Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden over de kabinetsreactie op het advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken en Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken over het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland

Nr. 303 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 3 november 2020

De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken heeft een aantal vragen voorgelegd aan
de Minister van Buitenlandse Zaken over de brief van 31 augustus 2020 inzake de kabinetsreactie
op het advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken en Commissie van Advies
inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken over het leveren en financieren van «niet-letale
steun» aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland (Kamerstuk 32 623, nr. 299).

De Minister heeft deze vragen beantwoord bij brief van 28 oktober 2020. Vragen en
antwoorden zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, Pia Dijkstra

De griffier van de commissie, Van Toor

1

Als uit een grondige analyse naar de aard en het gedrag van niet-statelijke gewapende
groepen blijkt dat deze samenwerken met strijdgroepen/organisaties die op de nationale
of internationale terrorismelijsten staan, is dat voor Nederland dan reden om steunverlening
te weigeren?

Het zal nooit de bedoeling van het kabinet zijn om, al dan niet indirect, steun te
verlenen aan niet-statelijke gewapende groepen die op de nationale of internationale
terrorismelijsten staan. Zo was in het NLA-programma operationele samenwerking met
extremistische groepen voldoende grond om groepen uit te sluiten. Indien er zich in
de toekomst een uitzonderlijke situatie voordoet waarin het verlenen van NLA wordt
overwogen, dan is stringente monitoring van belang. In eerdere debatten en de antwoorden
op feitelijke vragen heeft de Minister van Buitenlandse Zaken reeds aangegeven dat
de monitoring van de groepen gedurende het NLA programma meer diepgaand en met frequentere
contactmomenten gepaard had moeten gaan (Kamerstuk 32 623, nr. 229, vraag 369).

Voorts, zoals in de kabinetsreactie werd aangegeven, acht het kabinet de door de AIV
en CAVV voorgestelde elementen voor een toetsingskader zwaarwegend. Het kabinet onderschrijft
de conclusie in het advies dat een situationele afweging is vereist bij het verlenen
van niet-letale steun aan gewapende groepen en dat daarbij ook een politiek-strategische
inschatting van de internationale situatie is vereist. Zoals de AIV en CAVV adviseren
dient de afweging NLA steun te geven onder andere te geschieden in het licht van de
geopolitieke context, de mogelijk daaruit voortkomende bezwaren van afzijdigheid en
een inschatting van de voor- en nadelige consequenties.

2

In hoeverre wordt bij het toetsen van niet-statelijke strijdgroepen nagegaan of (en
in welke mate) deze materieel of financieel gesteund worden door onvrije-landen, die
in hun mensenrechtenbeleid niet veel afwijken van de dictatoriale regimes waartegen
de steun ontvangende strijdgroepen juist worden ingezet?

Het toetsen van niet-statelijke strijdgroepen in het kader van steunprogramma’s is
geen vaste of reguliere praktijk die volgens een bestaand kader gebeurt. Zoals de
AIV en CAVV adviseren dient dit onder andere te geschieden in het licht van de geopolitieke
context, de mogelijk daaruit voortkomende bezwaren van afzijdigheid en een inschatting
van de voor- en nadelige consequenties.

3

Berust de analyse naar de aard en het gedrag van een niet-statelijke strijdgroepen
volledig op informatie van onze eigen inlichtingen- en veiligheidsdiensten of stelt
Nederland zich hierbij mede afhankelijk van andere landen?

Zie het antwoord op vraag 2.

4

Klopt het dat de interne volkenrechtelijke adviezen binnen het Ministerie van Buitenlandse
Zaken over het Non-Lethal Assistance (NLA)-programma wezen op spanning met het non-interventiebeginsel?
Zo ja, waarom heeft de Minister, in een situatie dat Nederland mogelijk het volkenrecht
dreigde te schenden, juist toen niet de Extern Volkenrechtelijk Adviseur (EVA) om
advies gevraagd?

In de interne juridische advisering werden de juridische risico’s geschetst die het
steunen van de gewapende oppositie in Syrië met zich konden brengen. Deze risico’s
bestonden onder andere in het licht van het non-interventiebeginsel. Met het verschijnen
van zijn advies uit 2013 over «Wapenleveranties Syrië» was bij het Kabinet de bredere
visie van de EVA op (gewapende) steun aan de Syrische oppositie, waaronder in relatie
tot het non-interventie beginsel, bekend. Deze zienswijze van de EVA is, naast tal
van andere volkenrechtelijke relevante bronnen, meegenomen in de interne juridische
advisering. De in de interne advisering geschetste risico’s zijn meegewogen in de
politieke besluitvorming over het NLA-programma.

5

Heeft de Nederlandse regering bij het NLA-programma logistieke steun gegeven aan Syrische
rebellen in het kader van de gewapende strijd tegen het Assad-regime? Zo nee, hoe
kan het leveren van ruim 300 voertuigen dan gekwalificeerd worden?

De belangrijkste doelen van het programma
waren het bieden van een alternatief voor extremistische groeperingen en te voorkomen
dat de gematigde oppositie in de verdrukking zou raken tussen het Assad-regime en
extremistische groeperingen. Hiermee werd geprobeerd zorg te dragen voor enige voet
aan de grond voor de oppositie ter ondersteuning van het politiek proces onder leiding
van de VN. Daarnaast beoogde de geleverde steun in de vorm van niet vergunningplichtige,
civiele goederen aan de gematigde gewapende oppositie, gunstigere voorwaarden voor
gematigd bestuur en stabilisatie-projecten in Syrië te creëren. Het programma in Zuid-Syrië
droeg bij aan stabiliteit van Jordanië en Israël, die beiden baat hebben bij een stabiel
grensgebied. Zo hebben groepen aan de grens smokkel en illegale oversteek van ISIS-strijders
tegengehouden (Kamerstuk 32 623, nr. 200, Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 2725).

6

Deel u de opvatting van de AIV en CAVV dat de relevante juridische kaders staten verplichten
om gepaste maatregelen te nemen om te voorkomen dat schendingen van internationaal
humanitair recht en de mensenrechten worden gefaciliteerd, en dat het derhalve essentieel
is dat het verlenen van steun aan gewapende groepen die deelnemen aan een gewapend
conflict gepaard gaat met een grondige analyse van de aard en het gedrag van deze
groepen? Vindt u dat hier bij het NLA-programma op adequate wijze invulling aan is
gegeven? Welke lessen bent u bereid te trekken?

Door vetting procedures, monitoring en samenwerking met uitvoerders en partners met
goede kennis van de situatie in het veld zijn de risico’s die samenhingen met het
verlenen van NLA-steun (waaronder dat de hulp in verkeerde handen zou vallen of mogelijke
fraude) zoveel mogelijk gemitigeerd (Kamerstuk 32 623, nr. 229, vraag 76). Tijdens het debat van 2 oktober 2018 heeft de Minister van Buitenlandse
Zaken aangegeven dat met de kennis van nu de monitoring gedurende het programma meer
diepgaand en met frequentere contactmomenten gepaard had moeten gaan (Kamerstuk 32 623, nr. 247, Handelingen II 2018/19, nr. 7, item 26, Kamerstuk 32 623, nr. 229, vraag 369).

7

Is het verlenen van niet-letale steun aan Syrische rebellen die door het OM gekwalificeerd
worden als terroristische organisatie in strijd met het internationaal recht? Zo nee,
waarom niet?

Nee. Er is geen internationaal erkende definitie van terrorisme. Er wordt vanuit verschillende
kaders naar strijdende groeperingen gekeken en beoordeeld of een groepering als terroristisch
dient te worden aangemerkt. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken kijkt primair naar
internationale terrorismelijsten (VN en EU) voor de beoordeling van organisaties.
Bij de beoordeling of iemand kan worden vervolgd voor deelneming aan een terroristische
organisatie (art. 140a Wetboek van Strafrecht) geldt een ander kader. Het Openbaar
Ministerie legt gedragingen ten laste, in een omschreven periode en omschreven plaats.
Van belang is voorts tot welke organisatie een verdachte behoorde. Als is vastgesteld
tot welke organisatie en welk onderdeel daarvan een verdachte behoorde, wordt aan
de hand van de inhoud van het dossier en open bronnen getoetst of dát onderdeel van
dié strijdende partij in dié periode was aan te merken als een organisatie met een
terroristisch oogmerk. Het OM doet geen algemene uitspraken over strijdende groeperingen,
ook omdat in het jihadistisch strijdgebied de samenstelling van groepen snel veranderde
en verandert. Welke organisaties door de VN, de EU of Nederland op een sanctielijst
geplaatst zijn speelt bij de beoordeling door het Openbaar Ministerie geen rol.

8

Welke protocollen bestaan er over communicatie richting de Kamer over verlening van
de NLA in Syrië? Kan dit met de Kamer worden gedeeld? Zo nee, waarom niet?

Er was bij aanvang van het NLA-programma brede steun in de Tweede Kamer voor het ondersteunen
van de gematigde gewapende oppositie in Syrië. In verschillende debatten, onder andere
over artikel 100-brieven (getekend door de Ministers van BZ, Defensie, BHOS en JenV)
aangaande de Nederlandse inzet in de strijd tegen ISIS, is de brede inzet van het
kabinet in Syrië met de Tweede Kamer besproken (Kamerstuk 27 925, nr. 570, Kamerstuk 27 925, nr. 597, Kamerstuk 27 925, nr. 612).

Gezien de rubricering van delen van het NLA-programma als zijnde Staatsgeheim, zijn
documenten ter inzage aangeboden aan de vaste leden van de Kamercommissie Buitenlandse
Zaken conform de werkwijze van de Kamercommissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten
(CIVD) en onder voorwaarde van het ondertekenen van een geheimhoudingsverklaring (Kamerstuk
32 623, nr. 226).

9

Waarom is ervoor gekozen enkel heel summiere informatie over het NLA-programma met
de Kamer te delen?

Het kabinet heeft er sinds de aanvang van het NLA programma in 2015 voor gekozen om
de namen van de door Nederland gesteunde groepen en informatie over hun locaties,
als staatsgeheim te kwalificeren omdat: 1. mensenlevens op het spel stonden, 2. bondgenootschappelijke
verplichtingen ons dat oplegden en 3. inlichtingendiensten betrokken waren (Kamerstuk
32 623, nr. 229, vraag 235, 239, 250). Het beeld van «heel summiere informatie» klopt niet. Staatsgeheime
stukken zijn in ruime mate vertrouwelijk ter inzage gegeven.

10

Welk beleid gold er precies voor het informeren van de Kamer over NLA in Syrië? Hoe
is dit beleid tot stand gekomen?

Zie antwoord 8 en 9.

11

Voldoet u naar uw oordeel met de interne inrichting van uw volkenrechtelijk advies
aan de aanbeveling van de Commissie Davids?

Ja. Met de versterking van de positie van de interne volkenrechtelijke adviseur, waarbij
deze dan wel de plaatsvervanger op eigen initiatief volkenrechtelijke aangelegenheden
rechtstreeks onder de aandacht van de Minister kan brengen, is de aanbeveling van
de Commissie Davids over volkenrechtelijke advisering geïmplementeerd.

12

Is deze wijziging van beleid van extern volkenrechtelijk advies naar uw oordeel in
lijn met het advies van Commissie Davids?

Het advies van de Commissie Davids zag niet op externe maar op de interne volkenrechtelijke
advisering. In 2011 heeft de CAVV vragen gesteld aan mijn voorganger over de voorgenomen
instelling van de Extern Volkenrechtelijk Adviseur, mede in het licht van de aanbeveling
van de Commissie Davids. De CAVV meende dat de nieuwe functie slechts in zeer beperkte
mate tegemoetkwam aan de aanbevelingen en de daaraan ten grondslag liggende bedoelingen
van de Commissie Davids. De CAVV adviseerde de Minister om de juridisch adviseur van
het ministerie de mogelijkheid te geven volkenrechtelijke aangelegenheden op eigen
initiatief rechtstreeks onder zijn aandacht te brengen. Daarnaast vroeg de CAVV de
Minister om haar rol bij zijn overwegingen over volkenrechtelijke advisering te betrekken.

13

Welke nadelen van het afstappen van één EVA kunt u benoemen?

Het kabinet ziet geen nadelen, aangezien nog steeds de mogelijkheid bestaat om, naast
de CAVV of een andere externe groep van volkenrechtelijke experts, professor Nollkaemper
dan wel een andere individuele expert om volkenrechtelijk advies te vragen.

14

Hoe wordt omgegaan indien de leden van de groep volkenrechtelijk experts verschillende
opvattingen hebben? Gaat u bij gebrek aan consensus mee met één van de opvattingen?

Het is aan leden van een dergelijke onafhankelijk groep volkenrechtelijke adviseurs
om hun eigen werkwijze vast te stellen, ook voor wat betreft besluitvorming en het
weergeven van verschil in visie tussen de leden.

15

In geval één van de volkenrechtelijk experts uit de groep stelt dat een bepaalde inzet
van Nederland niet verenigbaar is met het volkenrecht, is dit advies dan zwaarwegend
genoeg om van deze inzet af te zien?

Hoe de visie van een expert zal worden meegewogen en hoe het kabinet zal omgaan met
het advies van een groep volkenrechtelijke experts zal per geval moeten worden beoordeeld.

16

Klopt dat het langer zal duren voor een groep volkenrechtelijk experts advies kan
geven, dan als dezelfde vraag bij een individu werd neergelegd?

Bij de beoordeling over aan wie externe volkenrechtelijke advisering te vragen wordt
normaliter rekening gehouden met de tijdsfactor van advisering. Gebleken is dat ook
een groep experts op kortere termijn kan adviseren.

17

Klopt het dat u de EVA in eerste instantie buiten advisering rond het NLA-programma
in Syrië hebt gehouden?

Nee, met het verschijnen van zijn advies uit 2013 over «Wapenleveranties Syrië» was
bij het Kabinet de bredere visie van de EVA op (gewapende) steun aan de Syrische oppositie,
waaronder in relatie tot het non-interventie beginsel, bekend (zie ook het antwoord
op vraag 4). Deze zienswijze van de EVA is, naast tal van andere volkenrechtelijke
relevante bronnen, meegenomen in de interne juridische advisering over het NLA-programma.

18

Valt de NLA steun zoals gegeven in Syrië onder de zeer uitzonderlijke situaties waarbinnen
het naar oordeel van het kabinet rechtmatig is, mede gelet op het feit dat de verplichting
bestaat om het humanitair oorlogsrecht te respecteren?

Het besluit om civiele niet-letale steun te verlenen, zoals medicijnen, voedselpakketten
en kleding, werd genomen in een periode waarin miljoenen mensen enerzijds leefden
onder het juk van ISIS en anderzijds moesten vrezen voor het regime van Assad, dat
met vatenbommen en gifgas groot humanitair leed veroorzaakte onder de eigen bevolking.
Grote aantallen mensen vluchtten naar buurlanden of richting Europa. Daarnaast werd
door veto’s van Rusland in de VN-Veiligheidsraad het internationaalrechtelijk kader
waarbinnen de internationale gemeenschap kon opereren fors ingeperkt. In een EU-Verordening
van 10 april 2013 (Nr. 325/2013) werd het de EU lidstaten toegestaan om – als uitzondering
op de restrictieve maatregelen tegen Syrië – goederen te leveren voor de Syrische
oppositie als deze goederen niet-letaal waren en bestemd voor de bescherming van burgers
(Kamerstuk 32 623, nr. 247, vraag 1). Er bestond bovendien een breed gedragen politieke wens in Nederland om
de situatie in Syrië te verbeteren. Daarom is onderzocht welke mogelijkheden daartoe
bestonden binnen de grenzen van het internationaal recht. Het interne juridische advies
heeft gewezen op juridische risico’s mede in het licht van het non-interventiebeginsel
(zie ook antwoorden op vragen 4 en 78). Door civiele niet-letale steun te verlenen
en daar voorwaarden aan te stellen zijn de volkenrechtelijke risico’s zoveel mogelijk
gemitigeerd.

19

Kan uiteengezet worden op welke «recente praktijk van andere staten» het kabinet doelt,
als het spreekt over de ondersteuning van de meer flexibelere interpretatie? Is het
Nederlandse NLA-programma zelf onderdeel van die recente statenpraktijk waar het kabinet
naar verwijst? Naar welke staten wijst het kabinet nog meer?

Zoals de AIV en CAVV in hun advies stellen, maakte het Nederlandse NLA- programma
deel uit van een bredere praktijk waarbij verschillende staten «letale» en «niet-letale
steun» hebben verleend aan Syrische niet-statelijke gewapende groeperingen. Zo werd
in de EU-Verordening van 10 april 2013 (Nr. 325/2013) het de EU lidstaten toegestaan
om – als uitzondering op de restrictieve maatregelen tegen Syrië – goederen te leveren
voor de Syrische oppositie als deze goederen niet-letaal waren en bestemd voor de
bescherming van burgers (Kamerstuk 32 623, nr. 247 vraag 1). Voor zover het kabinet bekend hebben de Verenigde Staten, het Verenigd
Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland en Turkije niet-letale steun geleverd aan groepen
in Syrië (Kamerstuk 32 623, nr. 229, vraag 10). Het Nederlandse NLA-programma kan worden gezien als onderdeel van deze
statenpraktijk.

20

Kan het kabinet toelichten waarom de steun aan Syrische gewapende oppositiegroepen
door andere staten, waaronder westerse, erop zou wijzen dat er geen statenpraktijk
is waarmee afgeleide aansprakelijkheid zou ontstaan voor deze steun? Welke relevantie
heeft de zinsnede «waaronder westerse» voor de aan- of afwezigheid van een statenpraktijk?

De AIV en CAVV zien een regel van internationaal gewoonterecht op grond waarvan een
staat onder bepaalde voorwaarden afgeleide aansprakelijkheid kan hebben voor hulp
en bijstand aan een niet-statelijke actor. Voor het bestaan van een regel van internationaal
gewoonterecht is onder meer vereist dat sprake is van een omvangrijke statenpraktijk,
en het ontbreken van een tegengestelde praktijk van enige omvang. Juridisch is het daarbij niet relevant of het statenpraktijk van Westerse landen betreft.

21

Zal het kabinet alvorens over te gaan tot het leveren van NLA in een toekomstige situatie,
deze steun vooraf laten toetsen op compatibiliteit met het volkenrecht door een volkenrechtelijk
adviseur, of groep volkenrechtelijk adviseurs?

Het kabinet zal een dergelijk nationaal programma vooraf intern volkenrechtelijk laten
toetsen en op basis daarvan beoordelen of een aanvullend extern volkenrechtelijk advies
wenselijk is. Het is de verwachting van het kabinet dat het verlenen van niet-letale
steun door Nederland aan gematigde gewapende groepen in de toekomst alleen in uitzonderlijke
situaties zal worden overwogen.

22

In het geval de Staat een staatsgeheim programma wil laten toetsen door een EVA alvorens
het in de praktijk te brengen, brengt het voorleggen van een dergelijke juridische
vraag aan een groep experts geen extra risico met zich mee en dus een drempel om deze
vraag voor te leggen?

Er gelden regels voor de toegang tot gerubriceerde informatie, voor zowel interne
medewerkers als externe adviseurs. Daarbij maakt het geen verschil of het gaat om
een of meerdere personen. Gerubriceerde informatie wordt nooit voorgelegd aan medewerkers
of adviseurs zonder dat zij daartoe de benodigde clearance hebben.

23

Welke redenen heeft u om de positie van EVA af te schaffen, terwijl dat niet voortvloeit
uit het onderzoek van de CAVV?

Het kabinet acht het van belang dat de volkenrechtelijke advisering collectief en,
waar relevant, interdisciplinair is ingebed. Voor externe volkenrechtelijke advisering
gaat de voorkeur uit naar advisering door een groep van (internationale) experts met
uiteenlopende volkenrechtelijke en, waar relevant, interdisciplinaire expertise. Een
voorbeeld is de instelling van de expertgroep inzake politieke steun aan interstatelijk
geweld en humanitaire interventie, maar ook een gezamenlijk advies van de AIV en CAVV
past bij deze voorkeur. Het ministerie doet alleen in bijzondere gevallen een beroep
op individuele experts ter aanvulling van de expertise van het ministerie.

In 2011 heeft de CAVV vragen gesteld aan mijn voorganger over de voorgenomen instelling
van de Extern Volkenrechtelijk Adviseur, mede in het licht van de aanbeveling van
de Commissie Davids. De CAVV meende dat de nieuwe functie slechts in zeer beperkte
mate tegemoetkwam aan de aanbevelingen en de daaraan ten grondslag liggende bedoelingen
van de Commissie Davids. De CAVV adviseerde de Minister om de juridisch adviseur van
het ministerie de mogelijkheid te geven volkenrechtelijke aangelegenheden op eigen
initiatief rechtstreeks onder zijn aandacht te brengen. Daarnaast vroeg de CAVV de
Minister om haar rol bij zijn overwegingen over volkenrechtelijke advisering te betrekken.

24

Hoe kijkt het kabinet, in het licht van dit advies, naar de berichtgeving van Nieuwsuur
en Trouw van 10 september 2018 waarin wordt beweerd dat Nederland «terroristische
gewapende groeperingen» heeft gesteund?

Geen van de door Nederland gesteunde gewapende groepen stond op de lijst terroristische
organisaties van de EU of de VN. Het advies van de AIV en de CAVV geeft volgens het
kabinet geen aanleiding om anders naar de berichtgeving van Nieuwsuur en Trouw te
kijken.

25

Is er volgens het kabinet nog voldoende ruimte om democratische bewegingen, zoals
bijvoorbeeld die in Belarus, te steunen in het licht van dit advies?

Ja. Dergelijke steun behoeft een andere, eigen afweging en houdt geen verband met
het advies van de AIV en de CAVV.

26

Indien het advies in strenge zin geïnterpreteerd wordt, welke beperkingen ontstaan
er dan op het toekomstige Nederlands buitenlandbeleid?

Het advies van de AIV en de CAVV wordt in zoverre in strenge zin geïnterpreteerd dat
het kabinet de door de AIV en CAVV voorgestelde elementen voor een toetsingskader
zwaarwegend acht.

Volgens het advies houdt een stringente interpretatie van het non-interventiebeginsel
in, dat een staat tijdens een gewapend conflict geen enkele steun mag verlenen zonder
instemming van de staat waarin die steun wordt verleend, ook als die steun geen direct
verband heeft met de gewapende strijd.

Naar de mening van het kabinet is het non-interventiebeginsel evenwel niet geheel
uitgekristalliseerd, zoals ook de AIV en CAVV hebben vastgesteld. Het kabinet is van
mening dat in zeer uitzonderlijke situaties het non-interventiebeginsel zo kan worden
geïnterpreteerd dat het besluit NLA te verlenen aan een niet-statelijke gewapende
groep kan worden gerechtvaardigd, in het bijzonder indien het gaat om het leveren
van NLA-goederen en diensten aan een niet-statelijke gewapende groep die effectief
gezag uitoefent in een deel van een staat.

27

Is het in het oog van het advies nog mogelijk om buitenlandse NGO’s en partijen in
het maatschappelijk middenveld te ondersteunen in het geval zij kritisch zijn op de
zittende macht in het land waar zij actief zijn?

Zie het antwoord op vraag 25.

28

Heeft het kabinetsstandpunt invloed op de positie van Nederland bij samenwerking in
Europees verband, bijvoorbeeld bij het steunen van het maatschappelijk middenveld
in derde landen?

Het kabinetstandpunt kan invloed hebben op de positie van Nederland bij samenwerking
in Europees verband, afhankelijk van het onderwerp van die samenwerking. Als die samenwerking
raakt aan niet-letale steun aan gewapende groepen is het uiteraard van invloed. Waar
het gaat om het bieden van steun aan het maatschappelijk middenveld in derde landen
is dat niet het geval, nu dit geen verband houdt met het advies van de AIV en de CAVV.

Voor de volledigheid merkt het kabinet op dat het bieden van steun aan statelijke
militaire actoren via de Europese Vredesfaciliteit onderwerp is van lopende onderhandelingen.
Daarbij geldt dat zulke steun steeds conform het internationaal recht dient te zijn.

29

Is het kabinet van mening dat een collectief advies van meerdere internationaal juristen
meerwaarde heeft ten opzichte van dat van een enkeling?

Ja, zie het antwoord op vraag 23.

30

Hoe weegt het kabinet het vetorecht van de permanente leden van de VN Veiligheidsraad
in het licht van de juridische kwalificaties bij het leveren van niet-letale steun?

De vraag in hoeverre het vetorecht van de permanente leden van de VN Veiligheidsraad
bij het creëren van een volkenrechtelijke grondslag voor het interveniëren in een
staat kan worden verwacht, kan relevant zijn bij het kwalificeren van een situatie
als uitzonderlijk.

31

Hanteren vergelijkbare Westerse landen een toetsingskader bij het leveren van niet-letale
steun?

Het is het kabinet niet bekend of vergelijkbare Westerse landen een toetsingskader
hanteren bij het leveren van niet-letale steun. Het is het kabinet evenmin bekend
of vergelijkbare Westerse landen het onderscheid tussen letale en niet-letale steun
hanteren, en zo ja, hoe.

32

Hanteren vergelijkbare Westerse landen het onderscheid letale en niet-letale steun,
en zo ja, hoe?

Zie het antwoord op vraag 31.

33

Vindt er in vergelijkbare Westerse landen een discussie plaats over niet-letale steun,
en hoe verloopt deze?

Voor zover het kabinet bekend hebben de volgende Westerse landen niet letale steun
geleverd aan groepen in Syrië: de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk,
Duitsland en Turkije (Kamerstuk 32 623, nr. 229, vraag 10, 27, 96, 308, 315 en 363). In geen van deze landen vindt in de openbaarheid
een discussie plaats over de levering van deze steun.

34

Waarom draagt u zelf geen andere elementen aan voor een Toetsingskader dan degene
die door de AIV en CAVV aangedragen zijn, voornamelijk van volkenrechtelijke aard?
Bent u bereid alsnog zelf een Toetsingskader op te stellen? Zo nee, waarom niet?

Het kabinet acht de door de AIV en CAVV voorgestelde elementen voor een toetsingskader
zwaarwegend. Gezien het zeer uiteenlopende karakter van de situaties waarin het mogelijk
financieren of leveren van niet-letale steun aan de orde zou kunnen komen, is het
kabinet van mening dat het vastleggen van andere elementen daar geen recht aan zou
doen. Het kabinet onderschrijft de conclusie in het advies dat een situationele afweging
is vereist bij het verlenen van niet-letale steun aan gewapende groepen en dat daarbij
ook een politiek-strategische inschatting van de internationale situatie is vereist.
Bovendien is het de verwachting van het kabinet dat het verlenen van niet-letale steun
door Nederland aan gewapende groepen in de toekomst alleen in uitzonderlijke situaties
zal worden overwogen. Zoals de AIV en CAVV adviseren dient dit onder andere te geschieden
in het licht van de geopolitieke context, de mogelijk daaruit voortkomende bezwaren
van afzijdigheid en een inschatting van de voor- en nadelige consequenties.

35

Hoe beoordeelt u de door de AIV en CAVV genoemde

gevaren van conflictescalatie en precedentwerking bij het verlenen van steun aan rebellengroepen
en hun pleidooi voor uiterste voorzichtigheid in deze (blz. 9 advies)? En hun advies,
aansluitend bij de eerdere adviezen over humanitaire interventie en R2P, tot terughoudendheid
bij het willen scheppen van of bijdragen aan nieuwe juridische interventiemogelijkheden?
Waarom pleit u dan toch voor een flexibele interpretatie van het non-interventiebeginsel
en legitimeert u zelfs het verlenen van logistieke steun aan rebellen bij de gewapende
strijd, zoals bij het NLA-programma gebeurd is?

Het besluit om civiele niet-letale steun te verlenen werd genomen in een periode waarin
miljoenen mensen enerzijds leefden onder het juk van ISIS en anderzijds moesten vrezen
voor het regime van Assad, dat met vatenbommen en gifgas groot humanitair leed veroorzaakte
onder de eigen bevolking. Grote aantallen mensen vluchtten naar buurlanden of richting
Europa. Daarnaast werd door veto’s van Rusland in de VN-Veiligheidsraad het internationaalrechtelijk
kader waarbinnen de internationale gemeenschap kon opereren fors ingeperkt. Er bestond
bovendien een breed gedragen politieke wens om de situatie in Syrië te verbeteren.
Daarom is onderzocht welke mogelijkheden daartoe bestonden binnen de grenzen van het
internationaal recht. Door civiele niet-letale steun te verlenen en daar voorwaarden
aan te stellen zijn de risico’s zoveel mogelijk gemitigeerd.

36

Deelt u het pleidooi van de AIV en CAVV tot terughoudendheid bij het willen scheppen
van of bijdragen aan nieuwe juridische interventiemogelijkheden? Waarom doet u dit
toch? Wordt de wereld er veiliger en stabieler op als landen als Rusland, China en
Turkije ook het recht opeisen om rebellen met NLA te gaan steunen?

Het kabinet is zich bewust van het risico dat misbruik wordt gemaakt van een meer
flexibele interpretatie van het non-interventiebeginsel. Mede daarom acht het kabinet
een inkadering hiervan, zoals beschreven door de AIV en CAVV, van groot belang. Die
inkadering heeft ook op betrekking op steun door andere staten.

37

Hoe beoordeelt en beantwoordt u de vraag die de AIV en CAVV hebben opgeworpen op blz.
8 van hun advies: «De vraag rijst of Nederland met het NLA-programma een nieuwe interpretatie
voorstaat van de internationaal gewoonterechtelijke regel betreffende het non-interventiebeginsel»?

Het kabinet is van mening dat in zeer uitzonderlijke situaties het non-interventiebeginsel
zo kan worden geïnterpreteerd dat het besluit civiele niet-letale steun te verlenen
aan een niet-statelijke gewapende groep kan worden gerechtvaardigd, in het bijzonder
indien het gaat om het leveren van goederen en diensten aan een niet-statelijke gewapende
groep die effectief gezag uitoefent in een deel van een staat. Volgens het kabinet
kan worden gesteld dat de interpretatie van het non-interventiebeginsel zich in deze
richting ontwikkelt.

38

Deelt u de opvatting dat uit de Nicaragua zaak volgt dat «steunverlening bij het overnemen
van overheidstaken als grensbewaking of handhaving van de openbare orde door een gewapende
groep die het oogmerk heeft de zittende regering omver te werpen een inbreuk is op
de soevereiniteit van de staat, nu grensbewaking of handhaving van de openbare orde
een aangelegenheid lijkt te zijn waarover een staat vrijelijk mag beslissen.»

In het vonnis van het Internationaal Gerechtshof in de Nicaragua zaak stelde het Hof
dat het beginsel van non-interventie staten verbiedt om zich direct of indirect te
mengen in de interne of externe aangelegenheden van andere staten. Het Hof noemde
als voorbeelden van de interne zaken van een staat de politieke, economische, sociale
en culturele systeem, en de formulering van buitenlands beleid. Het Hof noemde grensbewaking
of handhaving van de openbare orde niet expliciet als voorbeelden van interne aangelegenheden
van een staat en was ook niet gevraagd om zich daarover uit te spreken.

Het kabinet merkt op dat het vonnis in de Nicaragua zaak dateert van meer dan 35 jaar
geleden, en dat het Hof zijn oordeel baseerde op de stand van het internationaal gewoonterecht
op dat moment in het licht van de specifieke omstandigheden van de desbetreffende
zaak. Een regel van internationaal gewoonterecht zoals het non-interventiebeginsel
wordt gevormd op basis van de praktijk en de rechtsovertuiging van staten. Door verandering
in praktijk en rechtsovertuiging kan (de interpretatie van) een dergelijke regel zich
in de loop van de tijd ontwikkelen of veranderen.

39

Zijn er andere landen bij u bekend die het non-interventiebeginsel zo flexibel interpreteren
als Nederland? Zo ja, welke? Zo nee, waarom beroept u zich dan op ontwikkeling van
het gewoonterecht?

Het feit dat andere landen ook niet-letale (en letale) steun hebben geleverd aan gewapende
oppositiegroepen in Syrië impliceert dat deze landen ook van mening zijn dat het non-interventiebeginsel
zo kan worden geïnterpreteerd dat het besluit steun te verlenen aan een niet-statelijke
gewapende groep kan worden gerechtvaardigd, althans in zeer uitzonderlijke situaties
zoals de burgeroorlog in Syrië. In dit verband is ook relevant dat in een EU-Verordening
van 10 april 2013 (Nr. 325/2013) het de EU lidstaten werd toegestaan om – als uitzondering
op de restrictieve maatregelen tegen Syrië – goederen te leveren voor de Syrische
oppositie als deze goederen niet-letaal waren en bestemd voor de bescherming van burgers
(Kamerstuk 32 623, nr. 247, vraag 1).

40

Kan het besluit NLA te verlenen aan een niet-statelijke gewapende groep naar uw mening
worden gerechtvaardigd, indien de steun ontvangende groep «effectief gezag uitoefent»
puur op basis van islamitische wet- en regelgeving?

Het kabinet is van mening dat in zeer uitzonderlijke situaties het non-interventiebeginsel
zo kan worden geïnterpreteerd dat het besluit civiele niet-letale steun te verlenen
aan een niet-statelijke gewapende groep kan worden gerechtvaardigd, in het bijzonder
indien het gaat om het leveren van goederen en diensten aan een niet-statelijke gewapende
groep die effectief gezag uitoefent in een deel van een staat. Het uitoefenen van
effectief gezag door een niet-statelijke gewapende groep is op zichzelf niet voldoende
om te concluderen dat sprake is van een dergelijke uitzonderlijke situatie. Of er
sprake is van effectief gezag is een feitelijke vraag, en niet afhankelijk van de
ideologie die de betreffende groep aanhangt. Zie ook het antwoord op vraag 36.

41

Herinnert u zich het standpunt van prof. Nollkaemper, destijds tevens extern volkenrechtelijk
adviseur van de Minister van Buitenlandse Zaken, dat de aard van de geleverde goederen
waarmee gewapende acties van rebellen worden ondersteund niet relevant is? En dat
op basis van de Nicaragua zaak, de algemene beginselen die het Internationaal Gerechtshof
formuleerde zonder meer van toepassing waren op het NLA-programma? Deelt u deze opvatting?
Erkent u derhalve dat de civiele aard van de geleverde goederen niet beslissend was
voor de vraag of het non-interventiebeginsel geschonden werd, maar de vraag of ze
werden ingezet in het kader van gewapende handelingen? (Inbreng prof. Nollkaemper,
Decaan en hoogleraar Internationaal Publiekrecht, Universiteit van Amsterdam, bij
het rondetafelgesprek van de Vaste Kamercommissie Buitenlandse Zaken over Nederlandse
steun aan gewapende oppositie in Syrië, 27 september 2018)

Ik herinner mij dit standpunt. Ik herinner mij ook het standpunt van professor Nollkaemper
in zijn ongevraagd advies van 17 juni 2013 over wapenleveranties in Syrië. Hij stelt
ten aanzien van andere vormen van steun hierin het volgende: «Er lijkt een kloof te
ontstaan tussen dit [non-interventie] beginsel enerzijds en de praktijk (van westerse
staten) anderzijds. Ik merk op dat strikt genomen het non-interventiebeginsel niet
alleen wapenleveranties verbiedt, maar ook andere vormen van steun. In het licht van
de diverse vormen van steun die kennelijk al aan de oppositie in Syrië worden gegeven,
kan worden geconcludeerd dat het non-interventiebeginsel in deze situatie niet meer
in absolute zin wordt toegepast.»

Het NLA-programma zag op het verlenen van civiele niet-letale en niet-vergunningplichtige
steun aan gematigde gewapende groepen, waarbij voorwaarden zijn gesteld aan het gebruik
van de verleende goederen. Door de levering van goederen te beperken tot civiele niet-letale
steun en daar voorwaarden aan te stellen zijn de volkenrechtelijke risico’s zoveel
mogelijk gemitigeerd. Zie verder het antwoord op vraag 18 en vraag 37.

42

Deelt u de opvatting van de AIV en CAVV dat de «kernvraag» om te bepalen of bepaalde
steun verboden is: «of het materieel en de intelligence wordt ingezet in het kader
van de gewapende acties en of de verleende steun de vijandelijkheden beïnvloedt»?

Naar de opvatting van het kabinet is de vraag of steun wordt ingezet in het kader
van gewapende acties en/of de verleende steun de vijandelijkheden beïnvloedt een belangrijke
factor om te bepalen of bepaalde steun [is toegestaan. Een andere belangrijke factor
is of de steun is ingezet in de context van het beschermen van burgers tegen ernstige
schendingen van de mensenrechten of het humanitair oorlogsrecht door een dictatoriaal
regime.

43

Hoe verhoudt zich dit standpunt volgens u tot het NLA-programma, in het kader waarvan
de Nederlandse regering Syrische rebellen voorzag van goederen die ingezet zijn in
het kader van de gewapende strijd in Syrië, waaronder meer dan 300 (soms deels bepantserde)
voertuigen, zelfs versterking van de frontlinie, alsmede mitrailleurvesten en laptops,
die gebruikt werden voor het selecteren van militaire doelwitten?

De levering van civiele niet-letale steun had geen offensief doel, zoals is terug
te lezen in de eerder vrijgegeven overdrachtsbewijzen. De geleverde steun was civiel
en niet-vergunningplichtig van aard. Het kabinet heeft geen (deels) bepantserde voertuigen
geleverd. Gelet op de aard van het conflict heeft het kabinet nooit uitgesloten dat
geleverde goederen ook offensief ingezet werden, dus buiten de kaders van het programma
en ondanks hierover gemaakte en vastgelegde afspraken (Kamerstuk 32 623, nr. 247, vraag 1, 135 en Kamerstuk 32 623, nr. 229, vraag 213).

44

Is in elk geval een deel van de aan de Syrische rebellen geleverde NLA, zoals de ruim
300 voertuigen, ingezet in het kader van gewapende acties en/of heeft deze steun de
vijandelijkheden beïnvloed?

Zie het antwoord op vraag 43.

45

Deelt u de opvatting van de AIV en CAVV over de flexibelere interpretatie van het
non-interventiebeginsel, waarbij de ondergrens van dwang de situatie is waarin een
staat steun verleent aan gewapende acties gericht tegen een vreemde staat? Hoe valt
deze «ondergrens» te rijmen met het NLA-programma, dat voorzag in de leverantie van
onder meer ruim 300 voertuigen, bedoeld zelfs om de frontlinie te versterken, alsmede
mitrailleurvesten en laptops, die gebruikt werden voor het selecteren van militaire
doelwitten?

De ondergrens van dwang die de AIV en CAVV noemen sluit aan bij de Nederlandse praktijk
met betrekking tot het verlenen van steun aan gewapende groepen in het buitenland.
Zie ook het antwoord op vraag 43.

46

Deelt u de opvatting van de AIV en CAVV over de flexibelere interpretatie van het
non-interventiebeginsel, waarbij de ondergrens van dwang de situatie is waarin een
staat steun verleent aan gewapende acties gericht tegen een vreemde staat? Heeft het
NLA-programma voorzien in steun aan gewapende acties gericht tegen het Assad regime
in Syrië?

Zie de antwoorden op vragen 43 en 45.

47

Sluit u uit dat door Nederland geleverde NLA aan gewapende groepen in Syrië is ingezet
in het kader van gewapende acties of dat dit de vijandelijkheden heeft beïnvloed?
Zo ja, op basis waarvan sluit u dit uit?

In eerdere beantwoording van feitelijke vragen (Kamerstuk 32 623, nr. 247, vraag 1, 135 en Kamerstuk 32 623, nr. 229, vraag 213) en tijdens de plenaire debatten over het NLA-programma, heeft het kabinet
aangegeven dat het niet mogelijk is om een waterdicht monitoringssysteem in een conflictgebied
op te zetten. Het was daarom niet volledig uit te sluiten dat bepaalde middelen, zoals
voertuigen of communicatieapparatuur, door de gematigde gewapende groepen tijdens
offensieve acties, en daarmee in strijd met gemaakte en vastgelegde afspraken, zijn
ingezet. De levering van niet-letale steun had geen offensief doel, zoals is terug
te lezen in de eerder vrijgegeven overdrachtsbewijzen.

48

Als u uitsluit dat door Nederland geleverde NLA is ingezet in het kader van gewapende
acties of dat dit de vijandelijkheden heeft beïnvloed, hoe is dit dan onafhankelijk
vast te stellen, door een andere organisatie dan de regering zelf?

Zie het antwoord op vraag 47.

49

Kunt u bevestigen dat de CAVV en AIV niet uitsluiten dat door Nederland geleverde
NLA in Syrië is ingezet in het kader van gewapende acties of dat dit de vijandelijkheden
heeft beïnvloed? Zo ja, waarom is dit niet uitgesloten?

De AIV en CAVV doen hier geen uitspraken over. Het terugkijkend feitenonderzoek past
niet binnen het mandaat van beide lichamen. Het advies stelt dan ook dat de AIV en
CAVV daartoe niet zijn geëquipeerd. De AIV en CAVV passen de elementen voor het toetsingskader
die zij in hun rapport identificeerden dan ook niet toe op het Nederlandse NLA-programma
in Syrië. Dit hebben de voorzitters van de AIV en CAVV voorafgaand aan de adviesaanvraag
met de Vaste Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken besproken (kabinetsreactie CAVV/AIV,
Kamerstuk 32 623, nr. 299). Zie ook het antwoord op vragen 43 en 47.

50

Is het ook uw opvatting dat er geen algemeen aanvaarde rechtsovertuiging bestaat die
een flexibele interpretatie van het non-interventiebeginsel ondersteunt? Zo nee, waarom
niet?

Zie het antwoord op vraag 37.

51

Deelt u de opvatting van de AIV en CAVV dat momenteel nog geen algemeen aanvaarde
rechtsovertuiging bestaat die een flexibele interpretatie van het non interventiebeginsel
ondersteunt, en dat de recente praktijk van staten niet eenduidig is? Zo nee, waarom
niet? Zo ja, waarom beroept u zich dan op de flexibele interpretatie om het NLA-programma
te rechtvaardigen en om ook in de toekomst opnieuw NLA te kunnen geven?

Zie het antwoord op vraag 37.

52

Als het de verwachting van het kabinet is dat het verlenen van niet-letale steun door
Nederland aan gewapende groepen ook in de toekomst alleen in uitzonderlijke situaties
zal worden overwogen, hoe kan zich dan een praktijk van staten ontwikkelen, en daarmee
de ontwikkeling van een gewoonterechtelijke regel, te meer nu er geen algemeen aanvaarde
rechtsovertuiging bestaat die een flexibele interpretatie van het non-interventiebeginsel
ondersteunt, de AIV en CAVV de statenpraktijk «niet eenduidig» noemen en veruit de
meeste landen hun steun aan de rebellen in Syrië hebben beëindigd?

Voor (de verandering van) een regel van internationaal gewoonterecht zijn een algemene
statenpraktijk en rechtsovertuiging nodig. Daarbij gaat het om de statenpraktijk als
geheel. Het is niet eenvoudig om te bepalen of er in een specifiek geval sprake is
van voldoende statenpraktijk om te kunnen spreken van een algemene statenpraktijk.
Bevestiging hiervan zou moeten blijken uit een overeenstemming tussen staten, bijvoorbeeld
in de vorm van een verdrag of een resolutie van de AVVN, of in een uitspraak van een
internationale rechter.

Naar de mening van het kabinet is het non-interventiebeginsel niet geheel uitgekristalliseerd.
Dit betekent dat verschillende interpretaties mogelijk zijn, vooral in gevallen waarin
niet-statelijke actoren effectieve controle uitoefenen over een deel van het grondgebied
van een staat en waarbij de bescherming van burgers in het geding is. Dit in aanmerking
genomen is het kabinet van mening dat in zeer uitzonderlijke situaties het non-interventiebeginsel
zo kan worden geïnterpreteerd dat het besluit civiele niet-letale steun te verlenen
aan een niet-statelijke gewapende groep kan worden gerechtvaardigd, in het bijzonder
indien het gaat om het leveren van goederen en diensten aan een niet-statelijke gewapende
groep die effectief gezag uitoefent in een deel van een staat.

53

Welke landen voldoen op dit moment aan de voorwaarde dat deze worden bestuurd door
«dictatoriale regimes die door internationale instanties geverifieerde ernstige schendingen
van de mensenrechten en het humanitair oorlogsrecht hebben begaan»? Kunt u daar een
overzicht van geven?

Aangezien er op dit moment door het kabinet niet wordt overwogen niet-letale steun
te financieren of te verlenen, acht het kabinet het niet zinvol een overzicht te geven
van dergelijke regimes. Daar komt bij dat een dergelijk overzicht naar verwachting
binnen afzienbare tijd weer zou moeten worden herzien.

54

Waarom maakt de voorwaarde dat steun aan niet-statelijke gewapende groepen in het
Nederlands belang moet zijn, geen onderdeel uit van het toetsingskader?

Het Nederlands belang wordt meegewogen in alle beleidskeuzes van het kabinet.

55

Waarom mag Nederland volgens u wel niet-letale steun geven aan Syrische rebellen en
blijft dat volgens u binnen het internationale recht, maar mag Rusland geen niet letale
steun geven aan separatisten in Oekraïne en is dat volgens u in strijd met het internationale
recht?

In Oekraïne is geen sprake van een situatie waarin groepen strijden tegen een dictatoriaal
regime dat door internationale instanties geverifieerde ernstige schendingen van de
mensenrechten en het humanitair oorlogsrecht heeft begaan.

56

Vindt u het de moeite waard te onderzoeken of er mogelijke gronden voor aansprakelijkheid
zijn voor Nederland naar aanleiding van het verlenen van NLA aan niet-statelijke gewapende
groepen in Syrië? Zo nee, waarom niet? Indien dit al onderzocht is, kunt u de bevindingen
daarvan dan met de Kamer delen?

Nee, het kabinet is van mening dat het NLA-programma is uitgevoerd binnen de grenzen
van het internationaal recht.

57

Kunt u toelichten onder welke zeer uitzonderlijke situaties naar uw opvatting het
non-interventiebeginsel zo kan worden geïnterpreteerd dat het besluit NLA te verlenen
aan een niet-statelijke gewapende groep kan worden gerechtvaardigd?

Het kabinet is van mening dat in zeer uitzonderlijke situaties het non-interventiebeginsel
zo kan worden geïnterpreteerd dat het besluit civiele niet-letale steun te verlenen
aan een niet-statelijke gewapende groep kan worden gerechtvaardigd, in het bijzonder
indien het gaat om het leveren van goederen en diensten aan een niet-statelijke gewapende
groep die effectief gezag uitoefent in een deel van een staat. Het is niet mogelijk
om in abstracto te beschrijven welke zeer uitzonderlijke situaties het precies betreft.
Dit zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld aan de hand van de precieze omstandigheden
van het geval. De drie voorwaarden die de AIV en CAVV noemen zullen daarbij in ieder
geval een belangrijke rol spelen.

58

Deelt u de opvatting van de AIV en CAVV dat de recente praktijk van staten inzake
NLA aan niet-statelijke, gewapende groepen niet eenduidig is? Waarom wel/niet? Hoe
kunt u dit rijmen met uw conclusie dat het volkenrecht ruimte biedt voor een flexibele
interpretatie van het non interventiebeginsel, «mede gezien de recente praktijk van
andere staten»? Vindt u de recente praktijk van staten dan wél eenduidig? Zo ja, kunt
u dit onderbouwen?

Het kabinet deelt de opvatting van de AIV en de CAVV dat de recente praktijk van staten
inzake civiele niet-letale steun aan niet-statelijke, gewapende groepen niet geheel
eenduidig is. Volgens het kabinet biedt deze echter wel voldoende grond om tot de
conclusie te kunnen komen dat in zeer uitzonderlijke situaties het non-interventiebeginsel
zo kan worden geïnterpreteerd dat het besluit NLA te verlenen aan een niet-statelijke
gewapende groep kan worden gerechtvaardigd, in het bijzonder indien het gaat om het
leveren van goederen en diensten aan een niet-statelijke gewapende groep die effectief
gezag uitoefent in een deel van een staat. Zie ook het antwoord op vraag 52.

59

Kunt u deze zinsnede nader toelichten: «De AIV en CAVV hebben die statenpraktijk onderzocht
en stellen dat als zich mogelijk een regel ontwikkelt die bepaalde vormen van steun
toelaatbaar acht, (...)»? Erkent u dat de AIV en CAVV hiermee juist benadrukken dat
zo'n (gewoonterechtelijke) regel er nu juist niet is? En dat het onzeker is of zo'n
regel – en daarmee de flexibele interpretatie van het non-interventiebeginsel – zich
ontwikkelt?

De AIV en CAVV zijn van mening dat de recente praktijk van verschillende staten die
«letale» en «niet-letale steun» hebben verleend aan Syrische niet-statelijke gewapende
groeperingen zich aan het ontwikkelen is tot internationaal gewoonterecht aangaande
het verlenen van steun aan niet-statelijke gewapende groeperingen. De AIV en CAVV
geven echter ook aan dat er onzekerheid bestaat over de contouren en de inhoud van
het non-interventiebeginsel. Volgens het kabinet biedt de statenpraktijk op dit moment
al voldoende grond om tot de conclusie te kunnen komen dat in zeer uitzonderlijke
situaties het non-interventiebeginsel zo kan worden geïnterpreteerd dat het besluit
civiele niet-letale steun te verlenen aan een niet-statelijke gewapende groep kan
worden gerechtvaardigd, in het bijzonder indien het gaat om het leveren van goederen
en diensten aan een niet-statelijke gewapende groep die effectief gezag uitoefent
in een deel van een staat.

60

Deelt u de opvatting van de AIV en CAVV dat áls zich mogelijk een regel ontwikkelt
die bepaalde vormen van steun toelaatbaar acht, onder specifieke omstandigheden en
slechts aan bepaalde gewapende oppositiegroepen, het dan van groot belang is dat een
dergelijke verruiming van geoorloofde steunverlening strikt ingekaderd wordt, op basis
van drie voorwaarden:

• alleen in situaties waarin groepen strijden tegen dictatoriale regimes die door internationale
instanties geverifieerde ernstige schendingen van de mensenrechten en het humanitair
oorlogsrecht hebben begaan;

• alleen die gewapende oppositiegroepen die de capaciteit hebben om de burgerbevolking
tegen deze schendingen te beschermen;

• alleen steun ten behoeve van de burgerbevolking, waaronder in ieder geval steun van
humanitaire aard, en daarnaast ook steun voor het bewaren van de openbare orde in
die gebieden waar de groep controle uitoefent, grensbewaking, en eventueel gevangenenbewaking
waarbij naleving van de mensenrechten dient te zijn gegarandeerd?

Kunt u heel uitgebreid toelichten waarom het NLA-programma volgens u voldeed aan de
door de AIV en CAVV geformuleerde voorwaarden, in het bijzonder de derde? Viel het
leveren aan Syrische rebellen van ruim 300 voertuigen en andere spullen die ingezet
zijn in het kader van de gewapende strijd tegen het Assad regime hieronder, of ging
dat juist veel verder dan het handhaven van de openbare orde of grensbewaking?

Het NLA-programma zag op het verlenen van civiele niet-letale steun aan gematigde
gewapende groepen, waaronder medicijnen, voedselpakketten en winterkleding. Daaronder
valt derhalve «steun ten behoeve van de burgerbevolking, waaronder in ieder geval
steun van humanitaire aard, en daarnaast ook steun voor het bewaren van de openbare
orde in die gebieden waar de groep controle uitoefent.»

61

Wat vindt u van de derde voorwaarde die de AIV en CAVV voorstellen voor NLA aan rebellen,
als zich mogelijk een regel ontwikkelt die bepaalde vormen van steun toelaatbaar acht:
«alleen steun ten behoeve van de burgerbevolking, waaronder in ieder geval steun van
humanitaire aard, en daarnaast ook steun voor het bewaren van de openbare orde in
die gebieden waar de groep controle uitoefent, grensbewaking, en eventueel gevangenenbewaking
waarbij naleving van de mensenrechten dient te zijn gegarandeerd.»

Deelt u de opvatting dat zo'n regel er nu nog niet is en als zo'n regel zich zou ontwikkelen,
logistieke steun aan gewapende rebellengroeperingen in de strijd tegen het Assad-regime
– en dus ook belangrijke onderdelen van het NLA-programma – ver buiten deze voorwaarde
valt en dus in strijd is met het non-interventiebeginsel?

Het kabinet is van mening dat in zeer uitzonderlijke situaties het non-interventiebeginsel
zo kan worden geïnterpreteerd dat het besluit civiele niet-letale steun te verlenen
aan een niet-statelijke gewapende groep kan worden gerechtvaardigd, in het bijzonder
indien het gaat om het leveren van goederen en diensten aan een niet-statelijke gewapende
groep die effectief gezag uitoefent in een deel van een staat. Het is niet mogelijk
om in abstracto te beschrijven welke zeer uitzonderlijke situaties het precies betreft.
Dit zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld aan de hand van de precieze omstandigheden
van het geval. De drie voorwaarden die de AIV en CAVV zullen daarbij in ieder geval
een belangrijke rol spelen. Het kabinet merkt daarbij op dat de AIV en CAVV in hun
advies geen uitputtende opsomming geven van wat onder steun ten behoeve van de burgerbevolking
kan vallen. Het kabinet sluit niet bij voorbaat uit dat bepaalde vormen van logistieke
steun aan gewapende oppositiegroepen hier ook onder kunnen vallen.

62

Was de regering op het moment van het NLA-programma op de hoogte van onrechtmatig
handelen door rebellengroeperingen die NLA ontvingen? Zo ja, erkent u dat Nederland
mogelijk internationaalrechtelijk aansprakelijk kan zijn en/of worden gesteld?

Berichten over mogelijke schendingen van het humanitair oorlogsrecht of mensenrechten
maakten deel uit van de vetting en van contacten met de groepen. Wanneer er misstanden
werden gemeld, is hier op geacteerd. Zie ook Kamerstuk 32 623, nr. 184. Anders dan AIV en CAVV stellen, is het kabinet van mening dat geen internationaal
gewoonterechtelijke regel bestaat op basis waarvan afgeleide aansprakelijkheid kan
ontstaan voor hulp en bijstand aan niet-statelijke gewapende groepen.

63

Erkent u dat zelfs de flexibele interpretatie van het non-interventiebeginsel, als
deze zich al zou ontwikkelen, géén ruimte biedt voor logistieke steun aan rebellen
in het kader van gewapende strijd tegen een regering? Zo nee, waarom verschilt u in
dit opzicht dan met de AIV en CAVV, die als strikte voorwaarde stellen dat alleen
steun geoorloofd zou zijn ten behoeve van de burgerbevolking, waaronder in ieder geval
steun van humanitaire aard, en daarnaast ook steun voor het bewaren van de openbare
orde in die gebieden waar de groep controle uitoefent, grensbewaking, en eventueel
gevangenenbewaking waarbij naleving van de mensenrechten dient te zijn gegarandeerd?

Zie het antwoord op vraag 61.

64

Bent u, nu de AIV en CAVV aangeven dat terugkijkend feitenonderzoek niet binnen het
mandaat van beide lichamen valt en het advies stelt dat zij daartoe niet zijn geëquipeerd,
bereid alsnog extern onderzoek te laten doen naar de vraag of het NLA-programma binnen
de grenzen van het internationaal recht is gebleven? Op welke wijze bent u bereid
invulling te geven aan het verzoek van de motie van het lid Omtzigt c.s. Kamerstuk
32 623, nr. 231), die hierom vroeg: «verzoekt de commissies, onder andere als basis hiervoor onderzoek
te doen naar het NLA-programma in Syrië en de feiten en bevindingen van dit onderzoek
te betrekken bij het toetsingskader»?

Het advies en de daarin door de AIV en CAVV voorgestelde elementen voor een toetsingskader
geven geen aanleiding tot aanpassing van het oordeel van het kabinet dat het NLA-programma
binnen de grenzen van het internationaal recht is gebleven. Een extern onderzoek is
derhalve niet aan de orde.

65

Bent u bereid, aangezien u stelt dat het volkenrecht, mede gezien de recente praktijk
van andere staten, ruimte biedt voor een flexibelere interpretatie, na te gaan in
welke mate bij de VN aangesloten lidstaten NLA-steun zoals in Syrië geleverd een (on)acceptabele
praktijk vinden? Zo nee, waarom niet?

Nee. Het is aan andere staten zelf om zich al dan niet uit te spreken over de interpretatie
van het non-interventiebeginsel en hoe dit zich verhoudt tot specifiek optreden van
een ander land.

66

Acht u het wenselijk dat, aangezien de AIV en CAVV de elementen voor het toetsingskader
niet hebben toegepast op het Nederlandse NLA-programma in Syrië, andere organisaties
of onderzoekers zich hier alsnog over buigen? Zo nee, waarom niet?

De elementen uit het advies van de AIV en de CAVV sluiten aan bij de voorwaarden die
Nederland aan de NLA in Syrië heeft gesteld. Zie ook de antwoorden op vragen 64 en
67.

67

Kunt u nader toelichten waarom u stelt dat ten tijde van de besluitvorming rondom
het geven van niet-letale steun aan gematigde gewapende groepen in Syrië, geen toetsingskader
bestond voor dergelijke steun? Erkent u daarmee dat het NLA-programma niet voldoet
aan het nu voorgestelde Toetsingskader? Viel het NLA-programma volledig binnen de
door het AIV en CAVV voorgestelde Toetsingskader? Kunt u heel precies uitleggen waarom
wel of niet?

Ten tijde van de besluitvorming over het NLA-programma bestond geen toetsingskader
voor het geven van niet-letale steun aan gematigde gewapende groepen in Syrië, omdat
Nederland niet eerder dergelijke steun gaf. Het kabinet heeft gedurende de looptijd
van het NLA-programma het verlenen van civiele niet-letale steun aan gematigde gewapende
groepen genomen op basis van de criteria: geen operationele samenwerking met extremistische
groepen, het naleven van een inclusieve politieke oplossing en gecommitteerd zijn
aan de naleving van het humanitair oorlogsrecht. De voorwaarden die aan het NLA-programma
zijn verbonden, komen in hoofdlijnen overeen met het toetsingskader dat in het AIV
en CAVV advies is beschreven. Dat toetsingskader beschrijft dat alleen bepaalde vormen
van steun zou kunnen worden verleend in bepaalde situaties aan bepaalde gewapende
oppositiegroepen.

68

Kunt u de volgende zin nader toelichten: «De risico’s, inclusief juridische risico’s,
die zijn verbonden aan het leveren van dergelijke steun in een complexe en fluïde
context als de Syrische zijn destijds door het kabinet meegewogen»? Erkent u dat het
kabinet daarmee bewust het risico genomen heeft dat het NLA-programma de grenzen van
het internationaal recht zou overschrijden?

Het kabinet is van mening dat het NLA-programma is uitgevoerd binnen de grenzen van
het internationaal recht (zie ook kabinetsreactie CAVV/AIV, Kamerstuk 32 623, nr. 299). Het uitvoeren van grote stabilisatieprojecten in een conflictgebied is per definitie
risicovol. Dit gold in het bijzonder voor Syrië vanwege de complexe en fluïde situatie.
Juist daarom zijn de risico’s voor de activiteiten in Syrië van tevoren in kaart gebracht
en afgewogen. Om deze risico’s zoveel als mogelijk te beperken werd samengewerkt met
bondgenoten en organisaties die een zo goed mogelijk beeld hadden van de situatie
in het veld (Kamerstuk 32 623, nr. 229, vraag 310). Zie ook het antwoord op vraag 18.

69

Beschikt u over aanwijzingen dat (één of meer) door Nederland gesteunde strijdgroepen
in Syrië inmiddels ook buiten Syrië actief zijn, zoals in Libië? Zo ja, welke informatie
kunt u daarover met de Kamer delen?

Het kabinet kan hier in het openbaar geen uitspraken over doen, vanwege mogelijke
herleidbaarheid van informatie naar de in het verleden door Nederland gesteunde groepen.

70

Klopt het dat de interne volkenrechtelijke adviezen van de Directie Juridische Zaken
wezen op mogelijke spanning met het non -interventiebeginsel? Bent u alsnog bereid,
in deze uitzonderlijke situatie waarin een zeer controversieel programma mogelijk
de grenzen van het volkenrecht overschreden heeft, deze adviezen naar de Kamer te
sturen? Zo nee, waarom niet? Hoe kan de Kamer controleren of de besluitvorming binnen
het Ministerie van Buitenlandse Zaken en binnen de regering adequaat heeft plaatsgevonden?

De kern van de interne juridische advisering is met uw Kamer gedeeld (Kamerstuk 32 623, nr. 230). Hierin is te lezen dat de interne juridische advisering de juridische risico’s
schetste die het steunen van de gewapende oppositie in Syrië met zich konden brengen,
waaronder in relatie tot het non-interventiebeginsel. Het interne juridische advies
concludeerde dat, omdat voorgesteld werd te voorzien in civiele niet-letale steun,
het juridische risico beperkt was.

Het is bij het ministerie gebruikelijk dat de Minister besluitvormingsmemoranda krijgt
voorgelegd waarin alle relevante overwegingen zijn opgenomen. Passages die juridisch
van aard zijn en/of juridische implicaties hebben zijn opgesteld door dan wel afgestemd
met de Directie Juridische Zaken. De interne juridische advisering is integraal opgenomen
in de besluitvormingsmemoranda over het NLA-programma.

In het bijzondere geval van het NLA-programma is de Kamer bij uitzondering ook vertrouwelijk
inzage gegeven in de betreffende besluitvormingsmemoranda.

71

Bent u bereid de interne volkenrechtelijke adviezen van Directie Juridische Zaken
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken over het NLA-programma, waarin nota bene
is gewezen op de spanning met het non-interventiebeginsel van het geven van niet-letale
steun aan gewapende oppositiegroepen in Syrië (Kamerstuk 35 000 V, nr. 73, blz. 3), alsnog openbaar te maken? Zo nee, waarom niet?

Zie het antwoord op vraag 70. Het Kabinet hecht er zeer aan dat ambtenaren hun bewindspersonen
vrijuit moeten kunnen adviseren en onderling en met de Minister kunnen brainstormen
voordat een besluit wordt genomen. Vertrouwelijkheid is daarbij een belangrijke voorwaarde,
ook om te waarborgen dat ambtenaren zo nodig hun meerderen intern van tegenspraak
durven voorzien. Het verstrekken van interne adviezen kan het goed functioneren van
de departementen, de Ministers en het interne besluitvormingsproces verstoren.

Dit raakt essentiële onderdelen van ons staatsbestel, waaronder de ministeriële verantwoordelijkheid
en de eenheid van regeringsbeleid.

72

Waarom houdt u eraan vast dat het NLA-programma binnen de grenzen van het volkenrecht
is gebleven?

Het advies en de daarin door de AIV en CAVV voorgestelde elementen voor een toetsingskader
geven geen aanleiding tot aanpassing van het oordeel van het kabinet dat het NLA-programma
binnen de grenzen van het internationaal recht is gebleven.

73

Hoe is door anderen dan uzelf te controleren of het NLA-programma binnen de grenzen
van het volkenrecht is gebleven?

De uitgebreide informatieverstrekking over het NLA-programma aan uw Kamer maakt oordeelsvorming
door anderen mogelijk.

74

Aangezien juristen serieuze twijfels hebben geuit of het NLA-programma binnen de grenzen
van het volkenrecht is gebleven, bent u bereid een aantal onafhankelijke juristen
toegang te geven tot relevant materiaal zodat de bestaande twijfels over de rechtmatigheid
nader onderzocht kunnen worden? Zo nee, waarom niet?

Desgevraagd hadden de AIV en CAVV toegang gekregen tot al het relevante materiaal.
Het advies en de daarin door de AIV en CAVV voorgestelde elementen voor een toetsingskader
geven geen aanleiding tot aanpassing van het oordeel van het kabinet dat het NLA-programma
binnen de grenzen van het internationaal recht is gebleven. Derhalve ziet het kabinet
geen meerwaarde in een dergelijk onderzoek.

75

Wat verandert er in de besluitvorming als in de toekomst wederom NLA wordt geleverd
nu hiervoor een soort van toetsingskader is uitgewerkt?

Mocht er zich in de toekomst weer een situatie voordoen waarin het leveren van NLA
aan niet-statelijke gewapende groepen wordt overwogen, dan zullen de door de AIV en
CAVV in hun advies opgenomen elementen voor een toetsingskader terdege worden meegewogen.
Voorts zal die besluitvorming, zoals tevens onderdeel is van het advies, afhangen
van de geopolitieke context en een situationele afweging, waar nu niet op vooruit
gelopen kan worden.

76

Wat verandert er in de communicatie aan de Kamer als in de toekomst wederom NLA wordt
geleverd nu hiervoor een soort van toetsingskader is uitgewerkt?

Als er in de toekomst wederom wordt overwogen om NLA te leveren aan niet-statelijke
gewapende groepen dan zullen de in het advies opgenomen elementen voor een toetsingskader
worden meegewogen in de besluitvorming en meegenomen in de communicatie aan de Kamer.

77

Kunt u een uitputtend overzicht geven van de opgestelde voorwaarden waar de geleverde
NLA-steun, de inzet van de geleverde goederen en de gematigde gewapende groepen die
de steun ontvingen aan moesten voldoen?

De gematigde gewapende groepen moesten aan drie voorwaarden voldoen: geen operationele
samenwerking met extremistische groepen, het naleven van een inclusieve politieke
oplossing en gecommitteerd zijn aan de naleving van het humanitair oorlogsrecht. De
geleverde steun was civiel en niet-vergunningplichtig. Naar uitvoerders en ontvangers
is het civiele, niet-letale karakter van de steun benadrukt en in leveringsvoorwaarden
werd het gebruik begrensd en werden de niet-offensieve doeleinden van het programma
nogmaals benadrukt (zie Kamerstuk 32 623, nr. 247).

78

Kunt u een overzicht geven van de juridische risico’s die zijn verbonden aan het leveren
van dergelijke steun, in een complexe en fluïde context als de Syrische, die destijds
door het kabinet zijn meegewogen? Zo nee, waarom niet?

De kern van de interne juridische advisering is met uw Kamer gedeeld (Kamerstuk 32 623, nr. 230). De interne juridische advisering schetste de juridische risico’s die het steunen
van de gewapende oppositie in Syrië met zich konden brengen. Deze risico’s bestonden
in het licht van:

• Het verbod op het gebruik van geweld tegen een staat, of het dreigen hiermee (Art.
2 lid 4 VN-Handvest);

• Het non-interventiebeginsel (internationaal gewoonterecht);

• De humanitair-oorlogsrechtelijke plicht om het oorlogsrecht na te leven en «te doen
naleven»;

• Wapenregulering (EU-richtlijnen wapenexport en Wapenhandelsverdrag).

De opties voor mogelijke steun binnen het internationaalrechtelijk kader werden daarbij
als volgt geapprecieerd:

• Van wapenleveranties en letale steun werd geconcludeerd dat deze in strijd zouden
zijn met het geweldverbod, het non-interventiebeginsel, bovengenoemde oorlogsrechtelijke
plicht, EU-regulering en het Wapenhandelsverdrag;

• Militaire training werd geacht strijd op te leveren met het geweldverbod, het non-interventiebeginsel
en bovengenoemde humanitair oorlogsrechtelijke plicht;

• Bij training van een andere aard werd de aard van de training bepalend geacht voor
de verenigbaarheid met internationaal recht;

• Humanitaire, civiele of medische steun zou waarschijnlijk in lijn zijn met het internationaal
recht;

• Ten aanzien van niet-letale steun werd aangegeven dat bij deze categorie niet op voorhand
kon worden uitgemaakt of deze verenigbaar was met het internationaal recht. Dit zou
per onderdeel nader moeten worden vastgesteld.

Het interne juridische advies concludeerde dat, omdat voorgesteld werd te voorzien
in civiele niet-letale steun, het juridische risico beperkt was.

79

Hoe luidden de interne adviezen van de Directie Juridische Zaken van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken over het NLA-programma? Is het waar dat er gewezen werd op
spanning met het non interventiebeginsel? Is de interne volkenrechtelijke advisering
serieus genomen en betrokken bij de besluitvorming door de toenmalige premier, vicepremier,
en de Ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie, alsmede de ministerraad?

Zie het antwoord op vraag 78. De in de interne advisering geschetste risico’s zijn
meegewogen in de politieke besluitvorming over het NLA-programma.

80

Heeft het systeem van volkenrechtelijke advisering, dat was opgezet na het rapport
van de Commissie Davids, die onderzoek deed naar de besluitvorming over de politieke
steunverlening aan de oorlog in Irak, gefunctioneerd? Deelt u de opvatting van prof.
Nollkaemper, die in september 2018 oordeelde dat «het systeem zoals de commissie-Davids
het had bedacht, in dit geval niet afdoende heeft gewerkt» (Externe link:https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2252234-volkenrecht-mogelijk-geschonde…) Zo nee, waarom niet?

Ja, het systeem van volkenrechtelijke advisering heeft gefunctioneerd. Het advies
van de Commissie Davids zag op de interne volkenrechtelijke advisering, niet op externe
advisering. In aanloop naar en tijdens het NLA-programma is op verschillende momenten
intern volkenrechtelijk geadviseerd. Deze advisering is opgenomen in de diverse besluitvormingsmemoranda
over het NLA-programma.

81

Herinnert u zich dat de extern volkenrechtelijk adviseur op 17 juni 2013 ongevraagd
en op eigen initiatief advies heeft uitgebracht aan de toenmalige Minister van Buitenlandse
Zaken over volkenrechtelijke aspecten van eventuele wapenleveranties aan de Syrische
oppositie? (Kamerstuk 32 623, nr. 99)

Acht u dit ongevraagde advies – de toenmalige Minister van Buitenlandse Zaken ontraadde
destijds een motie die om dit advies vroeg – waardevol? Zo ja, waarom wilt u niet
alleen af van de volkenrechtelijk adviseur, maar bent u ook niet bereid om ongevraagd
extern volkenrechtelijk advies opnieuw te introduceren?

Ja, dit advies was waardevol. Het kabinet hecht aan externe volkenrechtelijke advisering,
met name door een groep van experts en, in bijzondere gevallen, individuele experts.
De CAVV is een groep van externe volkenrechtelijke experts met de bevoegdheid het
kabinet en het parlement gevraagd en ongevraagd te adviseren.

82

Als u «grote waardering» heeft voor de wijze waarop professor Nollkaemper de functie
van EVA heeft ingevuld, waarom schaft u dan de functie van EVA af, in plaats van naar
een geschikte opvolger te zoeken? Waarom schaft u een functie af die zijn waarde juist
bewezen heeft, ook richting de Tweede Kamer?

Zie het antwoord op de vragen 23 en 81. Het staat de Kamer uiteraard vrij om professor
Nollkaemper in zijn persoonlijke hoedanigheid uit te nodigen, zoals in het verleden
meerdere malen is gebeurd.

83

Herinnert u zich uw brief van 6 mei 2019 (Kamerstuk 35 000 V, nr. 70), waarin u het volgende stelde: «Het contract van prof. Nollkaemper liep af op 30 april
jl. In een gesprek over eventuele verlenging van dit contract heeft dhr. Nollkaemper
aangegeven dat hij zijn contract graag op dat moment zou beëindigen. Hij voegde daaraan
toe dat hij, als de Minister van Buitenlandse Zaken een beroep op hem zou doen, bereid
was aan te blijven tot het verschijnen van het advies van de Adviesraad Internationale
Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
(CAVV) naar aanleiding van de motie van het lid Omtzigt c.s. over een gezamenlijk
advies van de CAVV en de AIV over een toetsingskader (Kamerstuk 32 623, nr. 231). In deze motie worden de commissies verzocht ook de rol van volkenrechtelijk advies,
de openbaarheid daarvan en de mogelijkheden van tegenspraak te betrekken. Ik heb dankbaar
gebruik gemaakt van het aanbod van prof. Nollkaemper.»

Welke rol heeft prof. Nollkaemper in de periode vanaf 30 april 2019 tot het verschijnen
van het AIV/CAVV advies nog gespeeld? Heeft u nog advies ingewonnen bij hem? Is hij
betrokken in de advisering over het NLA-programma of het regeringsstandpunt naar aanleiding
van het CAVV/AIV advies? Zo nee, waarom niet en waarom heeft u dan «dankbaar gebruikt
gemaakt» van zijn aanbod om aan te blijven als EVA?

Professor Nollkaemper heeft mij in de geschetste periode van advies voorzien over
het onderwerp «Advies Internationaal Tribunaal ISIS». Dit advies, als ook de reactie
van het kabinet hierop, is met uw Kamer gedeeld. Advisering over het NLA-programma
in deze periode was niet aan de orde, omdat de zienswijze van professor Nollkaemper
hieromtrent reeds bekend was en het programma inmiddels was afgerond.

84

Heeft er een evaluatie plaatsgevonden naar de functie van Extern volkenrechtelijk
adviseur? Zo ja, bent u bereid deze naar de Kamer te sturen? Zo nee, waarom niet en
hoe valt dit te rijmen met het opheffen van de functie?

Er heeft geen evaluatie plaatsgevonden van de functie van de extern volkenrechtelijk
adviseur. Wel is bij het opstellen van de kabinetsreactie meegewogen dat er een voorkeur
bestaat voor externe volkenrechtelijke advisering die collectief en, waar relevant,
interdisciplinair is ingebed. Voor externe volkenrechtelijke advisering gaat de voorkeur
uit naar advisering door een groep van (internationale) experts met uiteenlopende
volkenrechtelijke en, waar relevant, interdisciplinaire expertise. Een voorbeeld is
de instelling van de expertgroep inzake politieke steun aan interstatelijk geweld
en humanitaire interventie, maar ook een gezamenlijk advies van de AIV en CAVV past
bij deze voorkeur. Het ministerie doet alleen in bijzondere gevallen een beroep op
individuele experts ter aanvulling van de expertise van het ministerie. Daarbij past
het aanhouden van een permanente externe volkenrechtelijke expert minder.

85

Wat vindt u van het standpunt van de oud-president van de Hoge Raad, Davids, ook wel
de «geestelijk vader» van de functie van extern volkenrechtelijk adviseur genoemd,
die het «risicovol» noemt als de functie zou verdwijnen: «Je hebt één individu met
gezag nodig, die snel kan adviseren. Een groep is daar veel minder goed toe in staat.»
(Externe link:https://nos.nl/l/2347187)

De aanbeveling van de Commissie Davids zag op de inrichting van de interne volkenrechtelijke
advisering. Deze aanbeveling is sinds 25 mei 2011 geïmplementeerd. De intern volkenrechtelijk
adviseur en zijn plaatsvervanger kunnen op eigen initiatief volkenrechtelijke aangelegenheden
rechtstreeks onder de aandacht van de Minister brengen.

86

In hoeverre heeft de kritiek die prof. Nollkaemper als EVA geuit heeft op het NLA-programma
een rol gespeeld bij het stoppen met de functie van EVA?

De geuite kritiek speelt geen rol, ik hecht zeer aan kritisch advies.

87

Klopt het dat u geen nieuwe Extern Volkenrechtelijk Adviseur aanstelt? Zo ja, waarom
niet? Of wordt dit enkel tijdelijk niet ingevuld?

Ja, dit is vooralsnog de lijn in afwachting van de in de kabinetsreactie voorgestelde
dialoog met de Kamer over volkenrechtelijke advisering.

88

Klopt het dat u de Extern Volkenrechtelijk Adviseur wilt vervangen voor een groep
van juridische adviseurs? Waarom is dat? Hoe gaat dat eruit zien?

Er is geen sprake van vervanging, de optie van externe volkenrechtelijke advisering
door een groep van experts bestaat reeds en heeft meerwaarde. Dit geldt zowel voor
de CAVV als de mogelijkheid om een groep van experts te verzoeken om een ad hoc advies.
In 2011 heeft de CAVV vragen gesteld aan mijn voorganger over de voorgenomen instelling
van de Extern Volkenrechtelijk Adviseur, mede in het licht van de aanbeveling van
de Commissie Davids. De CAVV meende dat de nieuwe functie slechts in zeer beperkte
mate tegemoetkwam aan de aanbevelingen en de daaraan ten grondslag liggende bedoelingen
van de Commissie Davids. De CAVV adviseerde de Minister om de juridisch adviseur van
het ministerie de mogelijkheid te geven volkenrechtelijke aangelegenheden op eigen
initiatief rechtstreeks onder zijn aandacht te brengen. Daarnaast vroeg de CAVV de
Minister om haar rol bij zijn overwegingen over volkenrechtelijke advisering te betrekken.

89

Ziet u risico’s als de Extern Volkenrechtelijk Adviseur wordt vervangen door een groep
van juridische adviseurs? Zo ja, welke?

Nee.

90

Kunt u interne memo’s, adviezen etc. over juridische aspecten van het NLA-programma
in Syrië met de Kamer delen, wellicht geanonimiseerd? Zo nee, waarom niet?

Zie het antwoord op de vragen 70 en 71.