Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 21 oktober 2020

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de opmerkingen en vragen in het verslag.
Bij het beantwoorden van de vragen heb ik zoveel mogelijk de volgorde van het verslag
aangehouden, met dien verstande dat gelijkluidende of in elkaars verlengde liggende
vragen tezamen zijn beantwoord.

Inhoudsopgave

1.

Inleiding

1

2.

De tweede lezing van voorstellen tot wijziging van de Grondwet

4

Inhoud van het voorstel

4

Relatie tot het advies van de staatscommissie

7

Het advies van de Raad van State

8

De verenigde vergadering

9

Overwogen alternatieven

12

3.

Consultatie

13

1. Inleiding

De leden van de GroenLinks-fractie vragen om nader toe te lichten waarom dit voorstel
wordt gedaan en wat precies de reden is waarom de regering de huidige behandelingswijze
problematisch acht.

De directe aanleiding voor dit voorstel is gelegen in het eindrapport van de staatscommissie.
De staatscommissie wijst erop dat de huidige inrichting van de tweede lezing van de
herzieningsprocedure van de Grondwet ertoe kan leiden dat een minderheid van de Eerste
Kamer een Grondwetswijziging verhindert. Dit gebeurt nadat beide Kamers de wijziging
in eerste lezing hebben aangenomen en nadat de Tweede Kamer – die direct gekozen is
in verkiezingen die mede tot doel hebben om kiezersinvloed op die Grondwetswijziging
mogelijk te maken – het voorstel ook in tweede lezing heeft aangenomen, met een meerderheid
van ten minste twee derden (zie pagina 313–13 van het rapport Lage drempels, hoge dijken, 2018). Deze situatie achten wij niet in lijn met de waarborg voor kiezersinvloed
op de Grondwetswijziging, die de tweede lezing zou moeten bieden. De staatscommissie
beveelt daarom aan om de tweede lezing voortaan in een verenigde vergadering van beide
Kamers te behandelen.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering kan aangeven hoe vaak het
in de naoorlogse geschiedenis is gebeurd dat een minderheid in de Eerste Kamer een
voorstel in tweede lezing heeft verworpen.

De leden van de PvdA-fractie vragen om een overzicht van voorstellen voor Grondwetswijziging
die sedert 1960 in tweede lezing door de Tweede Kamer werden aangenomen, maar die
daarna in de Eerste Kamer zijn verworpen, en daarbij aan te geven wat de stemverhoudingen
in de Eerste Kamer waren.

De leden van de D66-fractie vragen hoe vaak een Grondwetswijziging het in tweede lezing
in verenigde vergadering de voorbije jaren wél gehaald had, als gedragseffecten buiten
beschouwing worden gelaten.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering recente voorbeelden heeft
waar de weeffout in het stelsel zichtbaar werd.

Ons zijn de vijf onderstaande naoorlogse gevallen bekend van Grondwetswijzigingen
die in de tweede lezing niet de vereiste twee derde meerderheid haalden in de Eerste
Kamer, maar die (gedragseffecten buiten beschouwing gelaten) wel een twee derde meerderheid
van de uitgebrachte stemmen in de verenigde vergadering zouden hebben gekregen. De
gegevens over verworpen Grondwetswijzigingen zijn ontleend aan de website van de Eerste
Kamer en de Handelingen.

1. Op 31 juli 1952 stemden 28 senatoren voor het voorstel om het aantal leden van de
Tweede Kamer te verhogen naar 150 (Kamerstuk 2 700). 17 senatoren stemden tegen. In
de Tweede Kamer hadden 76 leden voor gestemd en 15 tegen. In totaal stemden daarmee
104 Kamerleden voor en 32 tegen.

2. Op 21 augustus 1956 stemden 16 senatoren voor het voorstel ter voorkoming van een
parlementair vacuüm (Kamerstuk 4 404). 18 senatoren stemden tegen. In de Tweede Kamer
was het voorstel met algemene stemmen aangenomen. Als alle 100 Tweede Kamerleden in
een verenigde vergadering voor hadden gestemd, zouden er in totaal 116 stemmen voor
zijn geweest en 18 tegen.

3. Op 11 mei 1982 stemden 35 senatoren voor het voorstel om een Kamerminderheid het recht
te geven om te besluiten tot een parlementaire enquête (Kamerstuk 16 915). 36 stemden tegen. In de Tweede Kamer was het voorstel met algemene stemmen aanvaard.
Als alle 150 Tweede Kamerleden in een verenigde vergadering voor hadden gestemd, zouden
er in totaal 185 stemmen voor zijn geweest en 36 tegen.

4. Op 18 mei 1999 stemden 49 senatoren voor het voorstel inzake het correctief referendum
(Kamerstuk 26 156). 26 stemden tegen. In de Tweede Kamer waren de fracties van de SP, GroenLinks, PvdA,
D66 en VVD voor (113 zetels) en de overige tegen (37 zetels). In totaal waren daarmee
162 Kamerleden voor en 63 tegen.

5. Op 22 maart 2005 stemden 42 senatoren voor de deconstitutionalisering van de benoeming
van de commissaris van de Koningin en de burgemeester (Kamerstuk 28 509). 31 stemden tegen. In de Tweede Kamer hadden de fracties van 141 leden voor gestemd
en de fracties van 9 leden tegen. In totaal waren daarmee 183 Kamerleden voor en 40
tegen.

De leden van de SP-fractie vragen hoe dit voorstel zich verhoudt tot de andere wetsvoorstellen
die zijn ingediend over de Eerste Kamer, met name over de verkiezing van de Eerste
Kamer.

Tegelijk met dit voorstel is er een voorstel ingediend om de zittingstermijn van Eerste
Kamerleden te verlengen naar zes jaar, waarbij om de drie jaar de helft van de leden
wordt gekozen. Dat voorstel is net als het onderhavige voorstel aangekondigd in de
kabinetsreactie op het eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel. Beide
voorstellen beogen bij te dragen aan een goede rolverdeling binnen het tweekamerstelsel.
Daarom waren deze voorstellen oorspronkelijk in één conceptwetsvoorstel opgenomen.
Naar aanleiding van het plenaire debat over de kabinetsreactie op het advies van de
staatscommissie parlementair stelsel in de Eerste Kamer op 4 februari 2020 is besloten
om er twee aparte wetsvoorstellen van te maken. Hierdoor is een afzonderlijke beoordeling
door de Eerste Kamer mogelijk gemaakt, zonder de samenhang uit het oog te verliezen.

Ten tweede is een voorstel in voorbereiding dat regelt dat de Eerste Kamer wetsvoorstellen
terug kan zenden aan de Tweede Kamer (terugzendrecht). Ook dit voorstel beoogt bij
te dragen aan een rolvaste Eerste Kamer die zich, met enige distantie ten opzichte
van de dagelijkse politiek, richt op het beoordelen van de kwaliteit van wetsvoorstellen
op criteria als rechtsstatelijkheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid (Kamerstuk
34 430, nr. 16).

Ten derde heeft de Eerste Kamer op 13 oktober j.l. twee voorstellen aangenomen voor
verklaringswetten (eerste lezing van een Grondwetswijziging). Het eerste regelt dat
Nederlanders die in het buitenland wonen kiesrecht krijgen voor een kiescollege dat
zal gaan deelnemen aan de verkiezing van de Eerste Kamer. Het tweede voorstel bepaalt
dat de tweede lezing van een Grondwetswijziging moet worden afgerond door de Tweede
Kamer die wordt gekozen nadat de eerste lezing is afgerond (herijking herzieningsprocedure).
De tweede lezing van deze wijzigingsvoorstellen zal aanvangen nadat een nieuwe Tweede
Kamer is samengekomen. Voor deze beide voorstellen geldt dat zij geen inhoudelijke
raakvlakken hebben met het onderhavige voorstel. Wel kan er samenloop ontstaan met
het tweede voorstel, omdat het artikel 137 van de Grondwet wijzigt. Daarom is in dat
voorstel en in het onderhavige voorstel een samenloopbepaling opgenomen.

De leden van de SP-fractie vragen om een beschouwing over het advies van de Raad van
State, die vraagt om een nadere onderbouwing van dit wetsvoorstel.

In het nader rapport is uitvoerig gereageerd op het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State. Naar aanleiding van het advies is de memorie van toelichting
op verschillende plaatsen aangevuld met nadere beschouwingen over de onderwerpen waar
de Afdeling aandacht voor vraagt. Het gaat met name om de toegevoegde paragrafen over
de voorgeschiedenis van het voorstel, over de mogelijke alternatieven en over het
karakter van de verenigde vergadering.

2. De tweede lezing van voorstellen tot wijziging van de Grondwet

Inhoud van het voorstel

De leden van de D66-fractie vragen of de regering kan toelichten in welke gevallen
in het verleden de positie van de Eerste Kamer in bredere zin ter discussie wordt
gesteld als gevolg van een verwerping van een Grondwetswijziging in tweede lezing
door een minderheid van de Eerste Kamer. Deze leden vragen hoe de regering deze discussies
beoordeelt en of er ook goede grond kan bestaan om de positie van de Eerste Kamer
tegen het licht te houden.

Ons is bekend dat in ieder geval twee van de bovenstaande vijf gevallen aanleiding
waren voor maatschappelijk debat over de positie van de Eerste Kamer: de verwerping
van de vergroting van het aantal leden van de Tweede Kamer in 1952 en de verwerping
van het voorstel om een correctief referendum in te voeren in 1999. In het eindrapport
van de staatscommissie (Lage drempels, hoge dijken, p. 313, voetnoot 128) is een verwijzing opgenomen naar historische literatuur.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen of het klopt dat wanneer bijvoorbeeld een
voorstel gedaan zou worden om de Eerste Kamer af te schaffen, dit niet alleen een
wijziging van de Grondwet zou vergen, maar ook een wijziging van het Statuut voor
het Koninkrijk. Zo ja, klopt het dan dat zo’n wijziging, ook al zouden in beide Kamers
der Staten-Generaal alle leden in beide lezingen voor een dergelijke wijziging stemmen,
alleen aanvaard zou kunnen worden als alle landen van het Koninkrijk hiermee akkoord
zouden gaan? Zo ja, hoe verhoudt het feit dat in zo’n geval een minderheid in het
Koninkrijk, namelijk slechts een meerderheid in de parlementen van een van de andere
landen van het Koninkrijk, een dergelijke constitutionele verandering kan tegenhouden,
zich met de argumenten die de regering nu gebruikt dat het niet wenselijk zou zijn
dat een minderheid in de Eerste Kamer een grondwetswijziging in tweede lezing zou
kunnen blokkeren?

De wijzigingsprocedure van het Statuut voor het Koninkrijk heeft een bijzondere achtergrond,
die verband houdt met het feit dat het Koninkrijk een samenwerkingsverband is van
vier zelfstandige landen. In 1954 is in het Statuut geregeld dat een wijziging de
instemming vereist van elk van de landen. Deze bijzondere achtergrond is niet aanwezig
bij een wijziging van de Grondwet. Een vergelijking tussen het Statuut en de Grondwet
is op dit punt daarom moeilijk te maken. Overigens valt nog wel op te merken dat artikel
55 van het Statuut met zich brengt dat een minderheid van de Eerste Kamer een wijziging
van het Statuut niet kan verhinderen.

De leden van de ChristenUnie fractie vragen of de regering volmondig van mening is
dat de positie van de Eerste Kamer in bredere zin in het huidige staatsbestel gekoesterd
dient te worden, nu en in de toekomst. Deze leden vragen de regering nader in te gaan
op de waarde en betekenis die zij in ons staatsrechtelijk bestel ziet voor: de procedure
van grondwetswijziging over twee lezingen, de rol van de Eerste Kamer als kamer van
heroverweging – in het bijzonder bij grondwetswijzigingen, de betekenis van het feit
dat voor wijziging van de Grondwet een gekwalificeerde meerderheid noodzakelijk is
en het fenomeen van de verenigde vergadering. Zij vragen daarbij ook de regering nader
in te gaan op de historische context waarin deze onderdelen van het staatsbestel staan,
met name ook sinds de grondwetswijziging van 1983. In het bijzonder vragen de leden
van de ChristenUnie-fractie of niet intrinsiek aan onze grondwetsprocedure is dat
er belang wordt gehecht aan het gegeven dat een (relatief grote) minderheid een wijziging
kan tegenhouden, waarmee een «dictatuur» van een bescheiden meerderheid wordt voorkomen.
Zij vragen of de regering deze waarde deelt.

De leden van de D66-fractie vragen hoe de regering de stelling beoordeelt dat de Eerste
Kamer met de jaren steeds verder is gepolitiseerd, ten opzichte van de grondgedachte
van een Kamer van heroverweging, herbezinning en reflectie. Als de regering de Eerste
Kamer beschouwt als een inherent politiek orgaan, zo vragen deze leden, zou dit niet
toch ook een factor van betekenis mogen zijn in de overweging om aan de voor de tweede
lezing hernieuwd direct gekozen Tweede Kamer een groter gewicht toe te kennen bij
het proces van tweede lezing?

De regering is van mening dat een tweekamerstelsel als een versterking van het stelsel
van checks and balances beschouwd kan worden, waarbij er een duidelijke rolverdeling moet zijn tussen de Kamers.
Er bestaat al geruime tijd een vrij grote mate van consensus over de gewenste rolverdeling.
In het functioneren van de Eerste Kamer ligt het zwaartepunt op de heroverweging van
wetsvoorstellen vanuit een grotere distantie tot het kabinet en het regeerakkoord
en met bijzondere aandacht voor rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid. De leden van de D66-fractie wijzen erop dat de Eerste Kamer een
inherent politiek orgaan is. Het functioneren van de Eerste Kamer creëert spanning
tussen enerzijds dit politieke karakter dat zij als (getrapt) gekozen orgaan nu eenmaal
heeft en anderzijds haar rol als chambre de réflexion die niet gebaat is bij een sterke politieke profilering. Deze inherente spanning ligt
aan de basis van de terughoudendheid die de opstelling van de Eerste Kamer doorgaans
kenmerkt en van haar focus op de kwaliteit van de wetsvoorstellen.

De hier geschetste rolverdeling kan niet in elk wetgevingsproces op dezelfde manier
tot uitdrukking komen. De Grondwet wijst een aantal aangelegenheden aan waarover de
Kamers als één Kamer moeten beraadslagen en besluiten. Wij stellen voor om de tweede
lezing van Grondwetswijzigingen daaraan toe te voegen. De waarde en betekenis van
de herzieningsprocedure is erin gelegen dat vast moet komen te staan dat er bestendige
en brede steun is voor een wijziging. Het grote aantal stappen waaruit de procedure
bestaat, en de tijd die nodig is om de procedure geheel te doorlopen, verzekert daarnaast
ook dat een wijziging niet overhaast tot stand kan komen en dat er een goede afweging
gemaakt wordt, die niet enkel afhankelijk is van een politiek meerderheid op één bepaald
moment.

Wij delen de opvatting van de ChristenUnie-fractie dat een intrinsiek onderdeel van
de procedure is dat een minderheid (van enige omvang) kan verhinderen dat een wijziging
tot stand komt. Het vereiste van een tweede lezing waarin een twee derde meerderheid
het voorstel moet steunen, heeft mede tot doel om op een zorgvuldige wijze vast te
stellen of een substantiële minderheid tegenstander is van de wijziging.

De leden van de SGP-fractie vragen een nadere weging van twee perspectieven die genoemd
worden in de memorie van toelichting, namelijk ten eerste dat het onwenselijk zou
zijn dat een beperkte minderheid van de Eerste Kamer een voorstel blokkeert dat met
ruime meerderheid door de Tweede Kamer is aanvaard, en ten tweede dat het onwenselijk
is dat de Eerste Kamer als zelfstandig instituut een Grondwetswijziging verhindert.

De twee perspectieven waar de leden van de SGP-fractie op wijzen, zijn aan de orde
bij twee verschillende varianten. In de huidige procedure kan een minderheid van de
Eerste Kamerleden een wijziging verhinderen, hetgeen onwenselijk is om de redenen
die de regering heeft aangevoerd. De staatscommissie-Cals/Donner en de Raad van State
hebben gepleit voor een aanpassing die inhoudt dat het vereiste van een twee derde
meerderheid vervalt tijdens de tweede lezing in de Eerste Kamer. Het vereiste van
een twee derde meerderheid zou dan alleen voor de Tweede Kamer blijven gelden. Wij
zouden een dergelijke variant als een verbetering beschouwen ten opzichte van de huidige
regeling, omdat zich dan niet meer de situatie kan voordoen dat een minderheid van
de Eerste Kamer een wijziging verhindert waarvoor in een zorgvuldige procedure brede
steun is vastgesteld. Wij geven echter de voorkeur aan een variant waarin de Staten-Generaal
als geheel, na een gezamenlijke behandeling, brede steun uitspreekt. Zo wordt voorkomen
dat de Kamers in de tweede lezing tegenover elkaar komen te staan.

De leden van de SGP-fractie vragen een onderbouwing waarom het noodzakelijk zou zijn
om te voorkomen dat bij Grondwetswijziging een gezamenlijke behandeling geschiedt.
Wat is het verschil, zo vragen deze leden, met bijvoorbeeld de goedkeuring van verdragen,
die bijzonder gevoelig kan liggen en vergaande invloed kan hebben op de grondwettelijke
orde, waarbij wel volstaan wordt met een gescheiden behandeling door beide Kamers.

Het voorstel beoogt een gezamenlijke behandeling van de tweede lezing van Grondwetswijzigingen.
Het verschil met de goedkeuring van verdragen is gelegen in het feit dat de tweede
lezing voorafgegaan moet worden door een ontbinding van de Tweede Kamer. In de tweede
lezing beschikt de Tweede Kamer daardoor over een bijzonder democratisch mandaat,
waardoor het niet wenselijk is dat een wijziging die door een grote meerderheid van
deze Kamer is aangenomen, verhinderd kan worden door een minderheid van de Eerste
Kamer, die niet beschikt over deze «verhoogde representativiteit» (aldus de staatscommissie-Cals/Donner)
in de vorm van een bijzonder (direct) mandaat van de kiezer om de tweede lezing af
te ronden. Dit bijzondere aspect is niet aan de orde bij de goedkeuring van verdragen.
Een voorstel tot goedkeuring van een verdrag wordt in één lezing behandeld. Deze situatie
wijkt daarmee dusdanig af van de tweede lezing van een voorstel tot wijziging van
de Grondwet, dat het buiten de reikwijdte van het onderhavige voorstel valt.

De leden van de SGP-fractie vinden het beroep op de democratische legitimatie en de
versterkte volksinvloed enigszins eenzijdig. Deze leden vragen of de regering onderkent
dat dit wezenlijke element niet de enige bepalende factor is in de grondwettelijke
procedure en dat het element van tegenwicht ook bij de tweede lezing van belang is.

Wij onderschrijven het belang van tegenwicht in de procedure van Grondwetswijziging.
Dit belang komt tot uiting in het feit dat er meerdere actoren (Tweede Kamer, Eerste
Kamer, regering) moeten instemmen met een wijzigingsvoorstel en dat daarover advies
moet worden ingewonnen bij de Afdeling advisering van de Raad van State. Pas nadat
elk van deze stappen is doorlopen, kan een voorstel door naar de tweede lezing, waarbij
een bijzondere mogelijkheid voor volksinvloed is ingebouwd. Het ontbreekt naar onze
mening in deze procedure niet aan mogelijkheden om tegenwicht te bieden aan initiatieven
vanuit de regering of de Tweede Kamer. In de tweede parlementaire lezing moet tenslotte
vastgesteld worden of een integrale weging van het voorstel, met inachtneming van
de voors en tegens die in de eerste lezing (of daarna) naar voren zijn gebracht, kan
rekenen op voldoende brede steun in de volksvertegenwoordiging als geheel.

De leden van de SGP-fractie vragen ook of het loslaten van de twee derde meerderheid
in de Tweede Kamer niet haaks staat op het feit dat de regering juist het democratische
primaat van de Tweede Kamer benadrukt.

Het voorstel dat wij doen, behelst niet dat het vereiste van de twee derde meerderheid
vervalt. Het wordt voortaan berekend aan de hand van het aantal uitgebrachte stemmen
in de verenigde vergadering en niet meer in de Kamers afzonderlijk. Op deze manier
wordt vastgesteld dat er brede steun is voor het voorstel in de Staten-Generaal als
geheel. Het bijzondere mandaat waarover de Tweede Kamer tijdens de tweede lezing beschikt,
rechtvaardigt het feit dat de stemverhoudingen binnen die Kamer zwaarder meewegen
als gevolg van het grotere zetelaantal.

Relatie tot het advies van de Staatscommissie

De leden van de CDA-fractie wijzen er op dat de staatscommissie parlementair stelsel
stelt, dat het in de tweede lezing van een grondwetswijziging «niet nodig» is dat
de Kamers het voorstel apart van elkaar behandelen. De leden van de CDA-fractie constateren
dat dat iets anders is dan dat de Eerste en de Tweede Kamer «tegenover elkaar komen
te staan». Deze leden vragen de regering nader in te gaan op deze twee denklijnen
in de beschouwingen van de staatscommissie.

De staatscommissie schrijft in haar eindrapport dat zij het in een specifieke situatie
onwenselijk acht als de Kamers tegenover komen te staan. Deze situatie doet zich voor
als de nieuwgekozen Tweede Kamer een Grondwetswijziging in de tweede lezing met een
(zeer) grote meerderheid heeft aanvaard, terwijl de vereiste twee derde meerderheid
in de Eerste Kamer ontbreekt (p. 313–314 van het rapport Lage drempels, hoge dijken). In de samenvatting van het betreffende hoofdstuk schrijft zij dat een aparte behandeling
in de tweede lezing daarnaast ook niet nodig is (p. 292). Naar onze mening is een
aparte behandeling in tweede lezing niet nodig én niet wenselijk. Niet nodig omdat
in de eerste lezing reeds aparte beraadslaging en besluitvorming heeft plaatsgevonden.
Niet wenselijk omdat de Kamers in die fase van de besluitvorming niet tegenover elkaar
moeten komen te staan als gevolg van een minderheidsstandpunt in de Eerste Kamer die
(anders dan de Tweede) geen bijzonder mandaat heeft om de tweede lezing af te ronden.

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering nader uiteen kan zetten waarom het
verschil in democratische legitimatie tussen Eerste en Tweede Kamer problematisch
wordt als het debat over een grondwetswijziging in de Kamers tot verschillende uitkomsten
leidt.

Vanwege artikel 137, derde lid, van de Grondwet krijgt de Tweede Kamer als gevolg
van de ontbindingsverkiezing een mandaat om de tweede lezing van een Grondwetswijziging
af te ronden. Dit geldt niet voor de Eerste Kamer. Er is daardoor in deze situatie
een specifiek verschil in de democratische legitimatie. Dit wordt problematisch als
blijkt dat er in de Tweede Kamer een zeer grote meerderheid voor is en in de Eerste
Kamer een minderheid tegen. In deze situatie botst het verschil in democratische legitimatie
met het feit dat in de huidige regeling een derde van de senatoren een grote meerderheid
van de nieuwgekozen Tweede Kamer kan overrulen.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader te onderbouwen, waarom het wenselijk
is dat een grondwetswijziging doorgang vindt, waar een meerderheid van de Eerste Kamer
tegen stemt. Deze leden vragen of de regering kan toelichten hoe de geschetste situatie
zich verhoudt tot de stelling van de staatscommissie, dat het niet onlogisch is dat
de uitslag van de Tweede Kamerverkiezingen «iets zwaarder meeweegt» in de stemming
over de tweede lezing van het voorstel.

Voor een wijziging van de Grondwet blijft vereist dat de Eerste Kamer in meerderheid
vóór stemt in de eerste lezing. Het scenario dat de leden van de CDA-fractie schetsen,
houdt in dat de leden van de vervolgens nieuwgekozen Tweede Kamer met een zeer grote
meerderheid in tweede lezing voorstander blijken, terwijl de meerderheid in de Eerste
Kamer tegelijkertijd verdwijnt. Dit scenario lijkt in de praktijk moeilijk voorstelbaar.
Maar ook in dit onwaarschijnlijke geval hebben beide Kamers ingestemd met de Grondwetswijziging
en heeft de grote meerderheid van de kiezers vervolgens gestemd voor partijen die
de Grondwetswijziging steunen.

Het advies van de Raad van State

De leden van de D66-fractie hebben vragen aan de regering over het advies van de Raad
van State. Allereerst over het evenwicht in het grondwettelijk stelsel en de rol van
de Eerste Kamer daarin. De Raad van State constateert dat in dit verband het in Nederland
bestaande tweekamerstelsel van belang is. De leden van de D66-fractie vragen of de
regering op dit punt een parallel kan trekken met andere landen met een eenkamerstelsel
respectievelijk tweekamerstelsel. Zij vragen of er reden is om aan te nemen dat landen
met een eenkamerstelsel lichtzinnig met hun Grondwetten omgaan en of er in deze landen
naar de opvatting van de regering onwenselijke gevallen hebben plaatsgevonden.

Wij beschikken niet over een overzicht of resultaten van onderzoek waaruit blijkt
dat het hebben van een eenkamerstelsel ertoe leidt dat minder zorgvuldig wordt omgegaan
met de Grondwet. Een tweekamerstelsel biedt wel een ingebouwde mogelijkheid om constitutionele
wijzigingen op een zorgvuldige wijze tot stand te brengen. Het gewicht dat in andere
landen wordt toegekend aan deze mogelijkheid, blijkt ook uit het feit dat in stelsels
waar het hogerhuis geen absoluut vetorecht heeft over gewone wetsvoorstellen, het
hogerhuis soms wel de mogelijkheid heeft om een wijziging van de Grondwet te verhinderen.
Maar dit wil niet zeggen dat een eenkamerstelsel per definitie leidt tot constitutionele
lichtzinnigheid. Dichtbij huis kan bijvoorbeeld gewezen worden op de Scandinavische
landen, die alle gekozen hebben voor een eenkamerstelsel, maar er niet om bekendstaan
dat zij lichtzinnig omgaan met hun grondwetten en de beginselen en rechten die zij
in hun Grondwet verankerd hebben.

De leden van de D66-fractie wijzen erop dat de Raad van State overweegt dat in de
balans tussen regering, Tweede en Eerste Kamer mede met het oog op een zorgvuldige
besluitvorming een bijzondere rol is weggelegd voor de Eerste Kamer als kamer van
heroverweging. Deze leden vragen in hoeverre dit vandaag de dag nog opgaat in het
politieke landschap. Voorts vragen zij of er enige reden is om aan te nemen dat de
inherent politieke rol van Eerste Kamer in het huidig tijdsgewricht nog te keren valt.

Wij delen de visie van de Afdeling advisering van de Raad van State dat er in het
huidige stelsel een bijzondere rol is weggelegd voor de Eerste Kamer als kamer van
heroverweging. Deze rol vervult de Eerste Kamer ook in de procedure van Grondwetswijziging.
In de eerste lezing kan de verklaringswet niet tot stand komen als de heroverweging
door de Eerste Kamer leidt tot een negatieve uitkomst. Voor wat betreft de eerste
lezing stelt de regering geen wijzigingen voor. Het eigensoortige karakter van de
tweede lezing vergt echter wel een aanpassing, zoals hiervoor en in de memorie van
toelichting beargumenteerd.

Ter ondersteuning van het evenwicht en de rolverdeling binnen het tweekamerstelsel
stelt het kabinet nog twee andere wijzigingen voor. Ten eerste een verlenging van
de zittingstermijn van de Eerste Kamerleden en ten tweede een bevoegdheid voor de
Eerste Kamer om wetsvoorstellen terug te zenden aan de Tweede Kamer. Als pakket zullen
deze voorstellen een bijdrage leveren aan een goede werking van het tweekamerstelsel.

De verenigde vergadering

De leden van de VVD-fractie vragen de regering of overwogen is om de beraadslaging
in het kader van een tweede lezing van een grondwetswijziging in de verenigde vergadering
te houden, maar de Tweede Kamer en de Eerste Kamer wel apart te laten stemmen.

De variant die geschetst wordt door de leden van de VVD-fractie is niet overwogen
door het kabinet. De aanleiding en de noodzaak voor het onderhavige voorstel tot wijziging
van de Grondwet is gelegen in het feit dat de Kamers in de huidige regeling in de
tweede lezing afzonderlijk een besluit moeten nemen over een voorstel tot Grondwetswijziging.
De variant die geschetst wordt door de leden van de VVD-fractie brengt geen verandering
in dat feit.

De leden van de D66-fractie vragen of de regering nader kan toelichten of zij enige
gedragseffecten verwacht door het houden van de tweede lezing in verenigde vergadering,
en zo ja, welke.

Er past ons een zekere terughoudendheid met uitspraken over het verwachte gedrag van
Kamerleden. In zijn algemeenheid kan wel gezegd worden dat een verenigde vergadering
een uitwisseling van argumenten en opvattingen tussen de leden van de beide Kamers
vergemakkelijkt. Tegelijk wordt het moeilijker om geheel voorbij te gaan aan overwegingen
die in de andere Kamer van belang worden geacht.

De leden van de D66-fractie constateren dat het bij de aangelegenheden die in de Grondwet
zijn aangewezen voor besluitvorming in de verenigde vergadering gaat om concrete beslissingen
die zich niet lenen voor amendering. Deze leden vragen of de regering nogmaals kan
uitlichten bij welke aangelegenheden dit het geval is en waarom de behandeling van
een voorstel tot grondwetswijziging in tweede lezing hier goed bij aansluit.

De leden van de SGP-fractie vragen waarom het voor de hand ligt om de verenigde vergadering
te betrekken bij de reguliere procedure voor Grondwetswijziging. Deze leden vragen
te onderbouwen waarom het volgens de regering in vrijwel gelijke mate als bij de genoemde
situaties problematisch zou zijn als beide Kamers bij een grondwetswijziging tot afwijkende
standpunten komen. Zij vragen of uit de genoemde categorieën niet blijkt dat het gaat
om zaken die raken aan het voortbestaan en de veiligheid van het Koninkrijk en van
de constitutionele monarchie.

De Grondwet wijst in hoofdlijn drie aangelegenheden aan waarover de Kamers in verenigde
vergadering moeten beraadslagen en besluiten. Ten eerste is dat een aantal aangelegenheden
betreffende het koninklijk huis:

– verlenen van toestemming voor een huwelijk van de Koning of een troonsopvolger (artikel
28);

– uitsluiten van personen van de erfopvolging (artikel 29);

– benoeming van een Koning of een opvolger (artikel 30);

– regeling van het ouderlijk gezag en de voogdij over een minderjarige Koning en het
toezicht daarop (artikel 34);

– verklaring dat de Koning buiten staat is om het koninklijk gezag uit te oefenen en
de regeling van het toezicht over de persoon van de Koning indien hij buiten staat
is verklaard (artikel 35);

– een wet krachtens welke de Koning de uitoefening van het koninklijk gezag tijdelijk
kan neerleggen en hervatten (artikel 36);

– benoeming van een regent en het stellen van nadere wettelijke regels omtrent het regentschap,
de opvolging en de vervanging van een regent (artikel 37).

Ten tweede gaat het om het verlenen van toestemming om het Koninkrijk in oorlog te
verklaren (artikel 96). En ten derde de beslissing omtrent het voortduren van een
uitzonderingstoestand (artikel 103).

Er is een vrij grote mate van diversiteit in de aangewezen onderwerpen. Ook de reden
waarom en de mate waarin het onwenselijk zou zijn als de Kamers tot verschillende
oordelen zouden komen, is niet bij elke aangelegenheid hetzelfde. Bij de herziening
van 1983 is ook niet besloten dat er geen andere aangelegenheden kunnen worden aangewezen.
De regering was destijds wel van mening dat alleen de Grondwetgever bevoegd is om
een aangelegenheid aan te wijzen, en dat terughoudend met die bevoegdheid omgegaan
moest worden. Wat deze aangelegenheden gemeen hebben, is dat de Grondwetgever het
onwenselijk vond als de Kamers over deze aangelegenheden tot verschillende beslissingen
zouden kunnen komen, en dat er meestal een concrete beslissing gevraagd wordt die
zich niet of nauwelijks leent voor amendering.

Zoals gezegd zijn wij van mening dat het zeer onwenselijk is als de Kamers tegenover
elkaar komen te staan nadat de Tweede Kamer het voorstel in de tweede lezing met tenminste
twee derde van de uitgebrachte stemmen heeft aangenomen. In de tweede lezing is ook
nu reeds geen amendering mogelijk. Naar onze mening past de tweede lezing dus bij
de aangelegenheden die nu reeds door de verenigde vergadering behandeld moeten worden.
Omdat de tweede lezing van Grondwetswijzigingen een relatieve zeldzaamheid zijn, wordt
ook het bij de herziening van 1983 door de regering geformuleerde uitgangspunt gerespecteerd
dat de Kamers slechts bij uitzondering in verenigde vergadering moeten optreden.

De leden van de D66-fractie wijzen erop dat de Raad van State overweegt dat de staatsrechtelijke
conventies en vaste praktijken van beide Kamers zich in de context van een verenigde
vergadering nog niet of nauwelijks kunnen ontwikkelen, en dat de Raad van State daarbij
de vraag stelt of dat ook wenselijk is en zou passen in het parlementaire bestel in
Nederland. Deze leden vragen of de regering op deze overwegingen zou kunnen reflecteren.

De Afdeling advisering constateert terecht dat de Kamers maar zelden in verenigde
vergadering beraadslagen en besluiten. Wij menen dat deze zeldzaamheid en de bijbehorende
afwijking van de normale parlementaire procedures in symbolisch opzicht het bijzondere
karakter van de tweede lezing benadrukken. Dat zich nog geen conventies en gebruiken
hebben ontwikkeld rondom de behandeling van Grondwetswijzigingen in de verenigde vergadering
spreekt voor zich. De verenigde vergadering is echter een reeds lang bestaand onderdeel
van het Nederlands parlementair bestel. Conventies en praktijken zullen zich naar
behoefte ontwikkelen, zoals na iedere staatkundige verandering.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat de reden is dat de regering de argumenten
die de regering in de jaren «70 van de vorige eeuw gebruikte om juist tegen een behandeling
van de tweede lezing in een verenigde vergadering te zijn, nu niet meer de hare zijn.
Deze leden vragen of de regering hierbij specifiek kan ingaan op de verschillende
rollen die beide Kamers in ons parlementaire stelsel hebben en hoe de rollen van beide
Kamers gewaarborgd blijven bij een behandeling in verenigde vergadering.

In antwoord op deze vraag van de GroenLinks-fractie willen wij benadrukken dat het
voorstel uitsluitend betrekking heeft op de tweede lezing van een Grondwetswijziging.
Dit element van de herzieningsprocedure heeft een bijzonder doel en een eigensoortig
karakter. Bij de vormgeving moet voldoende acht worden geslagen op deze aspecten.
Dit betekent dat de Kamers niet geheel dezelfde rollen kunnen spelen die zij in de
gewone wetgevingsprocedure hebben. Zo ontbreekt ook nu al bijvoorbeeld het recht om
een voorstel in tweede lezing te amenderen. Dat de Kamers in zeldzame gevallen in
verenigde vergadering optreden, heeft naar onze mening geen gevolgen voor de gewaarborgde
rol die de beide Kamers overigens in het parlementaire bestel hebben en ook niet voor
de wijze waarop zij deze rollen invullen.

De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of het reglement van orde van de verenigde
vergadering te zijner tijd worden moet aangepast om uitvoering te kunnen geven aan
het voorstel. Als dat het geval is, moet daarvoor dan al een verenigde vergadering
worden bijeengeroepen en is het raadzaam om dat snel te doen na inwerkingtreding van
deze grondwetswijziging, zo vragen deze leden.

Het past ons als leden van het kabinet niet om een oordeel te geven over het Reglement
van Orde voor de Verenigde Vergadering. Het wijzigen van het Reglement is een bevoegdheid
van de verenigde vergadering zelf (artikel 72 Grondwet). Wel kan geconstateerd worden
dat de beraadslaging en besluitvorming over een voorstel van Grondwetswijziging een
nieuwe taak is voor de verenigde vergadering en dat het daarom inderdaad raadzaam
is dat zij – voordat het onderhavige wetsvoorstel in tweede lezing zou worden aangenomen
– beziet of het Reglement toereikend is om deze nieuwe taak adequaat te kunnen uitvoeren.

De leden van de SGP-fractie vragen of het onderhavige voorstel niet ook tot een andere,
duidelijker positionering van de verenigde vergadering in de Grondwet zou moeten leiden.
Deze leden vragen bijvoorbeeld hoe het voorschrift dat de voorzitter van de Eerste
Kamer de verenigde vergadering leidt voor de hand ligt in een situatie van Grondwetswijziging,
waarbij de regering juist het primaat van de Tweede Kamer benadrukt.

Naar onze mening noopt het voorstel niet tot nadere wijzigingen in de Grondwettelijke
regels over de verenigde vergadering. Het onderhavige voorstel brengt geen verandering
in het primaat van de Tweede Kamer en wij zien ook overigens geen aanleiding om voorstellen
te doen met betrekking tot het voorzitterschap.

Overigens is bij de Grondwetsherziening van 1983 twee keer via een amendement van
de Tweede Kamer voorgesteld om de regel over het voorzitterschap van de verenigde
vergadering aan te passen. Beide keren werd het geamendeerde wetsvoorstel door de
Eerste Kamer verworpen. (Kamerstukken 14 222 en 16 640).

De leden van de SGP-fractie vragen een nadere onderbouwing dat het bij grondwetswijziging
slechts zou gaan om zaken die een eenvoudige, concrete beslissing vragen. Deze leden
vragen of het niet vaak zo is dat bij Grondwetswijzigingen allerlei varianten en keuzes
mogelijk zijn en dat het stemgedrag in tweede lezing wel degelijk te maken kan hebben
met eerder verworpen of aangenomen amendementen. Zij vragen of de door dit wetsvoorstel
nog uitgebreidere mogelijkheid van splitsing niet juist aangeeft dat bij een Grondwetswijziging
wel degelijk het samenstel van onderdelen van belang is.

Wij zijn niet van mening dat het bij de tweede lezing gaat om een eenvoudige beslissing,
in de zin van een makkelijk te nemen beslissing. De leden van de SGP-fractie wijzen
er terecht op dat het stemgedrag in de tweede lezing bijvoorbeeld te maken kan hebben
met keuzes die in de eerste lezing zijn gemaakt, varianten die zijn afgewezen of amendementen
die zijn aangenomen of verworpen. Wel is het zo dat de tekst van het wijzigingsvoorstel
tijdens de tweede lezing vaststaat en niet meer geamendeerd kan worden. In dat opzicht
wordt de voorliggende vraag in de tweede lezing dus gereduceerd tot een digitale keuze:
ja of nee.

De splitsingsbevoegdheid is in 1983 ingevoerd omdat het onwenselijk werd geacht dat
een voorstel geheel verworpen zou moeten worden terwijl er slechts bezwaar bestaat
tegen een deel ervan en er geen direct verband bestaat tussen de te splitsen onderdelen.

Overigens beoogt het onderhavige voorstel niet om de mogelijkheid van splitsing in
de tweede lezing uit te breiden. In de huidige Grondwet komt deze bevoegdheid toe
aan de Tweede Kamer. Voorgesteld wordt om deze bevoegdheid over te dragen aan de verenigde
vergadering.

De leden van de SGP-fractie zijn benieuwd naar een uiteenzetting van de twijfel die
de regering heeft bij de juistheid van de veronderstelling dat een situatie zou kunnen
ontstaan dat de verenigde vergadering een voorstel verwerpt, terwijl het voorstel
in de Eerste Kamer aangenomen had kunnen worden. Zij constateren namelijk dat de Afdeling
advisering van de Raad van State dit juist als een terechte onderbouwing aanmerkt.

Het is denkbaar, zoals de regering in het kader van de Grondwetsherziening van 1983
opmerkte, dat senatoren hun stem in de tweede lezing mede laten bepalen door het feit
dat het voorstel met een grote meerderheid is aangenomen door de nieuwgekozen Tweede
Kamer. Dit zo zijnde, is het echter de vraag waarom diezelfde senatoren in de verenigde
vergadering geen oog zouden hebben voor de stemverhoudingen in de nieuwgekozen Tweede
Kamer, die in dat geval net zo goed als in de huidige situatie een bijzonder en direct
mandaat van de kiezer inhouden om de tweede lezing af te ronden.

Overwogen alternatieven

De leden van de D66-fractie ontvangen graag nadere toelichting van de regering waarom
er niet is gekozen om een voorstel te doen dat een voorgenomen Grondwetswijziging
in tweede lezing nog slechts door de Tweede Kamer wordt behandeld. Dit voorstel is
in het verleden door de regering opgenomen in de reactie op het advies van de Staatscommissie
Cals/Donner. Welke redenen waren doorslaggevend om ditmaal niet voor dit alternatief
te kiezen, zo vragen deze leden.

De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre het denkbaar is dat indien het voorliggend
wetsvoorstel niet de benodigde meerderheid in de Tweede of Eerste Kamer haalt, de
alternatieven zoals geschetst op pagina 4 van de memorie van toelichting alsnog in
beeld gaan komen. Namelijk het alternatief dat het vereiste van een twee derde meerderheid
in de Eerste Kamer komt te vervallen of het alternatief dat de tweede lezing nog slechts
door de Tweede Kamer wordt behandeld?

De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering, uitgaande van het kernprobleem
dat een kleine minderheid van de Eerste Kamer een ruime meerderheid van de Tweede
Kamer blokkeert, niet volstaan heeft met het eenvoudiger voorstel om in de Eerste
Kamer ook in tweede lezing slechts uit te gaan van een eenvoudige meerderheid van
stemmen.

Vanwege het fundamentele karakter van een wijziging van de Grondwet geeft de regering
de voorkeur aan een regeling waarbij de Staten-Generaal als geheel instemt met de
wijziging. Niet alleen omdat op deze wijze gewaarborgd is dat er in de Staten-Generaal
brede en bestendige steun is, maar ook omdat de symboliek van een dergelijke gezamenlijke
behandeling aansluit bij het bijzondere karakter van de Grondwet als basisdocument
van het Nederlandse staatbestel. Daarom geven wij (anders dan onze voorgangers in
1973) de voorkeur aan een vormgeving waarin de Eerste Kamer ten volle participeert
in de eerste én de tweede lezing.

In de memorie van toelichting hebben wij aangegeven dat de variant van de staatscommissie-Cals/Donner,
die destijds tevens werd bepleit door de Raad van State, als een verbetering beschouwd
kan worden ten opzichte van de huidige regeling. Om de hierboven beschreven redenen
geven wij echter de voorkeur aan een gezamenlijke behandeling in de verenigde vergadering.

Wij willen niet vooruitlopen op een positief of negatief oordeel van de Tweede en
Eerste Kamer over het onderhavige voorstel en dus ook niet op de vraag welk alternatief
de voorkeur van het kabinet zou hebben, mocht het huidige voorstel niet worden aangenomen.
In zijn algemeenheid kan wel worden gesteld dat het kabinet er belang aan hecht dat
de geconstateerde weeffout wordt gerepareerd.

De leden van de SGP-fractie vragen hoe reëel het is om te veronderstellen dat het
voorstel de beoogde spanning tussen beide Kamers zal verminderen door de afzonderlijke
behandeling in tweede lezing af te schaffen. Deze leden vragen of het niet zo is dat
op grond van het stemgedrag snel en eenvoudig duidelijk zal zijn wat het aandeel van
de Eerste Kamer in de stemming was en dat de door de regering gewraakte situatie alsnog
kan optreden. Zij vragen in hoeverre het dan, bezien vanuit het belang van de directe
democratische legitimatie van de Tweede Kamer, juist een achteruitgang kan zijn dat
bij de stemming minder expliciet duidelijk is dat een voorstel in de huidige situatie
door de Tweede Kamer zou zijn aangenomen, terwijl het volgens het voorstel door de
verenigde vergadering zou kunnen zijn verworpen.

Of en in hoeverre het snel en eenvoudig duidelijk zal zijn welk aandeel de Eerste
Kamer had in de stemverhoudingen, is afhankelijk van de wijze van besluitvorming in
de verenigde vergadering. Bij een hoofdelijke stemming zal dit aandeel inderdaad eenvoudig
te reconstrueren zijn. Andere vormen van besluitvorming zijn ook mogelijk. De Grondwet
biedt de vergadering en de leden op dit punt veel vrijheid.

3. Consultatie

De leden van de fractie van GroenLinks vragen of de regering het voorliggende voorstel
ook besproken heeft met de andere landen van het Koninkrijk, aangezien de Staten-Generaal
een Koninkrijksorgaan is en de wijziging van de inrichting of werkwijze van de Staten-Generaal
ook de belangen van de andere landen kan raken.

Het voorstel wijzigt artikel 137 van de Grondwet. Dit artikel regelt geen koninkrijksaangelegenheid
in de zin van artikel 5 van het Statuut voor het Koninkrijk. De herzieningsprocedure
van de Grondwet is een landsaangelegenheid van het land Nederland. Wijziging van deze
procedure gebeurt daarom niet bij rijkswet maar bij Nederlandse wet. Eerdere wijzigingen
van artikel 137 van de Grondwet hebben ook niet de procedure van rijkswet doorlopen
(zie bijvoorbeeld Kamerstuk 23 575).

De leden van de SGP-fractie vragen of de regering meer actief het voornemen opvat
om de bekendheid met voorstellen tot grondwetswijzigingen bij de kiezer te vergroten.
In hoeverre kan het bijvoorbeeld nuttig zijn een beknopte bijlage met informatie en
verwijzingen bij de stempapieren op te nemen?

Ik ben van plan om hier inderdaad aandacht aan te besteden, zodat iedereen weet over
welke Grondwetsvoorstellen de nieuwe Tweede Kamer een besluit zal nemen. De website
van de rijksoverheid lijkt hiervoor het meest geëigende kanaal. Het is uiteraard aan
de partijen die deelnemen aan de verkiezingen om hun standpunt met betrekking tot
deze Grondwetsvoorstellen over het voetlicht te brengen (zie ook Kamerstukken II 2020/21,
35 570 VII, nr. 7).

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren