Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 18 mei 2022 en het nader rapport d.d. 6 september 2022, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 3 maart 2022, nr. 2022000516,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
haar advies inzake het bovenvermelde rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 18 mei 2022, No. W04.22.0036/I, bied ik U hierbij aan.

In dit nader rapport is het advies van de Afdeling integraal opgenomen in de vorm
van gecursiveerde tekst. De aanbevelingen van de Afdeling zijn voorzien van een reactie.
Daaronder ga ik eveneens in op de wijzigingen die bij gelegenheid van het nader rapport
overigens zijn aangebracht.

Bij Kabinetsmissive van 3 maart 2022, no. 2022000516, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet, houdende instelling van een adviescollege voor de algehele verbetering en beheersing
van ICT-projecten en informatiesystemen bij de centrale overheid, de politie en de
Raad voor de rechtspraak (Wet Adviescollege ICT-toetsing), met memorie van toelichting.

Het voorstel regelt de permanente instelling van het Adviescollege ICT-toetsing. Het
Adviescollege is de opvolger van het Bureau ICT-toetsing (hierna: BIT), dat per 1 januari
2021 tijdelijk is ingesteld bij ministerieel besluit als Adviescollege. Het BIT werd
in 2015 opgericht om beter te toetsen of bij de start van een ICT-project door de
ministeries werd voldaan aan een aantal cruciale eisen. Het Adviescollege krijgt in
het voorstel twee taken: enerzijds adviseert het Adviescollege over ICT-projecten
en informatiesystemen, anderzijds voorziet het Adviescollege in kennisoverdracht en
kennisbevordering.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de onafhankelijke
positionering van het Adviescollege. Zij acht positionering binnen het Ministerie
van BZK in de rede liggen, in tegenstelling tot positionering als onafhankelijk adviescollege.
De Afdeling wijst erop dat voor de doelen die de regering beoogt te bereiken, geen
wet nodig is. Indien er desondanks voor gekozen wordt om het wetsvoorstel in procedure
te brengen, maakt de Afdeling een opmerking uit oogpunt van wetgevingskwaliteit over
de mate van juridisering, respectievelijk overregulering. In verband daarmee dient
het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Inhoud en achtergrond van het voorstel

a. Achtergrond

Het voorstel regelt de instelling van het Adviescollege ICT-toetsing. Het Adviescollege
ICT-toetsing is per 1 januari 2021 tijdelijk ingesteld bij ministerieel besluit als
de opvolger van het Bureau ICT-toetsing (hierna: BIT).2 Het BIT was voor 1 januari 2021 een ambtelijk bureau met een onafhankelijke toezichtraad.
Het BIT werd in 2015, naar aanleiding van het rapport van de Commissie-Elias over
ICT-projecten bij de overheid,3 opgericht om beter te toetsen of bij de start van een ICT-project door de ministeries
werd voldaan aan een aantal cruciale eisen. In 2018 werd de advisering van het BIT
uitgebreid naar ICT-projecten bij de politie en de Raad voor de Rechtspraak.

Hoewel de gedachte was dat het BIT na 5 jaar zou kunnen worden opgeheven, bleef de
behoefte aan toetsing door het BIT ook na deze periode bestaan. Naar aanleiding van
diverse evaluaties werd daarom besloten om het BIT een permanente status te geven
en het om te vormen tot een onafhankelijk adviescollege.4 Het BIT verkreeg deze status in 2020 met het Instellingsbesluit Adviescollege ICT-toetsing.5 Het Instellingsbesluit overbrugt de periode tot de inwerkingtreding van voorliggend
wetsvoorstel, en vervalt per 1 januari 2023.

b. Taken van het college

Het Adviescollege krijgt met het voorstel verschillende taken opgedragen. Het Adviescollege
kan op verzoek of uit eigen beweging advies uitbrengen over ICT-projecten en informatiesystemen.6 Naast deze advisering heeft het Adviescollege tot taak te voorzien in kennisoverdracht
en kennisbevordering binnen het CIO-stelsel van de centrale overheid.7

Het Adviescollege kan verschillende typen adviezen uitbrengen. Een advies kan zien
op:

1 een doeltreffende en doelmatige inrichting en toepassing van een informatiesysteem
ter uitvoering van beleid of regelgeving;

2 de risico’s en slaagkans van een voorgenomen ICT-project en daarbij een oordeel geven
over de mate van beheersbaarheid; en

3 de doeltreffendheid en doelmatigheid van onderhoud- en beheeractiviteiten van een
informatiesysteem.8

Het Adviescollege kan advies uitbrengen op verzoek van verschillende instanties. De
Eerste of Tweede Kamer en de verantwoordelijke Minister kunnen verzoeken om alle typen
adviezen. De Minister en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) zijn daarnaast verplicht
een type 2-advies te vragen voor aanvang van ICT-projecten. Anders dan nu het geval
is, kunnen zbo’s, de politie en de Raad voor de rechtspraak bovendien rechtstreeks
aan het Adviescollege verzoeken om type 2- en type 3-adviezen. Zowel de Minister die
verantwoordelijk is voor de ICT-voorziening, als een zbo, kan het Adviescollege ook
verzoeken om nader advies over de risico’s en slaagkans van een ICT-project dat is
gestart.9 Daarnaast kan het Adviescollege uit eigen beweging een type 2- en type 3-advies uitbrengen,
maar niet over een ICT-project of informatiesysteem van de politie of de Raad voor
de rechtspraak.

Het Adviescollege bepaalt zelf welke verzoeken om advies in behandeling worden genomen,
na overleg met de partij die de adviesaanvraag heeft gedaan en de betrokken Minister.10 Voordat het Adviescollege een advies vaststelt, wordt de Minister of een zbo, de
politie of de Raad voor de rechtspraak in staat gesteld om binnen twee weken te reageren
op een concept.11 Als een advies niet wordt opgevolgd, wordt dat met redenen omkleed meegedeeld aan
het parlement.12 Het Adviescollege kan een naschrift uitbrengen over de maatregelen die zijn voorgesteld
ter opvolging van een advies.13

2. Onafhankelijke positionering

Met het wetsvoorstel krijgt het Adviescollege een permanente status en wordt het op
afstand van de Minister geplaatst.14 Reden daartoe is, blijkens een Kamerbrief uit 2019, dat de positionering van het
BIT als dienstonderdeel van BZK in theorie een risico op belangenconflicten in zich
kan meedragen. Volgens de toelichting wordt met het verder op afstand plaatsen als
onafhankelijk adviescollege deze theoretische belangenverstrengeling voorkomen en
kan het Adviescollege zijn kritische rol zonder last en ruggespraak vervullen.15 De Minister van BZK draagt zo niet de verantwoordelijkheid over de inhoud van de
adviezen, maar wel over de wetgeving die nodig is voor de instelling en taakopdracht
van het Adviescollege – de Minister is, zo meldt de toelichting, stelselverantwoordelijk.16

De Afdeling merkt op dat met het oog op de ministeriële verantwoordelijkheid het uitgangspunt
van de regering is terughoudend te zijn bij de wettelijke instelling van nieuwe onafhankelijke
instanties.17 In dat licht wijst de Afdeling op onderzoeken in 2018 en 2019 naar het BIT, waarbij
ook de positionering van het BIT is betrokken.18 Het rapport over de governance van informatievoorziening binnen het Rijk concludeerde
dat positionering binnen BZK en positionering bij de Auditdienst Rijk mogelijk zijn;
oprichting van een onafhankelijk adviescollege zou leiden tot onnodige versnippering
van toetsing en toezicht.19

Het evaluatierapport concludeerde dat er geen alternatief is dat evident beter is
dan de bestaande positionering binnen BZK.20 Bovendien bleek uit de evaluatie dat in theorie positionering binnen BZK de onafhankelijkheid
van het BIT zou kunnen beperken, maar dat in de praktijk het BIT sterk onafhankelijk
opereerde.21 In dit licht benadrukt de Afdeling dat, zoals bij het BIT het geval was, onafhankelijke
advisering goed mogelijk is in een positie waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid
wel ten volle geldt.22

Tijdens een parlementair debat over de toekomst en functie van het BIT heeft de Tweede
Kamer benadrukt dat het belang hecht aan onafhankelijke advisering.23 Naar aanleiding hiervan en de verrichte onderzoeken heeft de Minister ervoor gekozen
om het BIT op afstand te plaatsen, zodat (theoretische) belangenverstrengeling wordt
voorkomen en het parlement rechtstreeks toegang heeft tot het Adviescollege.24

De Afdeling is zich bewust van de geuite zorgen over onafhankelijkheid, maar wijst
erop dat het BIT in de praktijk – binnen het ministerie – onafhankelijk functioneerde
en adviseerde.25 Onafhankelijke en onpartijdige advisering is onderdeel van het ambtelijk vakmanschap
en vereist niet per definitie dat een organisatie op afstand wordt geplaatst.26 Wel is nodig dat het organisatorisch goed wordt verankerd – binnen het ministerie
– en dat zorg wordt gedragen voor een open organisatiecultuur en veilig werkklimaat.27 Deze positionering laat onverlet dat vastgelegd kan worden dat het parlement toegang
kan krijgen tot het Adviescollege en tot de gegeven adviezen en rapportages.

De taken van het Adviescollege sluiten bovendien nauw aan bij de verantwoordelijkheden
van de Minister.28 Dit betreft enerzijds de taak tot toetsing en advisering. Dit ziet niet alleen op
het «klassieke» BIT-advies over de risico’s en slaagkans van een voorgenomen ICT-project
(type 2), maar ook op de advisering over informatiesystemen in een vroegtijdig stadium
van beleidsontwikkeling (type 1), en over andere aspecten van de levenscyclus van
bestaande informatiesystemen (type 3).29 Anderzijds betreft het de taak te voorzien in kennisoverdracht en kennisbevordering:
dit is essentieel voor het stimuleren van het lerend vermogen binnen het CIO-stelsel.30 Beide taken dragen zo bij aan het goed en betrouwbaar functioneren van de overheid,
en zijn sterk verweven met het CIO-stelsel.31

Gelet op de sterke koppeling tussen deze taken van het Adviescollege, het CIO-stelsel
en de brede verantwoordelijkheden van de Minister van BZK acht de Afdeling het aangewezen
dat de taken van het Adviescollege onder de volle ministeriële verantwoordelijkheid
vallen, en dit binnen het Ministerie van BZK te positioneren.32

De Afdeling merkt op dat voor de doelen die de regering beoogt te bereiken, geen wet
nodig is. De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel te heroverwegen.

De Afdeling acht positionering van het Adviescollege ICT-toetsing (hierna: het Adviescollege)
binnen het Ministerie van BZK wenselijk, in plaats van positionering als onafhankelijk
adviescollege op afstand. Het kabinet is niettemin van oordeel dat het Adviescollege
wettelijk verankerd moet worden als onafhankelijk adviescollege op afstand.

Voor een onderbouwing van dit oordeel dient eerst aandacht te worden besteed aan de
voorganger van het Adviescollege; het Bureau ICT-toetsing (hierna: het BIT). Het BIT
was een ambtelijk bureau gepositioneerd binnen BZK. Er zijn meerdere onderzoeken geweest
naar het BIT waarin aandacht is besteed aan de positionering.33 Uit het evaluatierapport van 2018 over het BIT kwam naar voren dat deze positionering
in theorie de onafhankelijkheid kan beperken.34 De Afdeling stelt dat positionering binnen het Ministerie van BZK mogelijk is mits
het Adviescollege organisatorisch goed wordt verankerd binnen het ministerie. Desondanks
weegt het criterium van onafhankelijkheid, in wezen én in schijn, zodanig zwaar dat
het kabinet niet terug wil naar een situatie waarin het Adviescollege binnen BZK wordt
geplaatst. Dit heeft de Staatssecretaris van BZK in de brief van 20 december 2019
ook met de Tweede Kamer gedeeld.35 Hierbij benadrukt het kabinet dat het zeer onwenselijk is als het onafhankelijk functioneren
van het Adviescollege een punt van discussie zou blijven. Het op afstand plaatsen
van het Adviescollege voorkomt deze discussie. Het argument van onafhankelijkheid
van het Adviescollege, in wezen én in schijn, speelt te meer nu het Ministerie van
BZK zelf ook grote informatiesystemen of ICT-projecten ontwikkelt of daarbij nauw
betrokken is. Daarover wordt advies gevraagd aan het Adviescollege; zowel door de
ministers zelf als door de Staten-Generaal. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan
het Digitaal Stelsel Omgevingsrecht (DSO) waar het Adviescollege op 14 februari 2022
over heeft geadviseerd op verzoek van de voorzitter van de Eerste Kamer.36 Wanneer over dergelijke systemen zou worden geadviseerd door leden van een adviescollege
die onder verantwoordelijkheid van de Minister van BZK werkzaam zijn, kan de schijn
bestaan dat van onafhankelijke advisering geen sprake is.

De Afdeling verwijst verder naar het uitgangspunt dat terughoudend moet worden omgegaan
met het bij wet instellen van nieuwe onafhankelijke instanties omdat dit gevolgen
kan hebben voor de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit is in algemene zin ook het
standpunt van het kabinet.37 De beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid kan slechts indien daar goede
redenen tegenover staan, omdat de parlementaire controle hiermee kan worden beperkt.
Ten aanzien van dit adviescollege acht het kabinet dat de redenen voldoende zwaarwegend
zijn om het Adviescollege een wettelijke positie te geven. Niet alleen wordt het Adviescollege
hiermee op afstand geplaatst, ook kan het Adviescollege daardoor niet lichtvaardig
worden opgeheven, omdat dit immers een nieuw wetsvoorstel zou vergen. Het kabinet
vindt dit passend gelet op het onderwerp waar het Adviescollege over adviseert. De
snelheid waarmee digitale ontwikkelingen in de samenleving elkaar op blijven volgen,
stellen de rijksdienst continu voor de opgave om de ICT te verbeteren en te innoveren
om zo toegevoegde waarde te blijven creëren voor de dienstverlening aan de burger
en ook de rijksorganisatie zelf. Het Adviescollege zal in de voorzienbare toekomst
uiterst relevant blijven om ervoor te zorgen dat die verbeteringen en innovaties niet
ondoordacht gebeuren, maar dat risico’s beheersbaar blijven en de slagingskans ervan
wordt vergroot. Daarnaast neemt het Adviescollege geen besluiten, er wordt enkel geadviseerd.
Besluitvorming over informatiesystemen en ICT-projecten ligt bij de initiërende partijen
daarvan. De ministeriële verantwoordelijkheid van de verschillende ministers geldt
onverkort ten aanzien van de beslissingen die zij op het gebied van ICT maken in het
algemeen en meer specifiek ten aanzien van de kabinetsreacties op de adviezen van
het Adviescollege.

De Afdeling acht het verder ook aangewezen om het Adviescollege binnen het Ministerie
van BZK te plaatsen omdat het Adviescollege de taak heeft te voorzien in kennisoverdracht
en kennisbevordering. Deze taak heeft een sterke koppeling met de brede verantwoordelijkheden
van de Minister van BZK binnen het CIO-stelsel.

Een Adviescollege dat op afstand van het ministerie is geplaatst kan deze taak echter
ook uitvoeren en het kan zelfs een belangrijke toevoeging zijn op de verantwoordelijkheden
van de Minister van BZK. Het Adviescollege kan namelijk ter uitvoering van deze taak
het CIO-beraad algemene aanbevelingen doen vanuit de kennis en ervaringen die bij
eerdere advisering is opgedaan. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om aanbevelingen op
basis van trends of patronen die voortkomen uit een analyse van adviezen die gegeven
zijn in het verleden of op basis van eerder vastgestelde interne richtlijnen voor
ICT. Wanneer deze taak wordt uitgevoerd door een onafhankelijk adviescollege dat op
afstand is geplaatst, kan dit college ook vrijuit onderwerpen agenderen die het Ministerie
van BZK betreffen. De Minister van BZK heeft vervolgens een belangrijke rol in hoe
met deze aanbeveling zal worden omgegaan, bijvoorbeeld door wijzigingen in beleid.

De Afdeling merkt vervolgens op dat voor de doelen die de regering beoogt te bereiken
geen wet nodig is.

Gelet op de keuze om het Adviescollege niet binnen BZK te willen plaatsen, ziet het
kabinet, in reactie op het advies van de Afdeling, een permanente verlenging van het
Instellingsbesluit Adviescollege ICT-toetsing (hierna: het Instellingsbesluit) als
enig denkbaar alternatief voor een wet.38 In dat geval heeft het Adviescollege immers ook permanent een onafhankelijke positie
ten opzichte van BZK, net zoals met het wetsvoorstel het geval zal zijn. Dit alternatief
is echter niet geschikt om alle doelen van het kabinet te bereiken. Anders dan nu is geregeld in het Instellingsbesluit,
bevat het wetsvoorstel een bepaling op grond waarvan krachtens publiekrecht ingestelde
zelfstandige bestuursorganen als bedoeld in artikel 4 van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen (hierna: zbo’s) verplicht worden voor aanvang van een ICT-project
van meer dan € 5 miljoen het Adviescollege om advies te vragen over de risico’s en
slaagkans van het voorgenomen ICT-project.39 Een dergelijke norm toevoegen aan het Instellingsbesluit is niet mogelijk, omdat
de kaderstellende bevoegdheid van de Minister van BZK op het gebied van ICT volgt
uit het Coördinatiebesluit organisatie, bedrijfsvoering en informatiesystemen rijksdienst.40 Deze bevoegdheid ziet op de eenheid, de kwaliteit of de efficiënte van de bedrijfsvoering
en de informatiesystemen van de ministeries.41 Daaronder worden de zbo’s niet gerekend.42

Het opleggen van een verplichting voor zbo’s om advies te vragen is wenselijk, omdat
bij de uitvoering van publieke taken vaak juist bij uitstek grote informatiesystemen
zijn gemoeid. Aan de vernieuwing of het onderhoud en beheer van deze informatiesystemen
kunnen risico’s verbonden zijn, als het bijvoorbeeld gaat om de haalbaarheid van een
ICT-project of de effecten van de publieke taak op de samenleving. Veel van deze publieke
taken worden uitgevoerd door zbo’s. Denk hierbij aan het CAK, onder andere belast
met het vaststellen en innen van wettelijk verplichte eigen bijdrages bij burgers,
of het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) als het gaat om de uitvoering
van verschillende werknemersverzekeringen. De zbo’s zijn daarnaast vertegenwoordigd
in het CIO-stelsel. De door het Adviescollege uitgebrachte adviezen aan de zbo’s kunnen
daardoor ook bijdragen aan het lerend vermogen van het gehele stelsel.

Alles overwegende vindt het kabinet het het meest wenselijk om het Adviescollege op
afstand van BZK te positioneren en acht het kabinet een wetsvoorstel de enige mogelijkheid
om alle gewenste doelen te bereiken. Met dit wetsvoorstel komt er een toekomstbestendig
en onafhankelijk adviescollege met een sterke positie dat vertrouwd kan worden en
een grote bijdrage kan leveren aan het CIO-stelsel.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

3. Wetgevingskwaliteit en mate van juridisering en regulering

a. Voorkomen van het onnodig juridiseren van verhoudingen

Ten aanzien van twee onderwerpen rijst de vraag of hiervoor een wettelijke regeling
noodzakelijk is. Het betreft ten eerste bepalingen die zien op verhoudingen die, in
de regel, geen juridisering vereisen. In de wet is gekozen aangelegenheden zoals overlegplichten,43 het overleggen van afschriften van adviezen,44 en de mogelijkheid tot reactie op bevindingen en conceptadviezen45 te verheffen tot juridische plichten.

De Afdeling merkt hierover het volgende op. Zij wijst er allereerst op dat de bepalingen
de bewegingsruimte van het Adviescollege kunnen beperken. Hier zit ook spanning tussen
enerzijds het nagestreefde doel van onafhankelijkheid van positionering en anderzijds
het opnemen van al deze bepalingen, waarmee het Adviescollege alsnog onder de invloedssfeer
van de Minister wordt geplaatst. Bovendien rijst de vraag of dit niet leidt tot een
cultuur waarin verhoudingen verworden tot juridische plichten, waarbij onduidelijk
is in welke noodzaak de juridisering van deze verhoudingen voorziet en waarbij de
regelingen inboeten aan duidelijkheid en eenvoud.46 Daarnaast wijst de Afdeling erop dat deze bepalingen materieel beperkte betekenis
hebben, omdat uit deze bepalingen geen afdwingbare rechten of verplichtingen voortvloeien.

De Afdeling adviseert daarom te heroverwegen of het in het kader van deze wet noodzakelijk
is de verhoudingen te juridiseren, en zo nodig het voorstel aan te passen.

Het kabinet kan zich vinden in de opmerkingen van de Afdeling dat onnodig juridiseren
van verhoudingen moet worden voorkomen. Bovendien is het niet de bedoeling dat dit
wetsvoorstel leidt tot een cultuur waarin verhoudingen verworden tot juridische plichten.
Onderling vertrouwen tussen de partijen binnen het CIO-stelsel leidt tot een vruchtbaardere
samenwerking dan het opleggen van juridische verplichtingen kan bewerkstelligen. Het
advies van de Afdeling op dit punt heeft er dan ook toe geleid dat het wetsvoorstel
is aangepast. De bepalingen die zien op een verplicht overleg tussen het Adviescollege
en het betrokken ministerie, zbo, de politie of de Raad voor de rechtspraak vóór advisering
zijn naar aanleiding van het advies komen te vervallen. Ook vervalt het merendeel
van de bepalingen in het wetsvoorstel die zien op het versturen van afschriften van
adviesaanvragen en uitgebrachte adviezen. Alleen de bepaling die ziet op het versturen
van een afschrift van een advies dat is uitgebracht aan een van beide kamers der Staten-Generaal
blijft behouden.47 Artikel 22 van de Kaderwet adviescolleges bevat namelijk een gelijksoortige bepaling.
Daarbij wordt aangesloten. Deze bepaling is van belang zodat de Minister op de hoogte
is van een uitgebracht advies en daar vervolgens, indien daar aanleiding voor is,
een reactie op kan formuleren richting de Staten-Generaal.

Het kabinet acht de verhoudingen tussen het Adviescollege en de overige deelnemers
van het CIO-stelsel voldoende sterk om de hiervoor genoemde geschrapte bepalingen
niet juridisch vast te hoeven leggen. Dit neemt niet weg dat het de aangewezen weg
is om met alle partners in het CIO-stelsel het gesprek te blijven voeren, omdat hiermee
de kwaliteit van de adviezen alleen maar kan worden verhoogd. Hoewel de bepaling vervalt
op grond waarvan de betrokken organisatie waar een advies betrekking op heeft twee
weken de tijd krijgt om te reageren op een conceptadvies van het Adviescollege, blijft
het uitgangspunt dat partijen zich zullen inspannen om in redelijkheid te reageren
op een conceptadvies binnen de termijn die het Adviescollege daarvoor stelt. Om er
verder voor te zorgen dat de adviezen antwoord bieden op de vragen die leven bij de
aanvragende organisaties, is het noodzakelijk dat er goed contact is tussen het Adviescollege
en de verschillende actoren in het CIO-stelsel. Werkafspraken hieromtrent binnen het
CIO-stelsel kunnen hieraan bijdragen. De memorie van toelichting is overeenkomstig
het vorenstaande gewijzigd.

b. Verhouding tussen het voorstel en de Kaderwet adviescolleges

Het wetsvoorstel bevat ook een tweede groep bepalingen waarvan de opname heroverwogen
dient te worden. Dit ziet op onderwerpen die reeds in de Kaderwet adviescolleges zijn
geregeld. De toelichting bij het voorstel geeft aan zo veel mogelijk te willen aansluiten
bij de algemene regels van de Kaderwet adviescolleges. Het doel van de Kaderwet adviescolleges
is uniformeren, omdat een «wildgroei van regelingen zonder een heldere en deugdelijke
motivering, afbreuk doet aan de normatieve waarde van de regelgeving», aldus de toelichting
bij de Kaderwet.48 De Afdeling onderschrijft de waarde van een uniform kader.

De Afdeling merkt echter op dat onduidelijk is waarom ervoor gekozen is een aantal
bepalingen die reeds staan vermeld in de Kaderwet letterlijk over te nemen in het
wetsvoorstel in plaats van te volstaan met een verwijzing naar deze artikelen in de
Kaderwet adviescolleges.49 Die vraag dringt zich in het bijzonder op, omdat in de voorgestelde artikelen 10
en 12 wel is gekozen met de laatstgenoemde optie te volstaan. De verwijzing naar artikelen
in de Kaderwet geniet de voorkeur in het licht van de benodigde uniformiteit, en heeft
bovendien als voordeel dat bij een wijziging in de Kaderwet adviescolleges de voorliggende
bepalingen ook automatisch wijzigen, wat de uniformiteit bevordert.

De Afdeling merkt terecht op dat onduidelijk is waarom ervoor is gekozen om een aantal
bepalingen uit de Kaderwet adviescolleges over te schrijven in plaats van te volstaan
met een verwijzing naar deze artikelen.

Vooropgesteld moet worden dat de Kaderwet adviescolleges alleen van toepassing is
op een college dat krachtens publiekrecht tot taak heeft het kabinet te adviseren
over algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk.50 Het Adviescollege geeft dergelijke adviezen niet. Het wetsvoorstel kent bevoegdheden
toe om te adviseren over informatiesystemen en ICT-projecten. De Kaderwet adviescolleges
is dan ook niet van toepassing.

Het voorgaande wil niet zeggen dat inhoudelijk geen aansluiting kan worden gezocht
bij de Kaderwet adviescolleges. Dat dient waar mogelijk ook te worden gedaan. Het
kabinet kan zich vinden in de opmerkingen van de Afdeling dat het in die gevallen
voorkeur verdient om direct te verwijzen naar de betreffende bepalingen uit de Kaderwet
adviescolleges in plaats van het opnemen van overeenkomstig geformuleerde artikelen
in het wetsvoorstel. Waar mogelijk is het wetsvoorstel op dit punt gewijzigd. Het
vijfde lid, zesde, en zevende lid, van het voorgestelde artikel 2 zijn vervangen door
een verwijzing naar de artikelen 11, derde lid, en 12, eerste lid en derde lid, van
de Kaderwet adviescolleges.51 Het betreft hier een wetstechnische wijziging in overeenstemming met het advies van
de Afdeling. In het geval van het voorgestelde artikel 13 is, anders dan de Afdeling
adviseert, niet gekozen voor een verwijzing naar de Kaderwet adviescolleges omdat
de gekozen formulering nu juist helder maakt dat het gaat om een evaluatie na vier
jaar en dat deze evaluatie doorlopend plaats dient te vinden elke vier jaar. Hierbij is aangesloten bij aanwijzing 5.58
van de Aanwijzingen voor de regelgeving.52 De memorie van toelichting is overeenkomstig de hiervoor genoemde wijzigingen aangepast.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat onduidelijk is waarom in bepaalde gevallen is gekozen
af te wijken van de regeling in de Kaderwet terwijl het streven is om zoveel mogelijk
aan te sluiten bij de Kaderwet.53 Op deze afwijkingen wordt in de toelichting bij de wet niet of onvoldoende ingegaan.
De Afdeling acht het wenselijk dat afwijkingen van de «hoofdregels» uit de Kaderwet
uitlegbaar en deugdelijk gemotiveerd zijn. Ook acht de Afdeling het wenselijk dat
als bepalingen (gedeeltelijk) afwijken van de Kaderwet wordt verwezen naar de betreffende
bepaling in de Kaderwet en expliciet wordt aangegeven voor welk deel hiervan wordt
afgeweken.54

De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting op deze punten te wijzigen.

Tot slot stelt de Afdeling dat het in sommige gevallen onduidelijk is waarom ook inhoudelijk
is afgeweken van de Kaderwet adviescolleges. Ten eerste gaat het hierbij om de bepaling
dat herbenoeming eenmaal voor ten hoogste vier jaar mogelijk is, terwijl de Kaderwet
stelt dat herbenoeming tweemaal en telkens voor ten hoogste vier jaar mogelijk is.
Het kabinet heeft bewust gekozen voor een eenmalige herbenoeming, omdat digitale ontwikkelingen
in de samenleving snel gaan en dat de urgentie voor actuele expertise in het college
vergroot. Vijf jaar geleden was privacy-expertise actueel, nu is expertise over algoritmes
wenselijk. Ten tweede was ervoor gekozen om, anders dan de Kaderwet stelt, benoeming,
schorsing en ontslag wegens ongeschiktheid, onbekwaamheid of op andere zwaarwegende
gronden via een besluit van de Minister van BZK, in overeenstemming met het gevoelen
van de ministerraad, plaats te laten vinden. Deze keuze was gebaseerd op het Instellingsbesluit.
De Kaderwet adviescolleges bepaalt echter dat deze procedures bij koninklijk besluit
plaatsvinden. Om de Kaderwet te volgen waar mogelijk, is het wetsvoorstel aangepast
zodat benoeming en ontslag bij koninklijk besluit plaatsvindt.55 Ten derde is gekozen om in het voorgestelde artikel 6, derde lid, te verduidelijken
dat het de Minister van BZK is die, na overleg met de voorzitter van het Adviescollege,
een arbeidsovereenkomst met de secretaris en de andere medewerkers van het secretariaat
sluit, wijzigt en beëindigt. Zonder deze verduidelijking zou strikte toepassing van
artikel 15, vijfde lid, van de Kaderwet adviescolleges tot het idee kunnen leiden
dat «Onze Minister die het aangaat» deze rechtshandeling dient te verrichten.56 De aanduiding «Onze Minister die het aangaat» is op grond van artikel 1 van het wetsvoorstel
echter de Minister die de eerste ondertekenaar is van de wet of lagere regelgeving
bij welke een zelfstandig bestuursorgaan is ingesteld. Dit is niet in alle gevallen
de Minister van BZK. De memorie van toelichting is overeenkomstig het voorgaande gewijzigd.

Alles overwegend komt de Afdeling tot de conclusie dat voor de doelen die de regering
beoogt te bereiken, geen wet nodig is. Indien er desondanks voor gekozen wordt om
het wetsvoorstel in procedure te brengen, dient het uit een oogpunt van wetgevingskwaliteit
te worden aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Bij gelegenheid van het nader rapport zijn ook overigens redactionele verbeteringen
in de memorie van toelichting aangebracht. Verder is een wetstechnische verbetering
aangebracht.57

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen