Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 11 december 2019 en het nader rapport d.d. 10 februari 2020, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 24 september 2019, machtigde
Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het
bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 11 december 2019, nr. W12.19.0295/III, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft geadviseerd
het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het
is aangepast. De tekst van het advies treft u hieronder cursief afgedrukt aan, voorzien
van een reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 24 september 2019, no. 201900198500, heeft Uwe Majesteit op
voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Participatiewet en enkele andere wetten in verband met het verbeteren van de
regeling voor loonkostensubsidie en enkele andere wijzigingen (uitvoeren breed offensief),
met memorie van toelichting.

Het voorstel is onderdeel van een breed offensief om mensen met een arbeidsbeperking
aan het werk te helpen en te houden. Het voorstel bevat een groot aantal wijzigingen
om:

a. het proces van werk vinden en behouden eenvoudiger en makkelijker te maken voor werkgevers
en werkzoekenden;

b. het werken aantrekkelijker te maken voor mensen met beperkingen, en

c. bij te dragen aan duurzaam werk voor arbeidsbeperkten.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de betekenis van
enkele maatregelen voor de beleidsruimte van gemeenten. De Afdeling beschouwt deze
maatregelen tegen de achtergronden en doelstellingen van de decentralisaties in het
sociaal domein. De Afdeling plaatst deze opmerkingen in het licht van de eindevaluatie
van de Participatiewet, die is uitgebracht nadat het voorstel ter advisering aan de
Afdeling werd aangeboden. Deze eindevaluatie bevat conclusies die de kern van het
wettelijk stelstel raken.

De Afdeling adviseert het voorliggende voorstel nader te bezien in het licht van eindevaluatie,
en daarover het interbestuurlijk overleg te voeren vanuit de gedeelde verantwoordelijkheid
voor de werking van het stelsel van (onder andere) de Participatiewet.

Met dit wetsvoorstel streef ik ernaar om meer mensen met een beperking aan werk te
helpen en te houden. De maatregelen uit dit wetsvoorstel zijn erop gericht om de werking
van belangrijke instrumenten voor mensen met een beperking die behoren tot de doelgroep
van de Participatiewet te versterken. Deze maatregelen maken onderdeel uit van de
brede agenda Breed Offensief van 7 september 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 34 352, nr. 115) die in samenwerking met alle betrokken partijen is opgesteld en die ook in nauw
overleg met alle betrokken partijen wordt ingevuld en uitgevoerd. De maatregelen uit
dit wetsvoorstel betreffen allereerst de vereenvoudiging van loonkostensubsidie, meer
waarborgen voor adequate ondersteuning op maat en het wegnemen van administratieve

knelpunten van de no-riskpolis ingeval van loonkostensubsidie. Uit veel onderzoeken
en het voortraject dat in nauw overleg met alle betrokken partijen heeft plaatsgevonden
is gebleken dat dit essentiële instrumenten zijn om mensen met een beperking te ondersteunen
naar werk. Al bij de invoering van de Participatiewet is onderkend dat voor werkgevers
maar ook voor cliënten eenduidigheid in de werking van instrumenten van belang is
(Kamerstukken II 2013/14, 33 161, nr. 107). De ervaringen sinds de invoering van de Participatiewet bevestigen dat. Daarom
zijn meer waarborgen nodig om werkgevers en cliënten te ondersteunen om recht te doen
aan de doelstelling van de Participatiewet om mensen zoveel mogelijk aan het werk
te helpen, bij voorkeur regulier werk.

Tegelijk is en blijft het van belang dat gemeenten maatwerk kunnen leveren en integraal
beleid kunnen voeren. Daarnaast wil ik met dit wetsvoorstel bevorderen dat werken
meer lonend wordt voor degenen die in deeltijd met loonkostensubsidie werken. Tot
slot wil ik voor een specifieke groep jongeren met een beperking een uitzondering
maken op de vierwekenzoektermijn in de Participatiewet.

Ik realiseer me terdege dat daarnaast ook andere maatregelen nodig zijn. Daaraan wordt
in het kader van de brede agenda van Breed Offensief ook volop gewerkt, bijvoorbeeld
via maatregelen om de werkgeversdienstverlening en uitwisseling van matchingsgegevens
te verbeteren en programma’s zoals Perspectief op Werk en Simpel Switchen in de Participatieketen.
Mijn beleid is er de komende periode op gericht om samen met alle betrokken partijen
(gemeenten, UWV, werkgevers, vakbonden en cliëntenorganisaties) de randvoorwaarden
voor een succesvolle uitvoeringspraktijk verder te verbeteren.

In het wetsvoorstel dat ter advisering aan de Afdeling werd aangeboden kon nog geen
rekening worden gehouden met de evaluatie van de Participatiewet. Deze is immers later
beschikbaar gekomen. Bij brief van 20 november 2019 heb ik de Tweede Kamer geïnformeerd
over de evaluatie van de Participatiewet en de beleidsconclusies die ik daaraan verbind
(Kamerstukken II 2019/20, 34 352, nr. 187). Ik heb daarover ook gesproken met de VNG en gemeenten. De evaluatie van de Participatiewet
geeft mij de bevestiging dat de in het wetsvoorstel opgenomen voorstellen noodzakelijk
zijn. Voor de nieuwe doelgroep (mensen met een beperking) komen de voorstellen in
het kader van dit wetsvoorstel tegemoet aan in de evaluatie gebleken knelpunten. Naar
aanleiding van het advies van de Afdeling is Hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting
aangevuld met een beschouwing over de evaluatie van de Participatiewet en de betekenis
daarvan voor dit wetsvoorstel. Ik licht dit hieronder toe naar aanleiding van de punten
van het advies van de Afdeling.

1. Inleiding

Het voorstel is onderdeel van een breed offensief om mensen met een arbeidsbeperking
aan het werk te helpen en te houden.2 Daarvoor worden veranderingen in het bestaande juridische kader aangebracht, waarbij
voorliggend voorstel in het bijzonder ziet op wijzigingen in de Participatiewet. Die
zijn volgens de regering nodig om ondersteuning op maat aan te bieden aan arbeidsbeperkten
en om het voor werkgevers eenvoudiger te maken om deze in dienst te nemen en te houden.3

Het gaat om een veelheid aan maatregelen inzake:

– het vereenvoudigen van de loonkostensubsidie;

– het introduceren van een expliciete aanvraagmogelijkheid voor ondersteuning op maat
(bijvoorbeeld jobcoaching) en het harmoniseren van ondersteunende instrumenten (de
persoonlijke ondersteuning en andere werkvoorzieningen, zoals werkplekaanpassingen);

– het wegnemen van administratieve knelpunten bij samenloop van de no-riskpolis en de
ziekmelding;

– vrijlating van arbeidsinkomsten bij werken met loonkostensubsidie;

– een uitzondering op de vierwekenzoektermijn voor een groep jongeren met beperkingen,
en de bevoegdheid voor gemeenten om zo nodig ondersteuning tijdens de vierwekenzoektermijn
te bieden.

Dit advies gaat in de punten 3 en 4 in het bijzonder in op onderdelen van de eerste
twee genoemde maatregelen, die hieronder worden samengevat.

Het voorstel raakt in de eerste plaats de beleidsmatige ruimte in het kader van de
regelgeving rond de loonkostensubsidie. Hierbij worden onder andere termijnen4 gesteld waarbinnen een beslissing over het recht op en de hoogte van de loonkostensubsidie
moet zijn genomen. Ook wordt een mogelijkheid gecreëerd om bij lagere regelgeving
de betaling van de loonkostensubsidie te bepalen. Daarnaast worden gemeenten verplicht
om bij verordening het administratieve proces inzake de loonkostensubsidie vast te
leggen. Daarbij wordt aan de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) en Divosa
gevraagd om een modelverordening te ontwerpen met het preferente administratieve proces.5 Hiermee beoogt de regering knelpunten weg te nemen die worden ervaren door (grote)
werkgevers die arbeidsbeperkte werknemers uit verschillende gemeenten in dienst nemen.

In de tweede plaats wordt de mogelijkheid om persoonlijke ondersteuning aan te vragen
geëxpliciteerd. Daarnaast worden gemeenten verplicht om het aanbod van werkvoorzieningen
bij verordening te regelen. Bij persoonlijke ondersteuning gaat het om voorzieningen
die worden ingezet om een persoon met een arbeidsbeperking op de werkplek te begeleiden.
Gemeenten zullen onder andere in een verordening moeten vastleggen:

a. voor welke periode en met welke intensiteit persoonlijke ondersteuning wordt ingezet,

b. de wijze waarop wordt voorzien in integrale en domeinoverstijgende ondersteuning,
en

c. hoe wordt voorzien in het aanbod van aanbodversterkende voorzieningen als werkplekaanpassingen,
vervoersvoorzieningen en voorzieningen voor visueel beperkten.

Deze maatregel wordt voorgesteld omdat werkgevers eenvoud en eenduidigheid wensen
over aanwezige voorzieningen voor persoonlijke ondersteuning, aangezien enerzijds
een deel van de gemeenten terughoudend is met de inzet van persoonlijke ondersteuning
en anderzijds omdat er verschillen bestaan in de inzet daarvan door het Uitvoeringsinstituut
werknemersverzekeringen en gemeenten, en tussen gemeenten onderling.6

2. Eindevaluatie van de Participatiewet

Nadat het wetsvoorstel aan de Afdeling voor advies is voorgelegd, is de eindevaluatie
van de Participatiewet verschenen.7 Uit de eindevaluatie komt een beeld naar voren dat wijst op structurele problemen
in deze wet.8 De eindevaluatie constateert namelijk dat op diverse onderdelen de aannames van de
Participatiewet niet (volledig) in overeenstemming blijken met de geconstateerde praktijk.
Zo verschillen de visies van doelgroepen, gemeenten en beleidsmakers over de aanname
dat mensen uit de doelgroep in staat zijn om te werken en dit ook graag willen.

De aandachtspunten voor verbetering die de eindevaluatie geeft, gaan dan ook niet
alleen over de uitwerking en de praktische aanpak van de Participatiewet, maar ook
over de structuur ervan.9 Het SCP merkt hierover het volgende op. «Zo zouden signaleringsmechanismen ook de
kwetsbare groepen in beeld moeten brengen. Er zou een financieringsstructuur moeten
komen die motiveert om ook mensen met de grootste afstand tot de arbeidsmarkt te begeleiden.
Verder is heroverweging van verwachtingen aan te bevelen. Ook de vermindering van
complexiteit en inbedding van het matchingsproces vragen om aandacht».10

Omdat de eindevaluatie pas verscheen nadat het onderhavige voorstel voor advies aan
de Afdeling was voorgelegd, kon de toelichting hier nog niet op ingaan.

In zijn reactie op de eindevaluatie heeft het kabinet wel geconstateerd dat de onderhavige
voorstellen tegemoet komen aan de daarin gesignaleerde knelpunten. Zij vormen echter
geen onderdeel van een volledig plan om gevolg te geven aan de resultaten van de eindevaluatie.

De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog aandacht te besteden aan de eindevaluatie
en de voorstellen in het licht daarvan opnieuw te bezien. Verder dienen de gevolgen
die aan de eindevaluatie worden verbonden tot stand te komen op basis van een gelijkwaardig
overleg met de gemeenten, als medeoverheden die een gedeelde verantwoordelijkheid
dragen voor de werking van de Participatiewet (zie nader punt 4).

Zoals aangegeven is naar aanleiding van het advies van de Afdeling Hoofdstuk 2 van
de memorie van toelichting aangevuld met een beschouwing over de evaluatie van de
Participatiewet en de betekenis daarvan voor dit wetsvoorstel. Hieronder geef ik eerst
de kern van deze nadere beschouwing weer. Daarna ga ik in op het belang van overleg
met de gemeenten en andere betrokken partijen.

De evaluatie van de Participatiewet is voor mij een aansporing om het ingezette beleid
met kracht door te zetten. Dit beleid is erop gericht een inclusieve arbeidsmarkt
te bevorderen, waarin iedereen naar vermogen kan meedoen. Daarbij streef ik geen nieuwe
stelselwijziging na. Gemeenten blijven verantwoordelijk voor de uitvoering van de
Participatiewet en dus ook voor de ondersteuning van mensen met een beperking. De
uitvoering van de Participatiewet is niet gebaat bij nieuwe systeemwijzigingen, maar
bij het bevorderen van de kwaliteit van de uitvoering. Ook het Sociaal en Cultureel
Planbureau (SCP) wijst er in de evaluatie van de Participatiewet op dat de uitvoering
van de Participatiewet is gebaat bij het bevorderen van de kwaliteit van de uitvoering.

De Participatiewet beoogt dat mensen met een arbeidsbeperking die kunnen werken meer
kansen krijgen op de arbeidsmarkt, bij voorkeur door regulier werk. Met de invoering
van de Participatiewet werd de toegang tot de Wajong en de Wsw voor hen afgesloten
en werden gemeenten verantwoordelijk voor de ondersteuning aan deze mensen. Een andere
belangrijke doelstelling van de Participatiewet is om te komen tot één regeling aan
de basis van de arbeidsmarkt. Ook was een belangrijke overweging dat door de decentralisaties
gemeenten meer mogelijkheden zouden krijgen om mensen, waar nodig, op basis van maatwerk
integraal in het sociaal domein te ondersteunen. Om te bevorderen dat meer mensen
met een arbeidsbeperking aan de slag gaan zijn nieuwe instrumenten beschikbaar gekomen,
zoals loonkostensubsidie, beschut werk, een uniforme no-riskpolis (via UWV).

Van meet af aan was er het besef dat het goed zou zijn de ontwikkelingen op de voet
te volgen. De Participatiewet is daarom op verzoek van het Ministerie van SZW geëvalueerd
door het SCP. De evaluatie geeft een genuanceerd beeld en levert zo een belangrijke
bijdrage aan het bevorderen van een inclusieve arbeidsmarkt. Het SCP is kritisch en
stelt dat er «nog flink wat werk nodig is om op lange termijn succesvol te zijn». Het SCP formuleert in zijn rapport belangrijke aandachtspunten. In mijn beleidsreactie
van 20 november 2019 ben ik daar uitvoerig op in gegaan.

Uit de evaluatie komt naar voren dat «Nederland in beweging is als het gaat om de arbeidsparticipatie van mensen met een
arbeidsbeperking». De Participatiewet en de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten die ook in
2015 werd ingevoerd hebben ertoe geleid dat meer jonggehandicapten aan het werk gekomen
zijn, ook wanneer rekening gehouden wordt met de gunstige conjuncturele ontwikkeling
van de afgelopen jaren. De baankans voor mensen die op 31 december 2014 op de Wsw-wachtlijst
stonden is afgenomen. Deze mensen konden niet meer, zoals voorheen het geval was,
instromen in de Wsw. Zoals ik in mijn brief van 20 november heb aangegeven gaat het
hier om een specifieke groep van ca. 11.000 die een bijstandsuitkering van gemeenten
of een uitkering van het UWV ontvangen. De baankans van mensen op de Wsw-wachtlijst
is afgenomen van 55% naar 39% na invoering van de Participatiewet. Dit is ongeveer
vergelijkbaar met het percentage jonggehandicapten dat onder de Participatiewet aan
het werk is (38%). Het SCP constateert op basis van het onderzoek onder cliënten dat
ca. driekwart van de mensen op de wachtlijst naar eigen inschatting op dit moment
niet in staat is te werken.

Per saldo zijn over de hele linie duidelijk meer mensen met een arbeidsbeperking aan
het werk: 162.000 eind 2018 ten opzichte van 135.000 eind 2015. Voor 2019 zet deze
trend door. Inmiddels staan circa 80.000 mensen uit de doelgroep Participatiewet geregistreerd
in het doelgroepregister van de banenafspraak. Hiervan werken ruim 38.000 mensen (ultimo
derde kwartaal 2019). Dit aantal zal de komende jaren nog flink toenemen. Tegelijkertijd
staat nog circa 50% van de mensen uit de Participatiewet die onder de doelgroep van
de banenafspraak vallen aan de kant. Het betreft een kwetsbare doelgroep, bij wie
aan het werk gaan en blijven niet altijd vanzelf gaat. Dit vereist de juiste ondersteuning.

Uit de evaluatie blijkt echter dat de match tussen werkzoekenden en werkgevers in
de praktijk vaak nog niet tot stand komt. De bereidheid en de inspanningen van de
werkgevers om iemand met een arbeidsbeperking in dienst te nemen zijn wel toegenomen.
Veel werkgevers vinden het echter lastig om hun plannen om mensen met een arbeidsbeperking
in dienst te nemen te realiseren. Vaak kunnen ze geen geschikte functies vinden binnen
hun organisatie. Werkgevers wijzen verder op grote verschillen tussen gemeenten bij
de inzet van het instrumentarium.

Het SCP legt terecht de focus op de dagelijkse uitvoeringspraktijk; daar moeten door
goede dienstverlening aan werkzoekenden en werkgevers goede matches tot stand komen.
Werkgevers moeten daartoe worden gefaciliteerd en ontzorgd. De brede agenda breed
offensief levert hier een belangrijke bijdrage aan. Ik pas het SUWI Besluit aan en
tref een aantal aanvullende maatregelen. In mijn brief van 15 november 2019 heb ik
de Kamer hierover geïnformeerd (Kamerstukken II 2019/20, 34 352, nr. 181). De maatregelen houden in dat in elke arbeidsmarktregio gemeenten en UWV vanaf 2021
één helder publiek aanspreekpunt bieden voor werkgevers. Doel is dat werkgevers en
werknemers elkaar gemakkelijker vinden om zo de arbeidsmarktkansen voor mensen die
nu nog aan de kant staan te vergroten. Dit geldt voor een brede doelgroep, onder wie
mensen met een arbeidsbeperking. Zij zijn gebaat bij gerichte ondersteuning in toeleiding
naar de arbeidsmarkt. Kwalitatief goede werkgeversdienstverlening en goede samenwerking
in de arbeidsmarktregio’s zijn daarom van groot belang om hen aan het werk te helpen
en houden. Het werkgeversservicepunt biedt straks in elke arbeidsmarktregio hetzelfde
basispakket aan diensten, zodat werkgevers in elke arbeidsmarkregio weten wat zij
kunnen verwachten (bijvoorbeeld het vinden van passende kandidaten voor de werkgever
en nazorg na plaatsing van een kandidaat, informeren en adviseren over alle beschikbare
instrumenten in de arbeidsmarktregio, het informeren en adviseren over vraag en aanbod
en over het passend maken van werk voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt).
Het ontwerpbesluit aanpassing van het Besluit SUWI is aan de Afdeling voorgelegd.
De beoogde invoeringsdatum is 1 januari 2021. Voor het verbeteren van het inzicht
in de profielen van werkzoekenden is het Ministerie van SZW samen met VNG en UWV het
programma Verbeteren Uitwisselen Matchingsgegevens gestart. Dit programma moet uiteindelijk
leiden tot één landelijke standaard voor matchingsgegevens en digitale gegevensuitwisseling.
Om in de tussentijd bestaande kansen te benutten ben ik met werkgevers, gemeenten,
UWV, onderwijsveld, vakbonden en het Ministerie van OCW gestart met de uitvoering
van de gezamenlijke doe agenda Perspectief op Werk en is Perspectief op Werk een leertraject
gestart om te bezien hoe de arbeidsmarktbemiddeling van deze groep verbeterd kan worden.
Alle 35 arbeidsmarktregio’s hebben inmiddels een regionaal actieplan opgesteld waarbij
de relevante publieke en private partijen betrokken zijn (waaronder gemeenten, UWV,
werkgevers, private intermediairs, onderwijsveld en de vakbonden). De focus in de
regionale actieplannen ligt op een korte termijn doe-agenda voor de huidige kansen
die krappe arbeidsmarkt biedt. De arbeidsmarktregio’s zetten in op een betere arbeidsmarkttoeleiding
langs de vier pijlers van de intentieverklaring van Perspectief op Werk, namelijk:
aanbod (werkfitte kandidaten aanbieden in een transparant bestand), vraag (een baan,
leerwerkplek of basisbaan aanbieden), route en scholing als onderdeel van de begeleiding.
In de actieplannen ligt het zwaartepunt bij het inzichtelijk maken van werkzoekenden
(wat kan en wil de werkzoekende), het bevorderen van de betrokkenheid van werkgevers,
de aandacht voor nazorg en het aanbieden van leerwerkarrangementen. Door landelijke
bijeenkomsten, een leeragenda en een lerende evaluatie worden de ervaringen van de
regionale doe-agenda’s breder toepasbaar gemaakt. De regionale actieplannen en een
aantal goede voorbeelden worden gedeeld via www.perspectiefopwerk.info.

Daarnaast hebben werkgevers behoefte aan eenvoudiger en eenduidiger regels. Die beoog
ik met het wetsvoorstel Breed Offensief te treffen. Naar mijn oordeel vormt de evaluatie
van de Participatiewet een ondersteuning voor nut en noodzaak van de maatregelen uit
het wetsvoorstel, onder meer om loonkostensubsidie te vereenvoudigen en waarborgen
te creëren voor adequate ondersteuning op maat.

Dit is ook nodig om meer werkgevers enthousiast te maken om mensen met een arbeidsbeperking
in dienst te nemen. Het SCP constateert dat weliswaar meer werkgevers bekend zijn
met de banenafspraak en plannen maken, maar dat uiteindelijk het nog beperkte aantal
werkgevers dat mensen met een arbeidsbeperking in dienst neemt niet groeit.

In mijn brief over de evaluatie van de Participatiewet ben ik ook ingegaan op de concrete
punten die de Afdeling benoemt.

Zo heb ik ten aanzien van signaleringsmechanismen opgemerkt dat voor het bieden van
ondersteuning het van belang is dat gemeenten hun doelgroepen goed in beeld hebben.
Uit het ervaringsonderzoek onder gemeenten blijkt dat jonggehandicapten van VSO/Pro-scholen
goed in beeld zijn. Jonggehandicapten die niet van deze scholen afkomstig zijn zijn
minder goed in beeld. Volgens het SCP werken de signaleringsmechanismen tussen UWV
en gemeenten nog niet voldoende om onder andere deze groep goed in beeld te krijgen.
Daarom ga ik hierover in gesprek met UWV en gemeenten. Verder ondersteun ik gemeenten
om de functionaliteit Jongeren in Beeld te implementeren. Hiermee kunnen gemeenten
maandelijks een rapportage ontvangen van jongeren van 23 tot 27 jaar zonder startkwalificatie,
zonder onderwijsinschrijving, zonder werk en zonder uitkering. Gemeenten mogen deze
jongeren benaderen en begeleiding aanbieden.

Op dit moment nemen 165 gemeenten dit product af en elke maand komen er vijf tot tien
gemeenten bij.

Verder heb ik ten aanzien van de huidige financieringswijze van loonkostensubsidies
erkend dat deze in bepaalde gevallen negatieve financiële prikkels kent voor mensen
met een lage loonwaarde en niet-uitkeringsgerechtigden. Daarom wordt nu, zoals ik in de brief over de evaluatie heb gemeld,
de mogelijkheid van een alternatieve financieringswijze op basis van gerealiseerde
uitgaven verkend. Ook wil ik onderzoeken of een beter verdeelmodel voor beschut werk
mogelijk is.

Wat betreft de aanbeveling verwachtingen te heroverwegen merk ik het volgende op.
Vanaf de start van het Breed Offensief stond voor alle betrokken partijen centraal
dat het gewenst en urgent is om mensen met een beperking zoveel mogelijk te ondersteunen
naar en in werk. Ook uit mijn gesprekken met mensen met beperkingen maak ik op dat
veel mensen heel graag willen werken. En ik zie ook dat hiervoor soms blijvende ondersteuning
nodig is. Voor mij staat voorop dat de arbeidsmarkt zo ingericht moet zijn dat deze
mensen die kans om te werken ook krijgen. Mensen mogen van de overheid verwachten
dat zij zich hiervoor inzet. Wel is het zo dat dit een proces van lange adem is, waarbij
volgehouden inspanningen van alle partijen van belang zijn. Daarop ga ik hieronder
in. Daarnaast blijkt uit de evaluatie van de Participatiewet dat verreweg het grootste
deel van de «klassieke» bijstandsgerechtigden nog altijd aan de kant staat met een
lage kans op werk. Deze groep staat weliswaar overwegend positief tegenover participatie
en werk, maar geeft vaak aan op korte termijn niet aan het werk te kunnen gaan. Dit
vind ik zorgelijk omdat ik wil dat iedereen naar vermogen mee kan doen in de samenleving.
Daarom heb ik een wetsvoorstel in consultatie gegeven dat zich richt op passende ondersteuning
voor alle bijstandsgerechtigden (https://www.internetconsultatie.nl/verbeteren_ondersteuning_bijstandsge…). Ook voor hen geldt dat de Participatiewet erop gericht is hen dat perspectief op
meedoen, bij voorkeur in werk, te geven.

Hiervoor ben ik verder reeds ingegaan op de noodzaak de complexiteit te verminderen
en het matchingsproces te verbeteren.

De Afdeling wijst verder op het belang van overleg met gemeenten. Ik onderschrijf
dat.

Het Breed Offensief is tot stand gekomen na intensief overleg met alle betrokken partijen,
waaronder gemeenten. Gezamenlijk zijn we tot de kern van de knelpunten gekomen en
zijn we tot een set maatregelen gekomen. Daartoe zijn onder meer de inzichten benut
van praktijktafels met gemeenten en werkgevers. Ik heb de Kamer daarover geïnformeerd
in brieven van 7 september 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 34 352, nr. 115), 20 november 2018 (Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 138) en 23 mei 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 34 352, nr. 163). Naar mijn oordeel is een zorgvuldig proces gevolgd van overleg om stappen te zetten.
En dat proces stopt niet met voorliggend wetsvoorstel. Uiteraard heeft iedereen daarbij
een eigen verantwoordelijkheid en eigen belangen. Maar rode draad is dat maatregelen
voortdurend getoetst worden op hun praktische uitvoerbaarheid door mensen uit de praktijk.
Daarbij is een belangrijk uitgangspunt dat gemeenten maatwerk kunnen leveren, om mensen
optimaal te kunnen ondersteunen. Dit wetsvoorstel verandert niets aan dit uitgangspunt.

Breed onderschreven is de ambitie en urgentie om de kansen op werk voor mensen met
een beperking te bevorderen. Hiervoor zijn de inspanningen van alle partijen nodig.
Via ambtelijk en bestuurlijk overleg wordt de voortgang van de brede agenda van Breed
Offensief en de diverse maatregelen besproken en zo nodig aangepast.

Het Breed Offensief en de werking van het stelsel is daarnaast een belangrijk gespreksonderwerp
in mijn afzonderlijke overleggen met de VNG en gemeenten. Met mijn brief van 23 mei
2019 heb ik de Kamer geïnformeerd over de voortgang van het Breed Offensief. Ik ben
daarin transparant geweest over de punten van consensus en van verschillen. Over veel
punten is overeenstemming. Zo is er veel consensus bij alle partijen over het uitgangspunt
dat er passende ondersteuning moet worden geboden als die noodzakelijk is, dus naargelang
de vastgestelde ondersteuningsbehoefte. Soms liepen opvattingen uiteen. Door de betrokken
partijen werd breed de inschatting gemaakt dat om dit mogelijk te maken, er substantieel
meer budget nodig is voor gemeenten. Daarop ben ik mijn brief van 23 mei 2019 ook
ingegaan.

Maar onverkort bleek de urgentie, de ambitie en het enthousiasme om in gezamenlijkheid
meters te maken. Dit wetsvoorstel vloeit daaruit logisch voort.

In mijn brief van 23 mei 2019 heb ik aangegeven dat de omvang van de middelen een
belangrijke randvoorwaarde is voor een goede ondersteuning. Met de invoering van de
Participatiewet ontvangen gemeenten voor de ondersteuning van mensen met een arbeidsbeperking
middelen via het Gemeentefonds.

Deze middelen lopen jaarlijks op (van 150 mln. in 2020 naar 547 mln. structureel)
en lopen in de pas met de geraamde groei van de nieuwe doelgroep. Ik ga ervan uit
dat deze middelen toereikend zijn. Tegelijk vind ik het van belang om de vinger aan
de pols te houden en de ontwikkeling te volgen van de kosten die gemeenten maken om
de nieuwe doelgroep te ondersteunen. Zoals ik heb aangekondigd in genoemde brief laat
ik daarom een extern onderzoek hiernaar uitvoeren. Dit onderzoek komt dit voorjaar
beschikbaar. Ook vindt onderzoek plaats naar de kosten van de Wsw (Wsw-thermometer).
Deze komt in het eerste kwartaal 2020 beschikbaar. Voorts merk ik op dat in het kader
van Breed Offensief incidenteel 53 mln. beschikbaar is gesteld voor de jaren 2020
en 2021; over de besteding van deze middelen vindt nog overleg met gemeenten plaats.

Ook bij de andere maatregelen die ik genoemd heb in mijn beleidsreactie op de evaluatie
van de Participatiewet werk ik samen met alle betrokken partijen, waaronder gemeenten,
UWV, werkgevers, werknemers en cliënten(organisaties). Het bereiken van een inclusieve
arbeidsmarkt vergt een investering van alle betrokken partijen.

3. Opbrengst van het voorstel

Het voorstel voorziet in een groot aantal wijzigingen, onder meer op het gebied van
de loonkostensubsidie en de persoonlijke ondersteuning. Getracht wordt de uitvoering
van deze instrumenten te harmoniseren.

De Afdeling onderschrijft de wens om de Participatiewet effectiever te maken voor
in het bijzonder de groepen met een kwetsbaarder positie op de arbeidsmarkt. Zij waardeert
het streven om instrumenten als loonkostensubsidie en persoonlijke ondersteuning daarvoor
effectiever in te zetten. De vraag rijst echter of de voorgestelde harmonisatie van
de uitvoering het meest geëigende en effectieve middel is om het voor werkgevers gemakkelijker
te maken om werknemers in dienst te nemen en te houden, of dat deze doelstelling beter
op een andere wijze kan worden bereikt.

Zo blijkt uit de eindevaluatie van de Participatiewet dat een meerderheid van de werkgevers
niet op de hoogte is van het bestaan van de instrumenten als loonkostensubsidie en
jobcoaching.11 Bovendien zijn die instrumenten op zichzelf niet voldoende om plaatsingen te realiseren.
Zij helpen werkgevers te weinig over de drempel om arbeidsgehandicapten een baan te
bieden. Meer nog dan de inzet van instrumenten is een persoonlijke inzet van alle
betrokkenen cruciaal.12 Maar ook een andere wijze van financiering van de loonkostensubsidie kan een positief
effect hebben op de werkgelegenheid. Daar wijst het kabinet, in navolging van het
Centraal Planbureau, ook op in de toelichting.13

De toelichting gaat niet in op eventuele alternatieven om het gewenste doel te bereiken.
De Afdeling adviseert aan het voorgaande aandacht te besteden.

Het verheugt mij dat de Afdeling de wens onderschrijft om de Participatiewet effectiever
te maken voor in het bijzonder de groepen met een kwetsbaarder positie op de arbeidsmarkt
en het streven waardeert om instrumenten als loonkostensubsidie en persoonlijke ondersteuning
daarvoor effectiever in te zetten.

Wat betreft het advies van de Afdeling in de toelichting in te gaan op eventuele alternatieven
om het gewenste doel te bereiken merk ik het volgende op. De maatregelen die in het
wetsvoorstel zijn opgenomen zijn de uitkomst van een intensief en zorgvuldig proces
met alle stakeholders om knelpunten in de uitvoering op te lossen om zo meer mensen
met een beperking aan werk te helpen. Zoals opgemerkt zijn belangrijke onderdelen
daarvan de vereenvoudiging van de loonkostensubsidie en extra waarborgen voor ondersteuning
op maat. Deze maatregelen zijn in de toelichting uitvoerig toegelicht en gemotiveerd.
Dat wil niet zeggen dat alleen de maatregelen uit het wetsvoorstel afdoende zijn.
Ook andere maatregelen uit het Breed Offensief zijn van belang, zoals de versterking
van de werkgeversdienstverlening en communicatie naar werkgevers over de beschikbare
instrumenten. Daarop ben ik hiervoor reeds ingegaan. De maatregelen genoemd in mijn
reactie op de evaluatie van de Participatiewet, de maatregelen uit onderhavig wetsvoorstel
en de andere maatregelen uit het Breed Offensief moeten in samenhang worden gezien
en versterken elkaar. Al deze maatregelen zijn naar mijn opvatting nodig om een inclusieve
arbeidsmarkt te bereiken.

Ik onderschrijf daarnaast de opvatting van de Afdeling, zoals ook moge blijken uit
het voorgaande, dat een persoonlijke inzet van alle betrokkenen cruciaal is.

Wat betreft het door de Afdeling genoemde alternatief van andere financieringswijze
voor loonkostensubsidie merk ik op dat deze mogelijkheid ook in de toelichting wordt
genoemd. Ook in het voorgaande ben ik hierop ingegaan.

Waar nodig zijn de betreffende maatregelen die in de memorie van toelichting zijn
genoemd geactualiseerd (in hoofdstuk 3, 4, 5 en 6).

4. Betekenis van het voorstel in het gedecentraliseerde sociaal domein

De in punt 1 (inleiding) genoemde maatregelen raken aan de beleidsmatige ruimte die
gemeenten hebben bij de uitvoering van de Participatiewet. Het doel van de in 2015
uitgevoerde decentralisatieoperatie was vierledig: integrale uitvoering door de gemeente
als de overheid die het dichtst bij de burger staat, beleid op maat, democratische
controle en beperking van de kosten. Gemeenten leveren maatwerk en bepalen per individu
of de burger op eigen kracht aan de slag kan komen dan wel daarvoor ondersteuning
nodig heeft. Indien ondersteuning nodig is, bepalen gemeenten vervolgens welk instrument
zij inzetten, op basis van de mogelijkheden en de behoefte van het individu.14

Met de decentralisaties is welbewust gekozen voor de mogelijkheid dat in gelijke situaties
verkerende individuen verschillend worden behandeld. Dit kan het gevolg zijn van het
feit dat gemeenten onderling verschillende keuzen maken bij het invullen van hun decentrale
beleidsruimte, of doordat binnen één gemeente, op het niveau van een individuele burger,
als gevolg van maatwerk tot een andere invulling wordt gekomen. Verschillen binnen
en tussen gemeenten zijn een inherent gevolg van de keuze voor zowel decentralisatie
als voor maatwerk.

Waar onaanvaardbare verschillen ontstaan tussen het beleid van gemeenten, dienen de
rijksoverheid en de decentrale overheden hiervoor een oplossing te vinden vanuit hun
gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de goede werking van de Participatiewet. De
te hanteren methoden daarvoor zijn overleg, ontwikkeling van beleid en wederzijdse
overtuigingskracht. Met nadere landelijke regelgeving zal de wetgever terughoudend
moeten zijn en deze mag in geen geval knellend zijn voor de uitvoering.15

De Afdeling constateert dat de twee genoemde maatregelen in het bijzonder zien op
het door de regering nastreven van harmonisering van de uitvoering. Dit raakt de kern
van de bij de decentralisatie van de Participatiewet aan gemeenten gegeven beleidsvrijheid.
Gelet hierop ligt het in de rede dat de wetgever niet tot voorgestelde maatregelen
overgaat dan nadat in interbestuurlijk overleg – gelet op ieders verantwoordelijkheden
– is komen vast te staan dat geen overeenstemming kan worden bereikt over de aanpassingen
van het stelsel. Uit de toelichting van het kabinet en uit de reactie van de VNG blijkt
dat bij dit wetsvoorstel wel sprake is geweest van veelvuldig overleg, maar dat niet
duidelijk is of hierbij de spelregels van het interbestuurlijk overleg in voldoende
mate in acht zijn genomen en wat de uitkomst van dat overleg was.16

Het voorgaande heeft betekenis voor de mogelijkheden van gemeenten om te komen tot
de gewenste integrale afweging en maatwerk enerzijds en tot de eigen beleidsruimte
per gemeente anderzijds.

a. Relatie tot integraliteit en maatwerk

Bij zowel de maatregelen inzake de loonkostensubsidie als de persoonlijke ondersteuning
stelt de regering dat het uitgangspunt van maatwerk voluit overeind blijft.17

De Afdeling merkt echter op dat de maatregelen en de nagestreefde doelstellingen een
ambivalente indruk maken. Gemeenten moeten enerzijds in algemene regels vastleggen
hoe zij omgaan met voorzieningen, maar anderzijds tevens integraliteit en maatwerk
behouden. De voorgestelde verordeningsplicht berust daarmee op twee uitgangspunten
die op gespannen voet met elkaar staan. Daarnaast is denkbaar dat de verordeningsplicht
leidt tot minder sturingsmogelijkheden voor gemeenten om binnen de gestelde financiële
kaders te blijven.

Het vastleggen van gemeentelijk beleid per verordening in algemene regels schept bovendien
verwachtingen bij burgers dat zij op elke daarin genoemde maatregel aanspraak kunnen
maken. Deze optiek is echter moeilijk verenigbaar met een individuele beoordeling
van de behoefte. De verordeningsplicht bergt het risico in zich dat deze in de praktijk
leidt tot schijnduidelijkheid. Gemeenten moeten immers toch een maatwerkbepaling opnemen
die het mogelijk maakt van de toepassing van bepaalde instrumenten in concrete gevallen
af te zien. Te verwachten valt dat dit zal leiden tot teleurstelling bij werkgevers
en doelgroepen, naast onnodige juridisering en bureaucratie.

Dat dit effect zich zal voordien is niet bij voorbaat onlogisch. Uit onderzoek van de Inspectie SZW blijkt immers dat in het bijzonder ervaren geldgebrek de
reden is waarom meer persoonlijke ondersteuning achterwege blijft.18 Ook de VNG is er niet van overtuigd dat uitvoering van de voorgestelde maatregelen
binnen de gestelde financiële kaders kan plaatsvinden, mede door de discussies die
zullen ontstaan door het beoogde aanvraagrecht.19

b. Verschillen tussen gemeenten

Daarnaast richt het voorstel zich er op dat werkgevers gemakkelijker bereid zullen
zijn moeilijk plaatsbare personen op te nemen, indien de regelingen van gemeenten
gelijkluidender zouden zijn. Ook hier geldt een spanning met het uitgangspunt van
de decentralisatieoperatie van 2015 waarbij juist is aanvaard dat verschillen tussen
gemeentelijk beleid kunnen ontstaan en noodzakelijk zijn om de regeling efficiënter
te kunnen uitvoeren.

Daarbij speelt de vraag of de met dit wetsvoorstel beoogde harmonisatie tussen gemeenten
wel een juiste en doeltreffende remedie is voor de complexiteit die door werkgevers
en de doelgroepen wordt ervaren. Die complexiteit kan immers ook en zelfs vooral voortvloeien
uit de Participatiewet zelf, en dan met name uit de verschillende regelingen voor
verschillende doelgroepen.20 Door die verschillen bestaan er immers ook verschillende instrumenten op uitvoeringsniveau.

c. Conclusie

Het wetsvoorstel beoogt met de twee besproken onderdelen meer helderheid te verschaffen
voor werkgevers en doelgroepen over de wijze waarop het instrumentarium om arbeidsbeperkten
aan werk te helpen wordt ingezet. Deze maatregelen leiden in de praktijk tot een beperking
van de beleidsruimte van gemeenten.

Het voorstel dient daarom in het licht van de beschikbare resultaten van de evaluatie
van de Participatiewet nader te worden bezien. Daarnaast dient ten eerste aandacht
te worden geschonken aan de noodzaak om dergelijke voorstellen in het kader van de
decentralisatie van het sociaal domein in gelijkwaardig overleg tussen de betrokken
medeoverheden tot stand te brengen. Ten tweede staan deze voorstellen op gespannen
voet met de beleidsvrijheid van gemeenten en de mogelijkheid om maatwerk te leveren
voor individuele burgers. De Afdeling adviseert te expliciteren hoe maatwerk enerzijds
en harmonisatie en verordeningsplicht anderzijds zich tot elkaar verhouden en hoe
de afweging tussen beide in dit wetsvoorstel is gemaakt.

Alles overwegend adviseert de Afdeling daarom de noodzaak en effectiviteit van de
besproken maatregelen in het licht van het voorgaande nader te motiveren. Indien niet
in een dragende motivering kan worden voorzien, dienen deze maatregelen achterwege
te worden gelaten.

Naar het oordeel van de regering zijn de in dit wetsvoorstel genomen maatregelen noodzakelijk
en effectief. Ik licht dit graag toe.

Doelstelling van de Participatiewet is om mensen met arbeidsvermogen naar werk toe
te leiden, bij voorkeur naar regulier werk. Hiermee wordt een inclusieve arbeidsmarkt
nagestreefd waar iedereen met arbeidsvermogen kan participeren en de kans krijgt om
in zijn eigen inkomen te voorzien. Dit betekent dat mensen, indien nodig, ondersteuning
ontvangen die aansluit bij hun behoefte. Een belangrijk uitgangspunt van het Breed
Offensief is dat er passende ondersteuning moet worden geboden als die noodzakelijk
is, dus naargelang de vastgestelde ondersteuningsbehoefte.

Oogmerk van de regering is meer waarborgen in de wet op te nemen gericht op passende
ondersteuning van mensen met een beperking en meer transparantie te bereiken over
het gevarieerde pakket van ondersteunende instrumenten die gemeenten kunnen aanbieden.
Het gaat hierbij om een normering van het «wat» en niet van het «hoe». Het is van
belang dat ondersteuning die nodig is wordt geboden, de wijze waarop deze wordt geboden
staat ter beoordeling van gemeenten op basis van de door de gemeenten vastgestelde
behoefte aan ondersteuning gericht op (duurzaam) werk.

Gemeenten hebben een breed scala van instrumenten beschikbaar om mensen met een beperking
te ondersteunen. Zij hebben daarmee de mogelijkheid om ondersteuning op maat te leveren,
toegesneden op de persoon. Dit uitgangspunt verandert niet door dit wetsvoorstel.
Mensen met een arbeidsbeperking verschillen immers onderling in hun ondersteuningsbehoefte.
Het is dus belangrijk dat gemeenten hierbij maatwerk en integraal beleid leveren,
zoals ook beoogd bij de invoering van de Participatiewet. Om deze reden is een belangrijk
punt bij de uitwerking van ondersteuning op maat dat gemeenten de ondersteuningsbehoefte
vaststellen in een zorgvuldig onderzoek, in samenspraak met betrokkene en werkgever.

De verantwoordelijkheid voor een goede uitvoering van de Participatiewet is in handen
van het Rijk en de gemeente als medeoverheid. Zoals ook in de memorie van toelichting
aangegeven (par. 8.1) acht de regering een goede balans in de bestuurlijke verhoudingen
tussen Rijk en gemeenten van belang. De regering ziet gemeenten, naast werkgevers
en werkzoekenden, als partners om de kansen op (duurzaam) werk voor mensen met een
beperking te verbeteren. Het Rijk is verantwoordelijk voor het systeem van de Participatiewet.
Daarmee is het verantwoordelijk voor de rechtszekerheid van de burgers.

Veel gemeenten ondersteunen actief mensen met een beperking naar werk. Uit onderzoeken
van de Inspectie SZW, maar ook de evaluatie van het SCP blijkt echter dat er grote
verschillen zijn. Veel gemeenten zijn proactief en op een breed terrein aan de slag.
Een deel van de gemeenten is echter nog terughoudend en biedt onvoldoende ondersteuning.
Dat gemeenten bepaalde vormen van ondersteuning op voorhand niet aanbieden, zonder
de specifieke behoefte van de betreffende persoon te kennen, vormt een inbreuk op
de bedoeling van de wetgever dat maatwerk geleverd moet worden. Het belemmert daarnaast
ook de kans voor mensen op werk omdat werkgevers kunnen afhaken wanneer een bepaalde
vorm van ondersteuning niet tot het aan te bieden pakket van gemeenten behoort. Daarom
ziet het kabinet zich genoodzaakt om maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat
alle gemeenten een gevarieerd scala aan ondersteuning in hun aan te bieden pakket hebben.
Het gaat hierbij dus uitdrukkelijk alleen om het «wat» en niet om het «hoe». De gemeenten
onderzoeken de ondersteuningsbehoefte en kennen in een individueel geval zo nodig
voorzieningen toe. De regering hecht er groot belang aan dat gemeenten hierbij maatwerk
toepassen en hiervoor dan ook de beleidsruimte houden. In mijn ogen wordt met de voorgestelde
maatregelen een goed evenwicht bereikt tussen de beleidsruimte van gemeenten en de
waarborgen die werkgevers en werknemers nodig hebben.

De doelstelling van de Participatiewet (mensen naar hun mogelijkheden te laten werken,
bij voorkeur in regulier werk) impliceert dat gemeenten de behoeften van mensen met
een beperking moeten kennen, moeten weten wat werkgevers nodig hebben en de ondersteuning
moeten bieden die nodig is.

Ook de wijzigingen sinds 2015 laten zien dat als het gaat om decentralisatie en beleidsvrijheid,
het voortdurend zoeken is met de betrokken partijen in de uitvoeringspraktijk naar
de juiste balans om het doel van een inclusieve arbeidsmarkt dichter bij te brengen.
Daarbij dient er goed oog te zijn voor de belangen van werkzoekenden en werkgevers.
Beleidsvrijheid is en blijft een belangrijk uitgangspunt, maar een te grote mate van
differentiatie tussen gemeenten kan ook contraproductief zijn. Het SCP wijst daar
ook op.

Hierna licht ik de noodzaak toe van de twee maatregelen uit het wetsvoorstel die de
Afdeling vooral noemt.

Veel werkgevers zijn enthousiast om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen.
Maar er zijn nog teveel werkgevers die twijfelen. Het aandeel werkgevers dat mensen
met een arbeidsbeperking in dienst heeft lijkt niet toe te nemen.

Een belangrijke maatregel in het wetsvoorstel en kernpunt uit de brede agenda Breed
Offensief is daarom het vereenvoudigen van het instrument loonkostensubsidie. Financiële
compensatie is voor werkgevers een noodzakelijke voorwaarde om met mensen met een
arbeidsbeperking die een verminderde productiviteit per uur hebben een arbeidscontract
te sluiten. Loonkostensubsidie biedt die financiële compensatie. Maar werkgevers -vooral
de grotere werkgevers met werknemers uit verschillende gemeenten- hebben aangegeven
geregeld last te hebben van de complexiteit bij de inzet van het instrument. Het gaat
hierbij om ervaren administratieve rompslomp en verschillen tussen gemeenten op het
gebied van het werkproces rondom loonkostensubsidie. Maar ook om verschillen die worden
veroorzaakt doordat gemeenten regels rondom loonkostensubsidie en flankerend beleid
op eigen wijze inrichten. Ook uit de evaluatie van de Participatiewet blijkt dat verschillen
tussen gemeenten belemmerend kunnen werken voor werkgevers.

In nauw overleg met betrokken partijen zijn maatregelen in gang gezet om hier verbeteringen
in aan te brengen. Zo zijn in praktijktafels afspraken gemaakt om het werkproces rond
loonkostensubsidie te stroomlijnen. Hiervoor bestaat breed draagvlak, ook bij gemeenten.
Aan de praktijktafels zijn ook afspraken gemaakt over realistische beslistermijnen,
die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen. Op basis van pilots bij gemeenten met het
gestroomlijnde werkproces is afgesproken welke betaaltermijnen haalbaar zijn. De betaaltermijnen
worden geregeld in lagere regelgeving waarvoor onderhavig wetsvoorstel de gelegenheid
creëert. De wettelijke beslistermijnen en de betaaltermijnen die in lagere regelgeving
worden opgenomen betreffen administratieve termijnen. De voorgestelde bepalingen over
termijnen staan gemeenten niet in de weg bij het leveren van maatwerk waar het gaat
om de beleidsmatige keuze voor de inzet van instrumentarium voor individuele burgers.
Gemeenten worden gestimuleerd en gefaciliteerd om het gestroomlijnde en geteste werkproces
over te nemen. In het wetsvoorstel wordt voorgesteld dat gemeenten bij verordening
regels stellen over het administratieve proces loonkostensubsidie. Hoewel gemeenten
hier zelf over beslissen, is uit oogpunt van eenvoud en eenduidigheid voor werkgevers
en werknemers de ambitie dat alle gemeenten het gestroomlijnde werkproces binnen afzienbare
tijd overnemen.

Eveneens in nauw overleg met betrokken partijen is een uniforme methode van loonwaardebepaling
ontwikkeld die landelijk voor de Participatiewet gaat gelden. Gemeenten hebben hier
een belangrijke bijdrage aan geleverd en onderschrijven nut en noodzaak. De uniforme
loonwaardebepaling wordt breed gedragen en gemeenten behouden de vrijheid om te kiezen
wie zij de loonwaardebepaling laten uitvoeren. De uniforme loonwaardebepaling is een
belangrijke ontwikkeling die bijdraagt aan de kansen op een baan en op baanbehoud
voor mensen met een arbeidsbeperking. In het wetsvoorstel staat een delegatiemogelijkheid
die de gelegenheid biedt om de uniforme loonwaardebepaling in lagere regelgeving te
borgen.

Als laatste van de maatregelen gericht op vereenvoudiging van loonkostensubsidie noem
ik het verduidelijken van de reikwijdte van de toepassing van loonkostensubsidie en
explicitering van de mogelijkheid om een aanvraag voor loonkostensubsidie in te dienen.
De reikwijdte zelf verandert met deze maatregel niet. De verduidelijking en explicitering
voorkomen dat sommige gemeenten de inzet van loonkostensubsidie beperken tot een bepaalde
categorie mensen uit de wettelijk omschreven doelgroep loonkostensubsidie, hetgeen
nimmer de bedoeling van de wetgever is geweest.

Uit het voorgaande moge blijken dat de maatregelen ter vereenvoudiging van loonkostensubsidie
dus in nauw overleg met betrokken partijen, waaronder gemeenten, tot stand zijn gekomen.
Het wetsvoorstel bevat enkele noodzakelijke wijzigingen waarover ook brede overeenstemming
bestaat. Die wijzigingen werpen geen belemmeringen op voor gemeenten om maatwerk te
bieden aan individuele burgers, omdat het maatregelen in de administratieve sfeer
betreft dan wel maatregelen die als doel hebben om de wetgeving, die sinds 2015 de
inzet van loonkostensubsidie onder bepaalde voorwaarden voorschrijft, te verduidelijken.

Het is de ambitie van de regering om, in nauwe samenwerking met betrokken partijen,
te bevorderen dat mensen met een beperking die ondersteuning nodig hebben, deze ondersteuning
ook krijgen, afgestemd op hun mogelijkheden en beperkingen. Dit is niet alleen van
belang om hen aan werk te helpen maar ook om hen perspectief te geven op duurzaam
werk.

Zoals hiervoor ook is aangegeven blijkt uit onderzoek dat een deel van de gemeenten
terughoudend is met het bieden van (persoonlijke) ondersteuning aan mensen met een
arbeidsbeperking en dat er veel verschillen zijn tussen gemeenten onderling en tussen
gemeenten en UWV waardoor kansen worden gemist voor duurzame arbeidsrelaties. Dit
wetsvoorstel beoogt meer waarborgen te bieden aan burgers zodat zij ondersteuning
op maat kunnen krijgen. Kern van de beleidsinzet is dat de ondersteuning die mensen
nodig hebben moet worden geboden. Het is aan de gemeente om de behoefte aan ondersteuning
van betrokkene vast te stellen. Voorts expliciteert dit wetsvoorstel dat kandidaat-werknemers
of -werkgevers ondersteuning op maat kunnen aanvragen. Deze mogelijkheid bestond impliciet
al in de huidige wet. Het wetsvoorstel regelt verder dat gemeenten in een verordening
helder aangeven op welke wijze zij een breed aanbod van op werk gerichte voorzieningen
beschikbaar stellen om deze ondersteuning te bieden. Dit is van belang uit oogpunt
van transparantie voor werkzoekenden en werkgevers. VNG en Divosa hebben het initiatief
genomen om een modelverordening op te stellen. Het gaat hierbij nadrukkelijk om een
breed pakket van beschikbare instrumenten die kunnen worden aangeboden, dus niet om
een «standaardondersteuning», los van de ondersteuningsbehoefte van betrokkene. In
de uitvoering blijft het uitgangspunt van maatwerk voluit overeind, omdat de ondersteuningsbehoefte
van mensen verschilt. De regering heeft met haar voorstellen een goede balans gezocht
om zowel het ondersteuningspakket te borgen als gemeenten de ruimte te bieden voor
maatwerk naar gelang de ondersteuningsbehoefte van de individuele persoon.

Er is altijd een individuele beoordeling door de gemeente noodzakelijk. Zoals aangegeven
kunnen de behoeften en mogelijkheden van mensen met beperkingen en van werkgevers
sterk verschillen. Daarom dient altijd een beoordeling van de individuele mogelijkheden
en beperkingen plaats te vinden om vast te stellen wat de ondersteuningsbehoefte is.
Wel kan worden gesproken van een wettelijk recht op ondersteuning en op een naar het
oordeel van de gemeente noodzakelijk geachte voorziening gericht op werk. Dit sluit
aan op de wetsgeschiedenis en bij hetgeen in de Wajong en de Wet maatschappelijke
ondersteuning 2015 is geregeld. De voorstellen in het wetsvoorstel zijn erop gericht
om de inzet voor een adequate ondersteuning te versterken.

Wat betreft de explicitering van de aanvraagmogelijkheid om ondersteuning blijft er
verschil van inzicht met gemeenten (zeker wat betreft het beschikbare budget). Hierop
ben ik in het voorgaande reeds ingegaan. Wel is er consensus op het uitgangspunt:
passende ondersteuning voor wie dat nodig heeft.

Ook hier laat de evaluatie Participatiewet zien dat er een risico is dat kwetsbare
groepen onvoldoende geholpen worden (met forse verschillen tussen gemeenten). Een
dragend uitgangpunt bij Breed Offensief is dat mensen die het nodig hebben de ondersteuning
moeten krijgen die nodig is.

5. Delegatie

Het voorstel opent tevens de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur minimumeisen
te formuleren waaraan gemeenten bij het opstellen van verordeningen moeten voldoen.21 De inhoud van de beoogde algemene maatregel van bestuur staat echter nog niet vast.
Uit de toelichting blijkt slechts dat onder andere wordt gedacht aan het voorschrijven
van minimumeisen inzake de kwaliteit van de jobcoach.22 Dit voorbeeld lijkt op zichzelf niet problematisch. Deze delegatie van bevoegdheden
is echter zo open geformuleerd dat deze tot een veel ruimere invulling kan leiden.
Een dergelijke open formulering past niet in het wetgevingsbeleid om delegatie te
begrenzen.23 Ook zou deze bevoegdheid kunnen leiden tot een verdere inperking van de beleidsruimte
van gemeenten en de mogelijkheden om maatwerk te leveren, naast mogelijke financiële
consequenties.

Indien aan de maatregelen in het wetsvoorstel wordt vastgehouden, adviseert de Afdeling
de delegatie van regelgevende bevoegdheden concreet en nauwkeurig te begrenzen.

De regering wil vasthouden aan het opnemen van een mogelijkheid om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels te stellen. Het is juist dat het wetsvoorstel
de mogelijkheid opent om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te
kunnen stellen. Het betreft nadrukkelijk een mogelijkheid om regels te stellen, dus
een zogenoemde «kanbepaling». De onderwerpen die in het wetsvoorstel zijn opgenomen,
met uitzondering van de wijze waarop de loonwaarde wordt vastgesteld, zijn in het
wetsvoorstel ook opgenomen bij de uitbreiding van de verordeningsplicht voor gemeenten.
Het openen van deze mogelijkheid voor het treffen van regels wil niet zeggen dat de
regering thans voornemens heeft om van die mogelijkheid ten aanzien van die onderwerpen
gebruik te maken. Voorop staat dat VNG en Divosa zich bereid verklaard hebben om een
modelverordening op te stellen om het aanbod van ondersteunende instrumenten meer
te harmoniseren en transparant te maken voor werkgevers en werkzoekenden. Aan deze
modelverordening wordt thans gewerkt. Als dit onvoldoende effect sorteert is er op
grond van dit wetsvoorstel de mogelijkheid om bij lagere regelgeving regels te stellen
die hierop zijn gericht.

De regering vindt het van belang deze delegatiemogelijkheid op te nemen gezien de
doelstelling van het wetsvoorstel om meer mensen met een beperking aan het werk te
helpen en te houden en het belang dat het kabinet hecht aan persoonlijke ondersteuning
op maat en harmonisering van persoonlijke ondersteuning en andere werkvoorzieningen.
Een delegatiemogelijkheid bestaat nu reeds ten aanzien van het instrument loonkostensubsidie,
maar niet ten aanzien van andere vormen van ondersteuning zoals de jobcoach, werkvoorzieningen,
integrale, domeinoverstijgende ondersteuning. Voor mensen met een beperking zijn dit
belangrijke zaken.

Met de Afdeling vindt de regering, mede in het kader van het wetgevingskwaliteitsbeleid,
concreet en nauwkeurig begrensde delegatiegrondslagen in de wet van belang. Dit komt
de normerende kracht van de wet in formele zin ten goede en biedt rechtszekerheid.
Daarom is naar aanleiding van het advies van de Afdeling de in het wetsvoorstel opgenomen
delegatiegrondslag aangepast. Allereerst is de reikwijdte van de delegatiegrondslag
beperkt tot de strikt noodzakelijke wetsartikelen. Voorts is er een begrenzing aangebracht
met betrekking tot de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels
over persoonlijke ondersteuning en andere werkvoorzieningen en het instrument loonkostensubsidie.
Dit zijn belangrijke instrumenten voor mensen met beperkingen. Met betrekking tot
deze twee onderwerpen kunnen slechts regels gesteld worden met betrekking tot limitatief
in de wet opgenomen onderwerpen.

Ten aanzien van persoonlijke ondersteuning en andere werkvoorzieningen betreft dit
regels als het stellen van kwaliteitseisen aan jobcoaches; integrale ondersteuning
en voortgezette ondersteuning bij belangrijke overgangen voor mensen, bijvoorbeeld
van onderwijs naar werk; en bepaalde, met name genoemde voorzieningen gericht op het
werk (bijvoorbeeld vervoersvoorzieningen). Bij het instrument loonkostensubsidie gaat het om de loonwaarde en de wijze waarop deze wordt vastgesteld en de
doelgroep loonkostensubsidie. Hierbij wordt opgemerkt dat in het Besluit loonkostensubsidie
Participatiewet reeds regels over de bepaling van de loonwaarde en de doelgroep zijn
opgenomen. Dit besluit vindt zijn grondslag in de thans ongeclausuleerde delegatiegrondslag
die met dit wetsvoorstel opnieuw wordt vastgesteld.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een aantal onderdelen in het wetsvoorstel
te verduidelijken. Naar aanleiding van ambtelijk overleg met gemeenten is de reikwijdte
van de gemeentelijke verordeningsplicht op een paar onderdelen verduidelijkt (artikel
I, onderdeel D).

Daarnaast is bij de aanvraagmogelijkheid verduidelijkt dat deze betrekking heeft op
de behoefte aan ondersteuning (in plaats van één specifieke voorziening, artikel I,
onderdeel E). Ten aanzien van de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
het moment van betaling van de loonkostensubsidie door de werkgever vast te stellen
is de wettekst aangepast (artikel I, onderdeel L) zodat er in de gedelegeerde regelgeving
rekening kan worden gehouden met verschillende contractvormen en urenadministraties
van werkgevers.

Tot slot zijn de wetsbepalingen over de no-riskpolis verduidelijkt (artikelen II en
III) en is overgangsrecht opgenomen (artikelen I, onderdeel L, II, onderdeel B, en
III, onderdeel C). Hiermee worden deze bepalingen in lijn gebracht met de wijze waarop
de uitbetaling van de no-riskpolis in het reguliere ZW-systematiek plaatsvindt en
is de maatregel voor UWV uitvoerbaar.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark