Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

blz.

I.

ALGEMEEN

1

1.

Aanleiding

1

2.

Hoofdlijnen van het voorstel

2

3.

Uitvoering, toezicht en handhaving

4

4.

Financiële gevolgen voor de NEa

5

5.

Administratieve lasten en doenvermogen

5

II.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

5

I. ALGEMEEN

1. Aanleiding

Met de Verordening (EU) [#] van het Europees Parlement en de Raad van [#] tot vaststelling
van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (hierna: de verordening) (PbEU [#])
wordt een correctiemechanisme voor de in het buitenland betaalde koolstofprijs over
invoer van bepaalde goederen aan de buitengrens van de Europese Unie geïntroduceerd.1

De overgangsperiode van de verordening treedt naar verwachting reeds met ingang van
1 januari 2023 in werking. De verordening is nog niet vastgesteld, maar vraagt bij
inwerkingtreding nadere operationalisering op twee punten. De bevoegde autoriteit
moet worden aangewezen en de bevoegde autoriteit moet een sanctionerende bevoegdheid
krijgen om het aanleveren van het zogenoemde CBAM-rapport te kunnen afdwingen. CBAM
staat voor het Carbon Border Adjustment Mechanism.

Met dit wetsvoorstel wordt de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) aangewezen als bevoegde
autoriteit. Ook voorziet het in de bevoegdheid voor de NEa om met een last onder dwangsom
aangevers van goederen alsnog te bewegen de noodzakelijke CBAM-rapportage aan te leveren
of een bestuurlijke boete op te leggen indien wordt nagelaten die rapportage aan te
leveren. Het wetsvoorstel voorziet enkel in de bepalingen die nodig zijn gedurende
de overgangsperiode van de verordening. De overgangsperiode loopt naar verwachting
van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2025. Op een later moment volgt indien nodig
een wetsvoorstel waarmee ook de bepalingen die naar verwachting in 2026 in werking
treden ten uitvoer kunnen worden gebracht.

De impact van de verordening is gedurende de overgangsperiode naar verwachting beperkt.
Tegelijk is onmiskenbaar dat er nog onzekerheid is over de definitieve vorm van de
verordening en het moment van inwerkingtreding. Het wetsvoorstel bevat desalniettemin
concrete voorstellen om tijdig te kunnen anticiperen op de inwerkingtreding van de
overgangsperiode van de verordening met ingang van naar verwachting 1 januari 2023.
In deze toelichting wordt er verder vanuit gegaan dat de verordening voor wat betreft
de overgangsperiode met ingang van 1 januari 2023 van toepassing wordt.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 De verordening

Het voorstel voor de verordening is op 14 juli 2021 door de Europese Commissie gepubliceerd
en maakt onderdeel uit van het Fit-for-55-pakket.2 Het Fit-for-55-pakket geeft invulling aan het juridisch bindende Europese broeikasgasreductiedoel
van ten minste netto 55% in 2030 ten opzichte van 1990, zoals vastgelegd in de Europese
Klimaatwet.3 Deze EU-klimaatdoelen zijn vooralsnog ambitieuzer dan klimaatdoelen in het grootste
deel van de rest van de wereld. Omzetting van die relatief hoge ambities in beleid
brengt het risico van koolstoflekkage vanuit de EU met zich mee. Dat houdt in dat,
als gevolg van verschillen in CO2-kosten, productie van energie-intensieve producten en de daarbij horende emissies
worden verplaatst van de EU naar landen buiten de EU waar minder ambitieus klimaatbeleid
geldt. Dit beperkt de daling van wereldwijde emissies en kan in sommige gevallen zelfs
leiden tot een stijging van mondiale emissies. Koolstoflekkage ondermijnt daarmee
de doeltreffendheid van het EU-klimaatbeleid. Het mechanisme uit de verordening, de
CBAM, vormgegeven als een koolstofheffing aan de Europese buitengrens, heeft als doel
dit te voorkomen. Daarnaast is de verordening erop gericht bedrijven en landen buiten
de EU te stimuleren ambitieuzer klimaatbeleid te ontwikkelen. De CBAM beperkt zich
in eerste instantie tot de sectoren staal/ijzer, cement, kunstmest, aluminium en elektriciteit.
In 2023 begint de verordening met een overgangsperiode waarbij het aanleveren van
een CBAM-rapportage wordt verplicht. Na de overgangsfase zal de CBAM in 2026 daadwerkelijk
in werking treden.

Vanaf 2026 is de werking van de CBAM in het Commissievoorstel als volgt: importeurs
van goederen van buiten de EU, IJsland, Liechtenstein, Noorwegen of Zwitserland die
onder de reikwijdte van de CBAM vallen, moeten zich registreren in het CBAM-register
van de door lidstaten aan te wijzen nationale CBAM-autoriteiten. In dit wetsvoorstel
is dat voor Nederland de NEa. Na registratie kunnen importeurs bij de nationale CBAM-autoriteiten
CBAM-certificaten aankopen. De prijs van de certificaten wordt berekend op basis van
de wekelijkse gemiddelde veilingprijs van ETS-rechten. De importeur moet jaarlijks
op uiterlijk 31 mei bij de nationale autoriteiten rapporteren over de hoeveelheid
goederen die in het voorafgaande kalenderjaar geïmporteerd zijn en de zogenoemde «ingebedde
emissies» die daarbij horen. Tegelijkertijd met de rapportage levert de importeur
het aantal CBAM-certificaten in, dat overeenkomt met de ingebedde emissies van de
geïmporteerde goederen. Daarbij geldt een tweetal kortingen op de in te leveren hoeveelheid
CBAM-certificaten. Zo lang in het kader van het EU ETS nog gratis emissierechten worden
verstrekt aan Europese producenten, wordt de hoeveelheid gratis rechten die verstrekt
zou zijn voor diezelfde productie in de EU afgetrokken van de hoeveelheid in te leveren
CBAM-certificaten. Hierdoor genieten EU-producenten geen dubbele koolstoflekkagebescherming.
Indien importeurs daarnaast kunnen aantonen dat in het productieland al een CO2-prijs is betaald, dan kan het overeenkomstige bedrag worden afgetrokken van de CBAM.
Dit voorkomt dat bedrijven twee keer over dezelfde uitstoot betalen.

2.2 Overgangsperiode 2023–2025

In de aanloop naar de volledige werking van de verordening in 2026 zal vanaf 2023
een overgangsperiode gaan gelden voor de CBAM-sectoren (staal/ijzer, cement, kunstmest,
aluminium en elektriciteit). In het Commissievoorstel hebben importeurs van goederen
die binnen het bereik van CBAM vallen in de overgangsperiode alleen een rapportageverplichting.
Concreet dienen importeurs elk kwartaal te rapporteren over de hoeveelheid CBAM-goederen
die zij hebben geïmporteerd en de emissies die daarmee gepaard gaan. Deze overgangsperiode
heeft als doel om een vlotte uitrol alsook dialoog en samenwerking met derde landen
te vergemakkelijken.

Dit wetsvoorstel bevat enkel de bepalingen die nodig zijn om de overgangsperiode van
de verordening te operationaliseren. Voor het deel van de CBAM dat naar verwachting
met ingang van 1 januari 2026 in werking treedt, zullen nog gedelegeerde en uitvoeringshandelingen
worden vastgesteld. Zoals in de aanleiding is geschreven zal op een later moment indien
nodig een wetsvoorstel worden ingediend waarmee de bepalingen die op 1 januari 2026
in werking treden ten uitvoer kunnen worden gebracht. In dat wetsvoorstel zal de werking
van de CBAM ook uitvoeriger worden toegelicht.

2.3 NEa als bevoegde autoriteit

De NEa is de onafhankelijke nationale autoriteit voor de uitvoering van en het toezicht
op marktinstrumenten die bijdragen aan een klimaatneutrale samenleving. De NEa is
momenteel al de uitvoerder en toezichthouder in Nederland van het EU emissiehandelssysteem
voor de industrie dat samenhangt met de CBAM. Het ligt dan ook in de rede om NEa als
bevoegde (CBAM-)autoriteit aan te wijzen.

2.4 Last onder dwangsom of een bestuurlijke boete ingeval van niet naleving

Artikel 35 van de verordening schrijft voor dat een aangever over elk kwartaal een
CBAM-rapport moet aanleveren. Het CBAM-rapport bevat informatie over de in dat kwartaal
ingevoerde goederen, meer in het bijzonder bevat het de totale hoeveelheid van iedere
soort goederen, de werkelijke totale ingebedde directe en indirecte emissies alsmede
de koolstofprijs die voor de ingebedde emissies in de ingevoerde goederen verschuldigd
is in een land van oorsprong. Het vierde lid van genoemd artikel bepaalt dat de bevoegde
autoriteit een evenredige en afschrikwekkende sanctie oplegt aan aangevers die geen
CBAM-rapport indienen.

Het wetsvoorstel stelt de bevoegde autoriteit (NEa) in staat om met een last onder
dwangsom invulling te geven aan artikel 35, vierde lid, van de verordening. De last
onder dwangsom is een herstelsanctie waarmee een aangever kan worden bewogen om de
gevraagde rapportage aan te leveren. Het tijdig verkrijgen van een volledige rapportage
is ook het primaire doel waarop eventuele handhaving is gericht. Het wetsvoorstel
introduceert daarnaast de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen wanneer
een aangever niet, niet tijdig of niet volledig aan de rapportageverplichting voldoet.
De mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen is opgenomen naar aanleiding
van de uitvoeringstoets door de NEa. Bestraffing (of dreiging daarvan via een waarschuwing)
kan effectief zijn ter preventie en wordt wenselijk geacht in het geval een aangever
verwijtbaar tekortschiet. Voor wat betreft de boetehoogte is, in lijn met het advies
van NEa hierover, aangesloten bij de systematiek die hiervoor in het kader van het
EU emissiehandelssysteem van toepassing is. Dat betekent dat de boete ten hoogste
€ 450.000 per overtreding kan bedragen of, indien de omzet van de betrokken onderneming
in het boekjaar voorafgaand aan het jaar waarin de beschikking tot oplegging van de
bestuurlijke boete is gegeven, meer dan € 4.500.000 bedraagt, ten hoogste 10% van
die omzet. In de praktijk zal de boete aanmerkelijk lager zijn. In de eerste plaats
vanwege het kader dat uit hoofde van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing
is (bijvoorbeeld artikel 5:46), maar ook als gevolg van het boetebeleid dat door NEa
al wordt toegepast bij de handhaving op het EU emissiehandelssysteem en dat nog nader
op de CBAM zal worden toegesneden.4 Daarbij zal uiteraard specifieke aandacht zijn voor de omstandigheid dat de boete
niet enkel afschrikwekkend, maar ook evenredig moet zijn.

2.5 Inwerkingtreding

In de loop van 2022 zal duidelijk worden of de verordening inderdaad met ingang van
1 januari 2023 van toepassing wordt en of eventuele wijzigingen nog gevolgen hebben
voor de uitvoering van de verordening. Het wetsvoorstel voorziet inwerkingtreding
op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Bij de vaststelling van het koninklijk
besluit zal nadrukkelijk rekening worden gehouden met het moment waarop effectief
uitvoering kan worden gegeven aan de bepalingen van de verordening die nadere operationalisering
behoeven. Hierbij wordt onder meer gekeken naar een drietal factoren die de uitvoering
van onderhavig wetgevingsvoorstel nog kunnen beïnvloeden: de verordening moet zijn
vastgesteld, de uitvoeringshandelingen conform artikel 35 van het Commissievoorstel
moeten zijn vastgesteld en de voorzieningen om te kunnen rapporteren aan de Commissie
moeten gereed zijn.

3. Uitvoering, toezicht en handhaving

De NEa heeft een Handhaving en uitvoeringstoets (HUF-toets) uitgevoerd op het wetsvoorstel5. Het bestuur van de NEa concludeert dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is in de overgangsperiode.
Voorwaarde is wel dat de rapportage door bedrijven naar de Europese Commissie wordt
gedaan. Indien gekozen wordt voor een rapportage door bedrijven aan de CBAM-autoriteit
zelf, dan kan de NEa dit niet tijdig (in het eerste kwartaal 2023) realiseren. Zoals
ook onder 2.5 is opgemerkt zal bij de vaststelling van het koninklijk besluit waarmee
dit wetsvoorstel in werking kan treden, nadrukkelijk rekening worden gehouden met
het moment waarop effectief uitvoering kan worden gegeven aan de bepalingen van de
verordening die nadere operationalisering behoeven.

De uitvoerings- en handhavingstaken van de inspecteur van de Douane zijn niet in dit
voorstel opgenomen. De taken van die inspecteur die zien op de Wet milieubeheer zijn
reeds in de Algemene douanewet vastgelegd. De nieuwe taken die de inspecteur van de
Douane in de overgangsperiode krijgt zullen daar ook onder gaan vallen. De al in de
Algemene douanewet opgenomen bepaling inzake de informatie-uitwisseling is dan ook
van toepassing op de informatie-uitwisseling tussen de inspecteur van de Douane en
de Nea. Hiervoor zal het convenant van de Douane betreffende de uitvoering van de
Wet milieubeheer worden bijgewerkt.

4. Financiële gevolgen voor de NEa

Werkzaamheden die in de overgangsperiode moeten worden uitgevoerd zijn onder anderen
het ontvangen en doorzenden van naar verwachting zo’n 1.100 kwartaalrapportages per
jaar en toezicht en handhaving door inspecteurs en handhavingsjuristen. Op basis van
de aanname dat de reikwijdte van het voorstel zoals is opgesteld door de Europese
Commissie niet wijzigt en de NEa gedurende de overgangsperiode uitsluitend een handhavingstaak
uitvoert, is de huidige inschatting dat voor deze nieuwe taak in de overgangsperiode
een structurele inzet van 2,5 fte nodig is. Dit komt overeen met een investering van
€ 450.000,–.

5. Administratieve lasten en doenvermogen

Dit wetsvoorstel voorziet enkel in de operationalisering van de verordening en bevat
geen zelfstandige normen die leiden tot een toename van de regeldruk. In de toelichting
op de verordening geeft de Europese Commissie onder andere een uiteenzetting van de
effectbeoordeling die bij de totstandkoming van het voorstel is uitgevoerd.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I, onderdeel A (artikel 1.1 van de Wet milieubeheer)

Met dit artikel wordt de verordening aan de begripsbepalingen toegevoegd. Artikel II
borgt dat de correcte aanhaling van de verordening voor publicatie in het Staatsblad
kan worden aangebracht indien deze gegevens pas na de stemming in de Tweede Kamer
bekend worden.

Artikel I, onderdeel B (artikel 2.2 van de Wet milieubeheer)

Dit onderdeel regelt dat de NEa wordt aangewezen als bevoegde autoriteit. Informatie
die de NEa in haar hoedanigheid van bevoegde autoriteit verkrijgt, is ingevolge artikel 13
van de verordening vertrouwelijk van aard en valt onder het beroepsgeheim. Deze informatie
wordt door de NEa dan ook niet bekendgemaakt zonder uitdrukkelijke toestemming van
de persoon of de autoriteit die ze heeft verstrekt. Hierop geldt een aantal uitzonderingen
die met name in genoemd artikel 13 worden aangehaald. De informatie mag wel overeenkomstig
Verordening (EG) nr. 515/976 worden gedeeld met de douane, de Europese Commissie en het Europees Openbaar Ministerie.
Informatiedeling tussen de Douane en de NEa is voor de zijde van de Douane in artikel 1:33,
eerste en derde lid, van de Algemene douanewet geregeld.

Er is voor gekozen om het voorstel zo vorm te geven dat de aanwijzing in artikel 2.2
van de Wet milieubeheer wordt geplaatst, omdat daar al eerdere taakaanwijzingen van
de NEa zijn vastgelegd. Deze taken hebben bovendien al betrekking op de ETS-Richtlijn7, die gelinkt is aan de CBAM.

Artikel I, onderdelen C, D, E, F en G (artikelen 18.2f, 18.4, 18.6a, 18.16c en 18.16e
van de Wet milieubeheer)

De verplichting om de CBAM-rapportage tijdig en volledig aan te leveren rust op de
aangever. De aangever is in de verordening gedefinieerd als een persoon die in eigen
naam een douaneaangifte voor het vrije verkeer indient, dan wel de persoon namens
wie deze aangifte wordt ingediend overeenkomstig het Douanewetboek van de Unie.8 Dat betekent dat de persoon die aangever voor de douaneverplichtingen is, ook aangever
voor de CBAM zal worden. De bepalingen betreffende de handhaving worden aangepast
om de NEa de mogelijkheid tot handhaving te bieden en houvast te geven voor het opleggen
van een last onder dwangsom of een eventuele bestuurlijke boete. De verplichting tot
het opleggen van deze sanctie vloeit voort uit artikel 35, vierde lid, van de verordening.
In hoofdstuk 16c van de Wet milieubeheer wordt de bevoegdheid opgenomen voor de NEa
om informatie uit te wisselen die essentieel of relevant is voor de uitoefening van
de uit hoofde van de Verordening toegewezen functies en taken. Deze bevoegdheid is
het gevolg van artikel 11, tweede lid, van de verordening. Nadere wetgeving die na
de overgangsperiode voor de CBAM wordt voorzien zal ook worden opgenomen in het hoofdstuk
16c dat met dit onderdeel wordt geïntroduceerd.

Artikel II

Nu de verordening nog niet is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie
zijn de gegevens voor een correcte aanhaling van de verordening niet bekend. Indien
deze gegevens bekend worden tijdens de behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede
Kamer der Staten-Generaal zullen bij nota van wijziging de juiste gegevens in de considerans
en de wijzigingsopdracht voor artikel 1.1 worden aangebracht en zal artikel II, tweede
lid, komen te vervallen. Mochten deze gegevens echter na de stemming in die Kamer
bekend worden, dan wordt bij artikel II van dit wetsvoorstel geregeld dat deze voor
publicatie in het Staatsblad de correcte gegevens worden aangebracht.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij