Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 17 juni 2020 en het nader rapport d.d. 10 juli 2020, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Ministers van
Justitie en Veiligheid en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 12 juni 2020, nr. 2020001188,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 17 juni 2020, nr. W13.20.0180/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 12 juni 2020, no. 2020001188, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Minister van
Justitie en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet houdende Tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter
bestrijding van de epidemie van covid-19 voor de langere termijn (Tijdelijke wet maatregelen
covid-19), met memorie van toelichting.

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel beoogt voor een periode van in beginsel een jaar een juridische basis
te bieden voor beperkende maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19.
Het voorstel dient ter vervanging van de noodverordeningen die sinds de eerste besmetting
in Nederland tot stand zijn gebracht. Het regelt in dat verband ook welke overheidsorganen
bevoegd zijn om de maatregelen vast te stellen, uit te voeren en te handhaven en hoe
de bevoegdheden van deze overheidsorganen zich onderling tot elkaar verhouden.

Uit de toelichting komt naar voren dat het wetsvoorstel drie doelstellingen beoogt
te bereiken:2

– het bieden van de noodzakelijke wettelijke grondslag voor de inbreuk op grondrechten
die door de coronamaatregelen gemaakt wordt;

– het duidelijker beleggen van verantwoordelijkheden in de verdere aanpak van de crisis;

– het versterken van de democratische controle op de maatregelen.

De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat terecht is gekozen
voor het instrument van een tijdelijke wet. Deze is noodzakelijk om te voorzien in
een steviger juridisch fundament door middel van specifieke wettelijke grondslagen.
Het virus is immers nog niet voorbij, zodat voor een langere periode rekening moet
worden gehouden met grondrechtbeperkende maatregelen ten behoeve van een effectieve
bestrijding van dat virus. Daarnaast is wetgeving nodig om de mogelijkheden van democratische
controle te versterken.3 Met betrekking tot deze twee doelstellingen betekent het wetsvoorstel een essentiële
verbetering. Op deze punten beoordeelt de Afdeling het wetsvoorstel dan ook positief;
zij vormen belangrijke redenen om op de korte termijn een tijdelijke wet tot stand
te brengen. Evenwel had de Afdeling zich vanwege de hierna te bespreken bezwaren kunnen
voorstellen dat de regering had gekozen voor een afzonderlijke, tijdelijke wet in
plaats van een aanvulling van de Wet publieke gezondheid.

De Afdeling heeft namelijk aanzienlijke bezwaren tegen de door het wetsvoorstel voorgestelde
bevoegdheidsverdeling. Die gaat nog te zeer uit van de systematiek op grond van de
Wet publieke gezondheid zoals deze gold in de acute fase van de eerste weken na de
eerste besmetting. De Afdeling meent dat nu deze fase voorbij is, verdergaand moet
worden teruggekeerd naar normale bestuurlijke verhoudingen dan thans wordt voorgesteld.
Ook vanwege de vereiste spoed om wetgeving tot stand te brengen zal de Afdeling hierna
concrete voorstellen doen om het wetsvoorstel in die zin aan te passen.

De Afdeling heeft daarnaast ook andere bezwaren. Zij vindt met het oog op de noodzakelijke
tijdelijkheid van de wet de werkingsduur van een jaar te lang, zij heeft er bezwaar
tegen dat overtreders van de wet een aantekening krijgen in de justitiële documentatie
(«strafblad») en zij acht de opname van regels omtrent de inzet van digitale middelen
(corona-app) in dit wetsvoorstel ongewenst.

In dit advies geeft de Afdeling langs de hiervoor geschetste lijnen eerst een algemeen
oordeel over het wetsvoorstel (punt 2). Vervolgens maakt zij ter nadere uitwerking
daarvan een aantal adviesopmerkingen over de kernpunten van het wetsvoorstel, waar
nodig met concrete voorstellen tot aanpassing (punten 3 t/m 11). Ten slotte maakt
de Afdeling een beperkt aantal opmerkingen over specifieke bepalingen van het wetsvoorstel.
Gezien het strakke tijdstraject heeft de Afdeling zich vooral beperkt tot de hoofdlijnen
van het wetsvoorstel.

De regering is de Afdeling advisering erkentelijk voor het spoedig uitgebrachte advies.
Het verheugt de regering dat ook de Afdeling het wetsvoorstel een essentiële verbetering
acht als het gaat om de juridische grondslag voor grondrechtenbeperkende maatregelen
en het versterken van de democratische controle. De adviesopmerkingen van de Afdeling
over de voorgestelde bevoegdheidsverdeling, de werkingsduur, de aantekening van overtredingen
in de justitiële documentatie en het opnemen in dit wetsvoorstel van regels over de
inzet van digitale middelen, hebben geleid tot grote verbeteringen van het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting. In het navolgende zet de regering uiteen hoe zij de
gemaakte adviesopmerkingen heeft verwerkt.

2. Algemeen oordeel

In het kader van de bestrijding van het coronavirus zijn verschillende fasen te onderscheiden.

De eerste fase was die van de acute crisis. De vaststelling in die fase van noodverordeningen
door de voorzitters van de veiligheidsregio’s was op dat moment te rechtvaardigen
en heeft ook daadwerkelijk effect gehad; mede als gevolg van de toen genomen maatregelen
is de epidemie afgevlakt en is de eerste kritieke fase inmiddels achter de rug.

Inmiddels is deze fase voorbij; er is geen sprake meer van een acute noodsituatie
maar nog steeds wel van een uitzonderlijke situatie. Hoe de situatie zich de komende
maanden gaat ontwikkelen is zeer onzeker. Vaststaat echter dat het virus nog niet
voorbij is. Daarom is het in het wetsvoorstel besloten liggende oordeel dat nu nog
niet alle beperkingen kunnen worden opgeheven, te rechtvaardigen. Denkbaar is ook
dat er de komende tijd op enig moment opnieuw moet worden opgeschaald. Dit betekent
dat er voor een langere periode rekening mee moet worden gehouden dat met het oog
op een effectieve bestrijding van het virus, naarmate de omstandigheden dat op een
bepaald moment zullen vereisen, extra grondrechtbeperkende maatregelen nodig zullen
blijven. Tegelijkertijd geldt dat nu de acute eerste fase voorbij is, ook vanwege
het blijvende belang van voldoende draagvlak, de komende periode zoveel als mogelijk
moet worden teruggekeerd naar normalere leefomstandigheden en normale bestuurlijke
verhoudingen.

Nu de regering kiest voor een tijdelijke wet met een relatief lange looptijd van een
jaar (zie hierna ook punt 5) mist de Afdeling een nadere beschouwing over hoe de wijze
waarop het coronavirus zich ontwikkelt van invloed is op hoe de afweging zal moeten
plaatsvinden omtrent het te voeren beleid en de inzet van middelen van overheidswege.
Vanzelfsprekend erkent de Afdeling dat ook de komende periode met grote onzekerheden
is omgeven en dat de keuzes over beleid en middelen niet exclusief in handen liggen
van de Nederlandse regering. Dit laat echter onverlet dat de motivering van het wetsvoorstel
aanvulling behoeft. Het wetsvoorstel regelt het nodige vanuit het primaire gezichtspunt
van de publieke gezondheid, maar de toelichting betrekt belangrijke andere aspecten
en sectoren nog te weinig in de beschouwing.

Naarmate het coronavirus langer aanhoudt en in de toekomst wellicht in een andere
fase belandt, zullen steeds ook nadere afwegingen tussen verschillende belangen moeten
worden gemaakt. Het gaat daarbij niet uitsluitend om de bestrijding van het coronavirus
maar onder meer ook om continuering van niet-coronagerelateerde gezondheidszorg, herstel
van maatschappelijke en economische activiteiten en verzachting van de sociaalpsychologische
noden die het gevolg kunnen zijn van de crisisbestrijding.4 Zonder van de regering het onmogelijke te vragen, gelet op de vereiste spoed van
dit wetsvoorstel, mag van haar verwacht worden dat zij in de toelichting in enige
mate ingaat op deze bredere vragen van proportionaliteit en balans. Daarmee wordt
ook meer zicht gegeven op de belangenafweging die aan de vereiste nadere besluitvorming
over de ministeriële regelingen ten grondslag zal moeten liggen. Daarbij zal steeds
ook aandacht moeten worden besteed aan een goede communicatie van mogelijke wijzigingen
naar de samenleving.

Vanuit deze algemene gezichtspunten bevat het wetsvoorstel enerzijds cruciale verbeteringen
die zo snel mogelijk wettelijk moeten worden verankerd, maar anderzijds een bestuurlijke
inrichting die naar het oordeel van de Afdeling op aanzienlijke bezwaren stuit. De
Afdeling wil echter hier voorop plaatsen dat terecht is gekozen voor een tijdelijke
wet. Deze is allereerst nodig omdat de geldende noodverordeningen de komende periode
juridisch niet meer toereikend zijn. In dat opzicht is het wetsvoorstel een essentiële
verbetering; het bevat de specifieke juridische grondslagen die de Grondwet voor grondrechtbeperkende
maatregelen eist. De Afdeling acht in die zin totstandkoming van een tijdelijke wet
geboden; zonder de in die wet geregelde juridische grondslagen zouden de komende periode
de met het oog op de virusbestrijding nog steeds noodzakelijke maatregelen niet meer
op rechtsgeldige wijze kunnen worden vastgesteld en gehandhaafd.5

Tegen die achtergrond zal ook de komende maanden steeds een afweging tussen de verschillende
grondrechtelijke en andere vitale belangen noodzakelijk blijven. De overheid heeft
enerzijds de grondrechtelijke verplichting om de gezondheid en het leven van burgers
te beschermen en mag anderzijds bij het nemen van de daarvoor noodzakelijke maatregelen
met het beperken van grondrechten en het ingrijpen in andere zwaarwegende publieke,
maatschappelijke en economische belangen niet verder gaan dan strikt noodzakelijk
is.6 De Afdeling meent dat het wetsvoorstel voor die afweging een goede basis biedt. Daarbij
is wel essentieel dat de proportionaliteit van de maatregelen steeds opnieuw zorgvuldig
moet worden getoetst.

De Afdeling is, mede in het licht van de proportionaliteit, van oordeel dat als het
gaat om de vraag wat uit grondwettelijk oogpunt in de wet zélf geregeld moet worden
en welke ruimte er met het oog op een effectieve bestrijding van het virus moet worden
gelaten aan het bestuur en de handhaving, in het wetsvoorstel op zichzelf een evenwichtige
afweging is gemaakt. Enerzijds biedt het wetsvoorstel voldoende specifieke grondslagen
voor beperkende maatregelen, anderzijds geeft het ook de flexibiliteit die de komende
periode noodzakelijk zal zijn om daar waar nodig te kunnen op- en afschalen. Daarbij
acht de Afdeling het in de bijzondere situatie van dit moment en het tijdelijke karakter
van de wet aanvaardbaar dat vanwege de noodzakelijke snelheid waarmee in het belang
van de samenleving en met het oog op de proportionaliteit van de maatregelen moet
kunnen worden op- en afgeschaald, dit geschiedt bij ministeriële regeling. De Grondwet
laat dat ook toe.7

Voorts acht de Afdeling het wetsvoorstel ook uit een oogpunt van noodzakelijke democratische
legitimatie en controle een verbetering. Deze bestaat in de eerste plaats uit het
feit dat de onderhavige wet indien hij door de beide Kamers zou worden aanvaard, de
door de Grondwet vereiste democratische legitimatie biedt voor de maatregelen die
vanwege het virus nodig zullen blijven. Die democratische legitimatie ontbreekt grotendeels
onder het huidige regime van de noodverordeningen. Bovendien versterkt het wetsvoorstel
de mogelijkheden voor democratische controle op zowel landelijk als gemeentelijk niveau.
Die mogelijkheden zijn op dit moment als het gaat om de noodverordeningen van de veiligheidsregio’s
veel beperkter. De Afdeling meent wel dat de parlementaire controle in het wetsvoorstel
als het gaat om ministeriële regelingen op grond van deze wet verdere versterking
behoeft (zie hierna punt 4b).

Naast de belangrijke verbeteringen die het wetsvoorstel biedt heeft de Afdeling echter
aanmerkelijke bezwaren tegen de voorgestelde bestuurlijke inrichting en de daarmee
samenhangende bevoegdheidsverdeling. De voorgestelde wet houdt de Minister van VWS
ook na de eerste, acute fase van de crisis in een zeer centrale rol, ook op beleidsterreinen
die buiten zijn portefeuille vallen. De Afdeling is van oordeel dat dit, mede gelet
op de beoogde normalisering in de komende periode, zich niet verdraagt met de bevoegdheden
van andere Ministers en de op hun beleidsterreinen geldende regelgeving. Dit geldt
in het bijzonder voor de Ministers van Justitie en Veiligheid (JenV) en de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De Afdeling acht in dat verband
niet toereikend dat volgens het wetsvoorstel de vaststelling van een ministeriële
regeling in overeenstemming geschiedt met het gevoelen van de ministerraad.

In samenhang met het voorgaande meent de Afdeling dat in het wetsvoorstel als het
gaat om de verhouding tussen de bestuurslagen het gewenste evenwicht nog niet is bereikt.
De rol van de veiligheidsregio’s is weliswaar ook in de komende periode nog steeds
belangrijk maar in het wetsvoorstel nog te zeer gebaseerd op de voorbije, acute fase.
Bovendien vindt de Afdeling dat hierdoor de in het wetsvoorstel gekozen constructie
te ingewikkeld en onnodig conflictopwekkend is. Om die redenen stelt de Afdeling voor
de in het wetsvoorstel geregelde overnamebevoegdheid van de voorzitters van de veiligheidsregio’s
te vervangen door de bevoegdheid om aan de Minister aanbevelingen te doen. Ook heeft
de Afdeling in het licht van het voorgaande er bezwaar tegen dat de mogelijkheid wordt
opengehouden om noodverordeningen van de veiligheidsregio’s te blijven vaststellen
op basis van de Wet publieke gezondheid. Deze mogelijkheid moet naar het oordeel van
de Afdeling worden uitgesloten omdat de juridische houdbaarheid van die constructie
inmiddels kwestieus is en het wetsvoorstel reeds een eigen vangnet bevat voor onvoorziene
situaties. In dat kader dient te worden verduidelijkt dat de tijdelijke wet een uitputtend
regime bevat in die zin dat, voor zover het de bestrijding van covid-19 betreft, de
bevoegdheden van de Wpg en Wvr zoals deze zijn toegepast in de eerste acute fase na
inwerkingtreding van de tijdelijke wet niet meer kunnen worden toegepast.8

De Afdeling onderstreept voorts het grote belang van de tijdelijkheid van de wet.
De wet is zodanig ingrijpend van karakter dat de komende maanden periodiek en in samenspraak
met het parlement moet worden bezien of de wet nog steeds aan zijn doelstellingen
beantwoordt en nog proportioneel is. Tegen die achtergrond vindt de Afdeling de voorziene
geldingsduur van een jaar te lang. Mede met het oog op het noodzakelijke maatschappelijke
draagvlak zal niet alleen steeds moeten worden bezien of de omstandigheden een geleidelijke
afbouw via de ministeriële regelingen zullen toelaten, maar ook op de wet als geheel
eerder kan vervallen dan thans is voorzien. Om die reden stelt de Afdeling voor om
de geldingsduur van de wet in eerste instantie, met de mogelijkheid van door het parlement
goedgekeurde verlenging, te beperken tot zes maanden.

Voorts benadrukt de Afdeling dat de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de wet
zeker naarmate de tijd vordert, een cruciale factor vormen. In dat kader heeft zij
een aantal vragen en opmerkingen bij het wetsvoorstel. De vraag is met name of het
in het wetsvoorstel neergelegde stelsel in alle opzichten voldoende eenvoudig en begrijpelijk
is om een effectieve uitvoering en handhaving te waarborgen. Dat geldt te meer omdat
er naarmate de maatschappelijke en economische gevolgen van het virus zichtbaarder
en voelbaarder gaan worden, de spanningen bij de uitvoering en handhaving van de maatregelen
kunnen toenemen. Met het oog daarop adviseert de Afdeling hierna de motivering van
een enkel onderdeel van het voorstel te verbeteren en zo nodig het voorstel aan te
passen. De Afdeling heeft gelet op de bijzondere omstandigheden bezwaar tegen registratie
van overtreding van de wet in de justitiële documentatie («strafblad») en stelt voor
dit in het wetsvoorstel uit te sluiten.

Ten slotte meent de Afdeling dat de regeling van de «corona-app» in het wetsvoorstel
moet worden geschrapt. Zij acht regeling daarvan in dit wetsvoorstel voorbarig en
onnodig complicerend. Tegen die achtergrond is de Afdeling van oordeel dat, mede vanwege
de noodzakelijke spoed waarmee de andere onderdelen van het wetsvoorstel tot stand
moeten komen, opname van de voorgestelde regeling in dit wetsvoorstel ongewenst is.

Vanuit het algemene oordeel zoals hiervoor verwoord, zal de Afdeling de aangegeven
hoofdpunten verder uitwerken en voorzien van concrete adviesopmerkingen. In het licht
van deze opmerkingen is de Afdeling van oordeel dat het voorstel nader dient te worden
overwogen.

De regering is verheugd dat de Afdeling uitspreekt dat het wetsvoorstel cruciale verbeteringen
bevat die zo snel mogelijk wettelijk moeten worden verankerd. Ook verheugt het de
regering dat de Afdeling met essentiële elementen van het wetsvoorstel kan instemmen,
zoals de keuze om op en af te schalen bij ministeriële regeling. Tegelijkertijd heeft
de regering goede nota genomen van de bezwaren die de Afdeling naar voren brengt tegen
de voorgestelde bestuurlijke inrichting en de daarmee samenhangende bevoegdheidsverdeling,
meer in het bijzonder de bevoegdheidsverdeling tussen Ministers en de rol van de veiligheidsregio’s.
Andere bezwaren van de Afdeling betreffen de geldingsduur van de wet, de registratie
van corona-overtredingen in de justitiële documentatie en de regeling van de «corona-app»
in het wetsvoorstel. Verder moet ten aanzien van een enkel onderdeel naar het oordeel
van de Afdeling de motivering in de toelichting worden aangepast of de wettekst worden
verbeterd. Naar aanleiding van deze opmerkingen zijn het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting in belangrijke opzichten verbeterd. Ook is in het algemeen deel van
de memorie van toelichting een nieuwe paragraaf opgenomen over de invloed van de ontwikkeling
van het virus op afwegingen omtrent het te voeren beleid (§ 3.4). Alle hier reeds
bij wijze van inleiding door de Afdeling genoemde punten zijn in de daarop betrekking
hebbende onderdelen van dit nader rapport van een reactie voorzien.

3. Grondrechtenbeperkingen: noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit

a. Inleiding: algemene uitgangspunten

Zoals hiervoor vermeld is één van de doelstellingen van het wetsvoorstel het bieden
van de noodzakelijke, specifieke wettelijke grondslagen voor de inbreuk op de uitoefening
van grondrechten. Die inbreuk wordt gemaakt door de in het wetsvoorstel voorgestelde
maatregelen waarmee wordt beoogd de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan.
Zij zijn thans opgenomen in de verschillende noodverordeningen die zijn vastgesteld
door de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Het wetsvoorstel beoogt deze te vervangen.

Gelet op de Grondwet dienen de genoemde wettelijke grondslagen voldoende specifiek
te zijn, terwijl tegelijkertijd – vanwege het doel dat met de beperkende maatregelen
wordt gediend – voldoende flexibiliteit moet worden geboden om snel en slagvaardig
te kunnen af- en opschalen als dat nodig is. Dit impliceert dat de wetgever niet kan
volstaan met het creëren van een formeelwettelijke grondslag voor de beperking van
grondrechten alléén: hij moet ook uitdrukkelijk materiële criteria aanleggen en toepassing
daarvan in de praktijk mogelijk maken. Deze criteria kunnen, naast de door de Grondwet
vereiste specificiteit, worden gevonden in de eisen van noodzaak, proportionaliteit
en subsidiariteit. Zij vereisen al naar gelang de omstandigheden steeds een grondige
en zorgvuldige afweging van belangen.

Voor een goed begrip van de mede met het oog op de grondrechten te verrichten afweging
is van belang dat deze moet plaatsvinden in een gelaagd systeem van regelgeving en
uitvoering:

– in de wet zélf worden in beginsel per afzonderlijke maatregel specifieke bevoegdheidsgrondslagen
geregeld en de voorwaarden en uitzonderingen die bij de uitoefening van bevoegdheden
gelden.

– in ministeriële regelingen kunnen met betrekking tot de uitoefening van die bevoegdheden
nadere regels worden gesteld; in deze regelingen kan binnen (en dus niet in afwijking
van) de door de wet bepaalde ruimte al naar gelang de omstandigheden worden af- en
opgeschaald.

– in gemeentelijke verordeningen kunnen aanvullende regels worden gesteld in het belang
van de bestrijding van de epidemie of voor andere motieven; deze kunnen echter geen
beperking van grondwettelijke grondrechten inhouden.

– de burgemeester kan onder bepaalde voorwaarden ontheffing verlenen van de bij of krachtens
de wet geldende voorschriften.

Naar het oordeel van de Afdeling biedt dit wettelijk raamwerk in het algemeen toereikende
mogelijkheden en randvoorwaarden voor een evenwichtige en grondrechtsconforme afweging.
Daarbij acht zij het in de bijzondere omstandigheden die op dit moment aan de orde
zijn gerechtvaardigd dat nadere uitwerking plaatsvindt bij ministeriële regeling.
Dat is ook grondwettelijk toelaatbaar. De Grondwet bepaalt in hoofdstuk 1 per grondrechtsartikel
in hoeverre beperking van het grondrecht mogelijk is. Daarvoor is een specifieke wettelijke
grondslag nodig waarbij de wetgever afhankelijk van de gebruikte terminologie al dan
niet mag delegeren (zie met name artikelen 6–13 van de Grondwet). Voor die beperkingen
bevat de onderhavige wet voldoende specifieke grondslagen en wordt er ook voldoende
in de wet zélf geregeld.

Daar waar de Grondwet delegatie toelaat wordt delegatie naar het niveau van de ministeriële
regeling niet uitdrukkelijk uitgesloten. De Afdeling acht dat gelet op de tijdelijkheid
van de wet en in de bijzondere omstandigheden van dit moment toelaatbaar.9 Daarbij is van belang dat het wetsvoorstel de bandbreedte bepaalt waarbinnen bij
ministeriële regeling kan worden op- en afgeschaald. Bij ministeriële regeling wordt
dus geregeld op welke wijze in de dan gegeven situatie van de wettelijk maximaal toegestane
ruimte gebruik wordt gemaakt en kunnen dus niet meer beperkingen worden opgelegd dan
de wet toelaat. Juist met het oog op de noodzakelijke afweging van de verschillende
grondrechtelijke belangen (zie hiervoor punt 2) en de proportionaliteit van de maatregelen
die in die afweging steeds opnieuw moet worden bepaald, is snelle aanpassing bij ministeriële
regeling noodzakelijk.

Het verheugt de regering dat de Afdeling de noodzaak tot delegatie aan ministeriële
regelingen onderschrijft in verband met de noodzaak om snel te kunnen op- of afschalen.
De delegatiesystematiek in het wetsvoorstel is desalniettemin nog eens nauwkeurig
onder de loep genomen. Dit heeft erin heeft geresulteerd dat de aanvankelijk voorziene
mogelijkheid om de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde veilige afstand
te kunnen wijzigen of op nihil te stellen bij ministeriële regeling, is geschrapt.
Het gaat hier om een zo wezenlijk bestanddeel van het wetgevingscomplex dat de regering
bij nadere overweging ook voor een eventuele wijziging of opnihilstelling van de veilige
afstand de route van een algemene maatregel van bestuur, waarover de Afdeling advisering
van de Raad van State dan zal adviseren, aangewezen acht.

b. Algemene bepaling over noodzaak en proportionaliteit

Het lijdt geen twijfel dat op grond van de afzonderlijke bepalingen die worden voorgesteld,
ingrijpende maatregelen kunnen worden genomen die de uitoefening van verschillende
grondrechten en andere wezenlijke belangen van burgers kunnen beperken.10 Om die reden dient zorgvuldig te worden beoordeeld hoe ver die beperkingen mogen
reiken, gelet op het doel dat zij dienen. De Afdeling stelt vast dat in de toelichting
in het algemeen op toereikende wijze de noodzaak en de proportionaliteit van regeling
van de afzonderlijke maatregelen waarin het wetsvoorstel voorziet, worden aangetoond.
Zoals hiervoor opgemerkt dient de Minister bij de vaststelling of wijziging van een
ministeriële regeling op grond van de wet steeds opnieuw de noodzaak en proportionaliteit
moeten toetsen in het licht van de omstandigheden die zich dan voordoen.

Cruciaal is voorts, zoals ook de toelichting erkent, dat bij de toepassing en handhaving
van de maatregelen die grondrechten beperken de eisen van noodzaak, proportionaliteit
en subsidiariteit eveneens leidend zijn. Gelet op de ingrijpendheid van de maatregelen
en het wezenlijke belang van een proportionele toepassing en handhaving daarvan voor
het draagvlak in de samenleving (zie ook hierna punt 9) acht de Afdeling het aangewezen
de genoemde vereisten in het wetsvoorstel te expliciteren als algemene eisen die in
acht moeten worden genomen bij het uitoefenen van de bevoegdheden waarin het wetsvoorstel
voorziet. Hiertoe dient een aparte algemene bepaling in het wetsvoorstel te worden
opgenomen.11

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel dienovereenkomstig aan te vullen.

Met de Afdeling acht de regering het van groot belang dat een goede afweging wordt
gemaakt van noodzaak en proportionaliteit (waaronder subsidiariteit) bij de regeling
en toepassing van de maatregelen. De regering is met de Afdeling van mening dat dit
wordt bevorderd als dit afwegingskader wettelijk wordt geëxpliciteerd. Het advies
om hiertoe een bepaling op te nemen is overgenomen in het nieuwe artikel 58b, tweede
lid. Dit is nader toegelicht in § 5.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

c. Beperking van het huisrecht: zorglocaties

Specifieke onderdelen van het wetsvoorstel bevatten maatregelen die leiden tot beperking
van de uitoefening van het huisrecht. Dat recht wordt naast de specifieke bepalingen
van artikel 12 van de Grondwet beschermd door artikel 10 van de Grondwet, voor zover
het gaat om de persoonlijke levenssfeer in een woning. De woning vormt een kernelement
van dat recht. In de toelichting wordt dan ook terecht gesteld dat terughoudendheid
moet worden betracht bij het stellen en handhaven van regels «achter de voordeur»
van woningen, vanwege het fundamentele belang van het huisrecht.12

Om die reden dient de wetgever aan de beperking van het grondwettelijk beschermd huisrecht
in de hiervoor bedoelde zin een zo specifiek mogelijke, wettelijke bepaling ten grondslag
te leggen. Als hij de bevoegdheid tot het beperken van dat recht voorts, gelet op
de in artikel 10, eerste lid, neergelegde delegatiemogelijkheid, aan een lagere regelgever
overdraagt, dient hij daarbij aan te geven in welke mate het grondrecht mag worden
beperkt, gelet op het doel van de beperkende maatregelen. Daarbij moet uitdrukkelijk
aandacht worden besteed aan de noodzaak, subsidiariteit en proportionaliteit van beperkingen.

De Afdeling is van oordeel dat de voorgestelde bepaling die voorziet in het nemen
van maatregelen voor besloten plaatsen en de toelichting daarop aan deze eisen voldoen.13 Hierin is specifiek en concreet geregeld in welke gevallen en onder welke voorwaarden
de burgemeester ter bestrijding van het virus het huisrecht mag beperken. Dat geldt
echter niet voor de voorgestelde bepaling over zorgaanbieders en zorglocaties.14 Deze bepaling voorziet erin dat in een ministeriële regeling beperkingen of voorwaarden
worden gesteld aan – kort gezegd – de toegang van bezoekers tot zorglocaties, als
dit naar het oordeel van de Minister noodzakelijk is om verspreiding van covid-19
naar of vanuit een zorglocatie te voorkomen. Wanneer bezoekers deze regels onvoldoende
in acht kunnen nemen, kan de Minister aan de zorgaanbieder voorts een schriftelijke
aanwijzing geven. In een spoedeisende situatie kan ook een bevel worden gegeven.

Onder zorgaanbieders en zorglocaties kunnen veel verschillende vormen van «zorg op
locatie» worden begrepen, zo blijkt uit de definitie daarvan in het wetsvoorstel.15 Het kan niet alleen gaan om verpleeghuizen, maar ook om ziekenhuizen, revalidatiecentra
en (beschermde) woonvormen.16 Op sommige van deze locaties verblijven mensen kortdurend; op andere juist langdurig.
In dat laatste geval is de zorglocatie waar iemand verblijft, feitelijk zijn of haar
woning.

De vraag rijst hoe de voorgestelde bepaling met deze brede reikwijdte zich verhoudt
tot de specifieke situatie in onder meer verpleeghuizen. De toelichting lijkt ervan
uit te gaan dat de bepaling vanwege de beperkingen die zij mee kan brengen voor bewoners
om bezoek te ontvangen weliswaar een inbreuk maakt op de eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer, maar níet op het huisrecht.17 Dat acht de Afdeling niet evident: wanneer mensen feitelijk bewoner van een zorginstelling
zijn, kunnen de regels of een bevel van de Minister de uitoefening van hun huisrecht
wel degelijk inperken. Voor zover die regels strikt genomen niet vallen onder artikel
12 van de Grondwet, zijn zij materieel als een inbreuk op het huisrecht te beschouwen
omdat de bewoners in het verpleeghuis permanent woonachtig zijn; in die zin beperken
de op grond van het wetsvoorstel vastgestelde regels de kern van het algemene recht
op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10 van de Grondwet.

Nu kennelijk is beoogd de Minister de bevoegdheid toe te kennen om zowel regels te
stellen ten aanzien van bezoekers op locaties waar kortdurend wordt verbleven als
op locaties waar langdurig verblijf plaatsvindt, acht de Afdeling het gelet op artikel
10 van de Grondwet noodzakelijk dat de wetstekst op dit punt nader wordt gespecificeerd.
Weliswaar wordt in beide gevallen een inbreuk gemaakt op de persoonlijke levenssfeer,
maar die inbreuk is bij langdurig verblijf in een zorginstelling duidelijk groter:
als daarvan sprake is, woont iemand in feite op de zorglocatie. De regels in de ministeriële
regeling reiken dan dus materieel gezien «achter de voordeur» en daarbij moet, zoals
in de toelichting terecht wordt gesteld, terughoudendheid worden betracht vanwege
het fundamentele belang van het huisrecht. Om die reden dient het wetsvoorstel ten
aanzien van de bij ministeriële regeling te stellen beperkingen en voorwaarden een
onderscheid te maken tussen kortdurend en langdurig verblijf in een zorginstelling,
en voor de voorwaarden en beperkingen die betrekking hebben op langdurig verblijf
nadere, specifieke eisen en waarborgen te formuleren.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in het licht van het voorgaande aan te passen.

De Afdeling constateert terecht dat wanneer mensen langdurig in een zorginstelling
verblijven, feitelijk sprake kan zijn van hun woning. Een beperking van de toegang
tot de zorginstelling kan dan neerkomen op een beperking van de uitoefening van hun
huisrecht, die volgens de grondrechtelijke systematiek gerechtvaardigd moet worden.
Dit is naar aanleiding van het advies van de Afdeling verduidelijkt in § 5.3.2 van
de toelichting.

Beperking van de toegang tot zorglocaties kan een aanzienlijke impact hebben, zeker
indien sprake is van langdurig verblijf. In bijvoorbeeld de ouderenzorg is onderling
contact tussen ouderen en hun naasten van groot belang. Vanwege deze mogelijke impact
en de mogelijke beperking van het huisrecht zijn in artikel 58o in lijn met het advies
van de Afdeling nadere specifieke eisen en waarborgen opgenomen. Daarbij is geen onderscheid
gemaakt tussen langdurig dan wel kortdurend verblijf, nu de nadere eisen en waarborgen
ook van belang kunnen zijn voor personen die kortdurend in een zorglocatie verblijven.
Allereerst wordt expliciet uitgedrukt dat geen sprake kan zijn van een beperking van
de toegang tot een zorglocatie indien het belang van de volksgezondheid niet opweegt
tegen de belangen van de cliënten en patiënten bij die toegang (derde lid). Dit is
een aanvullende waarborg om ervoor te zorgen dat in een eventuele ministeriële regeling
op basis van artikel 58o andere belangen dan zorgbelangen voldoende worden meegenomen.
In de tweede plaats wordt een aantal vormen van toegang genoemd waaraan geen beperkingen
kunnen worden gesteld (vierde lid). Het voorgaande wordt toegelicht in § 3.5.4.1 van
het algemeen deel en in de artikelsgewijze toelichting op artikel 58o.

4. Democratische controle

a. Publieke verantwoording in crisistijd

Het afleggen van publieke verantwoording over het handelen van de overheid is van
groot maatschappelijk belang.18 Wil de democratie juist in crisistijd zijn kracht laten zien dan moet de overheid
een gezicht hebben: burgers, kiezers moeten in alle openheid kunnen zien wie van de
overheid waarop aanspreekbaar is. Ook is van groot belang dat zoveel mogelijk de feiten
en gegevens op grond waarvan besluiten worden genomen, openbaar worden gemaakt. In
dat verband spelen de volksvertegenwoordigingen op lokaal (gemeenteraden) en landelijk
niveau (Tweede en Eerste Kamer) juist ook in de komende periode een cruciale rol.
Een terechte en wezenlijke doelstelling van het wetsvoorstel is dan ook om de democratische
controle te versterken.

Inhoud en vorm van de parlementaire controle zal in de praktijk worden beïnvloed door
de bijzondere omstandigheden van dit moment. In crisissituaties zal met het oog op
de noodzakelijke slagkracht van het bestuur een zekere, soms grote, beleidsvrijheid
worden toegekend. Er moeten immers snel en soms ingrijpende maatregelen worden genomen.
Juist ook in dergelijke omstandigheden is parlementaire controle essentieel. In het
voorstel wordt dan ook terecht een balans gezocht tussen enerzijds de noodzakelijke
flexibiliteit en anderzijds het zo goed mogelijk waarborgen van effectieve democratische
controle op de vaststelling en toepassing van de maatregelen.

Het wetsvoorstel betekent in verschillende opzichten een versterking van de positie
van de volksvertegenwoordigingen ten opzichte van het huidige, op de noodverordeningen
gebaseerde stelsel. Dat is in de eerste plaats het geval omdat de onderhavige wet,
indien hij door de beide Kamers als medewetgever zou worden aanvaard, de door de Grondwet
vereiste democratische legitimatie biedt voor de vergaande maatregelen die vanwege
het virus nodig zullen blijven. Daarnaast vergroot de wet de mogelijkheden van parlementaire
controle. Het voorstel regelt dat de ministeriële regelingen en de wijzigingen daarvan
naar het parlement worden gezonden.19 Ook de inrichting van de vangnetbepaling voor de Minister met de verplichting om
bij gebruik hiervan de materie zo snel mogelijk in een wetsvoorstel aan het parlement
voor te leggen, brengt het parlement, zij het achteraf, in positie.20

Voorts wordt ook de democratische inbedding op lokaal niveau door het wetsvoorstel
versterkt. Omdat de burgemeester, onderhevig aan controle door de gemeenteraad, de
mogelijkheid krijgt om lokale ontheffingen te verlenen en de gemeenteraden op grond
van deze wet de mogelijkheid houden om, aanvullend, verordeningen vast te stellen
wordt ook op lokaal niveau de betrokkenheid van de volksvertegenwoordiging vergroot.
De Afdeling beoordeelt ook deze elementen als positief.

De Afdeling is niettemin van oordeel dat het wetsvoorstel, hoewel een aanzienlijke
verbetering ten opzichte van de huidige situatie, de democratische legitimatie en
controle nog niet optimaal regelt. Dat hangt samen met de discretionaire bevoegdheden
die het wetsvoorstel aan het bestuur toekent om het virus snel en effectief te kunnen
bestrijden. Die discretionaire ruimte zit met name in het feit dat een aanzienlijk
deel van de maatregelen op grond van de wet kan worden genomen op grond van ministeriële
regelingen.

Zoals hiervoor opgemerkt meent de Afdeling dat de in het wetsvoorstel gekozen constructie
op zichzelf gerechtvaardigd is. Regeling van de op- en afschaling van de noodzakelijke
maatregelen bij algemene maatregel van bestuur in combinatie met een eventuele voorhangprocedure
zou meer democratische waarborgen bieden maar zou, gegeven wat in een bepaalde situatie
met het oog op de bestrijding van het virus noodzakelijk is, te veel tijd kosten.
De ervaringen van de afgelopen periode sinds de uitbraak van het virus hebben geleerd
dat de omstandigheden zeer snel kunnen veranderen en dat de overheid daarop onmiddellijk
of vrijwel onmiddellijk moet kunnen reageren. De Afdeling acht daarom de gemaakte
keuze gelet op de bijzondere omstandigheden gedurende de relatief korte periode waarin
de wet in werking is, aanvaardbaar.21 Hierbij moet wel worden gewaarborgd dat het parlement de ministeriële regelingen
en eventuele wijzigingen hiervan onverwijld ontvangt, zodat hierover indien nodig
tijdig een debat kan worden gevoerd met het kabinet.

In aansluiting daarop dient naar het oordeel van de Afdeling de parlementaire betrokkenheid
in het wetsvoorstel verder versterkt te worden. Zij merkt met het oog daarop het volgende
op.

b. Informatievoorziening aan het parlement

Het voorstel regelt dat het parlement de ministeriële regelingen en de wijzigingen
daarvan ontvangt.22 Hoewel dit een belangrijke bron van informatie is, is dit onvoldoende voor effectieve
parlementaire controle. Hiervoor is immers nodig dat het parlement tussentijds zicht
krijgt en kan houden op het totaalbeeld en in verband daarmee actief en zorgvuldig
geïnformeerd wordt over de betekenis van de onderscheiden ministeriële regelingen,
hun onderlinge verhouding en de coherentie. Daarbij kan het parlement zich een oordeel
vellen over de vraag in hoeverre de betreffende regelingen gelet op de omstandigheden
noodzakelijk en proportioneel zijn (zie hiervoor punt 3).

Uiteraard geldt ook in deze crisis de normale informatieverplichting van Ministers
jegens het parlement op grond van artikel 68 van de Grondwet. Vanuit dat perspectief
is het strikt genomen niet nodig te achten in de wet nader regels te stellen. Desondanks
lijkt het gelet op de unieke omstandigheden aangewezen om in de relatie tot beide
Kamers een specifieke informatieverplichting voor de regering in het wetsvoorstel
op te nemen. Daartoe zou bepaald moeten worden dat periodiek (bijvoorbeeld maandelijks)
een totaaloverzicht van alle maatregelen met een nadere duiding en een motivering
van de noodzaak daarvan naar het parlement wordt gestuurd. Daarbij mag een bredere
inhoudelijke motivering verwacht worden, die verder reikt dan de artikelsgewijze toelichtingen
bij de huidige noodverordeningen. Dat waarborgt dat het parlement beter en effectiever
controle kan uitoefenen op het samenstel van maatregelen en niet alleen op de afzonderlijke
onderdelen daarvan. Bovendien wordt daarmee het parlement ook de gelegenheid geboden
om met behulp van de aldus verkregen informatie met de regering in debat te gaan over
de nog te nemen maatregelen voor de daarna komende periode en de voorwaarden die daaraan
moeten worden gesteld. In laatstgenoemde zin gaat het dus ook om parlementaire controle
vooraf. Mede gelet daarop meent de Afdeling dat de parlementaire controle met deze
wettelijke voorziening materieel gezien op gelijkwaardige wijze is gewaarborgd als
bij een voorhangprocedure bij elke afzonderlijke ministeriële regeling, terwijl tegelijkertijd
de noodzakelijke handelingssnelheid in concreto gehandhaafd blijft.23

De Afdeling adviseert met in achtneming van het voorgaande een informatieverplichting
aan het parlement in het voorstel op te nemen.

Het advies heeft de regering aanleiding gegeven het vraagstuk van de parlementaire
controle op de gedelegeerde regelgeving nader te bezien. De door de Afdeling voorgestelde
informatieplicht acht de regering stellig een verbetering. Dit advies is dan ook overgenomen
(zie het voorgestelde artikel 58t, eerste lid). De regering zou echter nog een stap
verder willen gaan door daarnaast te voorzien in een voorhangprocedure, zowel voor
de algemene maatregel van bestuur waarin de veilige afstand wordt vastgelegd als voor
alle ministeriële regelingen op basis van het voorgestelde hoofdstuk Va Wpg. Controle
vooraf draagt immers in grotere mate bij aan democratische legitimatie dan controle
achteraf zoals aanvankelijk in het wetsvoorstel via de voorgestelde figuur van een
nahangprocedure was voorzien. Het bezwaar dat de Afdeling tegen een voorhangprocedure
aanvoert, namelijk dat dit tekort kan doen aan de noodzakelijke handelingssnelheid,
meent de regering op twee manieren te kunnen ondervangen. In de eerste plaats met
een voorhangtermijn van een week in plaats van de reguliere voorhangtermijn van vier
weken. In de tweede plaats doordat als het in een spoedgeval echt niet anders kan,
de voorhangprocedure buiten toepassing kan blijven. Die mogelijkheid bestaat namelijk
reeds ingevolge artikel 1 van de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid. Daarin
is vastgelegd dat in spoedeisende situaties voorhangprocedures buiten toepassing kunnen
blijven indien het gaat om regelgeving die betrekking heeft op de bestrijding van
covid-19. Deze uitzondering is ook toepasbaar als in een spoedeisende situatie een
ministeriële regeling op grond van de onderhavige wet moet worden gewijzigd of vastgesteld.
Via een overgangsbepaling (artikel II) is in dit wetsvoorstel bewerkstelligd dat de
genoemde voorziening uit artikel 1 van de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid
toepasbaar blijft als die wet eerder vervalt dan de onderhavige wet. De Afdeling wijst
erop dat in de toelichting bij aanwijzing 2.35 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
is te lezen dat een voorhangprocedure bij ministeriële regelingen gelet op de aard
van de daarin te vervatten regels weinig voor de hand ligt. Het zeer bijzondere karakter
van het onderhavige wetsvoorstel, dat, zoals de Afdeling ook terecht opmerkt nu eenmaal
moet voorzien in ministeriële regelingen met een ingrijpend karakter omdat snel en
flexibel moet kunnen worden op- en afgeschaald, rechtvaardigt naar het oordeel van
de regering dat er in dit geval wel in een voorhangprocedure wordt voorzien.

De Afdeling merkt verder op dat met het wetsvoorstel ook de democratische inbedding
op lokaal niveau wordt versterkt. De regering heeft in navolging van de explicitering
van de informatieplicht in artikel 58t, eerste lid, aanleiding gezien om vanwege de
bijzondere omstandigheden tevens de rol van de raad bij de lokale uitvoering van het
wetsvoorstel te bevestigen (artikel 58t, vierde lid). Gemeenteraden en burgemeesters
bepalen de precieze wijze van verantwoording en ook hier kunnen (reguliere) rapportages
een bijdrage leveren aan een gedegen verantwoording aan de raad.

c. Betrokkenheid parlement bij eerder vervallenverklaring (van delen) van het wetsvoorstel

Het voorstel regelt dat de eventuele verlenging van maatregelen door middel van het
op een later tijdstip laten vervallen van de wet pas gebeurt nadat het besluit daartoe
is voorgehangen bij het parlement.24 Dit is een belangrijke waarborg die de positie van het parlement in de aanpak van
de crisis versterkt. Het voorstel regelt echter niet dat het parlement wordt betrokken
bij de keuze om bepalingen of onderdelen daarvan eerder in te trekken en daarmee bepaalde
maatregelen eerder af te schaffen.25

De Afdeling acht het ongewenst dat parlementaire betrokkenheid hierbij in de wet ontbreekt.
Ook bij de keuze om een artikel in te trekken en daarmee de inzet van een bepaalde
maatregel eerder af te schaffen dan de wet voorziet zijn steeds verschillende belangen
in het geding die zorgvuldig tegen elkaar moeten worden afgewogen. Het gaat hier om
een afweging tussen de grondrechten waar die maatregelen een inbreuk op maken en het
recht op bescherming van de volksgezondheid voor de bevolking als geheel, maar óók
om weging van andere (zoals economische, maatschappelijke, publieke) belangen. Om
die reden ligt het voor de hand dat het parlement actief betrokken is bij het intrekken
van bepaalde artikelen op een eerder moment. Een dergelijke betrokkenheid versterkt
daarnaast nog de hierboven genoemde effectieve controle van het parlement op het totaalpakket
van maatregelen.

De Afdeling adviseert het voorstel in die zin aan te vullen.

Het advies is overgenomen.

5. Geldingsduur van de wet

Artikel VI van het voorstel regelt dat de wet na een jaar vervalt. Deze termijn kan
steeds met twee maanden worden verlengd. Verlenging geschiedt bij koninklijk besluit
waarbij een ontwerp daarvan eerst een week moet worden voorgehangen bij het parlement.

De toelichting motiveert niet waarom is gekozen voor een termijn van een jaar en niet
voor een kortere termijn.26 Gelet op de ingrijpendheid van de maatregelen voor burgers en bedrijven is van groot
belang dat de maatregelen niet langer van kracht zijn dan absoluut noodzakelijk. In
dat licht is een jaar naar het oordeel van de Afdeling een te lange termijn. Mede
in het licht van het noodzakelijke draagvlak onder burgers voor deze wet, is het noodzakelijk
dat in de wet zelf door middel van een scherpere termijnstelling wordt gegarandeerd
dat eerder wordt bezien of de wet nog noodzakelijk is. Om die reden adviseert de Afdeling
de geldingsduur van de wet te beperken tot een termijn van zes maanden met de reeds
in het voorstel voorziene mogelijkheid om deze termijn met instemming van het parlement
te verlengen. Daarbij is met het oog op een effectieve parlementaire controle van
belang dat het ontwerpkoninklijk besluit dat voorafgaand aan de verlenging aan het
parlement wordt voorgelegd, een deugdelijke motivering bevat die inzicht biedt in
de met het oog op de verlenging noodzakelijke belangenafweging.

De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel de geldingsduur van een jaar te vervangen
door een van zes maanden.

Het advies van de Afdeling om de geldingsduur van de wet te beperken tot zes maanden,
is overgenomen. Wel acht de regering het daarbij raadzaam, teneinde te voorkomen dat
er dan een half jaar na de inwerkingtreding van de wet steeds met relatief hoge frequentie
mogelijke verlengingsbesluiten in procedure moeten worden gebracht, de verlengingstermijn
te stellen op telkens drie maanden, in plaats van twee maanden. Een en ander is neergelegd
in het gewijzigde artikel VIII.

6. Bevoegdheidsverdeling tussen Ministers

a. Keuze voor opneming in Wpg

Er is in het wetsvoorstel voor gekozen om de voorgestelde bepalingen op te nemen in
een apart hoofdstuk van de Wpg. De toelichting stelt dat met onderbrenging van dit
voorstel in de Wpg tot uitdrukking wordt gebracht dat de maatregelen die bij of krachtens
deze wet worden getroffen, ter bescherming dienen van de volksgezondheid en meer in
het bijzonder ter bestrijding van de epidemie van het virus.

Hoewel deze argumentatie gelet op de specifieke aard van de crisis niet onlogisch
lijkt, is de keuze voor een hoofdstuk in de Wpg niet evident. Het betreft een ingrijpende
wet waarin zeer verschillende constitutionele en bestuurlijke aspecten worden geregeld.

Daarbij zijn veel meer belangen in het geding dan alleen de bestrijding van de epidemie.
De inbreuken die gemaakt kunnen worden op grondrechten en andere vitale belangen,
en de sanctionering en handhaving daarvan raken immers alle inwoners van Nederland
en hun directe belangen voor een langere periode. Daarbij gaat het vanzelfsprekend
om veel meer belangen dan alleen het belang van de volksgezondheid. Dat komt ook tot
uitdrukking in het wetsvoorstel; het raakt de beleidsterreinen van bijna alle Ministers
en de positie van alle bestuurslagen. Betoogd kan daarom worden dat de inhoud van
de voorgestelde wet de reikwijdte van de Wpg verre te buiten gaat.

In dat licht bezien was opneming van de maatregelen in een aparte, tijdelijke «Coronawet»
te prefereren geweest boven de nu gemaakte keuze. In een dergelijke aparte wet zou
meer maatwerk mogelijk zijn ter bestrijding van deze crisis dan een hoofdstuk in de
Wpg biedt, omdat deze laatste wet niet specifiek geschreven is voor de huidige situatie.
De toelichting gaat naast de hierboven genoemde passage waarin op zichzelf terecht
het belang van de bestrijding van het virus wordt onderstreept, niet in op de afweging
in bredere zin die ten grondslag heeft gelegen aan de keuze voor de Wpg in plaats
van een aparte wet.

De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande deze keuze dragend te motiveren
en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Anders dan de Afdeling acht de regering het wenselijk de voorgestelde tijdelijke bepalingen
onder te brengen in de Wpg. De voorgestelde bepalingen staan immers niet op zichzelf.
Zij dienen, net zoals de maatregelen die in de afgelopen periode in opeenvolgende
noodverordeningen zijn vastgelegd, ter bestrijding van de epidemie van een infectieziekte
behorend tot groep A als bedoeld in de Wpg. Bij de totstandkoming van de Wpg was één
van de doelstellingen om te komen tot een toegankelijk en overzichtelijk geheel van
regels op het terrein van de publieke gezondheid. Daarbij is ervoor gekozen om alle
bepalingen over infectieziekten in één wet bijeen te brengen. Dit is eveneens tot
uitdrukking gebracht in de considerans van de Wpg («overwegende ... dat het wenselijk
is om deze regels [over de infectieziektebestrijding] samen met de bestaande bepalingen
onder te brengen in één wet opdat een samenhangend geheel ontstaat»). Door de tijdelijke
bepalingen eveneens onder te brengen in de Wpg blijft deze toegankelijkheid en eenduidigheid
in stand.

Het voorstel regelt ook welke bestuursorganen bevoegd zijn om de maatregelen vast
te stellen, uit te voeren en te handhaven en voorts hoe de bevoegdheden van deze bestuursorganen
zich onderling tot elkaar verhouden. Zoals aangegeven is het virus aangemerkt als
behorend tot categorie A als bedoeld in de Wpg. Daarmee zijn reeds andere bepalingen
van de Wpg van toepassing op de bestrijding van het virus. Gewezen kan worden op de
in de Wpg aan de Minister van VWS toebedeelde verantwoordelijkheid voor de aansturing
van de bestrijding van infectieziekten behorende tot groep A (artikel 7 Wpg). Voorts
heeft het RIVM als taak om namens de Minister van VWS werkzaamheden te verrichten
bij de bestrijding van infectieziekten. Door onderbrenging van de tijdelijke bepalingen
in de Wpg blijft de samenhang tussen de maatregelen voor de infectieziektebestrijding
en de daarmee gepaard gaande verplichtingen en bevoegdheden geborgd. Dit wordt naar
aanleiding van het advies van de Afdeling verder gemotiveerd in § 3.2.1 van de memorie
van toelichting.

De tijdelijke bepalingen dienen ter bescherming van de volksgezondheid en meer in
het bijzonder ter bestrijding van de epidemie van het virus of een directe dreiging
daarvan.

De regering is met de Afdeling van oordeel dat vanzelfsprekend tevens andere belangen
dan de bescherming van de volksgezondheid een rol spelen. De regering hecht eraan
te benadrukken dat net zoals nu het geval is, andere belangen continu in de te maken
afwegingen worden betrokken. Dit wordt bijvoorbeeld uitgedrukt in artikel 58b, tweede
lid, en 58o, derde lid. In de memorie van toelichting wordt hier op verschillende
plaatsen nader op ingegaan.

b. Verhouding tussen Ministers

Zowel bij vormgeving via een aparte wet als door opname van de tijdelijke wet in de
Wpg rijst de vraag hoe de bevoegdheidsverdeling tussen Ministers moet worden geregeld.
Zoals hiervoor opgemerkt is het wetsvoorstel immers rechtstreeks van invloed op de
positie van andere Ministers. Daarbij wil de Afdeling niet afdoen aan de voorgestelde
constructie van op- en afschaling bij ministeriële regeling als zodanig. Zoals hiervoor
opgemerkt is deze keuze gelet op de noodzakelijke flexibiliteit gerechtvaardigd (zie
hiervoor punt 2 en 3).

Daarmee is echter nog niet gezegd dat deze ministeriële regelingen moeten worden vastgesteld
op de wijze zoals nu wordt voorgesteld. Deze gaat uit van een zeer centrale rol voor
de Minister van VWS, terwijl de meeste onderwerpen in die ministeriële regelingen
vaak en soms primair betrekking hebben op aangelegenheden van openbaar bestuur en
de openbare orde en veiligheid. Daarvoor zijn respectievelijk de Ministers van BZK
en JenV verantwoordelijk. Daarnaast raken de onderwerpen soms ook aan de portefeuilles
van andere Ministers, zoals bijvoorbeeld de Minister van OCW waar het de scholen betreft.
De bepalingen kunnen daarmee rechtstreeks van invloed zijn op wettelijke regelingen
en de uitoefening van bestaande bevoegdheden op terreinen waarvoor andere Ministers
de verantwoordelijkheid dragen.

De Afdeling is van oordeel dat nu de eerste, acute fase voorbij is en het wenselijk
is om zoveel mogelijk terug te keren naar normale bestuurlijke verhoudingen, een zo
centrale rol van de Minister van VWS zoals nu wordt voorgesteld niet meer kan worden
gerechtvaardigd. Zij acht in dat licht bezien niet voldoende dat de vaststelling van
ministeriële regelingen geschiedt door de Minister van VWS «in overeenstemming met
het gevoelen van de ministerraad».27 De vraag is wat de betekenis daarvan precies zal zijn. Niet uit sluiten valt dat
de meest betrokken vakministers pas in een laat stadium betrokken zullen raken en
in verband daarmee in geval van een verschil van opvatting te gemakkelijk worden «overruled»
door een meerderheid van de ministerraad.

In de toelichting wordt niet gemotiveerd waarom er niet voor is gekozen om de ministeriële
regelingen te laten vaststellen door de Ministers van VWS, BZK en JenV gezamenlijk,
in overeenstemming met andere Ministers die het aangaat.28 Gelet op de reikwijdte en inhoud van de beperkende maatregelen, ligt het voor de
hand om in ieder geval de Ministers van JenV en BZK bij de vaststelling van de ministeriële
regelingen te betrekken. Dit blijkt ook uit de ondertekening van het wetsvoorstel.
Op die manier zou de betrokkenheid van de drie primair verantwoordelijke Ministers
en de overigens betrokken vakminister(s) in het wetsvoorstel beter worden gewaarborgd.
De Afdeling gaat er daarbij van uit dat in de huidige crisissituatie de betrokken
bewindslieden, zo nodig met betrokkenheid van de Minister-President, zorgdragen voor
snelheid van besluitvorming.

De Afdeling adviseert het voorstel in deze zin aan te passen.

Naar aanleiding van dit advies is in artikel 58c, eerste lid, opgenomen dat de ministeriële
regelingen worden vastgesteld door de Ministers van VWS, JenV en BZK gezamenlijk,
in overeenstemming met de Minister die het mede aangaat. Met dat laatste is directe
betrokkenheid verzekerd van (vak)ministers of Staatssecretarissen op wier portefeuille
een ministeriële regeling rechtstreeks betrekking heeft. Uit het oogpunt van integrale
belangenafweging binnen het kabinet is gehandhaafd dat de regelingen voorts moeten
worden vastgesteld in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad.

7. Bevoegdheidsverdeling tussen bestuurslagen

a. Inleiding

De bestrijding van de coronacrisis brengt onvermijdelijk spanningen met zich tussen
rechtszekerheid en rechtseenheid enerzijds en de gewenste differentiatie op lokaal
niveau anderzijds. Deze spanningen komen onder meer tot uitdrukking in de bevoegdheidsverdeling
tussen bestuurslagen bij de crisisbestrijding. Tot dusver is op grond van de Wet publieke
gezondheid de coronacrisis bestreden door middel van de uitoefening van bevoegdheden
op het niveau van twee bestuurslagen: centraal (via aanwijzingen van de Minister van
VWS) en regionaal (via de noodverordeningen van de voorzitter van de veiligheidsregio’s).

Voor de bestuurlijke bevoegdheidsverdeling in de volgende fase van de crisis waarin
Nederland inmiddels is beland, zijn twee hoofdvarianten denkbaar:

i) een consolidatie van de tot dusver gehanteerde verdeling bij de crisisbestrijding
met een regierol voor de Minister van VWS via de voorzitters van de veiligheidsregio’s
en

ii) een terugkeer naar de reguliere interbestuurlijke verhoudingen, inclusief democratische
legitimatie op decentraal niveau (zie ook onder 4).

In dit wetsvoorstel is voor een tussenvariant gekozen. Het voorziet enerzijds op meerdere
punten in een gelaagde normstelling waarbij deels wordt teruggekeerd naar de reguliere
interbestuurlijke verhoudingen. Zo worden gemeentelijke organen conform de reguliere
situatie weer deels in positie gebracht en ingeschakeld bij de bestrijding van de
epidemie. Gemeentelijke verordeningen blijven in stand, ook als er op hetzelfde terrein
een ministeriële regeling of wet tot stand komt.29 Voorts krijgen burgemeesters op grond van het wetsvoorstel bij bepaalde maatregelen
bevoegdheden om lokale differentiatie via vrijstellingen en ontheffingen vorm te geven.
Ten slotte is van belang dat in het kader van op basis van het wetsvoorstel vastgestelde
amvb’s en ministeriële regelingen onderscheid kan worden gemaakt tussen gemeenten
of groepen van gemeenten en de openbare lichamen.30

Anderzijds bevat het voorstel nog steeds een prominente rol voor de voorzitter van
de veiligheidsregio’s31 en voor de Minister van VWS (zie ook hierboven onder 6b). In geval de uitoefening
van bevoegdheden door burgemeesters leidt tot «gevolgen van meer dan plaatselijke
betekenis» of van «ernstige vrees voor het ontstaan daarvan»32 besluit de Minister van VWS of de voorzitter van de veiligheidsregio dat deze in
de betrokken gemeente bij uitsluiting bevoegd is. Indien dat besluit genomen is door
de voorzitter van de veiligheidsregio kan de betrokken burgemeester daartegen administratief
beroep instellen bij de Minister van VWS.33 Voorts bestaat de mogelijkheid om terug te vallen op het oorspronkelijke regime van
de Wpg, met inbegrip van de op grond daarvan vast te stellen noodverordeningen (zie
hierna punt 8).

Het wetsvoorstel bevat aldus een mengvorm van de hierboven geschetste hoofdvarianten.
Hierdoor komt de bestrijding van de crisis gedurende de looptijd van deze tijdelijke
wet op drie niveaus te liggen: centraal, regionaal en lokaal. De Afdeling is van oordeel
dat in het wetsvoorstel op dat punt geen goed evenwicht is bereikt. Zij vindt dat
nu de eerste acute fase van crisisbestrijding voorbij is het wetsvoorstel nog te weinig
stappen zet in de richting van normale bestuurlijke verhoudingen. Daarbij komt dat
het wetsvoorstel door de keuze van de genoemde tussenvariant te zeer op twee gedachten
hinkt en daardoor te zeer afbreuk wordt gedaan aan de noodzaak van heldere en goed
werkbare bestuurlijke verhoudingen. Zij doet hieronder alsook hierna in punt 8 concrete
voorstellen om het wetsvoorstel op dit punt beter in balans te brengen.

b. Overnamebevoegdheid voorzitter veiligheidsregio

De voorgestelde bevoegdheid van de voorzitter van de veiligheidsregio om bevoegdheden
van de burgemeester over te nemen, lijkt tot op zekere hoogte op de bestaande bevoegdheid
voor de voorzitter van de veiligheidsregio op grond van de Wet op de veiligheidsregio’s
om «in geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige
vrees voor het ontstaan daarvan» bij uitsluiting toepassing te geven aan enkele bevoegdheden
van de burgemeester.34 Het verschil is dat in het kader van de bevoegdheid van de voorzitter van de veiligheidsregio’s
op grond van de Wet op de veiligheidsregio’s:

1. gaat om een bevoegdheid die van rechtswege overgaat op de voorzitter van de veiligheidsregio;

2. het gaat om de meer dan plaatselijke betekenis van een bepaalde gebeurtenis (een ramp
of crisis) en niet om de gevolgen van de bevoegdheidsuitoefening door de burgemeester;

3. bij de bevoegdheidsovername door de voorzitter van de veiligheidsregio niet is voorzien
in administratief beroep.35

De toelichting noemt geen concrete voorbeelden die de toepassing van deze overname-optie
verduidelijken en verheldert evenmin in wat voor situaties de voorzitter de burgemeesterlijke
bevoegdheden over kan nemen.

Uitgaande van een geleidelijke terugkeer naar de reguliere verhoudingen, is de Afdeling
van oordeel dat de tussenplaatsing van de voorzitters van de veiligheidsregio’s in
de voorgestelde dwingende vorm een te zwaar middel is en dat deze opzet, mede gelet
op de mogelijkheid van administratief beroep, conflictopwekkend zal werken.36 Ook de vormgeving als gebonden bevoegdheid, waarbij twee bestuursorganen, de Minister
van VWS en de voorzitter van de veiligheidsregio, onder dezelfde condities een beslissing
dienen te nemen, werkt verwarrend en conflictopwekkend. Het escalatierisico bij aldus
ingerichte interbestuurlijke verhoudingen en de daaruit voortvloeiende procedures
van geschilbeslechting kan bijdragen aan negatieve beeldvorming bij de burger over
de overheid in haar geheel.37 Gelet op het belang van draagvlak voor de in het kader van de bestrijding van de
epidemie genomen en nog te nemen maatregelen in de komende periode, weegt de Afdeling
dit punt hier zwaar.

De Afdeling acht de voorgestelde bevoegdheidsovername door de voorzitter van de veiligheidsregio
in het licht daarvan niet gewenst. Indien een bovenlokale aanpak nodig is kan deze,
ook bij mogelijk toekomstig noodzakelijke opschaling, gerealiseerd worden door de
differentiatiemogelijkheden die het wetsvoorstel biedt. Daarin wordt geregeld dat
bij ministeriële regeling rekening kan worden gehouden met regionale verschillen.
In dat kader kan de Minister zo nodig ook bijsturen indien de situatie in een bepaald
gebied dat zou vereisen.38 De figuur van de ministeriële regeling zoals vormgegeven in het wetsvoorstel heeft
daarbij de belangrijke meerwaarde van democratische legitimatie en controle door het
parlement.39 Zoals hiervoor aangegeven is dat laatste een belangrijke doelstelling van het wetsvoorstel.

In dit licht bezien is de Afdeling van oordeel dat een andersoortige positie voor
de voorzitters van de veiligheidsregio’s in deze fase van de crisis passend is. Dat
betekent niet dat voor de voorzitters geen belangrijke rol meer zou zijn weggelegd.
Terecht wordt in het wetsvoorstel bepaald dat de voor de crisisbestrijding noodzakelijke
gegevens en inlichtingen door de burgemeesters worden verstrekt door tussenkomst van
de voorzitter van de veiligheidsregio.40 Behoud van de informatiepositie van de voorzitter van de veiligheidsregio is, mede
gelet op de in de regio’s opgebouwde expertise en ervaring, essentieel om de grensoverschrijdende
ontwikkelingen in de regio goed te kunnen blijven volgen.

Om deze rol verder te accentueren zou in het wetsvoorstel, in aanvulling op de daarin
reeds voorziene informatiepositie, moeten worden vastgelegd dat de voorzitter van
de veiligheidsregio aanbevelingen kan doen aan de Minister om gelet op de actuele
situatie in een of meer gemeenten in zijn regio maatregelen te nemen en daartoe voor
zover nodig bij ministeriële regeling nadere regels te stellen. Vanzelfsprekend moeten
alle betrokken bestuursorganen (Minister, voorzitter van de veiligheidsregio, betrokken
burgemeester(s)) in dat kader het mogelijk noodzakelijke overleg voeren over de inhoud
van de op te stellen ministeriële regeling.41

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande het wetsvoorstel aan te passen.

Naar aanleiding van dit advies is het wetsvoorstel aangepast. Waar in het oorspronkelijke
voorstel sprake was van de mogelijkheid dat de voorzitter zelf het besluit nam om
de burgemeestersbevoegdheden aan zich te trekken, is in het huidige voorstel geregeld
dat de voorzitter uitsluitend bevoegd is toepassing te geven aan een burgemeestersbevoegdheid
indien de Minister van VWS daartoe besluit. In verband daarmee is tevens de eerder
voorgestelde beroepsprocedure tegen een besluit van de voorzitter tot de overname
van bevoegdheden vervallen. Ook de adviezen van de Afdeling om af te zien van een
gebonden bevoegdheid en om de voorzitter van de veiligheidsregio een aanbevelingsbevoegdheid
toe te kennen, zijn overgenomen.

c. Ontheffingsbevoegdheid burgemeester

Het wetsvoorstel voorziet in een ontheffingsbevoegdheid voor de burgemeester ten aanzien
van de nader bij ministeriële regeling in te vullen verboden op groepsvorming, openstelling
van publieke plaatsen en evenementen.42 Tevens kan in de ministeriële regeling waarin nadere regels kunnen worden gesteld
over onder meer hygiënemaatregelen en het gebruik van voorzieningen die voor het publiek
toegankelijk zijn, worden voorzien in een ontheffingsbevoegdheid voor de burgemeester.43 De burgemeester verleent geen ontheffing, «indien het belang van de bestrijding van
de epidemie zich hier naar zijn oordeel tegen verzet».44

De voorgestelde wettelijke bepalingen voorzien niet in een nader afwegingskader.45 In de toelichting worden echter met het oog op de toepassing van de ontheffingsbevoegdheid
door de burgemeester enkele voorwaarden en afwegingsfactoren genoemd. Zo is daarin
vermeld dat ontheffingen «in een enkel geval» wenselijk kunnen zijn: zij moeten uitzondering
zijn en geen regel worden. De burgemeester dient in zijn belangenafweging verder de
omstandigheden van het specifieke geval te betrekken, zoals de plaats van de groepsbijeenkomst,
het aantal personen dat te verwachten is, de druk die de bijeenkomst zal hebben op
de gang van zaken in de omringende openbare ruimte en het verkeer, en de te verwachten
naleving van de veilige afstandsnorm en eventueel geldende hygiënevoorschriften.46

De Afdeling constateert dat de voorwaarden die blijkens de toelichting aan de uitoefening
van de ontheffingsbevoegdheid moeten worden gesteld, niet in het wetsvoorstel zelf
zijn vastgelegd. De tekst van de voorgestelde bepalingen voorziet niet in criteria
die de burgemeester bij het al dan niet verlenen van de ontheffing moet betrekken,
afgezien van de hiervoor genoemde algemene norm en de eis dat de burgemeester aan
een ontheffing enkel «in het belang van de bestrijding van de epidemie van het virus»
voorschriften en beperkingen kan verbinden.47 Uit de toelichting blijkt echter dat de regering wel dergelijke criteria voor ogen
heeft. In die omstandigheden acht de Afdeling het vanuit een oogpunt van rechtszekerheid
wenselijk dat die criteria ook in de voorgestelde bepalingen worden opgenomen.

Vanuit hetzelfde perspectief is voorts de vraag hoe de burgemeester tot zijn beoordeling
komt. De Afdeling constateert dat het in de voorgestelde bepalingen uitdrukkelijk
aan het oordeel van de burgemeester wordt overgelaten of het belang van de bestrijding
van de epidemie zich tegen het verlenen van een ontheffing verzet. Het is de vraag
of de burgemeester redelijkerwijs kan beoordelen of een ontheffing van landelijke
maatregelen die vanuit medisch oogpunt noodzakelijk worden geacht, al dan niet passend
is: die beoordeling zou in de eerste plaats moeten worden verricht door iemand die
ter zake deskundig is. In de toelichting wordt daartoe nu alleen gesteld dat het inwinnen
van medisch advies mogelijk is.48

De Afdeling acht het wenselijk in de wet vast te leggen dat de burgemeester, alvorens
te beslissen op een ontheffingsverzoek, advies van de gemeentelijke gezondheidsdienst49 inwint. Naar het oordeel van de Afdeling kan hiermee de beslissing van de burgemeester
op een ontheffingsverzoek verder worden geobjectiveerd. De eventuele druk die op de
burgemeester kan ontstaan om met het oog op andere dan medische belangen ruimhartig
ontheffingen te verlenen, wordt op die manier verlicht.50 Nu volgens de toelichting alleen in bijzondere gevallen een ontheffing mag worden
verleend, kunnen de praktische lasten beperkt blijven. Een dergelijke regeling is
niet uniek; de Wpg voorziet reeds in de verplichting voor de burgemeester om advies
in te winnen van de gemeentelijke gezondheidsdienst ten aanzien van het nemen van
bepaalde andere maatregelen, bijvoorbeeld bij het controleren van terreinen, gebouwen,
vervoermiddelen of goederen op de aanwezigheid van een besmetting.51

Met bovengenoemde aanpassingen zou op een evenwichtiger wijze een bevoegdheid voor
de burgemeester worden gecreëerd die enerzijds niet alleen voldoende ruimte biedt
om – zoals de toelichting beschrijft – in een enkel geval een uitzondering op de vanuit
medisch oogpunt noodzakelijk geachte, landelijke maatregelen mogelijk te maken, maar
daarvoor anderzijds ook een voldoende duidelijk juridisch kader biedt. In dit verband
is tevens van belang dat de vast te stellen ministeriële regelingen zo eenduidig mogelijk
worden geformuleerd en dat daarin een adequaat evenwicht tussen regionale en lokale
afwegingsruimte wordt bereikt.

De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande het wetsvoorstel aan te passen.

Dit advies is overgenomen. In het wetsvoorstel zijn criteria opgenomen waaraan de
burgemeester de ontheffing in ieder geval heeft te toetsen. Daarbij is opgenomen dat
de burgemeester zich van advies laat dienen door de GGD. De ontheffingsbevoegdheden
van de burgemeester zijn opgenomen in artikel 58e, tweede tot en met vierde lid. In
§ 4.1 van het algemeen deel en de artikelsgewijze toelichting op artikel 58e wordt
nader op de ontheffingsbevoegdheid ingegaan.

8. Dubbele vangnetbepaling

Het wetsvoorstel bevat met het oog op onvoorziene situaties die zich zouden kunnen
voordoen, een dubbele vangnetbepaling. Het eerste vangnet is de voorgestelde bevoegdheid
voor de Minister van VWS om bij ministeriële regeling regels te stellen «over andere
maatregelen die de kans op verspreiding van covid-19 redelijkerwijze beperken».52 De in het voorgestelde artikel 58j, eerste lid, en ook de voorgestelde artikelen
58f tot en met 58i opgenomen delegatiegrondslagen zijn zodanig geformuleerd dat zij
de basis kunnen zijn voor de «redelijkerwijs te voorziene maatregelen». Voorgestelde
artikel 58j, tweede lid, kan worden toegepast indien zich een omstandigheid voordoet
die nieuwe maatregelen noodzakelijk maakt. Deze maatregelen kunnen geen beperking
van de in de Grondwet beschermde grondrechten inhouden, aldus ook de toelichting.53

Daaronder hangt nog een tweede vangnet: de bevoegdheid voor de Minister van VWS om,
«voor zover de bij of krachtens dit hoofdstuk toegekende bevoegdheden niet toereikend
zijn»,54 de voorzitter van de veiligheidsregio een opdracht te geven «tot het vaststellen
van algemeen verbindende voorschriften ter bestrijding van de epidemie, of een directe
dreiging daarvan».55 Dit betekent dat naast het hiervoor genoemde vangnet van voorgesteld artikel 58j
nog kan worden teruggevallen op de op dit moment nog geldende systematiek van op aanwijzing
van de Minister van VWS vastgestelde noodverordeningen. Deze noodverordeningen kunnen
gelet op artikel 176, eerste lid, Gemeentewet evenmin een beperking van de in de Grondwet
beschermde grondrechten inhouden. Wel kan bij deze noodverordeningen afgeweken worden
van wetten in formele zin.56 De toelichting gaat niet duidelijk in op de noodzaak van het naast elkaar bestaan
van de twee vangnetbepalingen.

De Afdeling merkt op dat de in het kader van de eerste korte, acute fase van de epidemiebestrijding
genomen maatregelen, inclusief de daarvoor noodzakelijke beperkingen van grondrechten,
op grond van de noodverordeningen van de veiligheidsregio’s te billijken was. Op de
middellange- en lange termijn is dit echter niet langer het geval,57 ook niet bij een eventueel noodzakelijke nieuwe opschaling van de maatregelen. Voor
eventuele onvoorziene omstandigheden in dat kader is dan ook terecht een vangnet opgenomen
om zo nodig bij ministeriële regeling overige maatregelen te nemen om de kans op de
verspreiding van covid-19 te beperken. Tegen de mogelijkheid om daarbovenop terug
te grijpen op de eerder toegepaste noodverordenende bevoegdheid heeft de Afdeling
dan ook, mede gelet op de juridische kwetsbaarheid van die constructie, grote bezwaren.
Het enkele vangnet van de ministeriële regeling moet reeds volstaan, nu de inwerkingtredingssnelheid
van ministeriële regelingen en die van in opdracht vastgestelde noodverordeningen
elkaar nauwelijks zullen ontlopen. De Afdeling ziet daarmee ook geen noodzaak voor
het tweede vangnet.

De Afdeling adviseert daarom het voorgestelde artikel 58b, tweede lid, van de Wet
publieke gezondheid te schrappen. Daarbij dient in de toelichting te worden verduidelijkt
dat ook na schrapping van dit artikellid de tijdelijke wet een lex specialis vormt
ten opzichte van artikel 7 Wpg en artikel 39 van de Wet op de veiligheidsregio’s en
derhalve de voorzitters van de veiligheidsregio’s voor zover het gaat om de bestrijding
van covid-19 geen noodverordeningen meer kunnen treffen.58

In reactie op deze opmerkingen van de Afdeling heeft de regering de noodzaak van beide
vangnetbepalingen nader onderbouwd. Om de onderlinge verhoudingen beter tot uitdrukking
te brengen zijn het oorspronkelijke artikel 58b, tweede lid (vangnet in verband met
vereiste spoed) en artikel 58j, tweede lid (vangnet bij ontoereikendheid) bij elkaar
gevoegd. Het nieuwe artikel 58s bevat het noodzakelijke vangnet voor onvoorziene omstandigheden.
Voor een toelichting op dit vangnet wordt verwezen naar § 3.2.2 van de memorie van
toelichting. Door deze wijziging krijgt ook de bepaling over de reikwijdte van het
voorstel (nieuw vormgegeven artikel 58b) een centraler karakter. Hiermee wordt tevens
het lex specialis-karakter van de bevoegdhedenstructuur in dit nieuwe hoofdstuk ten opzichte van artikel
7 Wpg in samenhang met artikel 39 Wvr en artikel 176 van de Gemeentewet zichtbaarder
tot uitdrukking gebracht. Verwezen wordt naar § 3.2.2 van het algemeen deel van de
memorie van toelichting en de artikelsgewijze toelichting op de artikelen 58b, eerste
lid, en 58s.

9. Handhaving: effectiviteit en draagvlak

a. Differentiatie en maatwerk

Zoals de Afdeling hiervoor (zie punt 2) reeds heeft opgemerkt zijn de uitvoerbaarheid
en – in het verlengde daarvan – de handhaafbaarheid van de voorgestelde bepalingen,
zeker naarmate de tijd vordert, essentiële aandachtspunten. Een goede uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid zijn van groot belang voor de naleefbaarheid van de voorgestelde
bepalingen, en daarmee ook voor de effectiviteit en het draagvlak van de beperkende
maatregelen.

Het hiervoor reeds beschreven systeem dat bestaat uit de voorgestelde wetsbepalingen,
daarop gebaseerde, eventueel gedifferentieerde ministeriële regelingen, eventuele
aanvullende gemeentelijke verordeningen en burgemeesterlijke ontheffingen waaraan
voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden (zie hiervoor punt 6), draagt
bij aan het kunnen voorzien in lokaal maatwerk bij de oplegging en uitvoering van
maatregelen. De Afdeling onderschrijft in dat opzicht dit gelaagde systeem van regelgeving;
deze gelaagdheid bestaat op grote hoogte ook al in de huidige constructie van centrale
regels en regionale noodverordeningen. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat
het wetsvoorstel, juist doordat in de gewenste differentiatie is voorzien, bijna onvermijdelijk
een ingewikkeld systeem van regelgeving impliceert dat door verschillende entiteiten
moet worden gehandhaafd.59

Vanuit dat perspectief heeft de Afdeling de volgende opmerkingen.

b. Helderheid van definities en normstelling

Ten behoeve van de uitvoering en de handhaving is cruciaal dat de regels in de voorgestelde
wetsbepalingen voldoende duidelijk zijn. Zowel burgers als handhavers moeten in voldoende
mate weten waar ze aan toe zijn: burgers moeten hun gedrag redelijkerwijs op regels
kunnen afstemmen en handhavers moeten met voldoende mate van zekerheid kunnen vaststellen
wanneer een regel wordt overtreden. Daartoe dienen de voorgestelde bepalingen zoveel
mogelijk eenduidige definities, begrippen en normen te bevatten.

Uiteraard is het zo dat de wet en de daarop gebaseerde regels geen absolute zekerheid
kunnen verschaffen. Zeker in de complexe en spanningsvolle situatie van dit moment
is onvermijdelijk dat er discussie ontstaat over de interpretatie van de voorschriften
en in verband daarmee geschillen over de rechtmatigheid van de opgelegde sancties.
Dat neemt niet weg dat er twijfel kan bestaan over de vraag in hoeverre het wetsvoorstel
in zijn huidige vorm al op alle punten voldoende duidelijkheid biedt. Daarbij gaat
het in de eerste plaats om de specifieke definities en de afzonderlijke maatregelen
die in het wetsvoorstel worden geregeld.

De vragen die in de praktijk tot dusverre zijn gerezen hebben vooral betrekking op
hetgeen in het wetsvoorstel nu is geregeld in de voorgestelde artikel 58f en 58g.
Daarbij gaat het om de voorschriften inzake «veilige afstand» en «groepsvorming» en
hun onderlinge verhouding. Ook hiervoor geldt dat interpretatieverschillen ook in
de toekomst onvermijdelijk zullen blijven. Niettemin rijst de vraag of het wetsvoorstel
en/of de toelichting niet nog op onderdelen kan worden verhelderd. Zo geldt de norm
van veilige afstand niet voor bepaalde functionarissen (bijvoorbeeld opsporingsambtenaren,
zorgverleners en personen die werkzaam zijn in de kinderopvang) «voor zover de werkzaamheden
niet op gepaste wijze kunnen worden uitgevoerd met inachtneming van de veilige afstand
en degene jegens wie werkzaamheden worden uitgevoerd».60 Hoewel deze Afdeling deze uitzonderingen onderschrijft is de vraag of deze laatste
clausule in de praktijk niet tot onnodige geschillen gaat leiden. In de punten 12
en 13 wordt op beide begrippen nader ingegaan.

Voorts is op grond van het wetsvoorstel nog onvoldoende duidelijk wat moet worden
verstaan onder «zich in groepsverband ophouden».61 Hiervan wordt in de voorgestelde bepalingen geen definitie gegeven; uitwerking zal
moeten plaatsvinden bij ministeriële regeling. In dat kader staat niet vast of voor
het zich ophouden in groepsverband ook de intentie daartoe is vereist. Evenmin is
duidelijk of álle aanwezigen in overtreding zijn als zich op een aangewezen plaats
méér mensen bevinden dan op grond van de ministeriële regeling is toegestaan, of alleen
degenen die ervoor zorgden dat het maximumaantal werd overschreden. Als dit laatste
het geval is, rijst de vraag of een handhaver dat in de praktijk wel altijd kan vaststellen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande nader in te gaan. In het
bijzonder adviseert zij daarbij nadere aandacht te besteden aan de voorgestelde artikelen
58f en 58g en hun onderlinge verhouding en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling over de verhouding tussen de veilige
afstandsnorm en de voorschriften voor groepsvorming geeft de regering in algemene
zin aan dat deze tegelijkertijd als norm kunnen gelden. Voor zover personen samen
een groep mogen vormen, dienen zij onderling alsnog de veilige afstand in acht te
nemen, tenzij sprake is van een wettelijke uitzondering (artikel 58f, derde lid) of
een uitzondering die bij ministeriële regeling is geregeld (artikel 58f, vierde of
vijfde lid). Een groepsvormingsverbod geldt slechts voor de plaatsen die en voor het
maximumaantal personen dat bij ministeriële regeling worden bepaald. Wat onder groepsvorming
wordt verstaan en welke aanwezigen in overtreding zijn, is naar aanleiding van het
advies van de Afdeling verduidelijkt in § 3.5.1.2 en de artikelsgewijze toelichting
op het voorgestelde artikel 58g.

De Afdeling vraagt ook naar de gevolgen van de clausering «voor zover de werkzaamheden
niet op gepaste wijze kunnen worden uitgevoerd met inachtneming van de veilige afstand
en degene jegens wie werkzaamheden worden uitgevoerd» bij de uitzondering voorgesteld
in artikel 58f, vierde lid (nu: derde lid), onder b. Naar aanleiding daarvan is in
de artikelsgewijze toelichting bij dit artikel verduidelijkt dat voor deze gevallen
de veilige afstand het uitgangspunt blijft. Voor zover zij echter voor de goede uitoefening
van hun taak zich moeten ophouden zonder de veilige afstand in acht te nemen tot de
personen waartoe zij zich moeten richten, wordt dit niet beschouwd als een overtreding
van de veilige afstandsnorm zoals die wettelijk wordt vastgelegd. Dit is naar aanleiding
van het advies verduidelijkt in een nieuw onderdeel c.

c. Differentiatie in bestuurlijke handhaving

De Afdeling stelt vast dat het wetsvoorstel om op zichzelf begrijpelijke redenen van
wetssystematiek een gelaagd systeem van handhaving kent. Dit roept onder meer vragen
op als het gaat om de bestuurlijke handhaving. Zo kan de Minister bijvoorbeeld een
aanwijzing geven als de aanwezigen op een besloten feestje in een verenigingsgebouw
naar zijn oordeel geen veilige afstand kunnen houden.62 Die aanwijzing kan eventueel met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom
worden gehandhaafd.63

Verplaatsen de aanwezigen zich vanuit het verenigingsgebouw naar de stoep ervóór,
dan komen vanwege het feit dat de gedragingen in dat geval plaatsvinden in de publieke
ruimte zowel de aanwijzings- als de handhavingsbevoegdheid toe aan de burgemeester.64 Als de aanwezigen ín het verenigingsgebouw blijven en er is sprake van een spoedeisende
situatie en ernstige vrees voor de onmiddellijke verspreiding van het virus, dan kunnen
zowel de Minister als de burgemeester een bevel geven.65 Beide bevelen kunnen met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom
worden gehandhaafd.66 Overtreding van deze bevelen is voorts strafbaar op grond van het Wetboek van Strafrecht
en kan derhalve door opsporingsambtenaren (politie, BOA’s) en het Openbaar Ministerie
worden gehandhaafd.67

Hoewel een zekere differentiatie in de handhavingssystematiek tot op zekere hoogte
onvermijdelijk is – differentiatie in regelgevende en bestuursbevoegdheden leidt tot
differentiatie in handhavingsbevoegdheden – rijst de vraag of het wetsvoorstel ook
gelet op de bijzondere omstandigheden en de korte periode waarvoor de wet zal gelden,
niet enigszins kan worden vereenvoudigd. Zo is als het gaat om de regelstelling en
handhaving op besloten plaatsen de vraag waarom niet ook dan de burgemeester bevoegd
zou moeten zijn in plaats van de Minister. Gelet op het belang van eenvoud kunnen
redenen van wetssystematiek hier niet zonder meer doorslaggevend zijn. De toelichting
gaat daar onvoldoende op in.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan en het wetsvoorstel
zo nodig aan te passen.

De Afdeling adviseert te overwegen om de burgemeester de bevoegdheid te verlenen tot
het geven van aanwijzingen en bevelen op besloten plaatsen in plaats van de Minister
van VWS. De regering acht het wenselijk om vanwege de tijdelijkheid van de wet de
bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen en spoedeisende bevelen zo veel mogelijk
te beleggen bij de toezichthouders die onder normale omstandigheden reeds fysiek toezicht
houden op besloten plaatsen en waarmee de beheerders van die plaatsen al bekend zijn.
Het betreft hier besloten plaatsen waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend; in
het voorstel wordt de Minister van VWS de bevoegdheid gegeven om toezicht te houden
op de naleving van de zorgplicht. De Minister van VWS kan de uitoefening van de bedoelde
bevoegdheden vervolgens mandateren aan deze reguliere toezichthouders. Voor zover
het gaat om besloten plaatsen waar geen beroep of bedrijf wordt uitgeoefend, zoals
de door de Afdeling genoemde besloten verenigingsgebouwen, is gevolg gegeven aan het
advies van de Afdeling. Hiertoe zijn artikel 58l en de bijbehorende artikelsgewijze
toelichting aangepast. Ook is § 3.5.2 van het algemeen deel van de toelichting aangevuld.

d. Proportionaliteit strafrechtelijke boetes

In het kader van handhaving is gekozen voor een stelsel van strafrechtelijke boetes
in de vorm van strafbeschikkingen. Blijkens de toelichting is met de keuze voor het
strafrecht grotendeels aangesloten bij de wijze van handhaving van de noodverordeningen,
waarvan de strafbaarstelling verloopt via artikel 443 Sr. Wel is gekozen voor een
nadere differentiatie in de strafbaarstelling. Een uitzondering naar beneden ten opzichte
van de sanctionering op grond van artikel 443 Sr wordt gemaakt voor overtredingen
van het verbod om de veilige afstand te houden, het groepsvormingsverbod, het verbod
om als publiek aanwezig te zijn op een gesloten publieke plaats en het verbod om deel
te nemen aan een verboden evenement.68

De Afdeling onderschrijft de aangegeven keuzes en in het bijzonder de verlaging van
de strafmaxima voor onder meer het verbod om de veilige afstand te houden en het verbod
op groepsvorming. Ook begrijpt de Afdeling de keuze dat om praktische redenen niet
is gekozen voor een systeem van bestuursrechtelijke boetes; zoals de toelichting vermeldt
vergt dat een ingewikkelder traject en langduriger organisatorische voorbereiding
dan bij de inning van strafrechtelijke boetes. Een dergelijk ingewikkelder en langduriger
traject is gelet op de korte termijn waarop de wet moet worden ingevoerd en de korte
duur waarvoor deze wet zal gelden, begrijpelijkerwijs niet aan de orde.

Wel benadrukt de Afdeling dat ook bij de oplegging van strafrechtelijke boetes van
de eerste categorie de eis van proportionaliteit in de praktijk van groot belang is.
Een boete van € 435 voor een overtreding van bijvoorbeeld het verbod om de veilige
afstand af te houden kan disproportioneel uitvallen. Zoals de toelichting terecht
stelt ligt in dat verband «een lagere strafsanctie in de rede».69 De toelichting geeft echter niet aan hoe in dat de praktijk gerealiseerd zal worden
en op welke wijze opsporingsambtenaren op dat punt geïnstrueerd zullen worden. Gelet
op het belang van proportionele sanctionering voor de wet als geheel behoeft dit,
mede met het oog op het noodzakelijke draagvlak de komende periode, nadere toelichting.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is § 7.1.4 van het algemeen deel van
de memorie van toelichting aangevuld.

e. Strafblad

In de adviesaanvraag vraagt de regering de Afdeling om bijzondere aandacht te schenken
aan de paragraaf over strafbeschikkingen en justitiële documentatie van de toelichting.70 Met dit onderdeel van het advies voldoet de Afdeling aan dat verzoek.

Het gevolg van toepassing van het strafrecht is dat burgers die een boete krijgen
opgelegd vanwege het overtreden van één van de regels in de voorgestelde bepalingen,
ook een aantekening in de justitiële documentatie («strafblad») krijgen. Deze gegevens
worden onder andere geraadpleegd bij de aanvraag voor een Verklaring Omtrent het Gedrag
(VOG).

De regering houdt in het wetsvoorstel, ondanks de bezwaren daartegen in de consultatiereacties,
vast aan registratie van overtredingen in de justitiële documentatie. Zij wijst er
op dat geen overtredingen worden geregistreerd wanneer de opgelegde geldboete minder
dan € 100 bedraagt. Ook zou een uitzondering niet passen in de doelstelling en systematiek
van de strafrechtelijke handhaving. Voorts vermeldt de toelichting dat als beleid
zal worden gehanteerd dat één enkele opgelegde coronaboete wegens verstoring van de
openbare orde door samenscholing geen reden zal zijn om een VOG te weigeren.

De motivering om in het wetsvoorstel vast te houden aan het «strafblad» overtuigt
de Afdeling niet. Het betreft een tijdelijke wet die ingrijpende maatregelen regelt
voor zeer bijzondere omstandigheden. Het beroep dat de wet doet op de acceptatie en
de medewerking van burgers voor de komende periode is zeer groot. Onder die bijzondere
omstandigheden kan vasthouden aan een strafblad als gevolg van een opgelegde boete
het noodzakelijke draagvlak voor de wet aantasten.71 De Afdeling acht dat met het oog op de rechtsbescherming van de burger maar ook met
het oog op een effectieve bestrijding van het virus ongewenst. De in de toelichting
aangebrachte nuanceringen doen daaraan niet af. Ook de omstandigheid dat met een uitzondering
een inbreuk wordt gemaakt op het systeem van strafrechtelijke handhaving, overtuigt
in deze bijzondere situatie niet.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel zo te wijzigen dat als gevolg van een overtreding
van deze wet geen aantekening plaatsvindt in de justitiële documentatie.

Het advies heeft de regering aanleiding gegeven het beleid met betrekking tot de gevolgen
voor de VOG-screening van een registratie in de justitiële documentatie van op grond
van dit wetsvoorstel op te leggen geldboetes, verder aan te scherpen. In § 7.1.5 van
de memorie van toelichting is deze aanscherping nader toegelicht.

10. Inzet digitale middelen

Artikel 58v bevat een grondslag voor de inzet van digitale middelen door de GGD. Uit
de toelichting blijkt dat hier met name wordt gedoeld op een «notificatie-app», maar
ook bijvoorbeeld e-healthapplicaties vallen hieronder, aldus de toelichting. Het artikel
is geformuleerd als een algemene grondslag voor alle digitale middelen die ingezet
kunnen worden ter ondersteuning van bron- en contactopsporing ter bestrijding van
het virus. Bij of krachtens amvb kunnen vervolgens nadere regels worden gesteld. De
toelichting bij dit artikel gaat vooral in op de notificatie-app en noemt een groot
aantal waarborgen waar een dergelijke app aan moet voldoen.

De Afdeling merkt op dat dit onderdeel van het voorstel niet vanzelfsprekend valt
binnen de in punt 1 genoemde primaire doelstellingen. Het gaat hier immers niet om
het wettelijk verankeren van maatregelen die op dit moment nog op de noodverordeningen
van de veiligheidsregio’s zijn gebaseerd. Daarnaast betreft het hier, zo blijkt ook
uit de toelichting, een nog verder uit te werken maatregel. De vraag of en zo ja welke
digitale middelen ingezet kunnen en moeten worden in verband met een effectieve bestrijding
van het virus is nog in ontwikkeling en in discussie. Daar komt bij dat ook de effectiviteit
hiervan op dit moment nog onduidelijk is, zoals de toelichting ook onderkent. Juist
gelet op deze onzekerheden kan het wetsvoorstel daarom ook nog niet veel meer doen
dan een zeer beperkt aantal regels stellen en een ruime delegatiegrondslag regelen
die uitwerking bij lagere regelgeving mogelijk maakt.

Gelet op het voorgaande ligt opneming van het voorgestelde artikel in dit wetsvoorstel
niet voor de hand. Regeling op dit moment is voorbarig omdat er nog onvoldoende zicht
is op de daadwerkelijke middelen die mogelijk ingezet gaan worden. Hierbij is treffend
dat de toelichting met name ingaat op de notificatie-app maar de wettekst zelf daarnaast
ruimte biedt voor andere middelen. Daar komt bij dat, zoals de toelichting ook stelt,
de wettelijke regeling van de privacyaspecten in hoge mate afhangt van de daadwerkelijke
vormgeving van eventuele digitale middelen. Met het oog daarop is het de vraag of
er middelen ingezet kunnen worden die voldoen aan de eisen van de Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG).72 Met name waar het gaat om de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit is relevant
in hoeverre een app effectief kan zijn.

De toelichting onderkent dat de effectiviteit van de notificatieapp exponentieel evenredig
is met het aantal personen dat de app installeert en activeert.73 Het nut van de notificatie-app voor het bron- en contactonderzoek is echter niet
alleen afhankelijk van het aantal gebruikers, maar ook van andere factoren, zoals
het testen en juist gebruik van de app.74 Hierbij is tevens belangrijk dat het gaat om middelen, met name in geval van een
eventuele notificatieapp, met een heel andere inhoud en schaal van verwerking van
gegevens dan die bij het analoge bron- en contact onderzoek vergaard worden. Daarbij
zijn ook de partijen die deze verwerkingen uitvoeren anderen dan bij het analoge bron-
en contactonderzoek.75

Mede in het licht van het bovenstaande acht de Afdeling het risico aanwezig dat, gelet
op de lopende en nog te verwachten politieke en maatschappelijke discussie over de
inzet van digitale middelen, door de opname van dit onderdeel de parlementaire behandeling
van het gehele voorstel meer tijd in beslag zal nemen. Gelet op de noodzaak om zo
spoedig mogelijk te voorzien in een specifieke wettelijke grondslag voor de grondrechtsbeperkende
maatregelen die nu nog gebaseerd zijn op de noodverordeningen van de veiligheidsregio’s,
is dit ongewenst.76

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 58v te schrappen.

Naar aanleiding van dit advies heeft de regering besloten artikel 58v uit dit wetsvoorstel
te schrappen. De memorie van toelichting is dienovereenkomstig aangepast. Overwogen
wordt om de antimisbruikbepaling en de explicitering van de inzet van een notificatieapp
als onderdeel van de bron- en contactopsporing door de GGD onder te brengen in een
apart wetsvoorstel.

11. Evaluatie nood- en crisiswetgeving

Zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt ligt in de bijzondere omstandigheden van
dit moment een tijdelijke wet voor de hand. Met de nu voorgestelde regeling wordt
steeds, ook gedurende de looptijd van de wet, getoetst of inbreuken op grondrechten
nog nodig zijn en verlengd moeten worden. Het is in dat licht en de snelheid waarmee
dit wetsvoorstel tot stand moet komen, dan ook begrijpelijk dat gekozen is voor een
wetsvoorstel dat uitsluitend betrekking heeft op de huidige situatie die veroorzaakt
wordt door covid-19. Dit laat onverlet dat uit de aanpak van deze crisis naar voren
komt dat er, zeker in geval van een gezondheidscrisis als de coronacrisis, geen duidelijk
kader ligt voor de keuze tussen de verschillende toepasbare stelsels van nood- en
crisisrecht.

Omdat niet uit te sluiten is dat zich in de toekomst vergelijkbare gezondheidscrises
voordoen, benadrukt de Afdeling ook in de context van dit wetsvoorstel dat een grondige
evaluatie van het stelsel van nood- en crisiswetgeving nodig is.77 Hierbij moet onder meer worden gekeken naar de vraag of het objectieve staatsnoodrecht,
dat niet is toegepast in deze crisis, wel in voldoende mate geschikt is in omstandigheden
zoals nu aan de orde. Ook de verhouding tussen de verschillende bestuurslagen en de
betrokkenheid van op die niveaus functionerende volksvertegenwoordigingen verdient
in die evaluatie nadrukkelijk aandacht.

Het bovenstaande leidt ertoe dat het noodzakelijk zal zijn om grondig te analyseren
of en op welke punten voor eventuele toekomstige gevallen moet worden voorzien in
andere wettelijke (mogelijk permanentere) grondslagen. Daarbij past ook de eventuele
noodzaak om het objectief staatsnoodrecht te bezien.78 Bij deze herziening moet ook nadrukkelijk gekeken worden welke lessen getrokken kunnen
worden uit de aanpak van deze crisis.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de wijze waarop na de crisis
het functioneren van het noodrecht geëvalueerd zal worden.

Bij brief van 3 juli 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 29 668, nr. 48) heeft het kabinet aangekondigd te werken aan de modernisering van het staatsnoodrecht,
onder meer omdat de noodbevoegdheden op onderdelen verouderd zijn, omdat de standaardprocedure
voor de inzet van noodbevoegdheden geen ruimte biedt voor de directe inzet daarvan
door Ministers, en omdat de betrokkenheid van het parlement bij de inzet van noodbevoegdheden
niet optimaal is geregeld. De huidige crisis is een impuls de modernisering van het
noodrecht voort te zetten, en de lessen uit deze crisis zullen zeker daarbij worden
betrokken.

12. Veilige afstand

Het is op grond van het wetsvoorstel verboden zich buiten de woning op te houden zonder
tot andere personen een veilige afstand te houden.79 De veilige afstand wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur, gehoord
het RIVM. Deze kan na voor de eerste maal te zijn vastgesteld, gewijzigd worden bij
ministeriële regeling, ook gehoord het RIVM.80 Bij ministeriële regeling kan naast de in de wet geregelde uitzonderingen vrijstelling
worden verleend van het in het eerste lid bedoelde verbod.81

a. Uitzonderingen op de veilige afstand

Ingevolge het voorgestelde artikel 58f, eerste lid, van de Wet publieke gezondheid
is het verboden zich buiten de woning op te houden zonder tot andere personen een
veilige afstand te houden. Het voorgestelde artikel 58f, vierde lid, van de Wet publieke
gezondheid bepaalt dat dit verbod niet geldt voor een aantal aldaar genoemde categorieën
personen.

De Afdeling onderschrijft deze uitzonderingen maar vraagt zich af de reikwijdte ervan
voldoende is gepreciseerd. Aldus geformuleerd hoeven personen behorende tot de uitgezonderde
categorieën geen veilige afstand te houden «tot andere personen». Dit betekent dat
personen die behoren tot een gemeenschappelijke huishouding zich buiten de woning
op zouden mogen houden zonder daarbij tot andere personen een veilige afstand te houden.
Bedoeld zal zijn dat zij de veilige afstand niet tegenover elkaar in acht behoeven
te nemen. Op deze wijze geformuleerd zijn ook bijvoorbeeld brandweerlieden als zodanig
vrijgesteld van het verbod, in plaats van enkel voor zover zij in die hoedanigheid
optreden. De formulering luistert hier nauw. Het bovenstaande betreft, afhankelijk
van de formulering van de ministeriële regeling in kwestie, ook de vrijstellingsbevoegdheid:
«Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het in het eerste
lid bedoelde verbod».82 Ook dit kan betekenen dat de vrijgestelde categorieën van personen zich in situaties
waarin dat wenselijk is, zich niet aan de veilige afstand zouden hoeven te houden.

De Afdeling adviseert in het licht van het vorenstaande in het voorgestelde artikel
58f, vierde lid, van de Wet publieke gezondheid «Het eerste lid geldt niet voor» te
vervangen door «De veilige afstand geldt niet tussen» en hier bij de totstandkoming
van de in het zesde lid bedoelde ministeriële regelingen rekening mee te houden.

Dit advies is overgenomen.

b. Veilige afstand en differentiatie

Naast het verlenen van vrijstellingen van het verbod op het niet houden van veilige
afstand,83 kunnen in de op grond van het wetsvoorstel vastgestelde algemene maatregelen van
bestuur en ministeriële regelingen onderscheid worden gemaakt tussen gemeenten of
groepen van gemeenten en de openbare lichamen, tussen personen, op basis van leeftijd,
en tussen activiteiten.84 In samenhang gelezen, roepen deze bepalingen de vraag op of dit betekent dat naast
de ministeriële vrijstellingsbevoegdheid ook voor verschillende gemeenten, leeftijdsgroepen
en activiteiten een verschillende veilige afstand kan worden bepaald. De toelichting
gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting aandacht aan te besteden.

Naar aanleiding van dit advies heeft de regering in het voorgestelde artikel 58e Wpg
de mogelijkheid geschrapt om onderscheid te maken in de bij algemene maatregel van
bestuur te bepalen veilige afstand. Dit betekent dat in beginsel eenzelfde veiligeafstandsnorm
geldt voor alle plaatsen, leeftijden en activiteiten. Wel is nog steeds differentiatie
mogelijk in een ministeriële regeling met uitzonderingen van de veiligeafstandsnorm
op basis van artikel 58f, vierde of vijfde lid (nieuw). Zo is het mogelijk om bijvoorbeeld
bepaalde categorieën activiteiten op bepaalde locaties van de veiligeafstandsnorm
uit te zonderen als de wetenschappelijke inzichten daartoe aanleiding geven.

Het voorgaande is verduidelijkt in § 3.5.1.1 en § 3.5.1.4 van het algemeen deel van
de memorie van toelichting en in de artikelsgewijze toelichting op de genoemde artikelen.

13. Groepsvorming

Artikel 58g ziet op het verbod op groepsvorming. Het tweede lid bevat een aantal categorieën
van groepen die niet vallen onder de mogelijkheid van een verbod bij ministeriële
regeling. De Afdeling merkt op dat ten opzichte van de modelverordening in deze opsomming
een bepaald type samenkomst niet is opgenomen, te weten samenkomsten die noodzakelijk
zijn voor de continuering van de dagelijkse werkzaamheden van instellingen, bedrijven
en andere organisaties. De toelichting gaat niet in op de vraag waarom deze uitzondering
niet is opgenomen in het wetsvoorstel.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en zo nodig het voorstel
aan te vullen.

In opvolging van het advies van de Afdeling is in § 3.5.1.2 verduidelijkt op welke
manier rekening wordt gehouden met groepsvorming en werkzaamheden die noodzakelijk
zijn voor de continuering van de dagelijkse werkzaamheden van instellingen, bedrijven
en andere organisaties.

14. Awb BES

Het voorgestelde artikel 68ka verklaart een aantal artikelen van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) van overeenkomstige toepassing op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba. Het uitgangspunt van de Invoeringswet openbare lichamen BES is echter dat
de Awb niet van toepassing is op besluiten aangaande de BES-eilanden van bestuursorganen
met een zetel in het Europese deel van Nederland.85 De reden daarvoor is gelegen in de noodzaak tot behoud van de overzichtelijkheid
van het bestuursrecht op de BES-eilanden.86 Omdat het voorgestelde artikel 68ka afwijkt van dit uitgangspunt, ontstaat het risico
dat aan die overzichtelijkheid afbreuk wordt gedaan. De afwijking wordt voorts niet
gemotiveerd.

Gelet op het voorgaande, adviseert de Afdeling af te zien van het van overeenkomstige
toepassing verklaren van artikelen van de Awb en het voorstel zo nodig aan te vullen
met specifiek op de BES-eilanden toegesneden bestuursrechtelijke bepalingen.

De Afdeling merkt terecht op dat de Awb niet van toepassing is op besluiten die door
bestuursorganen in het Europese deel van Nederland worden genomen ten aanzien van
Caribisch Nederland (dit overigens met uitzondering van hoofdstuk 9 Awb). Hetzelfde
geldt overigens voor besluiten die worden genomen door bestuursorganen van Caribisch
Nederland. Een en ander volgt uit de artikelen 2 en 3 van de Invoeringswet openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit betekent onder andere dat de procedureregels
over herstelsancties (last onder bestuursdwang en last onder dwangsom) van titel 5.3
Awb niet automatisch gelden. Omdat de Wpg ook van toepassing is in Caribisch Nederland
en enkele bepalingen in de Wpg aan – in het geval van Caribisch Nederland – de gezaghebber
de bevoegdheid toekennen om enkele specifieke regels van de Wpg te handhaven door
middel van de oplegging van een last onder bestuursdwang, zijn in het bestaande artikel
68k Wpg enkele procedureregels voor de toepassing van bestuursdwang in Caribisch Nederland
opgenomen. Hierbij moet overigens worden bedacht dat voor zover het gaat om de handhaving
van regels die de gezaghebber zelf uitvoert, reeds uit artikel 140, derde lid, van
de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WolBES) voortvloeit dat
de gezaghebber bevoegd is tot oplegging van een last onder bestuursdwang of een last
onder dwangsom. In artikel 140, vierde lid, WolBES zijn met het oog daarop onder andere
de artikelen 5:1 tot en met 5:10 en titel 5.3 Awb van overeenkomstige toepassing verklaard.
Voor gevallen waarin de wetgever voor Caribisch Nederland rechtsregels wil vaststellen
over een onderwerp dat voor Europees Nederland in de Awb is geregeld en er geen reden
is om van de Awb afwijkende regels vast te stellen (zoals i.c. de procedureregels
over een door de Minister van VWS of de gezaghebber op te leggen last onder dwangsom),
is er de wetstechnische keuze om de daarvoor in aanmerking komende regels uit de Awb
van (overeenkomstige) toepassing te verklaren ofwel om die regels over te schrijven.
Juridisch of beleidsmatig is er tussen beide keuzes geen verschil; de wetgevingspraktijk
laat voorbeelden zien van beide opties.87 Aansluitend bij de in de WolBES gehanteerde techniek, is er in het voorgestelde artikel
68ka Wpg voor gekozen om de daarvoor in aanmerking komende regels uit de Awb over
de last onder dwangsom niet over te schrijven, maar van overeenkomstige toepassing
te verklaren. Het gaat hier wel degelijk om een specifiek op Caribisch Nederland toegesneden
regeling, omdat nauwkeurig is bezien welke Awb-regels voor de Caribisch-Nederlandse
situatie van toepassing kunnen zijn. Anders dan de Afdeling lijkt te veronderstellen,
wordt hiermee niet afgeweken van het uitgangspunt dat de Awb niet van toepassing is
in Caribisch Nederland, maar betreft het een zuiver wetstechnische keuze met het oogmerk
op de meest doeltreffende wijze te regelen welke voor Caribisch Nederland toepasbare
procedureregels van toepassing zijn op het opleggen van een last onder dwangsom.

15. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling advisering is deels gevolg gegeven.
De eerste en derde opmerking zijn overgenomen, evenals de opmerking over het Handvest
van de grondrechten van de EU. De tweede opmerking heeft als gevolg van redactionele
wijzigingen van artikel 58g aan betekenis ingeboet.

De vierde en vijfde opmerking – met betrekking tot het begrip «publiek» in artikel
58h – zijn niet overgenomen. Door te spreken van «personen, anders dan de beheerder
en het personeel» wordt de beheerder als nieuwe, niet gedefinieerde figuur geïntroduceerd.
Niet elke publieke plaats beschikt bovendien over een beheerder (uitgelegd volgens
normaal spraakgebruik). Met deze wijziging zou ten slotte de rechthebbende op een
publieke plaats (bijvoorbeeld de eigenaar) de toegang worden ontzegd. Wel is mede
naar aanleiding van deze opmerkingen in de memorie van toelichting de betekenis van
het begrip «publiek» in artikel 58h verduidelijkt. De opmerking van de Afdeling over
artikel 58h, tweede lid, heeft haar relevantie verloren, nu dit lid is vervallen (zie
hierna onder wijzigingen anders dan naar aanleiding van het advies).

Naar aanleiding van de zesde redactionele opmerking is in het voorgestelde artikel
58j, eerste lid, onder d, en de artikelsgewijze toelichting verduidelijkt dat het
gaat om plaatsen waar tegen betaling verblijf wordt aangeboden aan personen die niet
als ingezetene zijn ingeschreven in de basisregistratie personen met een adres in
de gemeente waar dit verblijf wordt aangeboden.

De zevende redactionele opmerking is niet overgenomen. Het koppelen van het tijdstip
van verval aan het tijdstip van inwerkingtreding van de desbetreffende bepaling, zou
betekenen dat een bepaling die later in werking is getreden, automatisch een langere
werkingsduur heeft dan eerder in werking getreden bepalingen. Dat lijkt op het eerste
gezicht logisch, maar kan leiden tot onwerkbare situaties omdat deze bepalingen niet
steeds zelfstandig werking zullen kunnen hebben los van de andere bepalingen die vanwege
hun eerdere inwerkingtreding dan echter al zijn vervallen.

16. Wijzigingen los van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om een aantal wijzigingen door te voeren in de
tekst van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Naast enkele zuiver (wets)technische
en redactionele wijzigingen gaat het om het volgende.

Artikel I

Artikel 58a

In de definitiebepaling van «epidemie» en op enkele andere plaatsen in het wetsvoorstel
en in de memorie van toelichting is de benaming van het virus aangepast aan de benaming
die het virus inmiddels formeel heeft: SARS-CoV-2. Ook wordt nu in de wettekst en
de memorie van toelichting consequenter gesproken over de verspreiding van het virus
in plaats van de verspreiding van covid-19, aangezien met covid-19 de ziekte wordt
aangeduid die door het virus wordt veroorzaakt.

Verder is aan artikel 58a een omschrijving toegevoegd van het begrip zorgverlener.
Deze begripsomschrijving is abusievelijk vervallen na de consultatie. Ook de toelichting
is hierop aangepast.

Artikel 58e

In de formulering van het eerste lid, onder a, is verduidelijkt dat naast differentiatie
tussen (groepen) gemeenten onderling ook differentiatie binnen gemeenten mogelijk is. Verder verduidelijkt het nieuwe onderdeel d van het eerste
lid dat in een krachtens hoofdstuk Va Wpg vastgestelde ministeriële regeling tevens
onderscheid kan worden gemaakt tussen openbare, publieke en besloten plaatsen, of
gedeelten daarvan. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat – ook afhankelijk van de kennis
over de verspreiding van de epidemie van het virus – de gedelegeerde regelgeving anders
luidt voor gebouwen dan op de bijbehorende erven of anders luidt voor binnenterrassen
dan voor binnenterrassen zonder dak of voor buitenterrassen.

Artikel 58f

In artikel 58f, tweede lid, onderdeel b, zijn twee extra categorieën personen uitgezonderd
van de veiligeafstandsnorm bij de uitoefening van hun taken. In de eerste plaats zijn
dat mantelzorgers, aangezien ook zij tijdens de uitvoering van hun activiteiten evident
niet altijd de veilige afstand kunnen houden tot degene aan wie de mantelzorg wordt
verleend. Omdat mantelzorgers worden onderscheiden van zorgverleners zijn zij apart
benoemd. Ook is een begripsomschrijving van mantelzorgers toegevoegd aan artikel 58a.
Het gaat hier overigens enkel om mantelzorg buiten woningen, omdat de veiligeafstandsnorm
alleen buiten woningen geldt. Verder zijn personen werkzaam bij de krijgsmacht toegevoegd.
Omdat de in onderdeel b geregelde uitzondering ziet op een verscheidenheid aan soorten
werkzaamheden en activiteiten wordt in het wetsvoorstel niet langer gesproken van
de uitvoering van werkzaamheden, maar van het uitoefenen van de taak.

Artikelen 58h, 58i en 68bis

Bij nadere overweging kunnen uit het oogpunt van proportionaliteit twee verbodsbepalingen
uit het wetsvoorstel zoals dat aan de Afdeling advisering is voorgelegd, worden gemist.
Dit betreft het verbod om als publiek aanwezig te zijn op een publieke plaats die
niet voor publiek geopend mag zijn (artikel 58h, tweede lid, oud) en het verbod om
deel te nemen aan een evenement dat niet mag worden gehouden (artikel 58i, tweede
lid, oud). Voor een effectieve handhaving kan in dit verband worden volstaan met het
verbod om een bij ministeriële regeling aangewezen publieke plaats voor publiek geopend
te hebben (artikel 58h) en het verbod om een bij ministeriële regeling aangewezen
evenement te houden of te laten plaatsvinden (artikel 58i).

Artikel 58j

In de toelichting bij dit artikel is verduidelijkt dat de overige regels bedoeld onder
c «het gebruik van voorzieningen die voor het publiek toegankelijk zijn, met inbegrip
van een verbod tot het gebruik daarvan» ook betrekking kan hebben op horecavoorzieningen.

Artikel 58l

Aan artikel 58l is een vijfde lid toegevoegd, waarin het mogelijk wordt gemaakt om
bij ministeriële regeling besloten plaatsen aan te wijzen waarop de in dat artikel
geregelde aanwijzings- en bevelsbevoegdheid van de Minister of burgemeester buiten
toepassing kan blijven indien wordt voldaan aan in die regeling te stellen voorwaarden.
In de artikelsgewijze toelichting op artikel 58l zijn de achtergronden van deze voorziening
belicht.

Artikel 58n

Vanwege het belang van het huisrecht is de reikwijdte van artikel 58n zo aangepast
dat woningen zijn uitgezonderd van het toepassingsbereik van deze bevoegdheid. Het
tweede en derde lid zijn daartoe geschrapt.

Artikel 58o

In het tweede lid is – in lijn met artikel 58l, derde lid – toegevoegd dat de Minister
van VWS in een eventuele aanwijzing gemotiveerd moet aangeven welke regels naar zijn
oordeel niet in acht kunnen worden genomen, welke maatregelen in verband daarmee moeten
worden getroffen en binnen welke termijn. De toelichting op dit artikellid is eveneens
aangevuld.

Voorts is in de toelichting op dit artikel de verhouding tot (maatregelen op grond
van) de Wzd, Wvggz en de Jeugdwet verduidelijkt en zijn passages toegevoegd over de
informatievoorziening en de rechten, positie en rechtsbescherming van cliënten, patiënten
en hun vertegenwoordigers.

Artikel 58p

Het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten onderzoekt de positie van arbeidsmigranten
in relatie tot de epidemie. In verband met de aanbevelingen van het Aanjaagteam88 is in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 58f, derde lid, onder a, reeds verduidelijkt
in welke gevallen arbeidsmigranten die woonachtig zijn op een adres zonder inschrijving
in de basisregistratie personen geacht worden op hetzelfde adres woonachtig te zijn.
Teneinde regels te kunnen stellen over de toepassing van de veilige afstand bij het
door werkgevers georganiseerde vervoer is artikel 58p, tweede lid, aangepast.

Artikel 58r

Aan het vierde lid is toegevoegd dat regels over hygiënemaatregelen en het gebruik
van beschermingsmiddelen ook gesteld kunnen worden voor een gastouderbureau gevestigd
in een woning. Tevens is in het vijfde lid de toepasselijkheid van artikel 1.81 van
de Wet kinderopvang verduidelijkt.

Artikel 58s

Het aanvankelijk voorgestelde artikel 58s is ondergebracht in artikel II van het wetsvoorstel
(technische wijziging).

Artikel 58t

In het eerste lid is een redactionele verbetering doorgevoerd: verduidelijkt is dat
de burgemeester gegevens en inlichtingen dient te verstrekken met betrekking tot de uitoefening van bevoegdheden op grond van dit hoofdstuk.

Artikel 64a

Vanwege de hiervoor genoemde wijziging van artikel 58n is de noodzaak van artikel
64a, tweede lid, vervallen en is dit lid geschrapt.

Artikel II

Dit artikel is redactioneel verbeterd door het vorm te geven als een overgangsbepaling.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel
van wet houdende Tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter bestrijding
van de epidemie van covid-19 voor de langere termijn (Tijdelijke wet maatregelen covid-19),
en de gewijzigde memorie van toelichting daarbij aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W13.20.0180/III

– Het voorgestelde artikel 58f, vijfde lid, van de Wet publieke gezondheid, als volgt
laten luiden: «Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat het verbod onder de
in die regeling bepaalde omstandigheden niet van toepassing is, indien in die omstandigheden
door het treffen van hygiënemaatregelen, het gebruik van beschermingsmiddelen of op
andere wijze, een beschermingsniveau wordt bereikt dat gelijkwaardig is aan het beschermingsniveau
dat bereikt wordt door het houden van de veilige afstand» (zie ook Aanwijzingen 2.23
en 3.27, vierde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

– In het voorgestelde artikel 58g, tweede lid, van de Wet publieke gezondheid, «Het
eerste lid geldt niet voor» vervangen door «Het verbod geldt niet voor» (zie ook Aanwijzing
3.27, vierde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving);

– In het voorgestelde artikel 58g, tweede lid, onder h, van de Wet publieke gezondheid,
na «een rechter of een officier van justitie» invoegen, «in de uitoefening van zijn
ambt».

– In het voorgestelde artikel 58h, eerste lid, van de Wet publieke gezondheid, «personen
als publiek aanwezig te laten zijn» vervangen door «personen, anders dan de beheerder
en het personeel, aanwezig te laten zijn» (zie ook Aanwijzing 5.44 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving).

– In het voorgestelde artikel 58h, tweede lid, van de Wet publieke gezondheid, «Het
is verboden als publiek aanwezig te zijn op een publieke plaats die niet voor publiek
geopend mag zijn» vervangen door «Het is anderen dan de beheerder of het personeel
verboden aanwezig te zijn op een publieke plaats die niet voor publiek geopend mag
zijn» (zie ook Aanwijzing 5.44 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

– In het voorgestelde artikel 58j, eerste lid, onder d, «die niet als ingezetene zijn
ingeschreven met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen» schrappen.

– In het artikel V, eerste lid, «het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet» vervangen
door «het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, of, indien toepassing is gegeven
aan artikel VII, tweede volzin, het tijdstip van inwerkingtreding van de desbetreffende
artikelen of onderdelen daarvan,».

– In de toelichting in paragraaf 7 ook aandacht besteden aan de (parallelle bepalingen
van) het Handvest van de grondrechten van de EU.