefnemers bereid de Kiesraad alsnog om een advies
te vragen over het voorliggende wetsvoorstel?

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers of zij alsnog bereid zijn om
de Kiesraad een advies te vragen over het voorliggende wetsvoorstel. Gezien de verscheidene
pogingen die de initiatiefnemers ondernomen hebben om het advies van de Kiesraad tijdig
te verkrijgen en mee te nemen in onderliggend wetsvoorstel, zijn zij uiteraard ook
nu bereid om alsnog een advies van de Kiesraad te vragen.

5.1 Aantal stemlocaties vervroegd stemmen vaststellen per AMvB

De initiatiefnemers zijn van mening dat de aanbeveling van de VNG en de NVVB om gemeenten
volledige vrijheid te geven in het aanwijzen van het aantal stemlokalen voor vervroegd
stemmen vooralsnog niet wenselijk is. De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers
toe te lichten wat zij bedoelen met «vooralsnog» en welke voorwaarden zij daaraan
verbinden.

De initiatiefnemers verwijzen voor een antwoord op deze vraag naar het antwoord dat
zij op de vraag van de VVD-fractie hebben gegeven onder paragraaf 3.1.1, op pagina
22.

5.2 Briefstemmen en digitaal stemmen

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers waarom zij de mogelijkheid
van briefstemmen in het voorliggende voorstel buiten beschouwing laten. Gezien het
feit dat een doelstelling van het wetsvoorstel het terugdringen van het aantal volmachtstemmen
is, ligt het voor de hand alle mogelijkheden te onderzoeken die bij de Tweede Kamerverkiezing
in 2021 werden geboden.

De leden van de CDA-fractie merken terecht op dat de introductie van briefstemmen
mogelijkerwijs kan bijdragen aan de doelstelling om het aantal volmachten terug te
dringen. Dat de initiatiefnemers er in dit wetsvoorstel voor gekozen hebben om briefstemmen
niet mee te nemen in het wetsvoorstel, betekent uiteraard niet dat zij daar onwelwillend
tegenover staan. De initiatiefnemers hebben echter besloten om zich in onderliggend
wetsvoorstel op het vervroegd stemmen te richten.

Sneller Kathmann