Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1.1 Inleiding

Dit wetsvoorstel vloeit voort uit het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» met
de drie hoofddoelen waarin is aangegeven dat het kabinet de oprichting van de Nederlandse
financierings- en ontwikkelingsinstelling Invest-NL doorzet. De machtiging tot oprichting
en vormgeving van Invest-NL is voorwerp van het wetsvoorstel Machtigingswet oprichting
Invest-NL waarmee de Eerste Kamer op 19 november 2019 heeft ingestemd.1 Het aanvankelijke voornemen was dat Invest-NL een samenwerkingsverband met de Nederlandse
Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden N.V. (FMO) zou aangaan om, additioneel
aan de markt, door middel van financiering en projectontwikkeling ondersteuning te
bieden aan ondernemingen en internationale projecten die een bijdrage leveren aan
de Nederlandse economie, waaronder internationale projecten die voorzien in oplossingen
voor wereldwijde vraagstukken, zoals de Sustainable Development Goals (SDG’s) van
de Verenigde Naties.

Het voornemen om een dergelijk samenwerkingsverband op te richten is inmiddels verlaten.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat heeft, mede namens zijn ambtgenoten van
Financiën en voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, op 18 januari
2019 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer bericht dat voor de hiervoor geformuleerde
doelstelling een separate instelling zal worden opgericht in samenwerking tussen de
Staat en FMO, binnen het kader van het staatsdeelnemingenbeleid.2 In deze brief is aangegeven dat de eerder beoogde joint venture tussen Invest-NL
en FMO dusdanig ingewikkeld is dat governance issues optreden en dat overlap tussen
de nationale en internationale doelgroepen beperkt is. Ook de vermeende synergie tussen
de nationale en internationale activiteiten blijkt gering. Wel bestaat aanzienlijke
synergie tussen de internationale activiteiten en die van FMO. De internationale instelling
zal additioneel aan FMO gaan werken zoals op het gebied van geografische reikwijdte,
sectoren en doelgroepen. Om de internationale organisatie goed te laten functioneren
voor ondernemers op zoek naar export- en internationale projectfinanciering, is besloten
dat de internationale activiteiten beter en eenvoudiger georganiseerd kunnen worden
door een separate instelling op te richten in samenwerking tussen de Staat en FMO,
binnen het kader van het staatsdeelnemingenbeleid.

Het onderhavige voorstel van wet strekt tot oprichting van de beoogde separate instelling,
genaamd Invest International, voor de uitvoering van activiteiten op het terrein van
exportfinanciering en buitenlandse investeringen. Voor opzet en inhoud van het voorstel
is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij het wetsvoorstel Machtigingswet oprichting
Invest-NL. Ook deze toelichting volgt zo veel mogelijk het stramien van de memorie
van toelichting bij dat wetsvoorstel. Hoewel deze keuze onvermijdelijk leidt tot herhalingen,
weegt het belang van een zelfstandig leesbare toelichting zwaarder dan de wens om
herhaling te voorkomen.

De uitgangspunten, vermeld in de brief van 15 februari 2018 en, voor zover in deze
brief daar naar verwezen is, de brief van 10 februari 2017 zijn, mutatis mutandis,
onverminderd van belang voor Invest International.3, 4 In de kamerbrief van 10 februari 2017 is aangegeven dat de missie en taken van de
instelling worden vastgelegd in een wet. Het onderhavige voorstel machtigt de Minister
van Financiën om, samen met FMO, Invest International op te richten en deel te nemen
in het bij de oprichting van Invest International vast te stellen kapitaal. Het voorstel
voorziet voorts in de doelstelling en taken van Invest International. Tevens worden
enkele gedragsnormen gesteld die de instelling moet volgen om binnen de doelstelling
en taken te blijven.

Tot slot voorziet dit voorstel in een wettelijke taakopdracht voor Invest International
om subsidieregelingen voor rekening en risico van het Rijk uit te voeren en ontwikkelactiviteiten
te ontplooien.

1.2 Doelstelling en opzet

De doelstelling van Invest International is ondersteuning te bieden voor op het buitenland
gerichte activiteiten van ondernemingen en internationale projecten die een bijdrage
leveren aan de Nederlandse economie door het verbeteren van de internationale concurrentiepositie
en het verdienvermogen, waaronder internationale projecten die voorzien in oplossingen
voor wereldwijde vraagstukken zoals bijdragen aan duurzame economische ontwikkeling.
Invest International ontplooit haar activiteiten additioneel aan de markt, door middel
van financiering en projectontwikkeling.

Hiertoe wordt een nieuwe zelfstandige staatsdeelneming opgezet, waarbij de Staat 51%
van de stemgerechtigde aandelen heeft en FMO 49% van de stemgerechtigde aandelen.
FMO is een staatsdeelneming waarin de staat voor 51% deelneemt; de overige 49% is
grotendeels in handen van ABN AMRO Bank, ING Bank, Rabobank, Triodos Bank en Regiobank.
De internationale financieringsregelingen die worden uitgevoerd door agentschap Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO) worden overgebracht in Invest International.
Het gaat om het Dutch Good Growth Fund (DGGF, onderdelen «Investeren Nederlands mkb»
en «Exporteren Nederlands mkb»), Dutch Trade and Investment Fund (DTIF), het Development
Related Infrastructure Investment Vehicle (DRIVE), Develop2Build (D2B) en Ontwikkelingsrelevante
Infrastructuurprogramma (ORIO). Tevens worden de activiteiten van NL-Business van
FMO voortgezet door Invest International. NL-Business is het deel van FMO dat zich
bezighoudt met de ontwikkeling van internationale projecten en financieringsoplossingen
voor het Nederlandse bedrijfsleven. Invest International krijgt een investeringsvermogen
van EUR 833 mln voor de investeringstaak. Het bedrag van EUR 833 mln is afhankelijk
van een tussentijdse evaluatie van de EUR 2,5 mld kapitaal die het kabinet aan Invest-NL
en Invest International gezamenlijk heeft toegekend. Bij deze evaluatie naar de kapitaalbehoefte
zal worden gekeken naar vooraf vastgestelde criteria (doelbereik investeringen, pijplijn
en liquiditeitsbehoefte, randvoorwaarden). Daarnaast wordt aan de ontwikkeltaak een
jaarlijkse bedrag van EUR 9 mln toebedeeld. Tot slot zal de uitvoering van de taak,
bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder c (hierna: regelingentaak), door de Minister
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (hierna: Minister voor BHOS)
worden bekostigd. Invest International zal additioneel aan bestaande marktpartijen
en FMO gaan werken. Evenals Invest-NL zal Invest International worden vormgegeven
als een holding met dochtermaatschappijen met onderscheiden taken waarbij een gescheiden
boekhouding zal bestaan tussen de taken. De activiteiten die gefinancierd worden uit
het investeringsvermogen leveren een bijdrage aan de Nederlandse economie door het
verbeteren van de internationale concurrentiepositie en het verdienvermogen en dragen
zo veel mogelijk bij aan het oplossen van wereldwijde vraagstukken. De activiteiten
van de internationale financieringsregelingen richten zich, voor zover deze vanuit
ODA-middelen (Official Development Assistance) zijn gefinancierd, op ontwikkelingsrelevante
projecten en/of investeringen en leveren daarbij direct of indirect een bijdrage aan
de Nederlandse economie. Indien de regelingen niet vanuit ODA-middelen zijn gefinancierd
zullen deze een directe bijdrage leveren aan de Nederlandse economie. De activiteiten
vanuit de projectontwikkelingstak ondersteunen de totstandkoming van internationale
projecten die oplossingen voor wereldwijde vraagstukken bevorderen en leveren daarbij
direct of indirect een bijdrage aan de Nederlandse economie.

1.3 Knelpunten bij export- en internationale financiering

Door gebrekkige instituties, gebrek aan transparantie bij markttoegang, informatie-asymmetrie,
hoge transactiekosten en het gebrek aan informatie over risico’s en financieringsmogelijkheden
zijn vooral complexe opkomende markten minder toegankelijk voor internationale activiteiten
van ondernemingen en projecten. Dit heeft tot gevolg dat met name op deze markten
de buitenlandse activiteiten van bijvoorbeeld Nederlandse ondernemingen soms moeilijk
zijn te financieren en te verzekeren.

Dat begint al in de marktverkennings- en oriëntatiefase. Dit werpt een drempel op
voor ondernemingen die nog niet internationaal actief zijn, maar dit wel zouden kunnen
zijn. Deze hoge financiële risico's verhinderen bovendien een snelle internationale
groei van ondernemingen die al wel internationaal actief zijn en hun strategie daarop
willen richten. Hierdoor blijft een groot potentieel onbenut, waardoor groei en innovatie
achterblijven.

Dat buitenlandse activiteiten moeilijk te financieren zijn doet zich ook voor bij
kleinere ondernemingen en bij kleinere transacties. Dit is onder andere te verklaren
door de gestegen transactiekosten bij banken. Ook heeft de Nederlandse bankensector
sinds de crisis een beperkter internationaal netwerk, en hebben de strengere (kapitaal)eisen
zoals deze gesteld zijn door Europese en nationale wetgevers mede geleid tot een strategische
heroriëntatie van de Nederlandse bankensector tot de thuis- en nabije markten. Dit
bemoeilijkt het verkrijgen van (export)financiering en de financiering voor de investeringen
die binnen de doelstellingen van Invest International liggen. Voor grote projecten
speelt daarnaast dat sprake is van versplintering en onvoldoende aanbod van publieke
en private diensten.5 Banken en overheden bieden een breed palet aan financieringsinstrumenten. Aangezien
deze diensten niet gecoördineerd worden aangeboden vanuit één organisatie, kost het
meer moeite om op de buitenlandse markten totaaloplossingen, inclusief integrale financiering
aan te bieden. Om mee te kunnen doen aan internationale projecten, zoals op het terrein
van infrastructuurontwikkeling, dient een breder en integraal financieringsconcept
te worden aangeboden dat een bijdrage levert aan de Nederlandse economie, door middel
van planontwikkeling, financiering aan zowel private als publieke kopers en verzekeringsdiensten.
Dit vereist nauwe samenwerking, op elkaar afgestemde overheidsinstrumenten en een
goede interactie tussen de direct betrokken ondernemingen, projectinitiatoren, banken
en de overheid. In die samenwerking moet een grotere risicobereidheid en omvang van
te realiseren projecten mogelijk zijn.

Andere EU-landen beschikken vaak over een instelling die buiten de landsgrenzen projecten
ontwikkelt en financiering organiseert. Om Nederlandse marktpartijen concurrerend
te laten zijn met partijen uit andere EU-landen (level playing field), wordt met dit
wetsvoorstel voorzien in de oprichting van een dergelijke instelling voor passende
financiering voor consortia en grote projecten met een maatschappelijke en economische
impact. In Invest International wordt de financiële kennis, advisering en dienstverlening
bij elkaar gebracht van RVO, FMO en Atradius Dutch State Business (DSB). Deze bundeling
van bestaande dienstverlening, instrumenten en expertise, in combinatie met additionele
middelen voor projectontwikkeling en investeringen via een kapitaalstorting, zal Nederlandse
ondernemingen beter in staat stellen aan financiering te komen voor grote maatschappelijke
en ontwikkelingsrelevante investeringsprojecten buiten Nederland. FMO en RVO hebben
veel kennis van opkomende en ontwikkelingsmarkten en RVO heeft een groot bereik onder
en ervaring in het begeleiden van het Nederlandse mkb dat wil ondernemen in opkomende
markten en OS-landen. De samenwerking op bedrijfsonderdelen tussen FMO en RVO wordt
nu doorgevoerd met bundeling van deze specifieke kennis en expertise binnen één organisatie
om toekomstige klanten beter te bedienen met behulp van accountmanagement en snelle/goede
onderlinge doorverwijzing waarop Atradius DSB is aangesloten (aangeduid als: één loket).
FMO brengt een breed netwerk binnen de internationale financiële sector mee, dat met
de oprichting van Invest International meer ten goede komt aan het Nederlandse bedrijfsleven.
Hierdoor kan er in de toekomst met internationale banken samengewerkt worden aan de
financiering van de plannen van Nederlandse marktpartijen. Bovendien zal Invest International
straks ook projecten met behulp van projectontwikkeling verder helpen ontwikkelen
door veelbelovende projecten en consortia zo uit te werken dat deze geheel of gedeeltelijk
in aanmerking kunnen komen voor commerciële financiering.

Invest International is vooralsnog niet gebonden aan specifieke sectoren, maar zal
zich wel focussen op thema’s en sectoren die goed passen bij de missie en visie van
Invest International (relatie met de SDG’s) en op sectoren waar in beginsel een grote
marktvraag aanwezig is. Hierbij kan gedacht worden aan de agrarische sector, water,
de energiesector, infrastructuur, Life Science & Health, de maakindustrie en de dienstverlenende
sector.

Invest International heeft straks beschikking over verschillende vormen van projectontwikkelingsbudget
voor export, buitenlandse investeringen en internationale projecten in verschillende
stadia van voorbereiding. Deze middelen kunnen ingezet worden voor haalbaarheidsstudies,
marktvalidatie, milieu-sociaal analyses, kosten-baten analyses en/of aanbesteding
voor advieswerkzaamheden. Ontvangers voor deze middelen kunnen Nederlandse ondernemingen
zijn, maar ook (publiek of private) project-sponsoren in ontwikkelingslanden. Inzet
van deze middelen moet tot doel hebben om toekomstige financiering van export dan
wel investeringen mogelijk te maken.

Invest International kan daarnaast financieringsinstrumenten ter beschikking stellen.
Deze instrumenten, additioneel aan de markt, zijn bijvoorbeeld: leningen met een langere
looptijd, mezzanine financieringen, garanties aan Nederlandse en lokale banken en
eigen vermogen. Uitgangspunt is dat deze activiteiten voldoen aan de eisen in het
kader van Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO). Om beter inzicht
te krijgen in de activiteiten van Invest International worden onderstaand drie fictieve
voorbeelden uitgewerkt. Deze voorbeelden zijn zuiver ter illustratie en vormen op
geen enkele wijze een vaststaand beeld van alle activiteiten die de organisatie gaat
ondernemen.

Voorbeeld: Nederlandse (mkb) onderneming in een opkomende markt

Een Nederlandse (mkb) onderneming is actief in een opkomende markt of ontwikkelingsland
en wil daar productiecapaciteit uitbreiden of opzetten en is bereid te voldoen aan
Invest International’s IMVO-vereisten. Hiervoor zijn investeringen in gebouw, kapitaalgoederen
(machines) en werkkapitaal nodig. De uitbreiding zal o.a. leiden tot verhoging van
omzet en winstgevendheid en meer werkgelegenheid in het land waar de investering wordt
gedaan.

De Nederlandse huisbank van de onderneming kan niet alle nodige krediet verstrekken
vanwege het landenlimiet, beperkte omvang en/of beperkte waardering van de onderpanden.
Deze huisbank heeft daarnaast wellicht geen vestiging in het desbetreffende land,
waardoor de bank het onderpand van de onderneming niet accepteert in dit land. Invest
International heeft goede contacten met de Nederlandse banken en kan de onderneming
naar een investmentmanager van Invest International doorverwijzen. Deze investmentmanager
zoekt naar de best mogelijke financieringsoplossing die Invest International kan bieden,
mogelijk in samenwerking met een partner/netwerk. Invest International brengt de financieringsinstrumenten
en expertise van FMO-NL-Business en RVO zo samen onder één dak en biedt integrale
oplossingen, zoals bijvoorbeeld: (i) Invest International verstrekt een lening aan
het Nederlandse bedrijf waarmee zij de investeringen kan doen; (ii) Invest International
verstrekt een cofinanciering waarbij het overige deel wordt verstrekt door de bank
(huisbankier) van het bedrijf; (iii) Atradius DSB (partner Invest International) verzekert
de leverancier van de kapitaalgoederen (machines) waarmee leverancierskrediet kan
worden verleend aan het Nederlandse bedrijf; (iv) Invest International verstrekt garantie
aan een lokale bank of heeft via een raamovereenkomst met een lokale bank toegang
tot financiering (netwerk Invest International) waardoor zij krediet aan het Nederlandse
bedrijf kan verstrekken; (v) Gezien het risico kan een deel van de financiering verstrekt
worden middels equity (risicodragend vermogen) door FMO (netwerk Invest International);
(vi) Onderneming blijkt nog niet klaar te zijn voor groeifinanciering of businessplan/structuur
en moet verder worden aangescherpt. Hiervoor kan het ontwikkelbudget worden ingezet
dat tot doel heeft om toekomstige financiering mogelijk te maken. Uiteraard is ook
een combinatie van deze oplossingen mogelijk.

Voorbeeld voor projectontwikkeling voor onderneming

Het beschikbaar stellen van een goede watervoorziening in hoeveelheid en kwaliteit
is een uitdaging van veel ontwikkelingslanden. Het zuiveren van afvalwater is daarbij
een extra uitdaging omdat het vaak om kostbare en complexe investeringen gaat. Invest
International kan met niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) en verschillende ondernemers
gesprekken voeren over de mogelijkheid om een stad in een Aziatisch land te ondersteunen
in het verbeteren van hun afvalwaterfaciliteiten. De initiële investering bestaat
dan uit het financieren van onderzoek naar het toekomstige business model. Na de positieve
uitkomsten van dit onderzoek kan Invest International faciliteren bij het opzetten
van een programma-aanpak en het opzetten van de projectstructuur in samenwerking met
de lokale overheid. Deze projectstructuur kan vervolgens kwalitatief goede aanbestedingen
in de markt zetten met, ook voor Nederlandse bedrijven, geschikte contractvormen,
waardoor Nederlandse bedrijven goede kansen krijgen om de aanbesteding te winnen.

Deze initiatieven hebben een grote impact maar vergen tijd voordat ze tot een realiseerbaar
project leiden. Invest International ziet het op deze manier ontwikkelen van projecten
als een belangrijke manier om ondernemers die expertise hebben op het vlak van water
te positioneren en kansen te bieden om een bijdrage te leveren aan grote maatschappelijke
uitdagingen elders in de wereld.

Voorbeeld: Havenproject in Afrika

In een Afrikaans land wil de overheid het binnenland verbinden met de haven en de
capaciteit van deze haven vergroten om meer cacao te exporteren. Hiervoor is een mix
van werkzaamheden nodig, zoals (i) het verrichten van haalbaarheidsstudies, (ii) het
opstellen van een inkoop- en financieringsplan, (iii) het ontwerpen van de infrastructuur
en (iv) het uitvoeren van milieu- en sociale impactassessments. De wetgeving van de
overheid van het Afrikaanse land vereist daarnaast dat de uitvoering van het project
internationaal wordt aanbesteed, zoals gebruikelijk bij publieke infrastructuurprojecten.

Zonder betrokkenheid van Invest International moet deze overheid bij verschillende
instanties aankloppen, bijvoorbeeld bij een commerciële bank voor een lening en bij
RVO voor een subsidie, om zo het gehele project concessioneel gefinancierd te krijgen.
Een dergelijke versnippering brengt vertraging en onzekerheid mee. Invest International
kan het gehele traject ondersteunen en vormgeven, met betrokkenheid van ondernemers
en lokale partijen. Invest International functioneert namelijk als «one stop shop»
en kan daardoor een concessioneel financieringspakket voor het gehele project waaronder
verzekering, aanbieden om daarmee ondernemers en de overheid in staat te stellen het
project te realiseren.

1.4 Alternatieven

Een voor de hand liggende vraag is of voor het oplossen van bovenstaande knelpunten
geen gebruik kan worden gemaakt van een bestaande staatsdeelneming, in het bijzonder
FMO. Dat is niet het geval. De activiteiten en het mandaat van FMO zijn op een aantal
punten verschillend ten opzichte van die van Invest International. Ten eerste richt
FMO zich specifiek op de private sector in ontwikkelingslanden, terwijl Invest International
ook publiekrechtelijke entiteiten zal kunnen gaan bedienen. Bovendien heeft FMO een
nauwere geografische reikwijdte en beperktere sectorfocus dan Invest International.
Voor bepaalde producten – exportfinanciering en projectontwikkeling – zal Invest International
ook additioneel zijn aan FMO.

Verder is overwogen om een oplossing te zoeken in de publieke sfeer vanuit de bestaande
instituties. Met name RVO is een belangrijke partner voor het uitvoeren van overheidsregelingen.
RVO heeft echter geen investeringsvermogen, dat los staat van de rijksbegroting waardoor
geen investeringsvermogen verstrekt kan worden. Invest International beschikt wel
over dergelijk investeringsvermogen.

De Afdeling advisering van de Raad van State schetst in haar advies over dit wetsvoorstel
alternatieve vormgevingsopties, zoals het aangaan van samenwerkingsovereenkomsten
met FMO en RVO, in plaats van respectievelijk een aandeelhouderschap voor de ene partij
en het inbrengen van de uitvoer van internationale regelingen door de andere partij.

Het aandeelhouderschap van FMO stimuleert inzet en betrokkenheid op de lange termijn.
Daarnaast wordt FMO via de aandeelhoudersrol betrokken bij het tot stand komen van
de strategie en de investeringsagenda, en krijgt Invest International via FMO makkelijker toegang tot bepaalde klanten,
landen en financiële instellingen. Hier kan de nieuwe instelling nadrukkelijk van
profiteren en denkt het kabinet aldus het beoogde beleidsdoel beter te bereiken. In
het door de Afdeling geschetste alternatief blijft het landschap versnipperd. Het
kabinet wil dit juist oplossen.

Het door de Afdeling voorgestelde alternatief van samenwerking met RVO, op dezelfde
voet als met de ADSB, neemt het kabinet niet over. ADSB heeft als verzekeraar een
fundamenteel andere rol dan een financieringsinstelling. In een scenario waarin de
verplichtingen uit hoofde van de activiteiten van ADSB onderdeel worden van de balans
van Invest International zou er een veel grotere overheidskapitalisatie nodig zijn
geweest. De verzekeringsactiviteiten vereisen bovendien een ander soort expertise,
die minder raakvlakken kent met de financierings- en ontwikkelactiviteiten van Invest
International.

2. Governance Invest International

2.1 Governance op maat

Invest International wordt vormgegeven als een zelfstandige privaatrechtelijke deelneming,
met de Staat en FMO als aandeelhouders. Dit wetsvoorstel regelt doelstelling en taken
van Invest International en stelt enkele gedragsnormen die de instelling moet volgen
om binnen de doelstelling en taken te blijven. De taken van Invest International,
die beschreven zijn in artikel 4 vergen een gedifferentieerde vorm van aansturing
en verantwoording. Randvoorwaarde is dat de kapitaalstorting door het Rijk ten behoeve
van de investeringstaak van Invest International kwalificeert als «financiële transactie»
in het kader van de Economische en Monetaire Unie (EMU). Voor de kwalificatie als
financiële transactie zij verwezen naar «Manual on Government Deficit and Debt, Eurostat,
2016 Edition, paragraaf III.2 Capital injections into public corporations». De randvoorwaarde
van kwalificatie als financiële transactie heeft grote invloed op de mogelijke vennootschapsrechtelijke
structuur van Invest International. Invest International zal vergelijkbaar met Invest-NL
een holdingmaatschappij vormen met verschillende dochters, waaronder een dochter belast
met de investeringstaak («activiteit» als bedoeld onder artikel 4, eerste lid, onder b).
Wanneer Invest International zou worden vormgegeven als één vennootschap zouden de
aansturing en invloed die de Staat als aandeelhouder mag uitoefenen en de overige
bevoegdheden die bij of krachtens wet zouden kunnen worden voorzien ten aanzien van
die vennootschap maar beperkt kunnen zijn, omdat anders alsnog sprake zou kunnen zijn
van een niet-financiële transactie die het EMU-saldo belast. Een dergelijke beperkte
mate van overheidsinvloed staat echter op gespannen voet met de beoogde doelstelling
van Invest International in relatie tot de overige taken van Invest International,
die niet worden uitgevoerd met behulp van het kapitaal dat bestemd is voor de financiering
van investeringen, zoals de regelingentaak. Daarnaast brengt de diversiteit in taken
van Invest International mee dat de daaraan verbonden verantwoordelijkheden goed onderscheiden
en zelfstandig dienen te worden gepositioneerd. Dit vereist dat waar nodig management,
bemensing en financiële sturing in afzonderlijke dochtermaatschappijen ondergebracht
worden.

Indien die scheiding in afzonderlijke entiteiten niet plaatsvindt bij de uitvoering
van de taken, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder a, (hierna: ontwikkeltaak) en
artikel 4, eerste lid, onder b, (hierna: investeringstaak), is het risico dat de ondersteuning
op grond van de ontwikkeltaak te veel verweven is met en gericht raakt op het realiseren
van financiering vanuit de investeringstaak van Invest International. Bij de ontwikkeltaak
dient vanwege het additionele karakter van Invest International, primair te worden
uitgegaan van financiering door de markt.

Door de financierings- en regelingentaak samen te brengen in één en dezelfde rechtspersoon,
zou bovendien het risico ontstaan dat oneigenlijke informatie-uitwisseling en/of wederzijdse
beïnvloeding plaatsvindt bij het uitoefenen van die taken. Daarmee kan enerzijds de
benodigde zakelijkheid en onafhankelijkheid bij het uitvoeren van de investeringstaak
in het geding komen en anderzijds de neutrale uitvoering van de subsidieregelingen
overeenkomstig de beginselen van behoorlijk bestuur.

De uitvoering van de wettelijke taken wordt van elkaar gescheiden op een zodanige
wijze dat de onafhankelijke beoordeling over het al dan niet toekennen van een subsidie
of het verlenen van een lening niet in het geding komt. Dit wordt uitgewerkt in de
interne processen van Invest International. Er zijn voorbeelden waarbij verschillende
taken ook binnen één onderneming zijn georganiseerd. Een voorbeeld is FMO, die zowel
via de eigen balans als via de door haar uitgevoerde publieke programma’s activiteiten
ontplooit. Een ander voorbeeld hiervan is Atradius NV, die zowel een commerciële kredietverzekeraar
is (Atradius NV) en daarnaast als staats-exportkredietverzekeraar (Atradius Dutch
State Business BVNV) functioneert.

Daarnaast rijst de vraag welk rendement behaald moet worden door Invest International.
Dat rendement zal per taak verschillen. Voorkomen moet worden dat in het licht van
de staatssteunregels ongeoorloofde kruissubsidiering plaatsvindt. Blijft staan dat
de totale kapitaalstorting als financiële transactie dient te kwalificeren. Het rendement
zal geheel behaald worden door de dochtermaatschappij belast met de investeringstaak.
Dit betekent dat deze dochtermaatschappij op portefeuilleniveau over de loop van een
aantal jaren een gemiddeld hoog genoeg rendement dient te maken, na aftrek van de
relevante kosten en mogelijke afschrijvingen.

Gelet op het voorgaande is gekozen voor een holdingstructuur («Invest International-groep»),
waarbij de verschillende taken van Invest International worden verdeeld over een moedermaatschappij
en 100%-dochtermaatschappijen. Een holding- en groepsstructuur waarborgt eenheid van
presentatie en handelen naar derden toe. De holding- en groepsstructuur faciliteert
het handelen van Invest International als hèt loket voor ondernemingen die op zoek
zijn naar financieringsmogelijkheden die passen binnen de doelstelling van Invest
International. Invest International omvat immers verschillende financieringsmogelijkheden
en kan deze op een geïntegreerde en transparante wijze aan ondernemingen presenteren
en in context plaatsen.

In voorkomend geval wordt in deze toelichting onder Invest International mede een
of meer van haar dochters begrepen, tenzij uit de tekst anders blijkt.

2.2 Holdingstructuur

In het wetsvoorstel is op de volgende wijze vorm gegeven aan de holdingstructuur.
In het eerste lid van artikel 4 worden aan Invest International een aantal taken toegekend.
Artikel 2, vierde lid, regelt dat de bij of krachtens dit wetsvoorstel aan Invest
International verleende rechten, opgelegde taken of diensten van algemeen economische
belang eveneens geacht worden te zijn verleend of opgelegd aan dochtermaatschappijen
waarin Invest International alle aandelen houdt en die als doelstelling hebben het
uitvoeren van die taak. Artikel 7.35 van de Comptabiliteitswet 2016 inzake de onderzoeksbevoegdheden
van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van staatsdeelnemingen is van toepassing. Daarnaast
is op dochtervennootschappen, die zijn te beschouwen als rechtspersoon met een wettelijke
taak in de zin van de Comptabiliteitswet 2016, bovendien artikel 7.24 van die wet
van toepassing. Dit betekent dat de Algemene Rekenkamer onderzoek in de zin van artikel 7.25
kan verrichten ten aanzien van deze dochtervennootschappen. Het voornemen is dat in
ieder geval een investeringsdochter, een regelingendochter en een ontwikkeldochter
worden opgericht. De ontwikkeldochter en de regelingendochter zullen rechtspersoon
met een wettelijke taak zijn; de investeringsdochter niet, zie paragraaf 8, Verantwoording
en Toezicht en paragraaf 9.1. Om het wettelijk kader zo vorm te geven dat hierbij
voldoende flexibiliteit zal bestaan, wordt daarom ten aanzien van de bevoegdheden
van de beleidsverantwoordelijke Minister voor BHOS aangegrepen op de verschillende
taken, in plaats van op specifieke, nog op te richten, dochtermaatschappijen.

2.3 Sturingsrelatie Invest International

Uitgangspunt is dat bijzondere aansturings- en verantwoordingsarrangementen die zijn
ingegeven door publieke belangen en verantwoordelijkheden niet via het (indirecte)
aandeelhouderschap in Invest International gerealiseerd zullen worden, maar via dit
wettelijk kader. Daar waar directe aansturing vanuit de overheid niet voor de hand
ligt (met het oog op de noodzakelijke zakelijkheid en onafhankelijkheid van de besluitvorming),
zal gebruik gemaakt worden van de gebruikelijke rolverdeling tussen aandeelhouders
en bestuur van de vennootschap.

De investeringstaak zal gerealiseerd worden met behulp van de toegezegde kapitaalstorting.
In de Kamerbrief van 10 februari 2017 is het uitgangspunt opgenomen dat deze kapitaalstorting
in het kader van de EMU dient te kwalificeren als een «financiële transactie». In
het begrotingsbeleid van Nederland vindt beheersing van de uitgaven plaats via een
systeem van uitgavenplafonds (zie onder meer het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst»4 en Startnota). Het vereiste om te kwalificeren als een financiële transactie komt
hier uit voort, omdat financiële transacties buiten het uitgavenplafond vallen en
niet-financiële transacties binnen het uitgavenplafond vallen. Ook voor de monitoring
van het EMU-saldo in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) geldt dat
financiële transacties niet meetellen in de berekening van het EMU-saldo. Om dat mogelijk
te maken, moeten investeringsbeslissingen die Invest International (of een daartoe
opgerichte dochtermaatschappij) neemt op basis van zakelijke overwegingen plaatsvinden
en moet de instelling bij het nemen van individuele investeringsbeslissingen onafhankelijk
kunnen opereren, los van bemoeienis van aandeelhouders (i.c. de Staat).

Omgekeerd vergt de regelingentaak in naam en voor rekening van de Minister voor BHOS
zoveel mogelijk directe aansturing door en verantwoording naar de Minister voor BHOS.
Het publieke belang van de continuïteit van de uitvoering van de subsidieregelingen
weegt zwaarder dan het vennootschapsbelang van de «regelingendochter». De Minister
voor BHOS dient daarom te beschikken over meer sturingsbevoegdheden dan alleen via
het vennootschapsrecht.

Invest International voert de regelingentaak uit in mandaat namens de Minister voor
BHOS. De Minister voor BHOS beschikt daardoor over algemene en bijzondere instructiebevoegdheden.

Ten aanzien van de ontwikkeltaak van Invest International bestaan specifieke sturingsbevoegdheden.
Krachtens de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken kunnen bij algemene
maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld voor de verstrekking van subsidie
ten behoeve van deze taak. Voorts biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om aanwijzingen
te geven (artikel 14). Daarnaast bevat paragraaf 2 van hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel
voorschriften in relatie tot onder meer mededinging, marktfalen, additionaliteit en
staatssteun, die eveneens ruimte voor aansturing bieden.

In relatie tot het additioneel aan de markt opereren bevat het wetsvoorstel een grondslag
om bij algemene maatregel van bestuur daarover nadere regels te stellen, met inbegrip
van regels die het uitvoeren van bepaalde activiteiten verbieden of beperken (artikel 9,
tweede lid).

Meer in het algemeen voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid (doch niet de verplichting)
dat er met betrekking tot de taken van Invest International bij algemene maatregel
van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld (artikel 4, derde lid). Door middel
van een dergelijke algemene maatregel van bestuur kunnen bepaalde nadere randvoorwaarden
worden gesteld aan de uitoefening van de taken. Het wetsvoorstel voorziet ook in de
mogelijkheid dat nieuwe taken die binnen de doelstelling van Invest International
vallen bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden belegd bij Invest International.
Daaraan kunnen regels en randvoorwaarden worden verbonden (artikel 4, derde lid).

Ten aanzien van de investeringstaak voorziet het wetsvoorstel niet in een duiding
van de terreinen waarop Invest International mag investeren. Dit impliceert dat Invest
International die terreinen met inachtneming van de doelomschrijving van Invest International
zelfstandig mag bepalen. Daarmee kan Invest International zelf bepalen wanneer terreinen
potentieel bieden en waar knelpunten bij ondernemingsfinanciering met bijdrage aan
de Nederlandse economie zich voordoen. Er is geen reden om op voorhand aan te nemen
dat het ondernemerschap van Invest International hieraan geen goede invulling geeft,
maar het is wel van belang dat een voldoende gedeeld beeld tussen de Staat en Invest
International bestaat welke terreinen hiervoor in aanmerking komen. Daarbij dwingt
het belang van deze zogenoemde investeringsdomeinen niet direct tot eenzijdige vastlegging
in publiekrechtelijke regelgeving. Hiervoor zal een overeenkomst tussen de Staat en
Invest International worden gesloten die aanvullend is op het wetsvoorstel. Bij aanvang
van Invest International zullen er in principe geen beperkingen op de investeringsdomeinen
en geografische focus van toepassing zijn. De Minister voor BHOS wil echter de mogelijkheid
hebben om, bijvoorbeeld bij schaarste van het investeringskapitaal van Invest International,
accenten aan te doen brengen in de investeringsdomeinen en de geografische focus zodat
meer invulling wordt gegeven aan de beleidsagenda van de Minister voor BHOS. De inhoud
van de aanvullende overeenkomst met Invest International wordt in goed overleg op
voorstel van de Minister voor BHOS vastgesteld. FMO is hierbij medeondertekenende
partij. Het voorstel voor de overeenkomst omvat te identificeren terreinen waarop
Invest International zich kan focussen bij het doen van investeringen. Die terreinen
houden verband naast met de voor de Staat beleidsmatig en (maatschappelijk) relevante
onderwerpen als de eerder genoemde geografische focus en investeringsdomeinen ook
«good governance», het IMVO-beleid en de aansturing met het oog op de integraliteit
van de drie bedrijfsonderdelen van Invest International als geheel.

Het thema «good governance» betreft het toepassen van de beginselen van behoorlijk
bestuur in de meest ruime zin. Hierdoor is Invest International normatief op onderdelen
van de bedrijfsvoering waaronder het sociaal beleid en het milieubeleid. Het IMVO-beleid
zal bij het doen van investeringen een plaats krijgen, zodat Invest International
bij het doen van investeringen hiervan uitgaat. Door deze onderwerpen op basis van
wederkerigheid in een overeenkomst tussen de Staat, FMO en Invest International te
regelen, wordt zowel het publieke belang bij de afbakening hiervan onderkend als Invest
International en FMO als mede-aandeelhouder een formele positie toegekend om invloed
uit te oefenen op de inhoud van die overeenkomst. Er is ruimte voor dialoog en maatwerk.
Invest International kan zelf suggesties doen en wijzigingen voorstellen, waardoor
de inhoud van de overeenkomst mede door Invest International wordt bepaald. Verder
wordt er voor gewaakt dat de inhoud van de overeenkomst niet de vrijheid van Invest
International aantast om een eigen strategie en investeringsbeleid vast te stellen
en daaraan zelfstandig uitvoering te geven. De insteek is om ruim omschreven investeringsdomeinen
af te spreken, waarbinnen Invest International zelf haar accenten kan leggen. En ook
ten aanzien van IMVO-beleid is het niet de bedoeling om verder te gaan dan hieraan
richting te geven. Beoogd wordt dat Invest International zelf actief een IMVO-beleid
voert aan de hand van de afspraken uit de aanvullende overeenkomst en daarbij algemeen
geaccepteerde standaarden zal toepassen, zonder dat de Staat dit inkleurt. De aanvullende
overeenkomst zal aan de Tweede Kamer worden toegezonden, zodat de specifieke inhoud
en daarbij gemaakte overwegingen openbaar zijn.

De regering geeft de voorkeur aan een tweezijdige overeenkomst om hierover afspraken
vast te leggen. Er wordt daarmee dus niet gekozen voor het (eenzijdig) vastleggen
van investeringsdomeinen of van IMVO-beleid bij algemene maatregel van bestuur. De
Minister voor BHOS wordt namens de Staat de eerste ondertekenaar van de aanvullende
overeenkomst. FMO is hierbij medeondertekenende partij. In onderlinge samenhang bezien
bieden het wetsvoorstel en de bijbehorende aansturing van Invest International via
dit wetsvoorstel en de aanvullende overeenkomst en het aandeelhouderschap voldoende
mogelijkheden om beleidscoördinatie en flexibiliteit in aansturing te realiseren.

Om de governance en sturingsmogelijkheden van de beide bewindspersonen te verduidelijken
is onderstaand overzicht opgesteld. De cijfers in het organogram corresponderen met
de cijfers in de tabel eronder.

 

Sturing

Toelichting

Verantwoording

1.

Het Ministerie van Financiën is namens de Staat aandeelhouder (51%) van FMO.

In lijn met het Deelnemingenbeleid stuurt de Minister van Financiën op de volgende
onderwerpen:

Strategie en investeringen

– Wordt geconsulteerd over de strategie

– Goedkeuringsrecht bij grote investeringen

Financiële positie

– Behoud van financiële waarde, o.a. door vaststelling normrendement

– Gezonde vermogensposities en goede risicobeheersing

Goed ondernemingsbestuur

– Benoemingen commissarissen

– Beloningsbeleid bestuurders en commissarissen

– Corporate governance en MVO.

De Minister van Financiën legt in het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen jaarlijks
verantwoording af over de manier waarop hij het aandeelhouderschap heeft ingevuld.

2.

De Minister voor BHOS heeft op een vijftal onderwerpen inspraak. Daarnaast heeft de
Minister voor BHOS via een aanvullende overeenkomst additionele sturing op de scope
en kaders van de investeringstaak. Tot slot heeft de Minister voor BHOS wettelijke
mogelijkheden tot sturing bij de regelingentaak en ontwikkeltaak.

De volgende aandeelhoudersrechten worden door het Ministerie van Financiën in overeenstemming
met de Minister voor BHOS uitgeoefend:

– Benoeming voorzitter Raad van Commissarissen (RvC) en (voor zover de aandeelhouders
daarbij worden betrokken) van de voorzitter van de RvB,

– Uitgifte, overdracht, verkoop van aandelen in of activa van Invest International,

– Statutenwijziging,

– Beëindiging van activiteiten of faillissement van Invest International, en

– Bovendien zal de Minister voor BHOS het recht krijgen gehoord te worden over de
strategie van Invest International en – in de aanvullende overeenkomst – het recht
om de scope van Invest International goed te keuren.

In de aanvullende overeenkomst worden bovendien afspraken gemaakt over:

– Investeringsdomeinen

– Toepassen IMVO standaarden en good governance

Zie ook punt 5 en 6 t.a.v. de wettelijke mogelijkheden tot sturing bij de regelingentaak
en ontwikkeltaak.

De Minister voor BHOS draagt de politieke en beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid
voor de beleidsterreinen waarop Invest International actief is.

3.

Het Ministerie van Financiën vervult namens de Staat het aandeelhouderschap in Invest
International. Hierbij gelden de uitgangspunten van het deelnemingenbeleid.

Zie ook punt 1 t.a.v. het aandeelhouderschap

In een separate joint venture overeenkomst met FMO en Invest International worden
specifieke afspraken opgenomen over o.m. de wijze van samenwerking, de informatievoorziening
en de voorwaarden waaronder de samenwerking kan worden beëindigd.

Zie punt 1

4.

FMO is 49% aandeelhouder van Invest International.

De volgende aandeelhoudersbesluiten vergen een gekwalificeerde (2/3e) meerderheid van stemmen:

– De benoeming en de schorsing van leden van de RvC en het opzeggen van vertrouwen
in de RvC en het aanwijzen van de voorzitter van de RvC;

– Het vaststellen van de jaarrekening van Invest International;

– Goedkeuring van de overdracht van aandelen in het kapitaal van de vennootschap;

– Besluiten tot de uitgifte, inkoop en/of intrekking van (rechten op) aandelen in
het kapitaal van de vennootschap;

– Wijziging van de statuten van de vennootschap;

– Fusies en overnames, voor zover van ingrijpende betekenis;

– (Feitelijke) ontbinding of liquidatie van de vennootschap en/of betrokkenheid van
de vennootschap bij omzetting, juridische fusie of juridische splitsing;

– Besluiten over het aantal commissarissen.

FMO legt verantwoording af aan haar aandeelhouders (waaronder de Staat) over haar
deelneming in Invest International.

5.

De Minister voor BHOS heeft via het wettelijk kader specifieke sturingsbevoegdheden
ten aanzien van de ontwikkeltaak.

Voor de ontwikkeltaak geldt dat de subsidievoorschriften uit de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) van toepassing zijn op subsidieverlening (paragraaf 4.2.8.5 van de Awb).

De Minister voor BHOS legt aan de Kamer verantwoording af over de regelingen en rapporteert
aan de Kamer over de behaalde resultaten.

6.

De Minister voor BHOS heeft via het wettelijk kader specifieke sturingsbevoegdheden
ten aanzien van de regelingentaak.

Voor de regelingentaak geldt dat Invest International uitsluitend schenkingsprogramma’s
en subsidieregelingen uitvoert krachtens een door de Minister voor BHOS verleende
volmacht respectievelijk mandaat. Afdeling 10.1.1 van de Awb is daarop van toepassing.

Invest International legt jaarlijks verantwoording af aan de Minister voor BHOS in
de jaarverslagen van de diverse regelingen.

De Minister voor BHOS legt aan de Tweede Kamer verantwoording af over de regelingen
en rapporteert aan de Kamer over de behaalde resultaten.

7.

Vanuit de Staat is er geen directe sturing op de investeringstaak, anders dan indirect
via het aandeelhouderschap (bijv. de Staat wordt geconsulteerd bij het vaststellen
van de strategie).

 
 

2.4 Aandeelhouderschap in Invest International

2.4.1 Publiek aandeelhouderschap

Het kabinet geeft Invest International vorm als een zelfstandige privaatrechtelijke
deelneming, met de Staat en FMO als aandeelhouders. De vormgeving als privaatrechtelijke
rechtspersoon is mede ingegeven vanuit de wens om een samenwerking met FMO aan te
gaan. Gelet hierop is vormgeving van Invest International als een agentschap van het
Rijk niet aan de orde. Een status als zelfstandig bestuursorgaan evenmin, nu Invest
International niet met openbaar gezag zal worden bekleed. Een staatsdeelneming is
een deelneming in een private vennootschap die geen onderdeel uitmaakt van de overheid.
Het verschil tussen staatsdeelnemingen en andere private ondernemingen in Nederland
is gelegen in het karakter van de aandeelhouder. Een staatsdeelneming heeft in ieder
geval een publieke aandeelhouder (de Staat). Andere ondernemingen hebben uitsluitend
private aandeelhouders (deelnemingen van decentrale overheden uitgezonderd). Een Minister
legt aan het parlement verantwoording af over de wijze waarop hij zijn aandeelhouderschap
in staatsdeelnemingen invult, maar niet over de manier waarop de onderneming haar
taken uitvoert. De Staat wordt aandeelhouder door risicodragend te investeren in de
bewuste onderneming. Deze risicodragende investering brengt zeggenschap met zich mee
als aandeelhouder, die is vastgelegd in het vennootschapsrecht.

Het vormgeven van Invest International als zelfstandige privaatrechtelijke deelneming
draagt ertoe bij dat individuele investeringsbeslissingen onafhankelijk en op basis
van zakelijke overwegingen worden genomen. In het geval van een agentschap of een
zelfstandig bestuursorgaan (zbo) zou de financiering van de beoogde instrumenten van
Invest International via de rijksbegroting lopen en door de overheid worden uitgevoerd.
Dat zou echter beperkingen met zich brengen om rechtstreeks risicokapitaal te verstrekken
en om goed aan te sluiten op de voortdurend veranderende behoeftes in de markt. Voor
financiering door een staatsdeelneming gelden deze beperkingen niet. Investeringen
en leningen door de investeringsdochter van Invest International, staan op de balans
van de onderneming, zonder de rijksbegroting te belasten. Invest International krijgt
een rendementseis op het eigen vermogen om te borgen dat het vermogen behouden blijft.
Binnen de opzet van Invest International zal de investeringsdochter zodanig worden
gepositioneerd dat deze op voldoende afstand van de overheid staat om er voor te zorgen
dat de kapitaalinjectie in de optiek van het Centraal Burau voor de Statistiek (CBS)
en Eurostat als financiële transactie kwalificeert en het EMU-saldo niet belast.

2.4.2 De rol van de Staat als aandeelhouder

In lijn met het uitgangspunt van het deelnemingenbeleid kiest het kabinet voor het
centrale model van aandeelhouderschap, waarbij het aandeelhouderschap van de Staat
door de Minister van Financiën wordt uitgeoefend. De voordelen van dit model zijn
volgens de Nota Deelnemingenbeleid:6

– Transparantie van het openbaar bestuur: dit maakt een goed en zuiver afwegingsproces
mogelijk tussen de verschillende rollen van de overheid (beleid, aandeelhouderschap,
toezicht) en de bijbehorende belangen;

– Duidelijkheid over de ministeriële verantwoordelijkheid;

– Het opbouwen en vasthouden van specifieke kennis waardoor efficiënter en effectiever
kan worden gewerkt en kan worden bespaard op de kosten voor externe adviseurs en projectleiders;

– Het formuleren en toepassen van een uniforme richtlijn voor het deelnemen in ondernemingen;

– Eenduidige wijze van evalueren van de staatsdeelnemingen, waardoor de Kamer zich een
samenhangend beeld kan vormen.

In het centrale model zijn het aandeelhouderschap, de uitvoerende taken van de deelneming
en de beleidsmatige rol van het beleidsdepartement ontvlochten. Een vast onderdeel
van het centrale model is dat het Ministerie van Financiën nauw samenwerkt met het
betreffende beleidsdepartement op relevante onderwerpen, zoals borging publiek belang
en strategie. De Nota Deelnemingenbeleid 2013 beschrijft hoe hier samenwerkingsafspraken
over gemaakt kunnen worden.

In het kader van het aandeelhouderschap van de Staat bepalen de Minister van Financiën
en de Minister voor BHOS met betrekking tot enkele zwaarwegende besluiten de wijze
waarop de stem namens de Staat wordt uitgebracht (zie de voorbeelden van zwaarwegende
besluiten bij punt 2 van de tabel bij het organogram). De lijst van besluiten waarop
deze interne afstemming tussen de ministeries ziet is beperkter dan bij Invest-NL,
omdat Invest International een tweede aandeelhouder heeft met zeggenschapsrechten.

Daarnaast is voorzien dat de Staat als aandeelhouder – overeenkomstig de Nota Deelnemingenbeleid
2013 – het beloningsbeleid voor het bestuur vaststelt evenals de vergoeding van de
commissarissen. Ten aanzien van investeringen van een bepaalde omvang zal een voorafgaand
goedkeuringsvereiste door de aandeelhouders en de RvC statutair worden verankerd.

Ten aanzien van de te voeren strategie en het investeringsbeleid van Invest International
zal een dialoog worden gevoerd met de commissarissen en het bestuur van Invest International.
Formeel wordt – in lijn met de uitgangspunten van de Nota Deelnemingenbeleid 2013 –
statutair verankerd dat de aandeelhouders moeten worden gehoord voorafgaand aan de
vaststelling van de strategie en het investeringsbeleid.7 Daarmee kunnen de RvC en het bestuur voldoende rekening houden met de wensen van
de aandeelhouders en hun focus houden op die gebieden waar marktfalen of een mismatch
aanwezig is bij vraag en aanbod van risicokapitaal. Tegelijkertijd wordt het juist
van belang geacht dat Invest International op voldoende afstand van de overheid staat
en zakelijk tot een afweging kan komen over de meest geëigende strategie en het te
voeren investeringsbeleid.

2.4.3 De rol van FMO als aandeelhouder

Naast de Staat zal FMO aandeelhouder worden van Invest International. Tegen uitgifte
van aandelen zal FMO haar NL-Business divisie overdragen aan Invest International,
waaronder de werknemers die werkzaam zijn bij dat onderdeel. Deze transactie geldt
als «overgang van onderneming», in de zin van het Burgerlijk Wetboek, boek 7, artikel 662
e.v.

De door NL-Business reeds geïnitieerde projecten, die in de investeringsdochter zullen
worden ondergebracht, worden geherfinancierd vanuit het investeringsvermogen van Invest
International. De waarde van de portefeuille zal worden vastgesteld door een onafhankelijke
deskundige. Daarnaast brengt FMO de kennis en expertise in die FMO heeft opgedaan
als financieringsinstelling voor ontwikkelingslanden. Tenslotte stelt FMO de door
haar gebruikte (financiële) modellen beschikbaar aan Invest International. De in-
en onder te brengen non-materiële activa zullen door een deskundige worden gewaardeerd.
FMO zal [49%] van gewone aandelen «A» in Invest International krijgen (met stem- en
winstrecht); de Staat zal [51%] van de «aandelen A» (met stem- en winstrecht) krijgen.
Over deze aandelen zal slechts een klein deel van de winst worden uitgekeerd. Voorts
worden aan de Staat alle aandelen B, met dezelfde nominale waarde per aandeel als
aandelen A, uitgegeven. Op deze aandelen B kan geen stemrecht maar wel winstrecht
worden uitgeoefend. Het grootste deel van de winst wordt over deze aandelen uitgekeerd.
De Staat krijgt deze aandelen B in ruil voor het beschikbaar stellen van het overgrote
deel van het investeringsvermogen, als kapitaal/agiostorting. Voor deze aandelenstructuur
is gekozen om ervoor te zorgen dat de winst over het ingebrachte kapitaal door de
Staat, evenredig aan de inbreng aan de Staat toekomt, zonder de stemverhoudingen te
beïnvloeden. Deze structuur is vergelijkbaar met de huidige aandeelhoudersstructuur
van FMO.

In de statuten van de vennootschap dan wel de aandeelhoudersovereenkomst zal worden
neergelegd dat de volgende besluiten van de aandeelhoudersvergadering slechts met
een gekwalificeerde meerderheid (2/3) van de uitgebrachte stemmen kunnen worden genomen:

– De benoeming en de schorsing van leden van de RvC en het opzeggen van vertrouwen in
de RvC en het aanwijzen van de voorzitter van de RvC;

– Het vaststellen van de jaarrekening van Invest International;

– Goedkeuring van de overdracht van aandelen in het kapitaal van de vennootschap;

– Besluiten tot de uitgifte, inkoop en/of intrekking van (rechten op) aandelen in het
kapitaal van de vennootschap;

– Wijziging van de statuten van de vennootschap;

– Fusies en overnames, voor zover van ingrijpende betekenis;

– (Feitelijke) ontbinding of liquidatie van de vennootschap en/of betrokkenheid van
de vennootschap bij omzetting, juridische fusie of juridische splitsing;

– Besluiten over het aantal commissarissen.

In de aanvullende overeenkomst tussen de Staat en Invest International wordt de scope
van Invest International vastgesteld of gewijzigd. FMO is hierbij medeondertekenende
partij.

In aanvulling op de bevoegdheden die FMO als aandeelhouder van Invest International
heeft, zal de nauwe samenwerking tussen Invest International en FMO, met als doel
het behalen van maximale synergie, tevens worden verwezenlijkt door middel van een
overeenkomst tussen beide partijen.

3. Verhouding tot kabinetsbeleid

3.1 Regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst»

In de Miljoenennota voor 2017 zijn de plannen aangekondigd voor het oprichten van
een nieuwe nationale financieringsinstelling. In de daaropvolgende beleidsbrieven
is het idee voor deze instelling verder uitgewerkt, waaronder de verschillende nationale
en internationale activiteiten die werden beoogd. Inmiddels is besloten deze nationale
en internationale activiteiten onder te brengen in twee separate instellingen.8

Het doel en de scope van Invest International blijven onveranderd ten opzichte van
de internationale tak van Invest-NL zoals destijds aangekondigd. In Invest International
worden verschillende instrumenten voor internationale financiering, die thans voor
de Minister voor BHOS worden uitgevoerd door RVO, samengebracht en gebundeld. Ook
de activiteiten van FMO NL-Business worden onderdeel van Invest International. Tot
slot worden ook de activiteiten van Atradius DSB (exportkredietverzekering, exportkredietgarantie,
investeringsverzekering) gecoördineerd met Invest International.

Uiteraard zal ondanks het gegeven dat de activiteiten van Invest International los
komen te staan van Invest-NL er worden samengewerkt door onderlinge warme doorverwijzing
zodat de ondernemer die op zoek is naar financiering altijd bij het juiste loket terechtkomt.

Op verschillende manieren zal Invest International bijdragen aan een verbeterde dienstverlening
aan het Nederlandse bedrijfsleven. Dit past ook binnen de ambities van de Minister
voor BHOS.9 Met de oprichting van Invest International wordt de versnippering van het instrumentarium
verder verminderd en kan de slagkracht van het instrumentarium verder worden vergroot.
Het bedrijfsleven wordt één loket geboden voor al zijn internationale financieringsbehoeften,
door bestaande instrumenten te combineren met nieuwe ondersteuningsmogelijkheden vanuit
Invest International. Dit sluit ook aan bij de ambitie uit de Handelsagenda om excellente
dienstverlening te kunnen bieden, specifiek voor het mkb en startups.10 Ook zal binnen Invest International ondersteuning mogelijk zijn voor het bedrijfsleven
in de fase van projectontwikkeling. Op deze manier kan Invest International de ondernemer
integraal ondersteunen, van projectontwikkeling tot exportfinanciering of financiering
van buitenlandse investeringen. Zo zal meer maatwerk worden geleverd aan bedrijven
en consortia en kan ondersteuning worden geboden voor zowel het internationaal vermarkten
van hun producten als het bieden van oplossingen voor wereldwijde vraagstukken zoals
bijdragen aan duurzame economische ontwikkeling.

3.2 Kabinetsbeleid inzake privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten

In de kabinetsreactie op het rapport «Verbinding Verbroken» is het kabinetsbeleid
weergegeven zoals wordt toegepast bij (externe) verzelfstandigingen, privatisering
en marktordening. Dit beleid is leidend geweest bij de vormgeving van Invest International
en het besliskader «privatisering en verzelfstandiging» is daarbij toegepast. De aanleiding,
de motieven, doelen en beoogde effecten zijn eerst behandeld in de brief van 10 februari
2017 en bijgesteld bij de brief van 15 februari 2018.

De relevante publieke belangen zijn geïdentificeerd en bijpassende voorzieningen zijn
getroffen om deze belangen extra te borgen voor zover dit noodzakelijk is gebleken.
Het gaat dan om het waarborgen van een goede en effectieve doelbinding van Invest
International, het voorkomen van verdringing van marktpartijen door activiteiten van
Invest International, het bewaken van de additionaliteit van de activiteiten van Invest
International ten opzichte van hetgeen reeds op de markt beschikbaar is, het waarborgen
van een voldoende professionele en zakelijke bedrijfsvoering van Invest International
en het realiseren van een voldoende rendement om het kapitaal dat afkomstig is uit
publieke middelen in stand te houden en te kwalificeren als financiële transactie
om negatieve effecten ten aanzien van het EMU-saldo te voorkomen voor Invest International.
Het samenstel van het wetsvoorstel, de statuten en de overeenkomst tussen de aandeelhouders
en Invest International bieden voldoende instrumenten en beïnvloedingsmogelijkheden
om deze belangen te waarborgen.

Tevens zijn er voldoende wettelijke voorzieningen getroffen om voor die taken waar
Invest International in mandaat, volmacht of machtiging namens de Minister voor BHOS
handelt, deze voldoende aansturingsmogelijkheden te bieden. Daarbij is uitdrukkelijk
de mogelijkheid verworpen van het inrichten van een zelfstandig bestuursorgaan dat
met openbaar gezag is bekleed en ten laste van de eigen balans subsidies kan verstrekken,
in lijn met het kabinetsbeleid ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen. Wel is
aan Invest International een wettelijke taak toegekend.

Met het wetsvoorstel, de ontwerpstatuten voor Invest International en de daarmee samenhangende
stukken is de tweede stap van «privatisering en verzelfstandiging» afgerond en wordt
met indiening van het wetsvoorstel stap 3 van het besliskader gestart.

4. Europese en mededingingsaspecten

4.1 Gevolgen oprichting Invest International voor EMU

In de Kamerbrief van 10 februari 2017 is aangegeven dat de kapitaalstorting ter vermijding
van negatieve effecten op het EMU-saldo dient te kwalificeren als een financiële transactie.
Dat stelt enerzijds vereisten aan het normrendement. Hiervoor gelden de regels van
Eurostat betreffende het ESA2010 en de bijbehorende «Manual on Government Deficit
and Debt, Eurostat, 2016 Edition, paragraaf III.2 Capital injections into public corporations».
Die regels vergen onder meer een test om vast te stellen of er sprake is van een «market
rate of return» over de kapitaalinjectie die wordt berekend conform de Eurostat handleiding.
En anderzijds is vereist dat de vennootschap waarin de kapitaalstorting plaatsvindt
op voldoende afstand van de overheid handelt en in een grote mate van zelfstandigheid,
waarbij de vennootschap zich zo veel mogelijk gedraagt als een marktinvesteerder.
De kwalificatie als financiële transactie is uiteindelijk aan het CBS en aan Eurostat
om te beoordelen.

4.2 Mededingingsaspecten

Bij de beoordeling op het beginsel van additionaliteit zal de financieringsvraag van
de onderneming het vertrekpunt zijn (de klant doet het voorstel voor een financierings-/investeringsproduct).
Hiervoor zal een transparante procedure beschikbaar komen, die openbaar toegankelijk
is. Het investeringscomité van de Invest International toetst aan de hand van deze
procedure of sprake is van additionaliteit. Bij het doorlopen van die procedure staan
verscheidene te beantwoorden vragen centraal. Vastgesteld dient te worden of het product
(bijvoorbeeld equity financiering, mezzanine, garantie of (zeer) langlopend vreemd
vermogen) passend is om aan de financieringsbehoefte van de onderneming te voldoen.
Vervolgens dient plausibel te zijn dat het desbetreffende financiële product niet
in de markt voorhanden is. De ondernemer dient daartoe een nog nader te bepalen aantal
marktpartijen te benaderen voor het verzochte product. Als deze marktpartijen het
gevraagde product niet kunnen of willen bieden, wordt aangenomen dat aan het vereiste
van additionaliteit is voldaan. Toetsing op additionaliteit is ook nodig wanneer een
deel van de financieringsbehoefte via subsidie kan worden afgedekt en voor het resterende
deel een beroep op Invest International wordt gedaan.

De omvang van financiering dient verder afgestemd te zijn op de mate waarin additionaliteit
speelt. Door een procedure hiervoor niet in of krachtens het wetsvoorstel vast te
leggen, is er ruimte om op basis van praktijkervaringen in de loop van de tijd die
procedure bij te stellen en aan te scherpen waar dat nodig mocht blijken te zijn.
Wijzigingen zal Invest International openbaar maken zodat daarvan door een ieder kennis
genomen kan worden.

Om aanvullend te borgen dat Invest International niet in concurrentie treedt met andere
private marktpartijen, voorziet deze wet in een procedure voor een mededingingsklacht
over de nakoming van additionaliteit. Invest International moet voorzien in een adequate
klachtafhandelingsprocedure die te vinden is via de website, en volgens welke een
klaagschrift ingediend kan worden. Dit klaagschrift dient onderbouwd te worden opdat
Invest International de mogelijkheid heeft zich inhoudelijk te verweren. Aan het eind
van elk kwartaal doet Invest International verslag aan de Minister voor BHOS over
de status van de afhandeling van de ingediende mededingingsklacht. In eerste instantie
is het aan Invest International zelf om vast te stellen of de uitgevoerde werkzaamheid
inderdaad leidt tot ongewenste mededinging met ondernemingen uit het oogpunt van marktwerking.
Als Invest International vaststelt dat een werkzaamheid ter uitvoering van een taak
leidt tot een uit het oogpunt van goede marktwerking ongewenste mededinging, draagt
Invest International, met inachtneming van de belangen van derden, zorg dat de ongewenste
mededinging binnen een redelijke termijn wordt beëindigd en dat de gevolgen daarvan
voor de klant worden gemitigeerd. Ook kan de Minister voor BHOS ambtshalve constateren
dat sprake is van ongewenste mededinging en met inachtneming van de belangen van derden,
een aanwijzing geven om de ongewenste mededinging binnen een door de Minister voor
BHOS gestelde termijn te beëindigen en de gevolgen daarvan te mitigeren.

Van deze bevoegdheid zal de Minister voor BHOS terughoudend gebruik maken. Deze bevoegdheid
heeft niet tot doel bemoeienis met Invest International te hebben om sturing te geven
aan de wijze waarop additionaliteit bij een klacht wordt beoordeeld. Uitgangspunt
is dat via Invest International zelf en indien nodig via de civiele rechter (of via
een klacht bij de Europese Commissie) de toepassing van additionaliteit in individuele
gevallen aan de orde dient te worden gesteld. Overheidsbetrokkenheid is daarbij niet
aan de orde. Dit kan bij wijze van uitzondering anders zijn, bijvoorbeeld als sprake
is van een schending van het beginsel van additionaliteit van zodanige importantie
dat de Minister voor BHOS daar uit eigener beweging aanleiding in ziet om op te treden.
Of als sprake is van schendingen die op een patroon wijzen, bijvoorbeeld door veelvuldige
activiteiten in een marktsector waarin additionaliteit niet aan de orde is. Dan ligt
het in de rede dat de Minister voor BHOS ambtshalve afweegt om van zijn aanwijzingsbevoegdheid
gebruik te maken. Met een aanwijzing en de daaraan verbonden bevoegdheden kan op directe
wijze en effectief tegen eventuele marktverdringing door Invest International worden
opgetreden. De aanwijzingsbevoegdheid geldt enkel indien Invest International zelf
een mededingingsklacht gegrond heeft verklaard of ambtshalve door de Minister voor
BHOS ongewenste mededinging is vastgesteld, maar Invest International vervolgens nalaat
de desbetreffende activiteit binnen een redelijke termijn te beëindigen. In dat geval
kan de Minister voor BHOS, namens en op kosten van Invest International er zowel door
het verrichten van publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtshandelingen als
door het verrichten van feitelijke handelingen in voorzien dat de werkzaamheid zo
snel mogelijk wordt beëindigd. Dit zal naar verwachting slechts in uitzonderlijke
gevallen nodig kunnen zijn.

Naast deze mogelijkheid bestaat uiteraard ook de mogelijkheid om een klacht in te
dienen bij de Europese Commissie over concurrentiebeperkende handelspraktijken, zoals
over kartelvorming en ongeoorloofde staatssteun. De in dit wetsvoorstel opgenomen
voorziening voor mededingingsklachten perkt de toegang tot deze procedure geenszins
in.

4.3 Staatssteunaspecten

De oprichting van en kapitaalstorting in Invest International betreft een staatssteunmaatregel
die is voorgelegd aan de Europese Commissie. Op het niveau van de oprichting van de
instelling wordt staatssteun verleend doordat genoegen wordt genomen met een normrendement
dat weliswaar borgt dat er sprake is van een financiële transactie in het kader van
het EMU-saldo, maar dat niet altijd voldoende als marktconform kan worden beschouwd
vanuit het oogpunt van staatssteun.11 De kapitalisatie van Invest International is aldus als staatssteun gemeld. Daarnaast
kunnen de investeringen van Invest International ook staatssteun betreffen omdat ten
opzichte van een reguliere marktinvesteerder in sommige gevallen sprake zal zijn van
een grotere «risk-appetite», langere looptijden of een lager tarief. Er kan daarbij
dan sprake zijn van staatssteun door Invest International op individueel transactieniveau.

Weliswaar is het potentieel verstorende karakter van deze financiering minder groot
omdat de betrokken ondernemingen in hun activiteiten veelal op landen buiten de interne
markt zijn georiënteerd, maar dat sluit volgens het Hof van Justitie niet uit dat
ook dan vervalsing van de mededinging op de interne markt en verstoring van het handelsverkeer
tussen de lidstaten kan plaatsvinden.12 Uitgangspunt hierbij blijft dat marktconforme beprijzing zal worden toegepast voor
alle situaties waarin dat mogelijk is. Voor investeringen waarbij mogelijk staatssteun
verstrekt wordt (en dus geen marktconforme beprijzing wordt toegepast) zal – voor
zover van toepassing – worden voldaan aan de diverse kaders omtrent staatssteun en
allerlei vormen van exportsteun die beogen een gelijk speelveld te waarborgen.

De ontwikkeltaak wordt volledig en structureel door de Minister voor BHOS bekostigd
overeenkomstig artikel 14. De instelling ontvangt deze subsidiëring op aanvraag, waarbij
de Minister voor BHOS door middel van de subsidiebeschikking en de daaraan verbonden
voorwaarden en verplichtingen stuurt. De Minister voor BHOS kan in voorkomend geval
aanwijzingen geven in het belang van een goede vervulling van de ontwikkeltaak. Daarmee
voert de instelling het door de Minister voor BHOS gewenste beleid uit. Ook deze mogelijkheid
van subsidiering op aanvraag is aangemeld bij de Europese Commissie.

Inmiddels heeft de Europese Commissie een besluit vastgesteld waarin zij aangeeft
geen bezwaar te maken tegen de voorgenomen steunmaatregelen. De openbare versie van
het besluit zal op korte termijn door de Europese Commissie worden gepubliceerd13.

4.4 Overige Europeesrechtelijke aspecten

Artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU)
dat het vrije verkeer van diensten waarborgt heeft een vorm van rechtstreekse werking,
zodat beoordeeld dient te worden of het wetsvoorstel het vrij verkeer hiervan op (ongeoorloofde)
wijze belemmert. Bij het toetsen van het wetsvoorstel aan de verdragsvrijheden (artikel 56
VWEU) dient eerst te worden bezien of er een harmonisatiemaatregel van toepassing
is die de toepasselijke wetgeving harmoniseert of inkadert. Pas als dit niet geval
is, kan aan een toetsing aan de verdragsvrijheden, zoals het vrij verkeer van diensten
(artikel 56 VWEU) worden toegekomen. Eerst dient dus te worden bezien of de dienstenrichtlijn
van toepassing is op het wetsvoorstel dat Invest International inkadert. 14

Voor wat betreft de verenigbaarheid van het wetsvoorstel met de dienstenrichtlijn
en bijbehorende implementatiewetgeving in de vorm van de Dienstenwet, kan worden opgemerkt
dat de dienstenrichtlijn niet van toepassing is op niet-economische diensten van algemeen
belang (artikel 2, tweede lid, onderdeel a, dienstenrichtlijn) en activiteiten in
het kader van de uitoefening van openbaar gezag (artikel 2, tweede lid, onderdeel
i, dienstenrichtlijn). Dit betekent dat de activiteiten in het kader van de regelingentaak
en de taak tot het verstrekken van financiële middelen aan buitenlandse overheidsentiteiten,
buiten het toepassingsbereik vallen van de dienstenrichtlijn. Het zijn noch economische
activiteiten noch vormen van dienstverrichting waar de dienstenrichtlijn op ziet.

Voor wat betreft de andere door Invest International te verrichten werkzaamheden,
geldt dat deze kwalificeren als economische activiteiten en als diensten. Hier geldt
evenwel dat er geen of een beperkte mate van toepasselijkheid van de dienstenrichtlijn
aan de orde is. Invest International wordt door middel van dit wetsvoorstel een bijzonder
recht opgelegd voor wat betreft de ontwikkelactiviteiten.

Voor deze wettelijke taken en inkadering geldt dat de dienstenrichtlijn expliciet
bepaalt dat het geen betrekking heeft op de liberalisering van diensten van algemeen
economisch belang die voorbehouden zijn aan openbare of particuliere entiteiten, noch
op de privatisering van openbare dienstverrichtende entiteiten noch betrekking heeft
op de afschaffing van dienstverrichtende monopolies (artikel 1, tweede en derde lid,
dienstenrichtlijn). De dienstenrichtlijn als zodanig is dus niet relevant voor de
wettelijke taken die zijn opgelegd aan Invest International. Deze dienen te worden
getoetst aan respectievelijk artikel 106, eerste en tweede lid, VWEU in combinatie
met artikel 56 VWEU, omdat aan het verbod van artikel 106, eerste lid, VWEU geen zelfstandige
betekenis toekomt (zie arrest HvJEU van 28 september 2006, Asemfo/Tragsa, zaak C-295/05,
overwegingen 39–40). De rechtvaardiging voor de activiteiten is gelegen in de gebrekkige
werking van de markt bij het bevorderen en ontwikkelen van bepaalde projecten en doorgroei
van startende ondernemingen met een bijzonder risicoprofiel of markt. Voor een uitgebreidere
onderbouwing wordt verwezen naar paragraaf 2.1 van deze toelichting.

Voor de wettelijke taak van het verrichten van investeringen kan worden opgemerkt
dat hier sprake zal zijn van het verrichten van financiële diensten. Dergelijke diensten
zijn uitgesloten van het toepassingsbereik van de dienstenrichtlijn (artikel 2, tweede
lid, onderdeel b, dienstenrichtlijn).

Ook dient te worden beoordeeld in hoeverre het wettelijk kader een belemmering vormt
voor de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU) en het vrij verkeer van kapitaal
(artikel 63 VWEU). Het wettelijk kader stelt als zodanig geen beperkingen aan de mogelijkheden
om dochterondernemingen op te richten in andere lidstaten of derde landen of daar
investeringen te verrichten. Wel dienen deze te passen binnen de doelstellingen van
Invest International. De verantwoordelijkheid voor de investeringsbeslissing ligt
bij het bestuur van Invest International en is als zodanig niet aan een voorafgaande
goedkeuringsprocedure onderworpen opgenomen in dit wetsvoorstel.

Tot slot zijn de activiteiten van Invest International niet van dien aard dat daarvoor
notificatie onder Richtlijn 98/34/EG en 98/48/EG betreffende een informatieprocedure
op het gebied van normen en technische voorschriften regels betreffende de diensten
van de informatiemaatschappij (PbEG 1998, L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48/EG
van 20 juli 1998 (PbEG 1998, L 217) aan de orde is.

5. Inhoud wetsvoorstel

Het wetsvoorstel is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 1 bevat algemene bepalingen, daaronder
begrepen een artikel dat voorziet in een aantal machtigingen voor de Staat, onder
meer voor mede-oprichting van Invest International. Hoofdstuk 2 bevat de doelstellingen
van Invest International. In dit hoofdstuk zijn ook de taken en handelingen opgenomen
van Invest International. Hoofdstuk 3 betreft de uitoefening van het aandeelhouderschap
van de Staat. In hoofdstuk 4 zijn de voorwaarden voor taakuitoefening beschreven.
Daarbij komen mededinging en staatssteun, bedrijfsvoering en beginselen van financieel
beheer aan de orde. Hoofdstuk 5 bevat artikelen over geldmiddelen, onder andere over
ontwikkelactiviteiten en cofinanciering door decentrale overheden van activiteiten
van de investeringsdochter. Hoofdstuk 6 gaat over evaluatie en hoofdstuk 7 bevat invoeringsrecht.

5.1 Machtiging mede-oprichten en deelnemen

Artikel 2 van het wetsvoorstel voorziet in een machtiging. Het betreft een machtiging
voor de Minister van Financiën om namens de Staat in samenwerking met FMO Invest International
mede op te richten en om deel te nemen in het aandelenkapitaal van Invest International
(eerste en tweede lid). Deze machtiging strekt zich ook uit tot het oprichten, mede-oprichten
of doen oprichten van een rechtspersoon waarin Invest International alle aandelen
houdt en die als doelstelling heeft het uitvoeren van een taak als bedoeld in artikel 4,
leden 1 en 2 (artikel 2, lid 3).

Deze machtiging vloeit voort uit de Comptabiliteitswet 2016. Deze wet borgt betrokkenheid
van de Tweede en Eerste Kamer bij privaatrechtelijke rechtshandelingen van de Staat
die gericht zijn op activiteiten met een publiek karakter, aanzienlijke maatschappelijke
gevolgen of waarbij het vermogen van privaatrechtelijke rechtspersonen wordt versterkt.
Artikel 4.7, eerste lid, bepaalt daarom dat voor onder meer het door de Staat oprichten,
mede oprichten of doen oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon en het verstrekken
aan een privaatrechtelijke rechtspersoon van eigen vermogen een voorhangprocedure
gevolgd dient te worden. Uit artikel 4.7, derde lid, onderdeel a, vloeit voort dat
een voorhangprocedure niet gevolgd hoeft te worden als een wettelijke regeling voorziet
in een rechtsgrond voor het verrichten van die rechtshandeling. Bij de totstandkoming
van een dergelijke wettelijke regeling zijn beide Kamers immers al betrokken.

Omdat in het geval van Invest International en de drie voorziene dochtervennootschappen
meerdere privaatrechtelijke rechtshandelingen door de Staat zullen moeten worden verricht
waarvoor zonder nadere wettelijke voorziening telkens een voorhangprocedure doorlopen
dient te worden, is ervoor gekozen om bij dit wetsvoorstel direct in een machtiging
voor het verrichten van al deze handelingen te voorzien. Dit voorkomt versnippering
van procedures en zorgt er voor dat de Tweede en Eerste Kamer de machtigingen in samenhang
kunnen bezien. Na oprichting zullen Invest International en de dochtervennootschappen
het ter beschikking gestelde kapitaal op efficiënte en doelmatige wijze moeten inzetten
om de beleidsdoeleinden te bereiken. Jaarlijks zal de Minister van Financiën de Tweede
Kamer in het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen informeren over de activiteiten
van de deelneming en de invulling van het aandeelhouderschap.

5.2 Doelstelling Invest International

In artikel 3 is de doelstelling van Invest International vastgelegd. Invest International
heeft tot doel om ondersteuning voor op het buitenland gerichte activiteiten van ondernemingen
en internationale projecten die een bijdrage leveren aan de Nederlandse economie door
het verbeteren van de internationale concurrentiepositie en het verdienvermogen, waaronder
internationale projecten die voorzien in oplossingen voor wereldwijde vraagstukken
zoals bijdragen aan duurzame economische ontwikkeling. Invest International ontplooit
haar activiteiten additioneel aan de markt, door middel van financiering en projectontwikkeling.
Deze doelstelling heeft betrekking op het bedienen van het bedrijfsleven dat een bijdrage
levert aan de Nederlandse economie en op het ondersteunen van activiteiten met maatschappelijke
impact. Deze doelstelling wordt gerealiseerd door uitvoering van de taken, genoemd
in artikel 4.

5.3 Taken en bevoegdheden Invest International

In artikel 4 zijn de taken van Invest International beschreven. Hierbij gaat het in
alle gevallen om taken die additioneel zijn aan wat commerciële marktpartijen leveren:

5.3.1 Ontwikkeltaak (artikel 4, eerste lid, onder a)

De projectontwikkelingsactiviteiten die vanuit de ontwikkeltak worden ontwikkeld zijn
gericht op het behalen van maatschappelijke impact en daarbij direct of indirect een
bijdrage leveren aan de Nederlandse economie. De ontwikkelactiviteit betreft zowel
directe als indirecte ondersteuning bij de business development van startende, doorgroeiende
en innovatieve Nederlandse ondernemingen in het buitenland, alsook directe en indirecte
ondersteuning bij het tot stand komen van projecten met een Nederlandse betrokkenheid
in het buitenland. In beide gevallen gaat het om het financierbaar maken van internationale
ondernemingen of projecten met zo veel mogelijk private inbreng. De ontwikkeltak zal
ertoe bijdragen dat projecten van internationaal georiënteerde ondernemingen die nu
onvoldoende van de grond komen op het terrein van wereldwijde vraagstukken of Sustainable
Development Goals in het buitenland, tot stand komen of worden vlot getrokken. Tevens
kan Invest International als regisseur optreden om met de markt financieringsbronnen
bij elkaar te brengen en kleinere projecten te bundelen en te standaardiseren.

5.3.2 Investeringstaak (artikel 4, eerste lid, onder b)

De activiteiten van Invest International die gefinancierd worden uit het investeringsvermogen
leveren een bijdrage aan de Nederlandse economie door het verbeteren van de internationale
concurrentiepositie en het verdienvermogen, en dragen zo veel mogelijk bij aan het
oplossen van wereldwijde vraagstukken. Dit kan bijvoorbeeld het financieren van een
internationaal project zijn waaraan een ondernemer of consortium een bijdrage levert
door middel van export of een investering. Dit omvat ook het verstrekken van risicokapitaal,
te weten equity financiering, mezzanine (vnl. achtergestelde leningen), garanties
en het verstrekken van (zeer) langlopend vreemd vermogen.

Bij het aangaan van een individuele investering door Invest International gelden enkele
randvoorwaarden. Daartoe behoren onder andere:

– Er dient sprake te zijn van een levensvatbare businesscase. Invest International is
immers een financieringsinstelling en verstrekt geen ongeoorloofde staatssteun.

– De geboden financiering mag geen economische activiteiten van andere marktpartijen
verdringen (geen «crowding out»). Dit is extra geborgd door het wettelijk regime neergelegd
in de artikelen 9 tot en met 12.

– «Crowding in» van andere investeerders: Invest International is bij voorkeur niet
de enige investeerder in een project.

– Iedere investering wordt voorafgaand getoetst aan de doelstellingen van de Invest
International. Het beoogde economische en/of maatschappelijke rendement van een investering
wordt vooraf beoordeeld en periodiek gerapporteerd.

– De financiële voorwaarden van een investering houden rekening met het door de Staat
als (mede-)aandeelhouder vastgestelde normrendement dat voor de gehele instelling
geldt. Financiering wordt in principe verstrekt tegen marktconforme voorwaarden. Van
dit principe kan worden afgeweken als er specifieke doelstellingen worden nagestreefd
die tegen marktconforme voorwaarden niet bereikt kunnen worden.

– Verder zal iedere investering worden getoetst aan criteria voor IMVO. Invest International
dient hierin een voorbeeldfunctie te vervullen en zal worden gevraagd aan te sluiten
bij «best performing standards». Hierbij kan worden gedacht aan bestaande internationale
IMVO standaarden, zoals de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen en de
IFC Environmental and Social Performance Standards.15, 16

– Activiteiten of sectoren die voorkomen op de FMO uitsluitingslijst komen niet voor
ondersteuning in aanmerking.

– Transparantie: Het investeringsproces is transparant. Invest International wordt gefinancierd
met publiek geld. De investeringen worden daarom transparant gerapporteerd en beoordeeld
op basis van heldere, vooraf bekende, criteria.

Het investeringsbeleid zal uiteindelijk worden vastgesteld door Invest International.

5.3.3 Taak tot uitvoering van subsidieregelingen- en besluiten (artikel 4, eerste
lid, onder c)

Invest International heeft de wettelijke taak om bepaalde subsidieregelingen voor
rekening en risico van de Minister voor BHOS uit te voeren. De besluiten die Invest
International op grond van deze subsidieregelingen neemt, worden in dat geval in mandaat
namens de Minister voor BHOS genomen en leveren financiële aanspraken op ten laste
van de rijksbegroting.

De keuze om deze wettelijke taak neer te leggen bij Invest International, is ingegeven
door de wens om ruimte te bieden voor synergie. Het geeft de mogelijkheid aan de Minister
voor BHOS subsidieregelingen door Invest International te laten uitvoeren die bijvoorbeeld
sterke samenhang hebben met andere taken van Invest International en waarvan het laten
uitvoeren door Invest International meerwaarde oplevert voor ondernemingen. Invest
International zal bij haar oprichting de uitvoering op zich nemen van de financieringsinstrumenten
DRIVE, DGGF spoor 1, DTIF, D2B en ORIO. Invest International zal afspraken maken met
RVO ten behoeve van de uitvoering van vorenbedoelde regelingen in de eerste fase na
de oprichting. De activiteiten van de internationale financieringsregelingen van de
Minister voor BHOS richten zich, voor zover deze vanuit ODA-middelen zijn gefinancierd,
op ontwikkelingsrelevante projecten en/of investeringen en leveren daarbij direct
of indirect een bijdrage aan de Nederlandse economie. Indien de regelingen vanuit
niet-ODA-middelen zijn gefinancierd zullen deze een directe bijdrage leveren aan de
Nederlandse economie.

Daar waar dit noodzakelijk is, zal op operationeel gebied sprake zijn van zogenaamde
«Chinese walls» die een strikte scheiding van werkzaamheden beogen en een gecontroleerde
informatiestroom mogelijk maken. Hierbij kan worden aangesloten bij de bij financiële
instellingen gangbare praktijk van scheiding tussen bepaalde business units. Zo bestaat
er bij grote banken een strikte scheiding tussen de afdeling die ondernemingen adviseert
over het aantrekken van kapitaal op de kapitaalmarkt, de afdeling die verantwoordelijk
is voor het in de markt zetten van aandelen of obligaties en de afdeling die verantwoordelijk
is voor het publiceren van onderzoek over effecten uitgevende ondernemingen. Deze
«Chinese walls» worden vastgelegd in beleid en procesbeschrijvingen van Invest International.

5.3.4 Taak het doen van schenkingen en het sluiten van bijdrageovereenkomsten (artikel 4,
eerste lid, onder d)

Invest International kan, ten laste van de begroting van de Minister voor BHOS, schenkingen
doen aan buitenlandse overheidsorganen in ontwikkelingslanden (D2B) die direct of
indirect bijdragen aan de inzet van Nederlandse kennis en expertise voor het oplossen
van maatschappelijke vraagstukken.

5.3.5 Delegatiegrondslag andere taken en vergoeding van kosten voor die taken

De delegatiegrondslag in artikel 4, tweede lid, biedt de mogelijkheid om aan Invest
International andere taken op te dragen. Dezelfde grondslag kan worden benut om regels
te stellen over de vergoeding van de kosten verbonden aan de uitvoering van deze taken.
Die andere taken dienen verenigbaar te zijn met de doelstelling van Invest International.
Bij de afweging of, en zo ja hoe van de grondslag gebruik wordt gemaakt, zal zowel
het belang van het zelfstandig en zakelijk kunnen opereren als het publieke belang
worden gewogen. Indien beoogd is dat er een nieuwe taak wordt opgedragen aan Invest
International, zal de Minister voor BHOS in overleg treden, gericht op consensus,
met de FMO als medeaandeelhouder.

6. Geografische focus

Invest International kent geen geografische afbakening en kan daarmee het bedrijfsleven
ondersteunen bij alle activiteiten gericht op het buitenland. Zowel in lage, midden-
als hoge inkomenslanden is Invest International straks actief. Zoals in paragraaf
2.3 is toegelicht kan dit in een later stadium nader worden ingekleurd. Een belangrijke
vereiste blijft echter dat Invest International additioneel is aan de markt en FMO
en complementair aan Invest-NL. In dit licht gezien is de verwachting dat de activiteiten
van Invest International in de EU en andere hoge inkomenslanden, hoewel niet uitgesloten,
relatief beperkt zullen zijn. Uiteraard is ondersteuning voor activiteiten in embargolanden
ook voor Invest International niet toegestaan.

Verder zal er goede afstemming tussen Invest International en Invest-NL plaatsvinden
over grensoverschrijdende projecten omdat Invest-NL ook actief kan zijn in het buitenland.
Deze samenwerking wordt in een later stadium tussen beide entiteiten uitgewerkt in
een samenwerkingsprotocol. Hierbij worden afspraken gemaakt met betrekking tot de
dienstverlening aan ondernemers met buitenlandse activiteiten. Naast reguliere samenwerking
tussen Invest-NL en de Europese Investeringsbank (EIB) zal Invest-NL met andere EU
National Promotional Banks/ Institutions (NPB/NPI) samenwerken aan gezamenlijke projecten
binnen de EU. Zo zullen bijvoorbeeld grensoverschrijdende projecten die vallen binnen
de door Invest-NL vastgestelde investeringsdomeinen ook door Invest-NL worden bediend.
Het is derhalve belangrijk dat hierover goede afspraken tussen beide instellingen
worden gemaakt om optimale dienstverlening aan de ondernemer te kunnen bewerkstelligen.

7. Samenwerking van Invest International met Invest-NL en andere instellingen

Invest International zal samenwerken met vele partijen. Zo zal er worden samengewerkt
met Atradius DSB, FMO, RVO en Invest-NL zodat bedrijven vanuit één loket goed worden
bediend en partijen zo nodig warm worden doorverwezen. De samenwerking tussen de partijen
wordt vormgegeven middels een samenwerkingsprotocol. Zo kan de samenwerking maar ook
het voorkomen van overlap in het dienstenaanbod met de verschillende instellingen
worden voorkomen. Hiermee wordt voorkomen dat Invest International bijvoorbeeld gaat
«concurreren» op de dienstverlening van RVO. Uiteraard zal er door Invest International
ook intensief worden samengewerkt met uiteenlopende partijen zoals Nederlandse en
buitenlandse banken, buitenlandse overheden, ngo’s, ambassades, toezichthouders, projectinitiators
en IFI’s.

8. Verantwoording en toezicht

De regeling van de verantwoording van en het toezicht op het vervullen van de doelen
en onderscheiden voorgestelde wettelijke taken van Invest International, houdt rekening
met de verschillen tussen die taken.

Voor de ontwikkeltaak geldt dat op subsidieverlening aan Invest International voor
activiteiten die onder deze taak vallen de subsidievoorschriften uit de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) van toepassing zijn (paragraaf 4.2.8.5 van de Awb). Voorts kan
de Minister voor BHOS de subsidieverlening voor activiteiten die onder deze taak vallen
op grond van de Awb intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen als
Invest International of de dochtermaatschappij de aanwijzingen van de Minister voor
BHOS niet opvolgt. Hetzelfde geldt voor de subsidievaststelling. Voorts is voorzien
in een bepaling op basis waarvan bij grove nalatigheid bij het vervullen van de ontwikkeltaak,
zoals het niet opvolgen van een aanwijzing, de Minister voor BHOS of in opdracht van
hem een derde zelf tijdelijk kan voorzien in een uit te voeren werkzaamheid voor een
taak. De Minister voor BHOS kan bijvoorbeeld een last onder bestuursdwang opleggen
(artikel 14, vijfde lid). Daarmee kan een juiste uitvoering van de ontwikkeltaak,
die zich zo nodig ook kan uitstrekken tot aan die taak op grond van artikel 4, derde
lid, bij algemene maatregel van bestuur gestelde nadere regels, voldoende worden gewaarborgd.

Bij het vervullen van de investeringstaak berust de verantwoordelijkheid voor onderwerpen
als kwaliteit van het financieel risicomanagement, het financieel beheer en de financiële
verantwoording primair bij Invest International als zelfstandig opererende onderneming.
Het aandeelhouderschap van de Staat biedt voldoende mogelijkheden om op de inrichting
daarvan invloed uit te oefenen. In paragraaf 2.4 is hier uitgebreider op ingegaan.
Daarin worden verschillende mechanismen beschreven die bijdragen aan het verzekeren
van een juiste uitvoering van deze taak door Invest International.

Invest International is verder voor wat betreft de ontwikkeltaak een rechtspersoon
met een wettelijke taak in de zin van de Comptabiliteitswet 2016.

Voor de regelingentaak geldt dat Invest International uitsluitend subsidieregelingen
of subsidiebesluiten uitvoert krachtens een door de Minister voor BHOS verleend mandaat.
De mandaatverhouding biedt de mogelijkheid om controle te houden op de uitvoering
van deze taak. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld, zoals
ten aanzien van de uitvoering. In ultimo zal een eenmaal gegeven mandaat tot uitvoering
van een subsidieregeling door de betrokken Minister voor BHOS ook weer kunnen worden
ingetrokken.

De vergoeding die Invest International ontvangt voor het uitoefenen van de regelingentaak
is aan te merken als een wettelijke heffing. Door deze wijze van bekostiging zal de
regelingendochter ook worden aangemerkt als een rechtspersoon met een wettelijke taak
in de zin van de Comptabiliteitswet 2016.

De bepalingen uit die wet voor het toezicht op het beheer van publieke middelen buiten
het Rijk en de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer strekken zich daarmee
tot de ontwikkel- en regelingentaken uit.

Dit ligt anders voor de investeringstaak. Voor de investeringstaak geldt dat voor
het doen van investeringen sprake is van een staatsdeelneming met een reguliere aandeelhoudersrelatie
tussen de Staat en Invest International. Bekostiging van uitvoeringsactiviteiten is
niet aan de orde, zodat ten aanzien van deze taak geen sprake is van een rechtspersoon
met een wettelijke taak in de zin van de Comptabiliteitswet 2016 (zie hiervoor nader
paragraaf 9.1). Evenmin is Invest International op basis van de doelstellingen en
taken op instellingsniveau onderworpen aan een vergunningplicht, prudentieel toezicht
of gedragstoezicht in het kader van de Wet op het financieel toezicht. Het is bijvoorbeeld
geen bank, beleggingsonderneming of beheerder van een beleggingsinstelling in de zin
van die wet (zie hiervoor nader paragraaf 9.4).

Een belangrijk uitgangspunt bij de uitvoering van de investeringstaak van Invest International
is dat investeringen additioneel aan de markt moeten plaatsvinden. Ook voor de uitvoering
van de ontwikkeltaak is dit uitgangspunt leidend. De beoordeling vooraf, de in het
wetsvoorstel opgenomen procedure van de mededingingsklacht en de bevoegdheid van de
Minister voor BHOS tot het geven van een aanwijzing tot beëindiging van een activiteit
en eventuele vervolghandelingen komen nader in paragraaf 4.2 aan bod. Indien een investeringsactiviteit
moet worden beëindigd omdat niet is voldaan aan het criterium van additioneel handelen
aan de markt kan dit tevens bijdragen aan een juiste naleving van de investeringstaak
die aan Invest International is opgedragen. Dit geldt in het bijzonder als die activiteit
buiten een in de aanvullende overeenkomst tussen de Staat en Invest International
geïdentificeerd gebied valt.

Voor alle drie de taken geldt voorts de verplichting tot het voeren van een gescheiden
boekhouding. De Minister voor BHOS kan in geval van overtreding van de daarvoor geldende
verplichtingen een last onder bestuursdwang opleggen (artikel 7, vierde lid). Hetzelfde
geldt voor het tijdig aanwenden of retourneren van gelden die voor rekening en risico
van de Staat plaatsvinden.

9. Verhouding tot andere wetgeving

9.1 Comptabiliteitswet 2016

In paragraaf 5.1 is reeds ingegaan op de op grond van de Comptabiliteitswet 2016 benodigde
machtiging voor het mede oprichten van en deelnemen in Invest International.

Op grond van de Comptabiliteitswet 2016 beschikt de Algemene Rekenkamer over diverse
bevoegdheden. Doordat de Staat [51] % van de aandelen in Invest International verkrijgt,
kan de Algemene Rekenkamer op grond van artikel 7.24, onderdelen b en e, van de Comptabiliteitswet
2016 op de holding en haar dochtermaatschappijen langs de gebruikelijke lijnen een
onderzoek verrichten. Naast de voorgenoemde onderzoeksbevoegdheid kan de Algemene
Rekenkamer ook op grond van artikel 7.24, onderdeel c, van de Comptabiliteitswet 2016
onderzoek doen naar de subsidiebedragen die voor rekening en risico van het Rijk door
een eventuele regelingendochter zijn verstrekt, indien de uitvoering van bepaalde
subsidieregelingen bij Invest International zou worden belegd.

In de Comptabiliteitswet 2016 is een regeling opgenomen voor het toezicht op het beheer
van publieke middelen buiten het Rijk. Artikel 6.1 regelt dat de Minister voor BHOS
toezicht houdt op rechtspersonen die – kort gezegd – subsidies of garanties ten laste
van de rijksbegroting hebben ontvangen en op rechtspersonen met een wettelijke taak.
Van rechtspersonen met een wettelijke taak is sprake wanneer een rechtspersoon een
bij of krachtens de wet geregelde taak uitvoert en daartoe geheel of gedeeltelijk
wordt bekostigd uit de opbrengst van een bij of krachtens de wet ingestelde heffing.
Aan dat laatste element is bijvoorbeeld ook voldaan indien een rechtspersoon die een
bij of krachtens de wet geregelde taak uitvoert, daartoe rechtstreeks ten laste van
de rijksbegroting bekostigd wordt.

Voor Invest International betekent dit het volgende. De holding zelf valt niet onder
het toezicht van artikel 6.1 en volgende. Weliswaar is sprake van een bij of krachtens
de wet geregelde taak, maar er is geen bekostigingsrelatie. De kapitaalstorting levert
zeggenschap op als aandeelhouder en de daarbij passende verantwoordingsrelatie die
in artikel 4.8 van de Comptabiliteitswet 2016 is vormgegeven. Een kapitaalstorting
is immers geen vorm van bekostiging van activiteiten, aangezien het kapitaal niet
aangewend wordt ter dekking van exploitatiekosten. Door het ontbreken van de status
van rechtspersoon met een wettelijke taak, is geen sprake van een verdergaande relatie
tussen de Staat en Invest International Holding dan een reguliere aandeelhoudersrelatie.
Van bijzondere zeggenschap of invloed van de overheid is geen sprake. De investeringsdochter
van Invest International is evenmin een rechtspersoon met wettelijke taak.

Anders ligt het bij de andere twee dochtervennootschappen van Invest International.
De dochtervennootschap die belast is met de ontwikkeltaak, valt wel onder het toezicht
van de Minister voor BHOS. Van belang is op te merken dat het in dit geval gaat om
toezicht op een rechtspersoon met een wettelijke taak, nu de ontwikkeldochter aan
alle kenmerken daarvan voldoet. De regelingendochter is eveneens een rechtspersoon
met een wettelijke taak in de zin van artikel 7.24 onder b, door de wijze van bekostiging
(zie Hoofdstuk 8 van deze toelichting). Dat betekent dat het toezicht zich richt op
de in artikel 6.2, aanhef en onder c, Comptabiliteitswet 2016 genoemde aspecten. De
Comptabiliteitswet 2016 regelt naast de rol van de Minister voor BHOS als aandeelhouder
en als uitvoerder van het toezicht, bedoeld in artikel 6.1 en volgende van die wet,
ook de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer (artikel 7.24, onder b).

9.2 Burgerlijk Wetboek

Invest International zal een Nederlandse besloten vennootschap worden waarvan de aandelen
voor [51]% in handen van de Staat zijn en voor [49]% van FMO. De BV biedt meer flexibiliteit
in vormgeving. Dat is wenselijk vanwege het karakter van joint venture. De gekozen
rechtsvorm biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid om stemrechtloze aandelen uit te brengen.

Artikel 2, vijfde lid, van het wetsvoorstel bepaalt dat het structuurregime op het
moment van oprichting van Invest International van toepassing is. De reden hiervoor
is de gewenste zakelijkheid, professionaliteit en toezicht op Invest International,
die direct bij aanvang aanwezig moeten zijn. In het bijzonder wordt veel waarde gehecht
aan de rol van de RvC en de ondernemingsraad zoals voorzien onder het structuurregime:
daarmee is enerzijds voldoende en effectief toezicht gewaarborgd en anderzijds ook
een minder grote directe betrokkenheid van de aandeelhouders in deze aanvangsfase.

Anders dan bij Invest NL zal op Invest International het volledig structuurregime
op het moment van oprichting van toepassing zijn; bij Invest-NL is het verlichte structuurregime
van toepassing omdat deze vennootschap één publieke aandeelhouder heeft. Hierdoor
kan Invest NL zich beroepen op een gedeeltelijke vrijstelling van het structuurregime.
Invest International heeft niet alleen een publieke maar ook een private aandeelhouder
en valt daarmee niet binnen de voorwaarden voor de vrijstelling van het volledige
regime.

9.3 Mededingingswet

Invest International is een privaatrechtelijke deelneming van de Staat die verschillende
activiteiten ontplooit die kwalificeren als een economische activiteiten in de zin
van het mededingingsrecht. Invest International is een onderneming als bedoeld in
artikel 1, onder f, van de Mededingingswet en valt derhalve binnen het toepassingsbereik
van het nationale en Europese mededingingstoezicht. Invest International is niet voor
alle activiteiten onderneming in de zin van de Mededingingswet. Voor de activiteiten,
bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder c, ter uitvoering van aangewezen subsidieregelingen
of subsidiebesluiten is Invest International geen onderneming. Deze in mandaat uitgevoerde
activiteiten zijn geen economische activiteiten waarop de Mededingingswet van toepassing
is. De andere door Invest International te verrichten activiteiten, zoals de ontwikkeltaak
en de investeringstaak zijn economische activiteiten waarop de Mededingingswet wel
van toepassing is. Op die economische activiteiten is het toezicht van Autoriteit
Consument en Markt (ACM) tot naleving van de Mededingingswet onverkort van toepassing,
zoals op het verbod op mededingingsafspraken. Hoofdstuk 4b van de Mededingingswet
is echter niet van toepassing op de economische activiteiten van Invest International,
aangezien Invest International geen bestuursorgaan is (zie artikel 25h, derde lid,
Mededingingswet). Toepasselijkheid van hoofdstuk 4b zou betekenen dat het Invest International
is toegestaan een economische activiteit in volle concurrentie met de markt te verrichten,
mits aan de daaraan gestelde voorwaarden wordt voldaan waaronder integrale kostprijsberekening.
De focus van Invest International is er evenwel op gericht uitsluitend te investeren
in activiteiten die met vormen van marktfalen te maken hebben, waartoe het wetsvoorstel
bepaalt dat Invest International uitsluitend mag investeren indien dat additioneel
is aan de markt. Om de naleving van additionaliteit te waarborgen voorziet het wetsvoorstel
in de mogelijkheid voor ondernemingen hierover een mededingingsklacht in te dienen
bij Invest International. Voorts kan de Minister voor BHOS ambtshalve bepaalde maatregelen
treffen indien aan deze verplichting niet wordt voldaan, zodat naleving ook langs
die weg kan worden bereikt.

Er is niet voor gekozen om de ACM een rol te geven ten aanzien van borging van de
additionaliteit. Het toezicht en de kennis van de ACM hebben betrekking op de markt
zelf waarbinnen partijen actief zijn in een bepaalde sector of branche. Invest International
begeeft zich, als instelling die additioneel handelt, op het snijvlak met de markt.
Bij de beoordeling van additioneel handelen op dat snijvlak is de samenhang met de
doelstellingen en taken van Invest International belangrijk. Deze verbinding tussen
maatschappelijke opgaven en additionaliteit is niet beperkt tot de beoordeling van
een specifieke markt, maar sector- en branche overstijgend. Deze oriëntatie op maatschappelijk
relevante doelstellingen die specifieke marktbeoordelingen overstijgt en in aanmerking
nemend dat door additionaliteit aan een inhoudelijke beoordeling van verhoudingen
op de markt niet wordt toegekomen, is aan de Minister voor BHOS een zelfstandige rol
tot borging van additionaliteit toegekend.

Voorts wordt aan het bovenstaande nog het volgende toegevoegd.

Invest International wordt door middel van dit wetsvoorstel een bijzonder recht opgelegd
voor wat betreft de ontwikkeltaak. Er is sprake van een bijzonder recht in de vorm
van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, eerste en
tweede lid, VWEU. De rechtvaardiging voor de activiteiten is gelegen in de gebrekkige
werking van de markt bij het bevorderen en ontwikkelen van bepaalde projecten en doorgroei
van startende ondernemingen met een bijzonder risicoprofiel of markt. Deze taak kwalificeert
als een bijzonder recht in de zin van artikel 25a, onder c, van de Mededingingswet.
Voor de bijzondere rechten verbonden aan de wettelijke taak neergelegd in artikel 4,
eerste lid, onder c en d, geldt de verplichting neergelegd in hoofdstuk 4a van de
Mededingingswet inzake een gescheiden boekhouding. Deze verplichting wordt in het
wetsvoorstel door middel van artikel 7 verder ingevuld en breder toegepast voor alle
te onderscheiden taken van Invest International.

9.4 Wet op het financieel toezicht

Van belang voor Invest International is hoe de instelling zich verhoudt tot het financieel
toezicht als bepaald in de Wet op het financieel toezicht.

Invest International is een financiële instelling in de zin van artikel 1:1 van de
Wet op het financieel toezicht. Deze kwalificatie resulteert niet automatisch in een
vergunningplicht, prudentieel toezicht of gedragstoezicht, dit is afhankelijk van
de daadwerkelijk door Invest International uitgevoerde activiteiten. Op instellingsniveau
is hier geen sprake van.

Invest International is geen bank in de zin van artikel 1:1 van de Wet op het financieel
toezicht: het is geen kredietinstelling als bedoeld in artikel 4, eerste lid, punt
(1) van Verordening (EU) Nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni
2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen
en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 (de verordening kapitaalvereisten).
Invest International is immers geen onderneming waarvan de werkzaamheden bestaan in
het bij het publiek aantrekken van deposito’s of van andere terugbetaalbare gelden
en het verlenen van kredieten voor eigen rekening. Invest International zal geen deposito’s
noch andere terugbetaalbare gelden aantrekken van het publiek. Dit past niet binnen
de doelstelling noch de wettelijke taken van Invest International.

Invest International is ook geen beheerder van een beleggingsinstelling als bedoeld
in artikel 1:1 van de Wet op het financieel toezicht. Er is geen sprake van het collectief
beleggen van vermogen van derden waarbij de derden in de opbrengst van de beleggingen
delen.

Invest International is evenmin een beleggingsonderneming in de zin van artikel 4,
eerste lid, punt (2) van de verordening kapitaalvereisten en artikel 1:1 van de Wet
op het financieel toezicht: Invest International is geen rechtspersoon die adviezen
over financiële instrumenten geeft aan derden of individuele vermogens beheert.

Gevolg van bovenstaande is dat Invest International op basis van de doelstellingen
en taken op instellingsniveau niet onderworpen is aan een vergunningplicht, prudentieel
toezicht of gedragstoezicht in het kader van de Wet op het financieel toezicht. Nederland
zal inzetten op aanvulling van de voor Nederland uitgezonderde instellingen in artikel 2,
vijfde lid, punt 16 van richtlijn 2013/36/EU waar bijvoorbeeld thans de N.V. Noordelijke
Ontwikkelingsmaatschappij toe behoort.

9.5 Algemene wet bestuursrecht

De Awb bevat regels over het verkeer tussen bestuursorganen en burgers of ondernemingen.
Bij het vervullen van de taken handelen Invest International of haar organen niet
als bestuursorgaan.

Bij de regelingentaak handelt Invest International in mandaat namens een bestuursorgaan,
namelijk de Minister voor BHOS. Mandaat is de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan
besluiten te nemen (artikel 10:1 Awb). Een door de gemandateerde binnen de grenzen
van zijn bevoegdheid genomen besluit geldt als een besluit van de mandaatgever (artikel 10:2
Awb). De mandaatgever kan de gemandateerde per geval of in het algemeen instructies
geven ter zake van de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheid (artikel 10:6 Awb).
En de mandaatgever blijft bevoegd de gemandateerde bevoegdheid uit te oefenen (artikel 10:7
Awb). Uit dit samenstel aan bepalingen uit de Awb blijkt dat bij de regelingentaak
de verantwoordelijkheid voor de te nemen besluiten bij de mandaatgever berust. De
gemandateerde wordt door het verkrijgen van een mandaat niet zelf bestuursorgaan.

Voor de ontwikkeltaak is evenmin sprake van openbaar gezag waardoor Invest International
of haar organen voor die taak als bestuursorgaan zouden kwalificeren. Voor de ontwikkeltaak
van de instelling is voorzien dat Invest International ontwikkelactiviteiten ontplooit
in de vorm van een mix van niet-economische en economische activiteiten, gericht op
het informeren, voorlichten, adviseren en begeleiden van initiatiefnemers. Gelet op
doel, aard en inhoud van de ontwikkeltaak zullen de ter uitvoering daarvan te verrichten
handelingen niet aangemerkt kunnen worden als publiekrechtelijke rechtshandelingen.
Het betreft vrijwel uitsluitend feitelijke handelingen die niet op enig – publiekrechtelijk –
rechtsgevolg gericht zijn. Invest International is daarmee ook voor deze taak niet
aan te merken als bestuursorgaan.

Invest International en haar organen zijn evenmin bestuursorgaan als zij in het kader
van de investeringstaak financiering verstrekken. Bij de investeringstaak verstrekt
Invest International voor eigen rekening en risico financiering. Investeringen komen
ten laste van het eigen vermogen, waarbij rendement verkregen dient te worden om als
onderneming zichzelf in stand te kunnen houden. Het is een privaatrechtelijke rechtspersoon
die op basis van zakelijke overwegingen zelfstandig individuele investeringsbeslissingen
neemt waarvoor Invest International zelf financieel risico loopt. Het zelfstandig
zakelijk voor eigen rekening en risico handelen van Invest International bij het doen
van investeringen komt nader tot uitdrukking in de aard van de rechtsrelaties die
Invest International zal aangaan, zoals het sluiten van overeenkomsten waarin partijen
onderling en op maat afspreken op welke manier en onder welke voorwaarden een financieringsrelatie
wordt aangegaan. Het gaat bijvoorbeeld om equity financiering, mezzanine (vnl. achtergestelde
leningen), garanties en het verstrekken van (zeer) langlopend vreemd vermogen. Er
wordt hierbij geen publiekrechtelijke bevoegdheid uitgeoefend tot het eenzijdig bepalen
van de rechtspositie van andere rechtssubjecten, maar er worden op basis van zakelijke
overwegingen privaatrechtelijke wederkerige verbintenissen tot stand gebracht.

Tegen deze achtergrond en om duidelijkheid te verschaffen is in navolging van artikel 5,
tweede lid, van de Machtigingswet oprichting Invest-NL in het wetsvoorstel een bepaling
toegevoegd die uitsluit dat Invest International een bestuursorgaan is. Daarmee is
ook duidelijk dat tegen een investeringsbeslissing van Invest International zo nodig
via de burgerlijke rechter en niet via de bestuursrechter kan worden opgekomen, naast
de mededingingsklachtprocedure bij Invest International en in voorkomend geval het
indienen van een klacht bij de Europese Commissie. Voor zover de uitsluiting betrekking
heeft op de regelingentaak is de Awb onverminderd van toepassing op de krachtens mandaat
genomen besluiten. Invest International dient algemene instructies van de mandaatgever
op te volgen en met inachtneming van algemene beginselen van behoorlijk bestuur te
handelen.

9.6 Aanbestedingswet

De verschillende bv’s en de holding kwalificeren mogelijk als publiekrechtelijke instelling
en daarmee als aanbestedende dienst. Bij de oprichting wordt bezien wat de juridische
verplichtingen zijn van de instellingen.

10. Uitvoering

10.1 Uitvoeren van regelingen en faciliteiten van het Rijk

Het voornemen bestaat om Invest International te belasten met de uitvoering van de
volgende financieringsregelingen:

– Dutch Good Growth Fund (DGGF, onderdeel «Investeren Nederlands mkb») (Besluit van
de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van 10 juni 2014,
tot vaststelling van beleidsregels voor het verstrekken van subsidie in het kader
van onderdeel 1 van het Dutch Good Growth Fund);

– Dutch Trade and Investment Fund (DTIF) (Besluit van de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking van 24 augustus 2016 tot vaststelling van beleidsregels
voor het verstrekken van subsidie in het kader van onderdeel 1 van het Dutch Trade
and Investment Fund);

– Development Related Infrastructure Investment Vehicle (DRIVE) (Besluit van de Minister
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van 3 juni 2015, nr. MINBUZA02915.284090,
tot vaststelling van beleidsregels voor subsidieverlening met het oog op de financiering
van ontwikkelingsrelevante infrastructuurprojecten in ontwikkelingslanden (DRIVE).

Deze instrumenten zijn reeds vermeld in de Kamerbrief van 10 februari 2017.

Vanwege de samenhang met de hiervoor genoemde instrumenten is tevens besloten de volgende
instrumenten aan de lijst toe te voegen:

– DGGF technische assistentie (verleend in samenhang met toepassing DGFF)

– Ontwikkelingsgerichte Infrastructuurontwikkeling (Besluit van de Staatssecretaris
van Buitenlandse Zaken van 30 maart 2012 tot vaststelling van de beleidsregels voor
het doen van schenkingen aan overheidsorganen in ontwikkelingslanden met het oog op
de ontwikkeling, implementatie en exploitatie van publieke infrastructuur (Schenkingsfaciliteit
ORIO 2012) en

– Develop2Build (D2B) (besluit van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
van 3 juni 2015, nr. MINBUZA-2015.284092, tot vaststelling van de beleidsregels voor
sluiten van schenkingsarrangementen met het oog op de ontwikkeling en aanbesteding
van ontwikkelingsrelevante infrastructurele projecten (Develop2Build).

De Minister voor BHOS zal een mandaatbesluit en een volmachtsbesluit voorbereiden,
waarbij het toepassen van de regelingen aan Invest International gemandateerd respectievelijk
gevolmachtigd wordt. Aan deze besluiten kan de Minister voor BHOS op grond van artikel 10:6
van de Awb instructies verbinden ter uitoefening van de gemandateerde of gevolmachtigde
bevoegdheden. Van deze mogelijkheid zal gebruik worden gemaakt.

10.2. Uitvoeren van de investeringstaak

Het kapitaal waarover Invest International zal beschikken, is afkomstig uit publieke
middelen en dient dan ook zorgvuldig te worden beheerd. Tegelijkertijd brengt de doelstelling
van Invest International met zich mee dat bepaalde risico’s worden genomen. Om deze
risico’s te beheersen zal Invest International bij de uitvoering van de investeringstaak
diverse risicomitigerende maatregelen en processen inrichten.

Invest International en/of haar investeringsdochter zal reeds bij het formuleren en
vaststellen van het investeringsbeleid bepaalde randvoorwaarden hanteren en in het
beleid integreren die het risico beperken en beheersbaar maken. Invest International
zal bijvoorbeeld alleen ondernemingen en projecten financieren die naar verwachting
op termijn voldoende rendement, waarde of groei opleveren waardoor de investering
zich terugverdient. Dit hoeft niet te betekenen dat iedere onderneming waarin Invest
International investeert op dat moment ook al een positief rendement maakt. Het gaat
er om dat aan het einde van de investeringsstermijn de financiering een positief rendement
kan opleveren. Invest International kan daarmee ook ondernemingen financieren die
nog geen winst maken op het tijdstip dat financiering wordt verstrekt. Tegelijkertijd
zal Invest International geen initiële financiering bieden aan ondernemingen die kunnen
kwalificeren als ondernemingen in moeilijkheden in het kader van de Europese staatssteunregels,
tenzij dit op grond van die regels toch is toegestaan. Het kan voorkomen dat financieel
gezonde ondernemingen tevens vallen onder de Europese definitie van onderneming in
moeilijkheden, aangezien in deze definitie alleen wordt uitgegaan van de huidige financiële
situatie van de onderneming. Invest International zal ook dan in bepaalde gevallen
de onderneming toch kunnen financieren, namelijk binnen de vrijstellingen die de diverse
steunkaders hiervoor verlenen. Deze vrijstellingen gelden bijvoorbeeld voor mkb-ondernemingen
die tot maximaal zeven jaar na hun eerste commerciële verkoop actief zijn op een markt.

Financiering wordt in beginsel tegen marktconforme voorwaarden verstrekt of tegen
voorwaarden die (private) impactinvesteerders hanteren. Invest International zal in
de voorwaarden die verbonden worden aan verstrekte financiering ook rekening houden
met risico’s die bij een «businesscase» spelen en daarop de voorwaarden afstemmen.
Iedere investering wordt voorafgaand getoetst aan de doelstellingen van Invest International
en dient te passen binnen het vastgestelde investeringsbeleid.

Invest International zal een investeringsprocedure uitwerken en vaststellen. Deze
procedure zal in grote lijnen de volgende kenmerken hebben. Investeringsbeslissingen
worden voorbereid en van analyses voorzien door medewerkers van Invest International
die beschikken over ter zake relevante expertise en ervaring. Daarbij wordt niet alleen
gekeken naar de vraag of een investering past binnen het investeringsbeleid, maar
worden ook de businesscases in hun geheel beoordeeld en de risico’s geïdentificeerd
die verbonden zijn aan de businesscase en een eventuele investering door Invest International
in het bijzonder. Er zal in het bijzonder worden getoetst op levensvatbaarheid van
de businesscase, de risico-rendementsverhouding, additionaliteit en de bijdrage aan
de economische en maatschappelijke doelen waar Invest International voor staat. Een
voorstel wordt vervolgens voorgelegd aan een investeringscomité waarin de relevante
expertise en verantwoordelijkheid is verenigd om een investeringsvoorstel te beoordelen.
Investeringen die bepaalde – bij de statuten vastgelegde drempels overschrijden –
dienen voorafgaand de goedkeuring van de aandeelhouders te verkrijgen. Invest International
zal ook een intern ratingsysteem ontwikkelen en toepassen bij het beoordelen van risico’s
en het verbinden van randvoorwaarden en rendementseisen aan investeringen die vallen
binnen de risicoklassen die in dit ratingsysteem zijn vastgelegd.

Invest International zal na het verrichten van de investering ook beheer en bijzonder
beheer voeren over de gedane investeringen. Afhankelijk van de aard en omvang van
de investering en de gekozen financieringsvorm zal een meer of minder actief beheer
noodzakelijk zijn. Voor alle investeringen zullen risico’s en (indien van toepassing)
het voldoen aan (betalings)verplichtingen worden gevolgd. Ook zal periodiek een cijfermatige
rapportage gevraagd worden van de ondernemer of penvoerder van het project. Tot slot
zal in geval van bijzonder beheer (bijvoorbeeld omdat een ondernemer niet aan zijn
betalingsverplichtingen voldoet) door Invest International een professioneel en zakelijk
beleid worden gevoerd die is gericht op het beschermen van de eigen financiële belangen.

De raad van bestuur zal – onder toezicht van de RvC – jaarlijks aan de aandeelhouders
rapporteren over het gevoerde beheer van de investeringsportefeuille en over het risicobeleid.
Het risicobeheer van Invest International zal worden gecontroleerd door de interne
accountantsdienst en door de externe accountant van de vennootschap. Het risicobeheer
staat onder toezicht van de RvC, die daarvoor een audit- en riskcommissie uit zijn
midden kan samenstellen.

11. Gevolgen voor de rijksbegroting

11.1 Openbare financiën (eenmalig en structureel)

Voor de financieringsactiviteiten van Invest International zal eenmalig EUR 833 mln
door middel van een kapitaalstorting beschikbaar worden gesteld, in tranches. Deze
EUR 833 mln is afhankelijk van een tussentijdse evaluatie van de EUR 2,5 mld kapitaal
die het Kabinet voor Invest-NL en Invest International gezamenlijk heeft toegekend.
Bij deze evaluatie naar de kapitaalbehoefte zal worden gekeken naar vooraf vastgestelde
criteria (doelbereik investeringen, pijplijn en liquiditeitsbehoefte, randvoorwaarden).
Deze kapitaalstorting zal dusdanig worden vormgegeven dat deze telt als financiële
transactie in het kader van het EMU-saldo. In de kamerbrief is aangegeven dat de kapitaalstorting
ter vermijding van negatieve effecten op het EMU-saldo dient te kwalificeren als een
financiële transactie. Dat stelt vereisten aan het normrendement. Hiervoor gelden
de regels van Eurostat betreffende het ESA2010 en de bijbehorende manual on government
debt en deficit. Die regels vergen onder meer een test om vast te stellen of er sprake
is van een «market rate of return» over de kapitaalinjectie die wordt berekend conform
de Eurostat handleiding.17 De tranches die na oprichting van Invest International worden gestort, zullen worden
gestort in de vorm van agiostortingen. Agio is het bedrag dat op een aandeel wordt
gestort boven de nominale waarde van het aandeel en behoort tot het eigen vermogen
van Invest International. In de jaarrekening van Invest International zal dit vermogen
zichtbaar zijn als agioreserve. Het voordeel van agiostortingen is dat het zowel Invest
International als de aandeelhouders flexibiliteit biedt in de wijze waarop de agioreserve
wordt ingezet.

Naast deze middelen zal Invest International jaarlijks een subsidie ontvangen voor
het uitvoeren van ontwikkelactiviteiten. Vooralsnog wordt er een structureel bedrag
voorzien van EUR 9 mln per jaar voor de internationale ontwikkelactiviteiten van Invest
International.

Voor het uitvoeren van een door de Minister voor BHOS aangewezen regeling, ontvangt
Invest International een onkostenvergoeding. De omvang van deze vergoeding zal berekend
worden op basis van de in redelijkheid gemaakte noodzakelijke kosten.

11.2 Uitvoeren van regelingen voor rekening en risico van de Staat

Zoals hiervoor is aangegeven zal Invest International diverse regelingen uitvoeren
namens de Minister voor BHOS. Het uitvoeren geschiedt voor rekening en risico van
de Staat. De uitgaven voor de betrokken regelingen zullen worden verantwoord op de
begroting van de Minister voor BHOS.

12. Administratieve lasten en bedrijfseffecten

Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor het bedrijfsleven voor wat betreft de administratieve
lasten, toezichtlasten en nalevingskosten18. Dezelfde conclusie kan getrokken worden voor burgers en voor beroepsbeoefenaren
in de sectoren zorg, onderwijs, veiligheid en sociale zekerheid. Dit wetsvoorstel
voorziet in machtiging voor oprichting van Invest International en machtiging voor
het verstrekken van eigen investeringskapitaal aan Invest International. Met dit wetsvoorstel
wordt het mogelijk om de uitvoering van subsidieregelingen bij Invest International
te beleggen. Voor enkele regelingen van de Minister voor BHOS wordt van deze mogelijkheid
gebruik gemaakt. Invest International zal deze regelingen gaan uitvoeren namens de
Minister voor BHOS. Echter de regelingen zelf worden vooralsnog niet aangepast, dus
daar verandert voor het bedrijfsleven, burgers en professionals uit het oogpunt van
regeldruk niets.

13. Consultatie

Van 16 februari tot en met 29 maart 2018 heeft met betrekking tot het voorstel voor
een Machtigingswet oprichting Invest-NL, waaronder begrepen de bepalingen met betrekking
tot het samenwerkingsverband, een openbare consultatie plaatsgevonden. Aangezien de
bepalingen ten aanzien van Invest International in het onderhavige voorstel van wet
niet wezenlijk afwijken van de bepalingen voor het samenwerkingsverband in het wetsvoorstel
waarop de consultatie betrekking had, is ervan afgezien om opnieuw een consultatietraject
aan te vangen met betrekking tot het onderhavige voorstel van wet. Voor zover de reacties
uit de consultatie betrekking hebben op de Invest International, komen zij hierna
aan de orde.

Uit de internetconsultatie is gebleken dat het aangaan van het destijds voorziene
samenwerkingsverband brede steun geniet. In de reacties doen indieners diverse suggesties
om het samenwerkingsverband tot een succes te maken, geven zij aan welke randvoorwaarden
zouden moeten gelden en uiten zij wensen over sectoren waarin de instelling actief
zou moeten zijn.

Hierna zal kort worden ingegaan op de hoofdpunten die uit de consultatie naar voren
zijn gekomen, voor zover relevant voor de Invest International.

13.1 Doelstelling en doelgroep

13.1.1 Doelstelling

Er is door meerdere indieners verzocht om de doelstelling in het wetsvoorstel nader
te verduidelijken of specifieker te maken. Verder uitten diverse indieners wensen
over specifieke terreinen waarop het samenwerkingsverband actief zouden moeten zijn.

De doelstellingen zijn voor Invest International opnieuw geformuleerd. Die doelstellingen
zijn niet te nauw omschreven, opdat Invest International op deze wijze kan beantwoorden
aan de vraag die er bij ondernemingen leeft naar financiering van internationale projecten.
Deze vraag kan in de loop der tijd veranderen. Gelet hierop en uit het oogpunt van
bestendige regelgeving is het nader omschrijven of specifieker maken van de doelstellingen
in het wetsvoorstel niet wenselijk. Wel zal de Staat in een aanvullende overeenkomst
met Invest International afspraken maken over de terreinen waarop zij actief zal zijn.
Deze overeenkomst wordt periodiek herzien zodat ingespeeld kan worden op bijvoorbeeld
nieuwe opgaven. Omdat genoemde afspraken openbaar worden, zal, ook voor andere belanghebbenden,
inzichtelijk zijn waarop Invest International zich zal richten. Invest International
stelt uiteindelijk, binnen de contouren van de overeenkomst, het investeringsbeleid
vast.

13.1.2 Doelgroep

Het samenwerkingsverband zou volgens de indieners voor diverse categorieën personen,
ondernemingen en organisaties beschikbaar moeten zijn. Veel genoemd is in dit verband
het mkb.

Gelet op de doelstellingen en de ontwikkel- en investeringstaak van Invest International
richt Invest International zich op ondernemingen. Dat begrip is ruim gedefinieerd
in artikel 1 van de wet en omvat mede mkb-ondernemingen en starters.

Bij de uitwerking van de contouren van het investeringsbeleid, en het beleid inzake
de ontwikkeltaak, zal bekeken worden hoe Invest International optimaal beschikbaar
kan zijn voor het mkb.

13.2 Governance

Verscheidene indieners benadrukken het belang dat de instelling onafhankelijk en op
afstand van de overheid moet kunnen functioneren. Ook is naar voren gebracht dat meerdere
dochtermaatschappijen, waaronder een voor ontwikkelactiviteiten niet nodig zijn.

Uitgangspunt is dat Invest International een privaatrechtelijke holding- en groepsstructuur
wordt waarbinnen individuele investeringsbeslissingen onafhankelijk en op basis van
zakelijke overwegingen genomen kunnen worden. De overheid stuurt hierin niet. In de
statuten wordt verder verankerd dat strategie en investeringsbeleid worden vastgesteld
door de raad van bestuur van Invest International, met dien verstande dat zulks niet
gebeurt dan nadat de aandeelhouders zijn gehoord. Deze zeker gestelde handelingsvrijheid
tot zelfstandig opereren laat onverlet dat de publieke belangen met het oog waarop
Invest International wordt opgericht voldoende gewaarborgd dienen te worden. Dit publieke
belang komt mede tot uitdrukking in de kwalificatie van Invest International als staatsdeelneming
met voorgestelde wettelijk te vervullen taken. Het aan de staatsdeelneming verbonden
aandeelhouderschap alleen volstaat niet voor het waarborgen van die taken, zodat aansturing
van Invest International via dit wetsvoorstel en de te sluiten overeenkomst tussen
de Staat en Invest International daarin complementair zijn. Die overeenkomst bevat
onder meer afspraken over de terreinen waarop Invest International actief zal zijn.
De inhoud daarvan is te kwalificeren als een afgesproken beleidsmatige richtinggevende
duiding binnen de ruime doelstellingen die voor Invest International gelden. Die duiding
laat onverlet dat strategie en investeringsbeleid door Invest International verder
zelf worden voorgesteld en bepaald.

Wat betreft de keuze voor dochtermaatschappijen merkt het kabinet het volgende op.
In het wetsvoorstel wordt de eenheid van presentatie en handelen naar derden toe gewaarborgd
door de keuze voor een holding- en groepsstructuur. De overwegingen die aan de keuze
van aparte dochters ten grondslag liggen worden in het algemeen deel van deze memorie
toegelicht.

13.3 Additionaliteit

13.3.1 Waarborgen additionaliteit

Veel indieners benadrukken dat het samenwerkingsverband geen marktpartijen moet verdringen
en dus additioneel moet zijn aan de markt. Daarbij wordt aangegeven dat dit niet altijd
een helder afgebakend begrip is. Tevens zijn er zorgen over de borging van de additionaliteit.

Het wetsvoorstel bevat meerdere waarborgen dat Invest International additioneel aan
de markt handelt. Dit uitgangspunt is primair verankerd in de doelstellingen van de
instellingen (artikel 3). Deze doelstellingen worden ook statutair vastgelegd. Daarnaast
vloeit uit artikel 9 voort dat Invest International zich uit een oogpunt van goede
marktwerking dient te onthouden van ongewenste mededinging met ondernemingen of vrije
beroepsbeoefenaren. Daarvan is sprake als Invest International zich begeeft op de
markt. In dat geval kan hierover een klacht worden ingediend. De procedure hiervoor
is beschreven in de artikelen 10 en 11 van het wetsvoorstel. Naast deze wettelijke
waarborgen wordt in het investeringsproces van Invest International voorzien in «checks
and balances» waarmee wordt zeker gesteld dat investeringen additioneel zijn. Investeringscommissies,
het bestuur van Invest International en de RvC zien hierop toe. De instelling legt,
onder meer over het aspect additionaliteit, verantwoording af in het jaarverslag en
tussentijdse rapportages.

Hiermee zijn voldoende waarborgen ingebouwd dat Invest International additioneel aan
de markt handelt.

13.3.2 Normrendement en additionaliteit

Diverse indieners uiten de vrees dat de statistische eisen van Eurostat belemmerend
zullen werken voor het samenwerkingsverband om aanvullend aan de markt te opereren.
Ook hebben sommige indieners hun zorg uitgesproken dat een te hoog normrendement belemmerend
kan werken bij het bereiken van de doelstellingen van de instelling.

Invest International wordt als staatsdeelneming op een zakelijke manier aangestuurd.
Een van de aangrijpingspunten om dit vorm te geven is dat voor Invest International,
na overleg met het bestuur, een normrendement wordt vastgesteld. Deze maatstaf geldt
voor het geheel van de kapitaalstorting en de totale uitgezette gelden, waarbij rekening
wordt gehouden met de maatschappelijke en economische doelstellingen van Invest International
zoals in dit wetsvoorstel opgenomen. Het is aan het management van de instelling zelf
hoe deze maatstaf voor het geheel wordt vertaald naar een individuele investeringsbeslissing.

De kapitaalstorting op de aandelen van Invest International, en het daarbij geldende
normrendement, moeten zodanig zijn dat deze kwalificeert als financiële transactie
in het kader van de Economische en Monetaire Unie (EMU). Dan belast de storting noch
het EMU-saldo, noch het uitgavenplafond.

Het kabinet heeft begrip voor de door indieners geuite vrees en zal daarom zorgvuldig
kijken naar de relatie tussen enerzijds de haalbaarheid van het rendement op individuele
investeringsprojecten van Invest International en anderzijds het nog vast te stellen
normrendement.

Naast een zorgvuldig proces van vaststelling wijst het kabinet erop dat Invest International
zich de eerste jaren na de oprichting in de opbouwfase bevindt, waardoor het niet
voor de hand ligt dat al snel voldaan wordt aan het normrendement.

Het normrendement zal in overleg met Invest International worden vastgesteld voor
een meerjarige periode en wordt periodiek herzien.

Invest International zal alleen financiering verstrekken indien sprake is van een
gezonde businesscase. Voorts zal Invest International alleen daar instappen waar de
markt niet bereid is te financieren. Het gaat dan om investeringen met een nog moeilijk
in te schatten (vaak hoog) risicoprofiel of een lange terugverdientijd. Als de markt
de daaraan verbonden risico’s niet kan of wil dragen, kan Invest International dit
gat opvullen doordat het bijvoorbeeld een langere tijdshorizon dan marktpartijen kan
hanteren. Invest International zal bij de beprijzing van individuele investeringsprojecten
gebruik maken van de best beschikbare marktgegevens. Additionaliteit van Invest International
betekent niet dat Invest International gaat concurreren op prijs. Het biedt juist
financieringsoplossingen die de markt vanwege een onzekere risico-rendementsverhouding
of lange onzekere terugverdientijden in onvoldoende mate aanbiedt.

13.4 Investeringsbeleid

In de reacties zijn diverse wensen geuit en suggesties gedaan voor het investeringsbeleid
van het samenwerkingsverband. Bijvoorbeeld dat er ook ruimte moet zijn voor projecten
met een kleine omvang, dat het beleid voldoende bestendig en continue moet zijn en
dat het beleid aan moet sluiten op nationale en internationale agenda’s voor onder
meer duurzaamheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen.

De investeringstaak van Invest International is in artikel 4, eerste lid, onder b,
ruim omschreven. In paragraaf 5.3.2 is een nadere inkleuring van de investeringstaak
van Invest International gegeven.

13.5 Uitvoering regelingen

Een aantal indieners vraagt zich af of de regelingen die door het samenwerkingsverband
namens de Minister voor BHOS zullen worden uitgevoerd, worden aangepast zodra de Invest
International de uitvoering van RVO overneemt.

De betreffende regelingen gaan in de huidige vorm over van RVO naar Invest International.

13.6 Verantwoording, transparantie en financieel toezicht

Meerdere indieners vragen om een heldere verantwoording van de activiteiten van het
samenwerkingsverband en transparantie hierover.

Aangezien Invest International een private vennootschap wordt, zal bij de verantwoording
de reguliere taakverdeling bij staatsdeelnemingen worden aangehouden. Dit betekent
dat de Minister van Financiën rapporteert over de uitvoering van het aandeelhouderschap.
De instelling rapporteert zelf over de bereikte resultaten. De Staat als aandeelhouder
bespreekt onder andere de strategie met de deelneming en toetst de resultaten aan
de hand van een normrendement. Daarnaast is er beleidsoverleg voorzien over de terreinen
waar Invest International zich op richt, alsmede rapportages over de bereikte impact.
Aan de Tweede Kamer wordt verantwoording over Invest International afgelegd in het
Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen en – voor zover het de uitvoering van subsidieregelingen
betreft – via het reguliere begrotingsproces.

13.7 Verhouding Algemene wet bestuursrecht

Mede naar aanleiding van de vraag of de vennootschap als bestuursorgaan dient te worden
aangemerkt, is er in overeenstemming met het wetsvoorstel Invest-NL voor gekozen om
in het wetsvoorstel elke twijfel op dit punt te voorkomen door te bepalen dat Invest
International geen bestuursorgaan in de zin van de Awb is.

14. Advisering Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer (hierna: ARK) heeft advies uitgebracht over het wetsvoorstel
ter uitvoering van artikel 7.40, onderdeel b, van de Comptabiliteitswet 201619. Dat artikel bepaalt dat Onze Minister die het aangaat overleg voert met Onze Minister
van Financiën en de Algemene Rekenkamer over een wettelijke regeling als bedoeld in
artikel 4.7, derde lid, onder a, van de Comptabiliteitswet 2016 voor zover die wettelijke
regeling betrekking heeft op het oprichten, mede-oprichten of doen oprichten van privaatrechtelijke
rechtspersonen door de Staat.

14.1 Relatie Staat en FMO als aandeelhouders

Het advies van de ARK bevat ten eerste een opmerking over de relatie tussen de Staat
en FMO als aandeelhouders. De ARK geeft aan dat deze relatie in de toegezonden stukken
niet duidelijk is omschreven en dat dit toe te schrijven is aan twee zaken. Ten eerste
merkt de ARK op dat relevante informatie over de relatie Staat en FMO opgenomen zal
worden in een joint venture overeenkomst, die de ARK niet kon beoordelen omdat een
uitgekristalliseerde overeenkomst nog niet beschikbaar was. De ARK acht het verder
wenselijk dat de Staten-Generaal bij de beoordeling van het voornemen tot oprichting
van Invest International ook kennis kunnen nemen van de voorgenomen joint venture
overeenkomst.

Deze aanbeveling zal opgevolgd worden door de concepttekst van de joint venture overeenkomst
ter informatie met het wetsvoorstel mee te zenden aan de Staten-Generaal.

Daarnaast geeft de ARK aan dat onduidelijkheid in de relatie tussen de aandeelhouders
Staat en FMO ontstaat doordat de Staat een meerderheidsaandeel heeft in FMO. De ARK
doet de aanbeveling aandacht te besteden aan de vraag in hoeverre de aandeelhoudersrelatie
tussen de Staat en FMO een rol speelt bij de invulling van beider aandeelhouderschap
in Invest International. Hierover kan worden gesteld dat de Staat en FMO, als aandeelhouders,
op afstand van Invest International zullen staan. Datzelfde geldt voor de Staat ten
opzichte van FMO als staatsdeelneming. De manier waarop FMO invulling geeft aan het
aandeelhouderschap van Invest International is aan het bestuur van FMO. Omdat Invest
International niet als groepsmaatschappij van FMO aan te merken zal zijn, heeft de
Staat ook op basis van de statuten van FMO geen zeggenschapsrechten op de uitoefening
van dit aandeelhouderschap. Hiermee is er een duidelijke scheiding tussen het aandeelhouderschap
van de Staat in FMO enerzijds, en het aandeelhouderschap van FMO in Invest International
anderzijds.

14.2 Inrichting en vormgeving

Het advies van de ARK richt zich ten tweede op de nadere invulling van het wetsvoorstel,
waarvan een gedeelte volgens de ARK buiten het zicht van de Staten-Generaal plaatsvindt.
De ARK noemt hier drie aandachtspunten. Ten eerste stelt de ARK dat de autorisatiefunctie
van de Staten-Generaal te zeer beperkt wordt doordat een inhoudelijke beoordeling
van eventuele toekomstige 100% dochtermaatschappijen van Invest International niet
mogelijk is. Ten tweede noemt de ARK de aanvullende overeenkomst, die gesloten zal
worden tussen de Staat, FMO en Invest International en waarin op basis van de beleidswensen
van BHOS de scope van het investeringsbeleid overeengekomen wordt. Binnen die scope zal Invest International
haar eigen strategie bepalen. Ten derde benoemt de ARK dat het wetsvoorstel voorziet
in de mogelijkheid dat Ministers nieuwe taken beleggen bij Invest International, die
passen binnen de wettelijke doelstelling, en dat, aangezien het beleggen van nieuwe
taken gebeurt bij algemene maatregel van bestuur, deze niet hoeven worden voorgelegd
aan de Staten-Generaal. Met betrekking tot bovenstaande aandachtspunten doet de ARK
de aanbevelingen om (1) voornemens tot uitbreiding van de taken van Invest International
tijdig voor te leggen aan de Staten-Generaal en (2) de Staten-Generaal gelijktijdig
met de indiening van het wetsvoorstel te informeren over de afspraken in de joint
venture overeenkomst en overige relevante overeenkomsten.

In reactie op de eerste opmerking, over de machtiging tot het oprichten van dochtermaatschappijen:
deze machtiging wordt begrensd door de doelstelling waaraan Invest International in
artikel 3 is gebonden en waaraan een dochtermaatschappij altijd functioneel dienstbaar
moet zijn. Door betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de vaststelling van die wettelijk
voorgestelde doelstelling wordt daarmee tevens invulling gegeven aan de begrenzing
van de machtiging.

Overigens staat het Invest International, zoals alle deelnemingen, na oprichting vrij
om zelf dochtervennootschappen op te richten mocht dit nodig zijn in de uitvoering
van haar activiteiten. Dit valt binnen de ondernemingsvrijheid van een deelneming.

De eerste aanbeveling van de ARK is om voornemens tot (majeure) uitbreiding van de
taken van Invest International tijdig voor te leggen aan de Staten-Generaal. In het
geval nieuwe taken bij Invest International zouden worden belegd, dienen die altijd
binnen de doelstelling te passen. Dit werkt vervolgens ook door op een eventuele toekomstige
dochtermaatschappij voor een nieuwe taak. Indien sprake is van een majeure wijziging
van taken zal de Staten-Generaal hierover worden geïnformeerd.

Aan de tweede aanbeveling van de ARK zal gehoor worden gegeven. Relevante overeenkomsten
die zien op structuur en inrichting zijn in dit geval de joint venture overeenkomst
en de aanvullende overeenkomst. Deze zullen in concept gelijktijdig met het wetsvoorstel
aan de Tweede Kamer worden gezonden. Omdat Invest International partij wordt bij beide
overeenkomsten zullen deze noodzakelijkerwijs pas na oprichting kunnen worden gefinaliseerd
en ondertekend.

De ARK merkt nog op dat de titel van de wet geen recht doet aan de inhoud ervan en
dat dit ook het geval is bij de Machtigingswet oprichting Invest-NL. Mede vanwege
de aansluiting van het onderhavige wetsvoorstel op de Machtigingswet oprichting Invest-NL
is ervoor gekozen de citeertitel niet te wijzigen.

14.3 Sturing, verantwoording en toezicht

De ARK merkt op dat het van belang is dat de Minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking voldoende informatie ontvangt om zich een goed beeld te
kunnen vormen van het functioneren van Invest International in de praktijk. In dit
verband wordt aangegeven dat het opvallend is dat in het wetsvoorstel en concept statuten
de verantwoording alleen vorm krijgt via de aandeelhoudersrelatie. De ARK stelt dat
in de wet niet geregeld is hoe Invest International en de dochtermaatschappijen verantwoording
afleggen aan de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking over
de wettelijke taakuitvoering en het beheer van publieke middelen.

De ARK beveelt aan een eigen wettelijke basis te creëren voor de verstrekking van
verantwoordingsinformatie aan de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
die uit diens specifieke verantwoordelijkheid voor de uitoefening van wettelijke taken
door de regelingen- en ontwikkeldochters van Invest International voortvloeit. De
ARK beveelt daarnaast aan voor sturing en verantwoording een separaat toezichtarrangement
op te stellen.

In paragraaf 8 van de memorie van toelichting, betreffende verantwoording en toezicht,
is reeds aangegeven dat het verschillende karakter van de taken een gedifferentieerde
benadering in verantwoording en toezicht vereisen, op grond waarvan hieraan op verschillende
wijze invulling wordt gegeven. De regering is van mening dat de bestaande kaders de
Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking voldoende in staat
stellen zijn verantwoordelijkheid te nemen. Voor de ontwikkeltaak geldt dat de subsidievoorschriften
uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing zijn (paragraaf 4.2.8.5 van
de Awb) op subsidieverlening. De Minister kan de subsidieverlening voor activiteiten
die onder deze taak vallen op grond van de Awb intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger
wijzigen als Invest International of de dochtermaatschappij de aanwijzingen van de
Minister voor BHOS niet opvolgt. Hetzelfde geldt voor de subsidievaststelling. Voorts
is voorzien in een bepaling op basis waarvan bij grove nalatigheid bij het vervullen
van de ontwikkeltaak, zoals het niet opvolgen van een aanwijzing, de Minister voor
BHOS of in opdracht van hem een derde zelf tijdelijk kan voorzien in een uit te voeren
werkzaamheid voor een taak. De Minister voor BHOS kan bijvoorbeeld een last onder
bestuursdwang opleggen (artikel 14, vijfde lid). Toezicht en sturing op de uitvoering
van de ontwikkeltaak is op deze wijze voldoende gewaarborgd.

Voor de regelingentaak geldt dat Invest International uitsluitend schenkingsprogramma’s
en subsidieregelingen uitvoert krachtens een door de Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking verleend volmacht respectievelijk mandaat. De mandaatverhouding
en de daarbij behorende instructiebevoegdheden, bieden de mogelijkheid om controle
te houden op de uitvoering van deze taak. Afdeling 10.1.1 van de Awb is van toepassing.
Mandaat is de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen (artikel 10:1
Awb). Een door de gemandateerde binnen de grenzen van zijn bevoegdheid genomen besluit
geldt als een besluit van de mandaatgever (artikel 10:2 Awb). De mandaatgever kan
de gemandateerde per geval of in het algemeen instructies geven ter zake van de uitoefening
van de gemandateerde bevoegdheid (artikel 10:6 Awb). De gemandateerde verschaft de
mandaatgever op diens verzoek inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheid.
En de mandaatgever blijft bevoegd de gemandateerde bevoegdheid uit te oefenen (artikel 10:7
Awb). Uit dit samenstel aan bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht volgt dat
bij de regelingentaak de verantwoordelijkheid voor de te nemen besluiten bij de mandaatgever
berust. In ultimo zal een eenmaal gegeven mandaat tot uitvoering van een subsidieregeling
door de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking ook weer kunnen
worden ingetrokken.

Anders dan voor de regelingentaak en ontwikkeltaak wordt de investeringstaak door
Invest International uitgevoerd met behulp van eigen financiële middelen waarvoor
de storting door de Minister van Financiën op uitgegeven aandelen de basis zal vormen.
Er is daarmee geen sprake van het ontvangen van vormen van financiering als bedoeld
in artikel 6.1 van de Comptabiliteitswet 2016 waarop door een Minister die het aangaat
toezicht moet worden gehouden als bedoeld in dat artikel en ook geen sprake van een
rechtspersoon met een wettelijke taak als bedoeld in die wet. Aangezien Invest International
een private vennootschap wordt, zal bij de verantwoording de reguliere taakverdeling
bij staatsdeelnemingen worden aangehouden. Bij het vervullen van de investeringstaak
berust de verantwoordelijkheid voor onderwerpen als kwaliteit van het financieel risicomanagement,
het financieel beheer en de financiële verantwoording primair bij Invest International
als zelfstandig opererende onderneming. Het aandeelhouderschap van de Staat biedt
voldoende mogelijkheden om op de inrichting daarvan invloed uit te oefenen. In paragraaf
2.4 is hier uitgebreider op ingegaan. Daarin worden verschillende aandeelhouders-mechanismen
beschreven die bijdragen aan het verzekeren van een juiste uitvoering van deze taak
door Invest International. Voor het functioneren van Invest International in algehele
financiële zin is de Minister van Financiën in de rol van aandeelhouder namens de
Staat eerstverantwoordelijke. Voor de taakuitoefening door Invest International is
dit vanuit een coördinerend perspectief de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
en voor zover dit uit het wetsvoorstel volgt (zie onderstaand schema), in overeenstemming
met of na overleg met de Minister van Financiën.

Tabel overzicht wettelijke (sturings)bevoegdheden

Bevoegdheden gerelateerd aan oprichting en aandeelhouderschap

Bevoegdheid tot

Verantwoordelijkheid

Grondslag

Oprichting

Minister van Financiën

Artikel 2, eerste lid

Kapitaaldeelneming

Minister van Financiën

Artikel 2, tweede lid

Uitoefening aandeelhouderschap

Minister van Financiën

Artikel 6

Bevoegdheden gerelateerd aan inhoud wettelijke taken en scheiding daartussen

Bevoegdheid tot

Verantwoordelijkheid

Grondslag

Bij amvb kunnen opdragen van met doelstelling verenigbare taken, incl. kostenvergoeding

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 4, tweede lid

Uitzondering op verbod nevenactiviteiten

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 4, vierde lid

Intrekking of wijziging besluit nevenactiviteiten

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 4, vijfde lid

Termijnvaststelling voor ontvangen gelden tot doelaanwending of uitkering aan Staat

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 7, eerste lid

Last onder bestuursdwang tot gescheiden boekhouding, bewaren gegevens, uitkering gelden

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 7, vierde lid

Bevoegdheden gerelateerd aan investeringstaak

Bevoegdheid tot

Verantwoordelijkheid

Grondslag

Ontvangen van melding en verslaglegging over mededingingsklacht

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 10, vierde en vijfde lid

Ambtshalve aanwijzing bij schending van additioneel handelen aan de markt tot beëindiging
daarvan of anders zelf in voorzien

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 11, tweede en derde lid

Betrokkenheid Staat bij melding en verslaglegging van eventuele staatssteun

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 12, tweede en derde lid

Bevoegdheden gerelateerd aan ontwikkeltaak

Bevoegdheid tot

Verantwoordelijkheid

Grondslag

Ontvangen van melding en verslaglegging over mededingingsklacht

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 10, vierde en vijfde lid

Ambtshalve aanwijzing bij schending van additioneel handelen aan de markt tot beëindiging
daarvan of anders zelf in voorzien

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 11, tweede en derde lid

Betrokkenheid Staat bij melding en verslaglegging van eventuele staatssteun

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 12, tweede en derde lid

Beheer archiefbescheiden bij ontbinding en belast met beheer tot toezicht daarop

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 13, tweede en derde lid

Subsidieverstrekking op aanvraag voor de ontwikkeltaak

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 14, eerste lid

Geven aanwijzingen in belang goede vervulling ontwikkeltaak

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 14, derde lid

Bij grove nalatigheid last onder bestuursdwang of ander laten uitvoeren

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 14, vijfde lid

Bevoegdheden gerelateerd aan taak subsidieregelingen, subsidiebesluiten en volmacht

Bevoegdheid tot

Verantwoordelijkheid

Grondslag

Aanwijzing subsidiebesluiten en -regelingen tot uitvoering in mandaat

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 4, eerste lid, onder c.

Verlenen volmacht met het oog op het ten laste van de begroting doen van schenkingen
aan overheidsorganen en sluiten van bijdrageovereenkomsten

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 4, eerste lid, onder d.

Beheer archiefbescheiden subsidiebesluiten en -regelingen bij ontbinding en belast
met beheer tot toezicht daarop

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 13, tweede en derde lid

Vergoeding kosten en tariefvaststelling uitvoering subsidiebesluiten en -regelingen

Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Artikel 15

Nadere sturingsbevoegdheden van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
worden opgenomen in de aanvullende overeenkomst en in het samenwerkingsprotocol tussen
de Minister van Financiën en de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
Daarbij zal, zoals door de ARK aanbevolen, nadrukkelijk ook de doelmatigheid en doeltreffendheid
van de taakuitoefening worden meegenomen.

Wat de interne governance van Invest International betreft, meent de ARK dat de waarborgen
inzake het voorkomen van belangenverstrengeling bij leden van de Raad van Bestuur
of Raad van Commissarissen te beperkt geregeld zijn in de concept-statuten. De ARK
beveelt aan de statuten op de door de ARK genoemde punten aan te scherpen. Deze aanbeveling
zal deels worden opgevolgd.

Een ruimere regeling omtrent tegenstrijdig belang dan de wettelijke regeling zal een
plek krijgen in de na oprichting vast te stellen reglementen voor raad van bestuur
en raad van commissarissen. Ook zal in de statuten voor bestuurders een vergelijkbare
kwaliteitseis als voor commissarissen worden opgenomen die verhindert dat ambtenaren
in dienst van het Rijk worden benoemd tot bestuurder. Daarnaast acht de ARK het onwenselijk
dat bestuurders (direct) kunnen overstappen naar de raad van commissarissen en vice
versa. De ARK beveelt aan dit uit te sluiten in de statuten. Deze aanbeveling zal
niet worden opgevolgd. De regering is van mening dat het niet wenselijk is om een
mogelijke overstap van bestuurders naar de raad van commissarissen (en vice versa)
op voorhand uit te sluiten. Een dergelijke overstap kan wenselijk zijn, bijvoorbeeld
in het belang van de continuïteit, en zal per casus worden beoordeeld door de aandeelhouders.
Het ligt voor de hand dat er in zo’n geval een afkoelperiode als voorwaarde wordt
gesteld.

14.4 Financieringsstromen

Het vierde onderdeel van het advies van de ARK heeft betrekking op de verschillende
middelen die straks – direct of indirect – vanuit de Staat richting Invest International
(inclusief dochterondernemingen) zullen vloeien. De ARK acht het van belang dat ten
behoeve van de parlementaire besluitvorming en het uitoefenen van het budgetrecht
de Staten-Generaal een compleet overzicht ontvangen van de verschillende geldstromen
die straks vanuit de Staat richting Invest International gaan. Aan dit voorstel zal
uitvoering worden gegeven door dit overzicht gelijktijdig met het wetsvoorstel aan
de Tweede Kamer toe te zenden.

14.5 Taak en bevoegdheden Algemene Rekenkamer

Tot slot wijst de ARK erop dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
de taak en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer niet geheel correct weergegeven
zijn. De memorie van toelichting is op de door de ARK genoemde punten aangepast.

II. ARTIKELEN

HOOFDSTUK 1. ALGEMENE BEPALINGEN

Artikel 1 Begripsbepalingen

Eerste lid

Invest International

De besloten vennootschap Invest International B.V. is een privaatrechtelijke rechtspersoon
naar Nederlands recht. De bepalingen van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek zijn van
toepassing. Oprichting van deze vennootschap door de Staat zal plaatsvinden na inwerkingtreding
van artikel 2 van dit wetsvoorstel, waarin de machtiging tot oprichting vervat is.

Overgangsdatum

Met de inwerkingtreding van deze wet verkrijgt de Minister van Financiën een machtiging
om namens de Staat de rechtspersoon Invest International B.V. mede op te richten.
Pas op het moment dat deze rechtspersoon is opgericht, kunnen er rechten en verplichtingen
van de Staat aan Invest International worden overgedragen. Om die reden wordt in de
overgangsbepalingen niet gerefereerd aan het moment van inwerkingtreding van de wet,
maar aan het moment van oprichting van Invest International.

Verschillende activiteiten

Deze begripsbepaling is ontleend aan artikel 25a, onderdeel d, van de Mededingingswet,
waarin deze begripsbepaling is opgenomen in verband met implementatie van richtlijn
2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in
de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële
doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (PbEG L 318 van 17 november 2006, blz. 17–25).

Tweede lid

De openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint Eustatius maken deel uit van Nederland
en vallen onder het begrip Nederlandse economie. Een bedrijf dat dus van daaruit wil exporteren of activiteiten in het buitenland
wil ondernemen, valt gewoon binnen het werkgebied van Invest International. Aruba,
Curaçao en Sint Maarten zijn aparte landen binnen het Koninkrijk met een grotere autonomie.
Zij vallen niet onder het begrip Nederlandse economie. Tegelijkertijd kunnen Aruba, Curaçao en Sint Maarten uiteraard profiteren van de
activiteiten van Invest International gericht op het buitenland, bijvoorbeeld als
het gaat om de financiering van (export)projecten gericht op en investeringen in die
landen. Dit is conform de lijn die bij Invest-NL is gekozen.

Artikel 2 Machtiging, holdingstructuur

Eerste en tweede lid

Het eerste lid van dit artikel bevat de machtiging aan de Minister van Financiën om
samen met FMO Invest International mede op te richten. Het tweede lid regelt de machtiging
aan de Minister van Financiën om deel te nemen in het aandelenkapitaal van Invest
International. Zodra het wetsvoorstel in werking is getreden, kan bij de notaris de
oprichtingshandeling plaatsvinden. Daarna zal de Staat in ruil voor de uitgifte van
aandelen de kapitaalstorting of kapitaalstortingen verrichten.

Derde lid

Het derde lid bepaalt dat de te verlenen machtiging uit het eerste lid zich ook uitstrekt
tot het oprichten, mede-oprichten of doen oprichten van een rechtspersoon waarin Invest
International alle aandelen houdt en die (geheel of gedeeltelijk) als doelstelling
heeft het uitvoeren van een taak die deze wet toekent aan Invest International. Voorzien
is dat er meerdere 100%-dochtermaatschappijen opgericht zullen worden. De reden hiervoor
is dat de taken waarmee Invest International volgens de Kamerbrief belast wordt, divers
van aard zijn en er behoefte is aan «governance op maat» die per taak kan verschillen.
In paragraaf 2.2 van deze toelichting is reeds uitgebreid stilgestaan bij de keuze
voor een holdingstructuur, waarbij 100%-dochtermaatschappijen één of meer van de taken
kunnen uitvoeren die bij of krachtens deze wet kunnen worden opgelegd aan Invest International.
Volledig aandeelhouderschap in dochtermaatschappijen versterkt de positie om aan wettelijke
taken, additionaliteit en te behalen normrendement te voldoen. Artikel 7.35 van de
Comptabiliteitswet 2016 is van toepassing. Dat brengt mee dat aan de Algemene Rekenkamer
onderzoekbevoegdheden jegens deze rechtspersonen toekomen.

Vierde lid

Voor zover Invest International aan haar opgelegde taken, verleende bijzondere of
uitsluitende rechten of opgelegde diensten van algemeen economisch belang geheel of
gedeeltelijk aan nog op te richten 100%-dochtermaatschappijen wenst toe te delen,
regelt het vierde lid dat de bepalingen waarmee dergelijke taken, rechten of diensten
worden opgelegd of verleend en inkaderen, van overeenkomstige toepassing zijn op een
dochtermaatschappij waarin Invest International alle aandelen houdt, indien die dochtermaatschappij
het uitoefenen van die taak, dat recht of die dienst als doelstelling heeft. Het kan
daarbij gaan om een dochtermaatschappij die uitsluitend het uitoefenen van die taak,
dat recht of die dienst als doelstelling heeft, alsmede om een dochtermaatschappij
die naast die taak nog andere taken als doelstelling heeft. Dit brengt mee dat Invest
International zonder beperkingen bepaalde bevoegdheden kan toedelen aan dochtermaatschappijen
waarin zij alle aandelen houdt en die zijn opgericht met het oog op het vervullen
van een wettelijk taak van Invest International. Doordat de taken alleen kunnen worden
uitgevoerd door 100%-dochtermaatschappijen, is gewaarborgd dat het bestuur van holdingmaatschappij
Invest International een instructierecht heeft ten aanzien van het bestuur van zo’n
dochtermaatschappij. Doordat het aantal dochtermaatschappijen niet vastgelegd wordt,
kan per taak bekeken worden of daarvoor een eigen 100%- dochtermaatschappij opportuun
is, zodat voorkomen kan worden dat het uitvoeren van een nieuwe taak niet samen gaat
met het uitvoeren van de oorspronkelijke taak.

Vijfde lid

Met dit lid wordt er in voorzien dat vanaf het moment van oprichting Invest International
het structuurregime van toepassing is (ook als niet direct vanaf de oprichting een
ondernemingsraad is ingesteld). Deze keuze is de wens van de regering om reeds bij
de start van Invest International te voorzien in een voldoende en effectief toezicht
op het bestuur van Invest International. Daarnaast draagt het structuurregime bij
aan het bewaken van de noodzakelijke afstand tussen de aandeelhouders en de instelling.

De eerste commissarissen worden aangewezen bij de oprichtingsakte. Werving en selectie
zal door de oprichtende partijen, Staat en FMO, plaatsvinden.

HOOFDSTUK 2. DOEL EN TAKEN

Artikel 3 Doelstellingen

De artikelen 3, 4 en 5 vormen een «drievoudig snoer». Artikel 3 geeft aan met welk
doel Invest International wordt opgericht dan wel ingericht en kleurt daarmee de aard
van de activiteiten die Invest International kan ontplooien. Artikel 4 regelt vervolgens
welke wettelijke taken in dat kader worden opgedragen aan Invest International en
artikel 5 regelt welke bevoegdheden daarbij horen.

In artikel 3 wordt het doel van de oprichting van Invest International omschreven.
Invest International heeft tot doel ondersteuning te bieden voor op het buitenland
gerichte activiteiten van ondernemingen en internationale projecten die een bijdrage
leveren aan de Nederlandse economie door het verbeteren van de internationale concurrentiepositie
en het verdienvermogen, waaronder internationale projecten die voorzien in oplossingen
voor wereldwijde vraagstukken zoals bijdragen aan duurzame economische ontwikkeling.
Invest International ontplooit haar activiteiten additioneel aan de markt, door middel
van financiering en projectontwikkeling.

De activiteiten van ondernemingen die gefinancierd worden, dienen een bijdrage te
leveren aan de Nederlandse economie door het verbeteren van de internationale concurrentiepositie
en het verdienvermogen. Met het voorgaande wordt beoogd een gelijk speelveld te creëren
voor Nederlandse ondernemingen en hen beter te positioneren om internationaal te opereren.
Activiteiten van ondernemingen die de internationale concurrentiepositie en het verdienvermogen
niet verbeteren, komen niet voor financiering in aanmerking. Met «internationale projecten»
worden projecten bedoeld die voorzien in oplossingen voor wereldwijde vraagstukken
zoals bijdragen aan duurzame economische ontwikkeling. De bedoelde «bijdragen aan
duurzame economische ontwikkeling» is opgenomen als focus binnen het oplossen van
wereldwijde vraagstukken; in de praktijk zal worden aangesloten bij de zogeheten Duurzame
Ontwikkelingsdoelen (SDG’s) van de Verenigde Naties. Invest International zal zich
niet richten op alle wereldwijde vraagstukken, maar op die activiteiten die in ieder
geval gericht zijn op economische vooruitgang waarbij rekening wordt gehouden met
omgevingseffecten voor de langere termijn.

Invest International, vormgegeven als een holding met dochtermaatschappijen met onderscheiden
taken, zal additioneel aan bestaande marktpartijen en FMO gaan werken. Dit additionaliteitsbeginsel
– verwoord in de tweede zin van artikel 3 – houdt in dat activiteiten van Invest International
niet tot verdringing van marktpartijen mag leiden en houdt daarnaast in dat het bestaande
aanbod op de markt wordt aangevuld in plaats van verdrongen, door middel van «crowding-in»
van private partijen. Het vereiste van additionaliteit in artikel 3 is derhalve sterk
bepalend voor de afbakening waarbinnen Invest International actief mag zijn.

De activiteiten die Invest International mag verrichten zijn financiering en projectontwikkeling.
Van de voor deze doelstelling op te richten zelfstandige staatsdeelneming Invest International,
heeft de Staat 51% en FMO 49% van de stemgerechtigde aandelen. Daarnaast worden de
internationale financieringsregelingen die worden uitgevoerd door agentschap RVO overgebracht
in Invest International. Tevens worden de activiteiten van NL-Business van FMO voortgezet
door Invest International. NL-Business is het deel van FMO dat zich bezighoudt met
de ontwikkeling van internationale projecten en financieringsoplossingen voor het
Nederlandse bedrijfsleven. Voornoemde bundeling van bestaande dienstverlening, instrumenten
en expertise, in combinatie met additionele middelen voor projectontwikkeling en investeringen
via een kapitaalstorting, zal Nederlandse ondernemingen beter in staat stellen aan
financiering te komen voor grote maatschappelijke en ontwikkelingsrelevante investeringsprojecten
buiten Nederland.

Artikel 4 Taken

Eerste lid

In artikel 4, eerste lid, zijn de wettelijke taken beschreven die worden opgelegd
aan Invest International. In paragraaf 5 van deze toelichting zijn de taken nader
toegelicht.

Tweede en derde lid

Het tweede lid regelt dat bij algemene maatregel van bestuur nieuwe taken kunnen worden
opgedragen aan Invest International. Verwezen wordt in dit verband naar de paragraaf
5.3.5 waar nader op deze delegatiegrondslag is ingegaan.

Het derde lid biedt een basis om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels
te kunnen stellen met betrekking tot de taken die door middel van deze wet dan wel
bij algemene maatregel van bestuur op basis van het derde lid, aan Invest International
opgedragen zijn. Op grond van dit artikellid kunnen ook de noodzakelijke aanvullende
bevoegdheden als bedoeld in artikel 5 worden toegekend.

Bij de afweging of en zo ja, hoe van de grondslagen gebruik wordt gemaakt, zal zowel
het belang van het zelfstandig en zakelijk kunnen opereren als het publieke belang
worden gewogen.

Vierde lid

Het vierde lid ziet op nevenactiviteiten. Dat wil zeggen: activiteiten die níet voortvloeien
uit de taken die bij of krachtens deze wet aan Invest International of dochters daarvan
(kunnen) worden opgelegd. Het vierde lid bepaalt dat Invest International en dochters
daarvan, naast het uitvoeren van hun publieke taken alleen (commerciële) nevenactiviteiten
mogen verrichten met instemming van de Minister. Een dergelijk voorgenomen besluit
dient vanwege samenhang met publieke taakuitoefening en mogelijke raakvlakken met
portefeuilles van andere bewindspersonen te worden voorgelegd aan de ministerraad.
De noodzakelijke instemming kan worden verleend als de activiteiten nauw verwant zijn
aan de activiteiten ter uitvoering van de publieke taken, de goede uitvoering van
die taken niet in gevaar brengen, mede het algemeen belang dienen – waartoe ook het
financieel belang van de Staat kan worden gerekend – en die activiteiten worden verricht
met inachtneming van hetgeen bij of krachtens deze wet wordt bepaald. Bij dit laatste
wordt onder andere gedacht aan de bepalingen over de gescheiden boekhouding. De Minister
komt daarbij een beoordelingsruimte toe bij de afweging of – op het moment dat het
verzoek wordt ingediend – het verrichten van nevenactiviteiten past bij het dan gevoerde
rijksbeleid en de nevenactiviteiten op dat moment niet onevenredig veel beslag zouden
kunnen gaan leggen op de personele en bestuurlijke inzet die nodig is voor het vervullen
van de taken van Invest International of dochters daarvan.

Vijfde lid

Het vijfde lid geeft de Minister voor BHOS de bevoegdheid een besluit tot het instemmen
met een (commerciële) nevenactiviteit in te trekken of te wijzigen indien niet meer
is voldaan aan het bij het geven van de instemming verbonden voorwaarden, voorschriften
of beperkingen. Deze bevoegdheid zal uiteraard met de nodige voorzichtigheid worden
toegepast. Immers, Invest International heeft met instemming van de Minister voor
BHOS bepaalde activiteiten verricht en heeft daarvoor waarschijnlijk kosten gemaakt
en overeenkomsten met derden gesloten. De rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel
brengen met zich dat de overheid slechts om zwaarwegende redenen ingrijpt in zo’n
bestaande situatie. Er is in ieder geval sprake van zwaarwegende redenen als niet
meer voldaan wordt aan de vereisten, bedoeld in het vijfde lid. Het intrekken van
een dergelijke instemming zal veelal ook een overgangstermijn vergen opdat Invest
International haar activiteiten ordentelijk kan afwikkelen. Voorlegging aan de ministerraad
van een voorgenomen besluit tot intrekking is niet vereist.

Artikel 5 Handelingen Invest International

Dit artikel regelt de handelingen die Invest International kan verrichten bij het
uitoefenen van haar taken.

Onderdeel a van het eerste lid heeft betrekking op het uitoefenen van ontwikkelactiviteiten
door Invest International. Onderdeel b betreft het uitvoeren van de investeringstaak.
Hiervoor kan Invest International eigen vermogen, bijvoorbeeld in de vorm van een
deelneming, en vreemd vermogen verschaffen. De handelingen ter uitvoering van de regelingentaak
zijn onderwerp van onderdeel c. Invest International mag namens de Minister voor BHOS
subsidie verlenen en uitvoeringsovereenkomsten aangaan bij het uitvoeren van deze
taak. De bevoegdheid tot het verrichten van ook privaatrechtelijke rechtshandelingen
bij de uitvoering van de subsidietaak is noodzakelijk met het oog op uitvoeringsovereenkomsten
als bedoeld in artikel 4:36 van de Awb.

Daarnaast is het mogelijk voor de uitvoering van de taak, bedoeld in onderdeel d rechtshandelingen
op basis van een volmacht te verrichten. Dit heeft betrekking op het doen van schenkingen
aan overheidsorganen in ontwikkelingslanden en het sluiten van bijdrageovereenkomsten
ten laste van de begroting van de Minister voor BHOS. Dit betreft de toepassing, krachtens
overgangsrecht, van ORIO, en van D2B.

Het tweede lid is toegelicht in paragraaf 9.5 van deze toelichting.

HOOFDSTUK 3. UITOEFENING AANDEELHOUDERSCHAP STAAT

Artikel 6 Uitoefening aandeelhouderschap en afstemming met Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking

Invest International wordt gezamenlijk opgericht door de Staat en FMO, dus zij zullen
de aandeelhouders van Invest International zijn. De Minister van Financiën zal het
aandeelhouderschap van de Staat in Invest International uitoefenen. Zoals opgemerkt
in paragraaf 2.4.2 van deze toelichting werkt de Minister van Financiën hierbij nauw
samen met de Minister voor BHOS met betrekking tot enkele zwaarwegende besluiten.
De samenwerking tussen beide ministeries zal worden neergelegd in een protocol.

HOOFDSTUK 4. VOORWAARDEN VOOR TAAKUITOEFENING

§ 1. Beginselen van financieel beheer

Artikel 7 Gescheiden boekhouding ten aanzien van de te onderscheiden taken

Artikel 7 kent diverse bepalingen met betrekking tot de financiële administratie en
de verantwoording voor de te onderscheiden taken. Deze bepalingen zijn noodzakelijk,
omdat de reeds beschikbare verplichtingen inzake gescheiden boekhouding zoals neergelegd
in artikel 25b en verder van de Mededingingswet toegespitst zijn op de onderneming
waaraan een dienst van algemeen economisch belang of een bijzonder of exclusief recht
is opgelegd. In zulke gevallen dient de onderneming een boekhouding te hanteren waarin
de verschillende activiteiten apart geadministreerd worden. Deze bepaling uit de Mededingingswet
houdt evenwel onvoldoende rekening met de bijzondere samenstelling van activiteiten
van Invest International en de organisatie van de groep Invest International. Om zeker
te stellen dat voor alle verschillende activiteiten van Invest International – ongeacht
of deze in dezelfde rechtspersoon samenvallen met een dienst van algemeen economisch
belang of bijzonder of exclusief recht – een gescheiden boekhouding wordt gehanteerd
met een juiste allocatie van baten en kosten, is ervoor gekozen in artikel 7 een specifiek
regime te regelen dat in belangrijke mate overeenkomt met het regime van de Mededingingswet.

Eerste lid

Op grond van het eerste lid dient Invest International ontvangen gelden die bestemd
zijn voor het voor rekening en risico van de Staat verrichten van activiteiten binnen
een door de Minister te bepalen termijn voor het bestemde doel aan te wenden. Door
hieraan een uiterste termijn te verbinden wordt voorkomen dat door uitgestelde besteding
van die gelden de vermogenspositie van Invest International in positieve zin wordt
beïnvloed en daarmee een impliciete garantie vormt voor Invest International. Ook
voorkomt dit dat de overige activiteiten van Invest International vanuit financieel
oogpunt een negatieve wisselwerking kunnen hebben met de activiteiten die Invest International
voor rekening en risico van de Staat verricht. Om dezelfde redenen dienen ook gelden
die Invest International heeft ontvangen uit eerdere voor rekening en risico van de
Staat uitgevoerde activiteiten binnen een daarvoor vastgestelde termijn aan de Staat
te worden uitgekeerd. De manier waarop Invest International deze activiteiten verricht,
regelt het wetsvoorstel niet, maar met het oog op de keuze voor een holdingstructuur
is voorzien dat activiteiten die voor rekening en risico van de Staat en in mandaat
voor de Minister voor BHOS worden verricht, in een aparte 100%-dochtermaatschappij
worden ondergebracht.

Tweede lid

Het tweede lid van artikel 7 vereist dat Invest International of een 100%-dochter
van Invest International een zodanige administratie voert dat er sprake is van een
gescheiden boekhouding indien er zowel activiteiten voor eigen rekening en risico
als activiteiten voor rekening en risico van de Staat worden verricht. Zowel de baten
als de lasten dienen per verschillende activiteit te worden geregistreerd. Daarnaast
geldt de verplichting om op grond van een consequent toegepast en objectief te rechtvaardigen
systeem van kostenallocatie en kostprijsadministratie een juiste toerekening van alle
baten en lasten te realiseren.

Derde lid

Deze administratieve gegevens dienen volgens het derde lid gedurende een periode van
tien jaar beschikbaar te zijn. Deze termijn is afgeleid van de verjaringstermijn van
10 jaar voor de terugvordering van onrechtmatige staatssteun neergelegd in artikel 17,
eerste lid, van Verordening (EU) nr. 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling
van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie. Het is immers niet uitgesloten dat Invest International
voorwerp zal zijn van klachten van onrechtmatige verlening van staatssteun. Door de
relevante administratie gedurende een periode van 10 jaar te bewaren, kan Invest International
zich effectief verweren.

Vierde lid

Niet nakoming van deze verplichtingen door Invest International kan op grond van het
vierde lid worden bestreden door een last onder bestuursdwang op te leggen. Door een
last kan worden bereikt dat een ondeugdelijke administratie op orde gebracht wordt
of gelden niet langer dan nodig worden aangehouden.

Artikel 8 Jaarverslag

Deze bepaling voorziet erin dat Invest International haar jaarrekening en bestuursverslag
telkenjare aan de Minister van Financiën toezendt, die vervolgens de Tweede Kamer
de stukken doet toekomen, gelijktijdig met het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen.

§ 2. Mededinging en staatssteun

Artikel 9 Additioneel aan de markt

Eerste lid

Invest International zal additioneel aan de markt opereren. Door een wettelijke regeling
zoals voorgesteld in dit wetsartikel wordt handen en voeten gegeven aan dit principe.
Invest International krijgt dit principe als gedragsnorm opgelegd. In paragraaf 4.2
van het algemeen deel wordt de toepassing van dit principe nader toegelicht. Op basis
van praktijkervaringen kan in de loop van de tijd blijken dat deze procedure bijgesteld
en aangescherpt dient te worden.

Tweede lid

Het tweede lid voorziet niettemin in een delegatiegrondslag om bij algemene maatregel
van bestuur, indien gewenst, nadere regels te stellen over de wijze waarop Invest
International zich moet onthouden van activiteiten die niet of slechts gedeeltelijk
voldoen aan het additionaliteitsbeginsel. Het is aan Invest International om het additionaliteitsbeginsel
praktisch toe te passen. De eventuele nadere regels krachtens het tweede lid, bieden
de mogelijkheid om dit, indien noodzakelijk, bij te sturen. De naleving van het additionaliteitsbeginsel
wordt tevens gewaarborgd door de artikelen 10 en 11 over de mededingingsklacht.

Artikel 10 Mededingingsklacht

Eerste lid

Het beginsel dat Invest International additioneel aan de markt moet handelen vergt
een mededingingsklachtprocedure om dit beginsel effectief te laten zijn. Het eerste
lid geeft de ondernemers en vrije beroepsbeoefenaren het recht om bij Invest International
een mededingingsklacht in te dienen over activiteiten van Invest International en
haar eventuele dochtermaatschappijen, met uitzondering van de activiteiten die krachtens
mandaat namens de Minister voor BHOS worden verricht. Die activiteiten komen immers
niet voor rekening en risico van Invest International.

Het zal hier in de praktijk gaan om ondernemers en vrije beroepsbeoefenaren die zich
op dezelfde markt als Invest International begeven. Dit artikel is dus niet bedoeld
als rechtsbescherming van potentiële ontvangers van financiering, in de zin dat hiermee
opgekomen zou kunnen worden tegen een beslissing van Invest International om geen
financiering te verstrekken.

Tweede lid

De klager zal in een mededingingsklacht moeten identificeren welke activiteit van
Invest International leidt – uit oogpunt van goede marktwerking – tot een ongewenste
mededinging met ondernemingen en vrije beroepsbeoefenaren. Het is daarbij noodzakelijk
dat de klager ook onderbouwt waarom er sprake is van ongewenste mededinging vanuit
het oogpunt van goede marktwerking.

Derde, vierde en vijfde lid

Op grond van het derde lid dient Invest International te voorzien in een adequate
klachtafhandelingsprocedure. Daarbij gelden de volgende eisen: deze procedure moet
duidelijk kenbaar en eenvoudig toegankelijk op de website van Invest International
staan en moet zodanig zijn ingericht dat er adequate klachtafhandeling plaats kan
vinden.

Verder dient Invest International de ontvangst van een ingediende mededingingsklacht
binnen twee weken na ontvangst ervan aan de Minister mede te delen. Invest International
doet aan het eind van elk kwartaal verslag aan de Minister voor BHOS over de status
van de afhandeling van een ingediende mededingingsklacht.

Artikel 11 Gevolg schending additionaliteitsbeginsel

Eerste lid

Als Invest International naar aanleiding van een mededingingsklacht of op grond van
eigen bevindingen constateert dat er met betrekking tot een investeringsactiviteit
sprake is van oneigenlijke mededinging, wordt de ongewenste mededinging binnen een
redelijke termijn beëindigd. Anders dan voor de investeringstaak geldt voor de ontwikkeltaak
dat die met een subsidie wordt gefinancierd. Ontwikkelactiviteiten waarbij sprake
is van oneigenlijke mededinging zullen niet voor subsidie in aanmerking komen. Invest
International dient er rekening mee te houden dat in geval van een gegronde mededingingsklacht
dit effecten kan hebben op de subsidieverlening.

Tweede lid

De Minister voor BHOS kan ook ambtshalve constateren dat er bij investeringsactiviteiten
sprake is van oneigenlijke mededinging door Invest International of een dochtermaatschappij.
In dat geval kan deze een aanwijzing geven de ongewenste mededinging binnen een redelijke
termijn te beëindigen.

Voor de mogelijkheid tot het geven van een aanwijzing betreffende de ontwikkeltaak
zie artikel 14, derde lid.

Derde lid

Dit lid biedt een grondslag voor de Minister voor BHOS om op te treden als de investeringsactiviteit
van Invest International die oneigenlijke mededinging met zich meebrengt niet tijdig
beëindigd is. Hij kan er dan namens en op kosten van Invest International in voorzien
dat de activiteit alsnog wordt beëindigd.

Artikel 12 Verbod verstrekken ongeoorloofde staatssteun

Het verbod van staatssteun geldt rechtstreeks krachtens artikelen 107 en 108 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voor lidstaat Nederland en richt
zich rechtstreeks tot alle samenstellende delen van de Nederlandse overheid (Rijk,
decentrale overheden etc.). Daarom is er in beginsel geen noodzaak voor het wettelijk
aanvullend vastleggen van een verbod voor het verstrekken van ongeoorloofde staatssteun.

Voor zover financiering wordt verstrekt voor rekening en risico van een vakminister
berust de verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van de financiering onder de
staatssteunkaders bij het bestuursorgaan dat de verantwoordelijkheid draagt voor deze
verstrekking van de financiering. Voor Invest International betekent dit dat het niet
de verantwoordelijkheid noch de bevoegdheid heeft om te beoordelen of een subsidieregeling
van een Minister verenigbaar is met de staatssteunregels. Ook draagt de Minister wiens
regeling door Invest International in mandaat wordt uitgevoerd, de formele verantwoordelijkheid
voor de rechtmatige uitvoering van de regeling in individuele gevallen.

Hetzelfde geldt voor de ontwikkelactiviteiten en bijbehorende financiering: daar is
sprake van een financieringsrelatie van het Rijk naar Invest International (op structurele
basis) en het is aan het Rijk om ervoor te zorgen dat deze financieringsrelatie in
overeenstemming is met de relevante staatssteunregels. Invest International zal geen
financiering verstrekken op grond van de ontwikkelactiviteiten. Bij de ontwikkelactiviteiten
gaat het om advisering en feitelijk handelen, vaak aselect, waardoor doorvloei van
staatssteun beperkt is.

Daarentegen is niet uitgesloten dat Invest International voor eigen rekening en risico
financiering verstrekt die kan kwalificeren als ongeoorloofde staatssteun.

Het tweede lid geeft aan op welke wijze praktische invulling moet worden gegeven aan
deze verplichting gelet op de geldende procedures en kaders ingevolge het Unierecht
met betrekking tot staatssteun. Deze bepaling verschaft Invest International en haar
dochtermaatschappijen daarentegen de mogelijkheid om via de Nederlandse Staat (de
Minister) vooraf comfort te verkrijgen van de Europese Commissie dat er niet onverhoopt
ongeoorloofde staatssteun verleend wordt.

De Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (hierna: Wet Nerpe) verschaft
reeds instrumenten om achteraf de naleving af te dwingen van de Europese staatssteunregels.
Deze wet is van toepassing op Invest International doordat Invest International een
publieke entiteit in de zin van die wet is. Tot een publieke entiteit worden onder
meer overige aanbestedende diensten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van richtlijn
2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende
het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van Richtlijn 2004/18/EG (PbEU
2014, L 94) gerekend. Het begrip aanbestedende dienst omvat tevens publiekrechtelijke
instellingen als bedoeld in die richtlijn, waartoe ook Invest International gerekend
dient te worden onder meer omdat meer dan de helft van de leden van de raad van bestuur
van Invest International (evenals de leden van de RvC) door de Staat worden benoemd.
Dientengevolge is Invest International als publieke entiteit in de zin van die wet
aan te merken. De nalevingsinstrumenten die de Wet Nerpe biedt zijn uitsluitend toepasbaar
indien een publieke entiteit niet of niet naar behoren voldoet aan een voor haar geldende
rechtsplicht die voortvloeit uit een bij of krachtens de Europese verdragen op Nederland
rustende verplichting (artikel 2.1, eerste lid). Zolang Invest International voor
Nederland geldende rechtsverplichtingen uit Europese verdragen nakomt, bestaat er
geen bevoegdheid tot gebruik van dat instrument. Dit beknot de vrijheid van Invest
International derhalve niet om zelfstandig te opereren, zolang deze uit Europese verdragen
voortkomende verplichtingen worden nageleefd. Handhaving is dan ook uitdrukkelijk
niet de bedoeling van dit wetsartikel, omdat dit een onnodige doublure zou inhouden
met hetgeen waarin de Wet Nerpe voorziet.

§ 3. Bedrijfsvoering

Artikel 13 Verplichting tot aanhouden archief en verplichting tot overdragen aan Rijksarchief

In artikel 4 van de Archiefwet 1995 is geregeld dat bij gehele of gedeeltelijke opheffing,
samenvoeging of splitsing van overheidsorganen regels dienen te worden gesteld met
betrekking tot de gevolgen voor de daarbij betrokken archieven. Artikel 4 voorziet
zowel in gevallen van overdracht van taken tussen de verschillende overheden, als
in gevallen van actieve afstoting van overheidsactiviteiten aan de particuliere sector,
beëindiging van de overheidsbetrokkenheid (passieve afstoting) en de omzetting van
overheidsactiviteiten in een privaat- of publiekrechtelijke vorm. Voorkomen moet worden
dat een situatie ontstaat, waarin de overheid niet meer in staat is over het tot dan
gevoerde beleid verantwoording af te leggen. Tegelijkertijd moet de organisatie wel
effectief kunnen blijven functioneren en dus de beschikking krijgen over deze bescheiden
voor zover dat noodzakelijk is (Kamerstukken II, 1992–1993, 22 866, nr. 3, blz. 7 en 23).

Teneinde te voorkomen dat de archiefbescheiden gedurende de periode van de terbeschikkingstelling
niet zorgvuldig worden beheerd, zijn de bepalingen omtrent het toezicht op het beheer
uit de Archiefwet 1995 van overeenkomstige toepassing op Invest International of een
dochtermaatschappij die (geheel of gedeeltelijk) de taken, bedoeld in artikel 4, eerste
lid, onderdelen a of c, uitoefent. Invest International dan wel betreffende dochtermaatschappij(en)
moet haar archief beheren overeenkomstig de regels van de Archiefwet 1995. Dit is
mede van belang in verband met de overdracht van deze archiefbescheiden na ontbinding
van deze entiteiten. Invest International dient in geval van haar ontbinding of die
van haar 100%-dochtermaatschappijen het beheer van en de zorg voor de archiefbescheiden
over te dragen aan de Minister. Welke keuze Invest International daarbij maakt (centraal
beheer van alle archieven bij Invest International zelf of juist verdeeld over de
verschillende dochters, is een operationele aangelegenheid waarover door Invest International
zelf besloten moet worden).

Artikel 4, derde lid, van de Archiefwet 1995 verplicht – in geval taken van een overheidsorgaan
geheel of gedeeltelijk worden overgedragen aan een rechtspersoon – om een voorziening
te treffen omtrent de terbeschikkingstelling aan die rechtspersoon van de op die taken
betrekking hebbende archiefbescheiden, voor zover deze niet zijn overgebracht naar
een archiefbewaarplaats, voor een tijdvak van ten hoogste twintig jaar. Deze voorziening
houdt tenminste in een nadere bepaling van het tijdvak, alsmede een bepaling omtrent
het toezicht op het beheer van de desbetreffende archiefbescheiden, overeenkomstig
het bij of krachtens de Archiefwet 1995 is bepaald. Een periode van ten hoogste twintig
jaar lijkt voldoende. Dit is geregeld in artikel 18 van dit wetsvoorstel dat ook het
ter beschikking stellen van de relevante archiefbescheiden aan Invest International
regelt.

HOOFDSTUK 5. GELDMIDDELEN

Artikel 14 Ontwikkelactiviteiten

Eerste en tweede lid

Met dit artikel wordt een expliciete wettelijke grondslag gecreëerd voor het subsidiëren
van de ontwikkeltaak van Invest International. Subsidieverstrekking aan Invest International
zal plaatsvinden binnen het raam van de regelgeving op grondslag van de Kaderwet Subsidies
Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Derde lid

De ontwikkeltaak is vormgegeven als een wettelijke taak, omdat deze activiteit door
de markt ontoereikend wordt uitgevoerd voor bepaalde investeringen door ondernemingen,
terwijl die activiteiten vanuit het oogpunt van publieke belangen door de overheid
wenselijk geacht worden. Omdat deze van overheidswege wordt opgelegd met het oog op
het realiseren van een publiek belang, is het noodzakelijk dat de Minister voldoende
aansturingmogelijkheden heeft om erop toe te zien dat het verrichten van deze dienst
op de juiste wijze geschiedt. In het derde lid is daarom bepaald dat de Minister voor
BHOS, aanwijzingen kan geven aan Invest International of, nu voor de ontwikkeltaak
een aparte dochtermaatschappij wordt gebruikt, aan die dochtermaatschappij, voor een
goede vervulling van die taak.

Vierde lid

Ingevolge dit lid dient Invest International of de dochtermaatschappij die als doelstelling
heeft het uitvoeren van de ontwikkeltaak, de aanwijzingen van de Minister op te volgen.
Indien met het oog op uitoefening van de hier bedoelde taak subsidie is verstrekt
op grond van het eerste lid, kan deze verplichting worden geduid als een verplichting
van de subsidieontvanger zoals bedoeld in titel 4.2 van de Awb. Als Invest International
of de dochtermaatschappij de aanwijzingen van de Minister voor BHOS niet opvolgt,
kan de Minister op grond van artikel 4:48, eerste lid, onderdeel b, van de Awb de
subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen. Hetzelfde
geldt voor de subsidievaststelling op grond van artikel 4:49, eerste lid, onderdeel
c, van de Awb.

Vijfde lid

Als Invest International of een dochtermaatschappij in grove mate nalatig is bij het
vervullen van de ontwikkeltaak, kan de Minister voor BHOS een last onder bestuursdwang
treffen of kan een andere entiteit in opdracht van de Minister tijdelijk voorzien
in een uit te voeren werkzaamheid voor een taak. Van een grove mate van nalatigheid
is in elk geval sprake indien Invest International ingevolge het vierde lid gegeven
aanwijzingen niet opvolgt. De Minister kan ook overgaan tot een eventueel besluit
tot intrekking of het ten nadele wijzigen van de subsidieverlening (op grond van de
Awb).

Artikel 15 Onkostenvergoeding voor dienstverlening aan de Minister voor wat betreft
ten uitvoerlegging regelingen

In dit artikel wordt de wettelijke basis gecreëerd voor het vergoeden van reële onkosten
bij het uitvoeren van regelingen. Door in het tweede lid vast te leggen dat de Minister
voor BHOS de bedragen vaststelt, wordt uiting gegeven aan het feit dat geen sprake
is van een economische activiteit die wordt uitgevoerd op grond van een overeenkomst
tot opdracht noch dat er sprake is van een reguliere economische activiteit waar Invest
International een rendement op kan behalen. Ook wordt hiermee voorkomen dat een ongeclausuleerde
aanspraak op de vergoeding van kosten ontstaat die in geen verhouding staat tot hetgeen
aan redelijke kosten wordt gemaakt. Aard en omvang van de onkosten zullen voorwerp
van overleg zijn tussen de Minister voor BHOS en Invest International.

HOOFDSTUK 6. EVALUATIE

Artikel 16 Evaluatie

Eerste lid

Uit het eerste lid van dit artikel volgt dat de Minister voor BHOS in overeenstemming
met de Minister van Financiën binnen drie jaar na de inwerkingtreding van deze wet
aan de Staten-Generaal een verslag stuurt over de effecten van deze wet in de praktijk.
Dit betreft een eenmalige evaluatie die in de brief van 10 februari 2017 is aangekondigd.
20 Gelet op de beperkte tijdsduur waarbinnen deze evaluatie dient plaats te vinden na
oprichting richt die zich niet tevens op de doeltreffendheid en doelmatigheid van
de wet.

Tweede lid

Te onderscheiden van deze evaluatie is de evaluatie die uit het tweede lid volgt en
die in ieder geval eens in de zeven jaar plaatsvindt. Deze termijn is in overeenstemming
met de Nota Deelnemingenbeleid rijksoverheid 2013 (bijlage bij Kamerstukken II 2013/14
28 165, nr. 165). Het verslag van deze evaluaties omvat ook de doeltreffendheid en doelmatigheid
van de wet.

HOOFDSTUK 7. OVERGANGSBEPALINGEN

Artikel 17 Overgang roerende zaken en vermogensrechten

Voor een soepele start van Invest International wordt in dit artikel voorzien in een
overgang onder algemene titel van roerende zaken en vermogensrechten. Naar verwachting
zal het hier naar verhouding om een beperkt aantal goederen en vermogensrechten gaan,
zoals mogelijkerwijs bepaalde softwarelicenties.

Artikel 18 Overdracht archiefbescheiden

Dit artikel regelt, conform het derde lid van artikel 4, derde lid van de Archiefwet
1995, dat Invest International vanaf de oprichting over de benodigde archiefbescheiden
kan beschikken voor uitvoering van de taken, bedoeld in artikel 4 eerste lid, onder c
en d.

HOOFSTUK 8. SLOTBEPALINGEN

Artikel 19 Conservatoir beslag

Aan Invest International worden voor de wettelijke taak van het gemandateerd uitvoeren
van aangewezen subsidieregelingen gelden ten laste van de rijksbegroting ter beschikking
gesteld. Het is op voorhand niet volledig uit te sluiten dat een derde tot zekerheidstelling
van een beweerdelijke vordering op Invest International conservatoir beslag legt op
een bankrekening van Invest International. Dit kan gaan om een geschil omtrent een
vordering van een partij uit hoofde van een andere wettelijke taak van Invest International,
zoals over een toegezegde investering waarbij het afhankelijk van het specifieke project
niet uitgesloten is dat het omvangrijke bedragen betreft. Dit beslag kan de uitvoering
van aangewezen subsidieregelingen gedurende enige tijd in ernstige mate belemmeren.
Conservatoir derdenbeslag wordt namelijk gelegd voor al hetgeen de beslagene (de bank)
verschuldigd is aan de debiteur (Invest International), oftewel op het gehele tegoed
dat Invest International aanhoudt bij die bank, ongeacht de hoogte van de vordering.
Daarnaast kan Invest International dit niet opvangen door gelden die niet onder het
beslag vallen en voor andere wettelijke taken bestemd zijn ten behoeve van de wettelijke
taak ter uitvoering van subsidieregelingen te gebruiken. Dit doorkruist regels inzake
boekhoudkundige scheiding, kan leiden tot kruissubsidiëring en het uitvoeren van de
publieke taak in gevaar brengen. Met dit artikel wordt geregeld dat verlof voor het
leggen van conservatoir beslag ten laste van Invest International, dan wel ten laste
van een dochtermaatschappij van Invest International die de subsidietaak uitvoert,
slechts kan worden verleend nadat Invest International of dochtermaatschappij in de
gelegenheid is gesteld om te worden gehoord. Door degene ten laste van wie beslag
wordt gelegd te horen, wordt verzekerd dat de voorzieningenrechter kennis neemt van
de wijze waarop het maatschappelijk belang van de uitvoering van subsidieregelingen
in het geding is alvorens de voorzieningenrechter beslist op een verzoek om verlof
tot beslag.

Hiervan te onderscheiden is de regeling tot het horen voorafgaand aan het leggen van
conservatoir beslag op grond van artikel 700, vierde lid, van het Wetboek van Burgerlijke
rechtsvordering. Invest International is niet aan te merken als enige in dat artikel
genoemde instelling zoals een bank of beleggingsonderneming als bedoeld in artikel 1:1
van de Wet op het financieel toezicht of als een overheidsinstantie of, met zekerheid,
als een onderneming met overheidsgarantie. In zoverre wijkt Invest International niet
af van Invest-NL en wordt eenzelfde voorziening getroffen als in de Machtigingswet
oprichting Invest-NL.

Doel van de in het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering opgenomen bepaling ten
aanzien van beslaglegging is dat de door de instelling aangehouden tegoeden worden
beschermd, waarbij de goede werking van het betalings- en effectenverkeer en de stabiliteit
van het financiële stelsel voorop staan (NvW).21 Hier gaat het om de specifieke voor Invest International geldende situatie waarin
gelden beschikbaar dienen te blijven om aangewezen subsidieregelingen namens de Minister
op afstand uit te kunnen voeren opdat de uitvoering van de publieke taak hiervoor
niet in gevaar komt.

Deze memorie van toelichting onderteken ik mede namens de Minister van Financiën.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag