Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het nader verslag

Nr. 11
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG

Vastgesteld 29 september 2023

I. Algemeen deel

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de nota van wijziging. Deze leden
constateren dat de regering met dit voorstel tot wijziging van de Wet dieren beoogt
om het doel van de wijziging van de Wet dieren in artikel 2.1, eerste lid door het
amendement-Vestering 35398–9 («het amendement») op een andere manier te bereiken,
opdat wet en regelgeving naleefbaar en handhaafbaar is en blijft.

De leden van de VVD-fractie hechten veel waarde aan het bevorderen van dierenwelzijn,
maar onderstrepen eveneens het belang van deugdelijke en uitvoerbare wetgeving. Om
die reden hebben deze leden destijds tegen het amendement gestemd. De betekenis en
impact van het amendement kon immers niet voldoende uit de formulering worden afgeleid.
Zij roepen graag in de herinnering dat het amendement – nadat het als hamerstuk door
de Eerste Kamer werd afgehandeld – dusdanig veel vragen opriep over uitwerking en
uitvoerbaarheid, dat de regering besloot tot een nadere juridische analyse.

De leden van de VVD-fractie merken op dat het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) in november jongstleden deze analyse naar de Kamer stuurde, waarbij externe
partijen als de Landsadvocaat, het Openbaar Ministerie (OM), stakeholders, experts
en wetenschappers zijn geconsulteerd. Hieruit bleek inderdaad dat het amendement vooral
voor veel onduidelijkheid en daaruit voortvloeiende onzekerheid zou zorgen. Deze duidelijkheid
is wel nodig om tot een naleefbaar en handhaafbaar verbod te komen. Wat deze leden
betreft is het onwenselijk dat duidelijkheid over de impact van het amendement zou
moeten ontstaan op basis van door rechters te ontwikkelen toekomstige jurisprudentie.
Het zou immers niet aan de rechter moeten zijn om te interpreteren wat verstaan wordt
onder «de intrinsieke waarde van het dier»; dergelijke bepalingen moeten door experts
en wetenschappers worden opgesteld, vervolgens door de wetgever worden gedefinieerd,
zodat rechters daaraan kunnen toetsen. Deze leden steunen daarom de doelstelling van
de regering om met het voorliggende voorstel de genoemde problemen weg te nemen en
tegelijkertijd de doelstelling van het amendement te bereiken. Daarbij benadrukken
zij het belang van het sluiten van een convenant voor een «dierwaardige veehouderij»,
zodat het voorliggende voorstel ook van nadere uitwerking wordt voorzien.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de nota van wijziging
inzake de wijziging van de Wet dieren. Deze leden onderstrepen het belang van de wijziging
om te komen tot een dierwaardige veehouderij. Zij willen echter benadrukken dat de
uitwerking van het convenant dierwaardige veehouderij van cruciaal belang is bij het
inhoudelijk beoordelen van de wijziging. Deze leden hopen dat het convenant spoedig
tot afronding zal komen, zodat de wijziging als geheel kan worden behandeld.

De leden van de PvdD-fractie hebben met verbijstering kennisgenomen van de nota van
wijziging waarmee de regering de wijziging van de Wet dieren naar aanleiding van het
amendement-Vestering wil terugdraaien. Ruim twee jaar geleden hebben de Tweede en
de Eerste Kamer de Wet dieren gewijzigd om eindelijk een 20 jaar oude kabinetsbelofte
na te komen. De belofte van het tweede paarse kabinet uit 2002, verwoord in de nota
dierenwelzijn van Minister Brinkhorst, dat we binnen 10 tot 20 jaar dieren niet langer
zouden aanpassen aan het systeem, maar andersom.1 De belofte die in 2007 nog eens werd herhaald door kabinet Balkenende IV, in de nota
dierenwelzijn van Minister Verburg.2 Dieren zouden worden verlost van ingrepen, krappe kooien en dichte stallen zonder
daglicht die geen ruimte bieden voor natuurlijke gedragsbehoeften. Maar in de 21 jaar
die volgden sinds 2002 hebben landbouwministers de bal telkens weer bij de agrosector
gelegd. Er zijn soms mooie beloften gedaan aan dieren, maar er is ingezet op sectorplannen,
afspraken en convenanten. Het resultaat is dat veel van de geconstateerde welzijns-
en gezondheidsproblemen in de nota’s van oud-ministers Brinkhorst en Verburg nu nog
altijd aan de orde van de dag zijn. Dat is de reden dat zowel de Tweede als de Eerste
Kamer heeft ingestemd met de wetswijziging, om zo dieren eindelijk de ruimte te geven
om te kunnen leven naar hun aard.

De leden van de PvdD-fractie lezen dat regering nu schrijft dat met de voorliggende
wijziging het doel van de wijziging in artikel 2.1, eerste lid («het amendement»)
op een andere manier zal worden bereikt, waardoor de wet en regelgeving naleefbaar
en handhaafbaar is. Deze leden wijzen erop dat wat er nu voorligt, slechts een lege
verwijzing is naar een nog op te stellen algemene maatregel van bestuur (AMvB) en
dat die invulling pas plaats zal vinden nadat verschillende partijen tot afspraken
zijn gekomen in het convenant dierwaardige veehouderij. Wat, wanneer en of dat iets
oplevert, is nu nog totaal onbekend. Deze leden wijzen hierbij naar het proces rond
het landbouwakkoord dat onlangs na zeven maanden stuk liep. Ook de regering bevestigt
in onderdeel 6 dat deze nota van wijziging als zodanig nog geen gevolgen met zich
meebrengt: «Pas bij de nog te ontwikkelen AMvB zullen de gevolgen van de keuzes die
daarin worden gemaakt in beeld worden gebracht. De precieze gevolgen zullen daarom
beschreven worden bij de AMvB waarin dit verbod wordt ingevuld.»

Ook de Raad van State (RvS) wees erop dat deze gang van zaken op gespannen voet staat
met de Grondwet. Eerst werd al de inwerkingtreding van een door beide Kamers aangenomen
wet uitgesteld, wat louter zou mogen gebeuren vanwege technische, niet-beleidsmatige
factoren. Dit om te voorkomen dat met uitstel van inwerkingtreding de wil van de medewetgever
wordt genegeerd. Ook de RvS benadrukte dat niet duidelijk is op welke wijze het convenant
zal worden ingevuld om het doel van het amendement te realiseren. Bovendien is de
bepaling in de nota van wijziging veel minder omvattend dan het verbod in het aangenomen
amendement.

De leden van de PvdD-fractie zijn dan ook stellig van mening dat op basis van deze
lege toevoeging aan artikel 2.2 nog geen enkel oordeel kan worden gevormd over de
vraag of de invulling inhoudelijk vergelijkbaar zal zijn met het doel dat de Tweede
en Eerste Kamer beoogden met de wijziging van artikel 2.1. Derhalve kan deze nota
wat deze leden betreft nog niet verder inhoudelijk worden behandeld totdat onderliggende
invulling gereed is.

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van de voorliggende nota van wijziging.
Deze leden delen de analyse dat invoering van de geamendeerde bepaling niet uitvoerbaar
en niet handhaafbaar is en waarderen de inzet van de regering voor een alternatieve
route. Zij hebben nog wel enkele vragen.

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit over de nota van wijziging bij het wetsvoorstel
tot wijziging van de Wet dieren in verband met actualisering van de diergezondheidsregels
en enkele technische aanpassingen. Ik dank de leden voor de gestelde vragen. In deze
nota naar aanleiding van het verslag beantwoord ik de vragen en ga ik in op de gemaakte
opmerkingen. Hierbij houd ik de volgorde en indeling van het verslag aan. De vragen
en opmerkingen heb ik genummerd.

2. Hoofdlijnen van de nota van wijziging

2.3.1 De verboden zien op houders van dieren in de veehouderij

1.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de indiener van het amendement, blijkens de
toelichting, heeft beoogd om het amendement alleen voor dieren in de veehouderij te
laten gelden en dus niet voor bijvoorbeeld gezelschapsdieren. Het is goed dat de regering
dit met het voorliggende voorstel verduidelijkt. Op welke wijze wordt gedefinieerd
wat «dieren in de veehouderij» zijn ten opzichte van «andere dieren, zoals gezelschapsdieren»?
Gaat het dan om de lijst in bijlage 2 als bedoeld in artikel 2.1 van het Besluit houders
van dieren? Zo nee, op basis van welke criteria worden «dieren in de veehouderij»
aangewezen, wanneer is eigenlijk sprake van «dieren in de veehouderij», zo vragen
deze leden. Hoe beziet de regering het hobbymatig houden van landbouwhuisdieren? Valt
dit ook onder de reikwijdte van de wet? Op welke manier gaat de aangekondigde huis-
en hobbydierenlijst hierbij een rol spelen?

Om af te bakenen dat het in dit voorstel alleen om dieren in de veehouderij gaat,
ziet de voorgestelde wijziging op «dieren die met het oog op de productie van dierlijke
producten» worden gehouden. Daarmee wordt aangesloten bij de terminologie uit artikel
2.3 van de Wet dieren. Uit dat artikel (tweede lid) volgt ook dat bij AMvB wordt aangewezen
om welke dieren het gaat. Die aanwijzing betreft inderdaad de lijst met productiedieren
in bijlage 2 als bedoeld in artikel 2.1 van het Besluit houders van dieren. Behalve
dat de voorgestelde wijziging daarmee alleen op dieren in de veehouderij ziet, ziet
het ook alleen op die dieren als die «bedrijfsmatig» worden gehouden. Het hobbymatig
houden van landbouwhuisdieren valt daarmee buiten de reikwijdte van het voorstel.

De aangekondigde huis- en hobbydierenlijst speelt hierin alleen een rol voor dieren
die zowel op die lijst als op de productiedierenlijst staan. De huis- en hobbydierenlijst
werkt door naar het houden van dieren voor productiedoeleinden. Als een diersoort
(of -categorie) niet op deze lijst staat, mag die ook niet voor productiedoeleinden
worden gehouden.

2.

De leden van de SGP-fractie constateren dat de geamendeerde bepaling zowel ziet op
dieren in de veehouderij als op gezelschapsdieren. De indieners van het betreffende
amendement hebben later aangegeven dat het niet de bedoeling was om de geamendeerde
bepaling van toepassing te laten zijn op gezelschapsdieren. In de voorliggende nota
van wijziging is deze lijn overgenomen. Komt dat niet neer op het meten met twee maten,
zo vragen deze leden. Acht de regering een dergelijk onderscheid vanuit het perspectief
van het dier gerechtvaardigd?

De Wet dieren bevat een samenhangend stelsel van regels die direct verband houden
met het gehouden dier. Het gaat daarbij om regels ten aanzien van landbouwhuisdieren,
gezelschapsdieren en overige gehouden dieren. De meeste regels over dieren gaan over
het houden van dieren als economische activiteit, zoals landbouwhuisdieren. Ten aanzien
van gezelschapsdieren zijn minder regels gesteld. Gezelschapsdieren worden immers
met een ander oogmerk gehouden, namelijk voor het plezier. Ook de schaal waarop gezelschapsdieren
door één en dezelfde houder worden gehouden, is anders dan bij landbouwhuisdieren.
Vanuit deze verschillende achtergrond is er geen sprake van meten met twee maten bij
de invulling van regels.

2.3.2 Gedragsbehoeften van dieren in de veehouderij die onder het verbod vallen worden
aangewezen

3.

De leden van de VVD-fractie vinden het goed om te lezen dat het verbod op het permanent
onthouden van dieren op aangewezen gedragsbehoeften gaat worden ingevuld op basis
van beschikbare wetenschappelijke kennis over de gedragsbehoeften van de verschillende
soorten landbouwhuisdieren. Het is van belang dat bij die invulling de wetenschap
wordt betrokken. Deze leden vragen de regering op welke wijze de aangewezen gedragsbehoeften
in de loop van tijd ook kunnen worden gewijzigd. Immers, de wetenschap is dynamisch
en inzichten kunnen veranderen. Hoe voorziet de regering dat eenmaal aangewezen gedragsbehoeften
kunnen worden aangepast op basis van nieuwe wetenschappelijke inzichten en waarborgt
de regering bij verandering de positie van ondernemers, die vaak langjarig grote investeringen
moeten doen voor verandering van hun bedrijfsvoering?

De huidige beschikbare wetenschappelijke kennis over de gedragsbehoeften van de verschillende
soorten landbouwhuisdieren zal de basis vormen van de nadere invulling van het verbod.
Het ligt niet voor de hand dat een eenmaal aangewezen gedragsbehoefte er op enig moment
niet meer zal zijn. Dit ligt anders voor de mogelijkheden om invulling aan het kunnen
uitoefenen van een gedragsbehoefte te geven. In de loop der jaren zal meer kennis
over zulke mogelijkheden beschikbaar komen. Die kennis kan en zal in de praktijk,
bijvoorbeeld bij ver- of nieuwbouw van een stal, worden toegepast. Een besluit tot
ver- of nieuwbouw van een stal wordt nooit lichtvaardig genomen, juist ook vanwege
de grote investeringen die daarvoor nodig zijn.

4.

De leden van de D66-fractie lezen dat er is gekozen om te spreken over «gedragsbehoeften»
in plaats van «natuurlijk gedrag». Kan de regering nader toelichten waarom deze wijziging
is aangebracht? Natuurlijk gedrag voorziet even goed in het welzijn van het dier.
In welke mate worden gedragsbehoeften gedefinieerd en hoe wordt de reikwijdte van
deze gedragsbehoefte vormgegeven? Zal bij elk diersoort en/of diercategorie een eigen
gedragsbehoefte worden gedefinieerd op basis van wetenschappelijke inzichten en de
zes leidende principes zoals beschreven door de Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA)?3

Eén van de zes leidende principes die de RDA in de zienswijze Dierwaardige Veehouderij
heeft geformuleerd, is natuurlijk gedrag. De RDA baseert zich in die zienswijze op
het «Five Domains» model van David J. Mellor (2016) dat uitgaat van positief welzijn
voor het dier («a life worth living»). Natuurlijk gedrag houdt volgens de RDA in dat
er voldoende mogelijkheden moeten zijn om essentiële natuurlijke gedragingen te vertonen
en behoeften te vervullen. Het «natuurlijk gedrag» valt derhalve uiteen in verschillende
gedragsbehoeften. De RDA rubriceert die onder 14 gedragsbehoeften: rusten, eten en
drinken, mesten en urineren, zelfverzorging, exploratie, sociaal gedrag, thermoregulatie,
veiligheid, gezondheid, beweging, reproductie, seksueel gedrag, nestbouwgedrag en
maternaal gedrag. Het aanwijzen van die gedragsbehoeften is de kern van de regelgeving
die op basis van onderhavig voorstel wordt gemaakt middels een algemene maatregel
van bestuur (AMvB). Dit zal per diersoort in de veehouderij verschillen, want verschillende
dieren hebben verschillende gedragsbehoeften. Beschikbare wetenschappelijke kennis
over de gedragsbehoeften van de dieren in de veehouderij zal dienen als onderbouwing
van de keuzes in de regelgeving. Zo heeft de Universiteit Utrecht in december 2022
de bestaande kennis over behoeftes van acht diersoorten beschreven (legkippen, vleeskuikens
en vleeskuikenouderdieren, varkens, rundvee, melkgeiten, schapen, konijnen en eenden),
evenals manieren waarop in de houderij in de behoeftes kan worden voorzien.

Waar het amendement het in de toelichting heeft over «natuurlijk gedrag» spreekt dit
voorstel derhalve over «gedragsbehoeften».

5.

De leden van de SGP-fractie horen graag of de regering bij de uitwerking van het voorgestelde
artikel 2.2, twaalfde lid, rekening houdt met de wijze waarop andere Europese lidstaten
invulling geven aan regelgeving voor het voorzien in gedragsbehoeften van dieren in
de veehouderij.

De invulling van de AMvB wordt onderbouwd met wetenschappelijke kennis en mede gebaseerd
op de afspraken die de Minister met partijen wil maken over de ontwikkeling naar een
dierwaardige veehouderij. Het convenanttraject beoogt duidelijk te maken wat wordt
verstaan onder een diergericht ontworpen houderijsysteem en welke stappen wanneer
kunnen worden gezet om te komen tot het uitsluitend gebruik hiervan. Betrokken partijen
brengen de kennis en ervaring in die hen ter beschikking staat. Dat betreft uiteraard
niet alleen kennis over de Nederlandse situatie maar ook kennis vanuit andere landen
en lidstaten. Waar nodig en mogelijk worden bij de invulling en onderbouwing van de
AMvB relevante voorbeelden uit andere lidstaten betrokken.

6.

Houdt de regering bij de genoemde uitwerking ook rekening met de uitvoerbaarheid en
de in de Kamer breed gedeelde wens voor een duurzaam verdienmodel voor boeren? Deze
leden willen erop wijzen dat hoe meer verbetering van het dierenwelzijn via regelgeving
wordt afgedwongen, hoe minder ketenpartijen genegen zijn de bijbehorende kosten te
vergoeden via de marktprijs.

Het traject om te komen tot een convenant dierwaardige veehouderij heeft tot doel
om samen met partijen uit de veehouderij en partijen uit de markt en de keten tot
afspraken te komen over zowel de dierinhoudelijke maatregelen als over de randvoorwaarden
(waaronder duurzaam verdienmodel, financiering, vergunningen). De (structurele) financiële
impact van de dierinhoudelijke maatregelen zal wisselend zijn. Mogelijk vergt de ene
maatregel een compleet nieuwe inrichting van het houderijsysteem en zal een andere
maatregel relatief eenvoudig ingevoerd kunnen worden. Afhankelijk van de impact van
een maatregel kunnen overgangstermijnen onderdeel van de afspraken zijn.

De inhoud van de AMvB wordt waar mogelijk mede gebaseerd op de afspraken die de Minister
wil maken in het kader van het convenanttraject. Zoals bij wet- en regelgeving gebruikelijk
is, wordt een uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets (UHT) uitgevoerd zodra het concept
gereed is.

7.

De leden van de SGP-fractie constateren dat in artikel 1.3 van de Wet dieren wordt
aangegeven dat dieren moeten worden gevrijwaard van beperking van hun natuurlijk gedrag
«voor zover zulks redelijkerwijs kan worden verlangd». Is de veronderstelling juist
dat dit het kader is waar binnen de artikelen 2.1 en 2.2 moeten worden gelezen moeten?

Artikel 1.3 van de Wet dieren bevat de erkenning van de intrinsieke waarde van het
dier. Dat artikel is van belang bij het stellen van regels bij of krachtens de Wet
dieren en het nemen van op die regels gebaseerde besluiten, maar geldt niet als juridisch
kader voor houders van dieren. Bij het stellen van regels bij of krachtens de Wet
dieren en het nemen van op die regels gebaseerde besluiten moet ten volle rekening
worden gehouden met de gevolgen die deze regels of besluiten hebben voor de intrinsieke
waarde van het dier, onverminderd andere gerechtvaardigde belangen. Dit vergt bij
de totstandkoming daarvan een afweging van de gevolgen van die regels of besluiten
voor de intrinsieke waarde van het dier. Artikel 1.3 bevat geen zelfstandige en handhaafbare
gedragsnorm, gericht tot de houders van dieren, zoals ook het College van Beroep voor
het bedrijfsleven stelt in deze rechterlijke uitspraak: ECLI:NL:CBB:2016:29.

Artikel 1.3 van de Wet dieren is daarmee wel het kader voor de artikelen 2.1 en 2.2
van de Wet dieren als het de totstandkoming van wijzigingen van die regels betreft,
maar niet voor het beoordelen van gedragingen van de houder in relatie tot die artikelen.

8.

De leden van de SGP-fractie vinden «gedragsbehoeften» een breed begrip waar veel onder
valt. Deze leden willen erop wijzen dat het erom gaat dat duidelijke welzijnsproblemen
worden voorkomen. Een beperking van bepaalde gedragsbehoeften, zoals het niet altijd
beschikbaar zijn van een uitloop, hoeft niet per se te betekenen dat het welzijn wordt
geschaad en dieren pijn en stress ondervinden. Deelt de regering de mening dat het
moet gaan om essentiële gedragsbehoeften en/of gedragsbehoeften die bij het beperken
ervan het welzijn van dieren aantoonbaar schaden, zo vragen deze leden.

Nee, die mening wordt niet gedeeld. Het beleid gaat uit van positief welzijn voor
dieren. Dat is breder dan essentiële gedragsbehoeften en/of gedragsbehoeften die bij
het beperken ervan het welzijn van dieren aantoonbaar schaden. Dat betekent dat dieren
recht hebben op kwaliteit van leven. Dit past ook bij de doelen van het amendement-Vestering,
dat de grondslag vormt van onderhavig voorstel. Dat dieren een positieve emotionele
toestand moeten kunnen ervaren (en niet enkel gevrijwaard moeten zijn van pijn en
stress), is tevens de basis van het model van Mellor, waar de Raad voor Dieraangelegenheden
(RDA) de zes leidende principes op heeft gebaseerd. Deze zes principes vormen het
uitgangspunt van het convenant dierwaardige veehouderij dat afspraken maakt over de
ontwikkeling naar het volledig gebruik van diergericht ontworpen houderijsystemen.
Die afspraken vormen weer de basis van de AMvB over gedragsbehoeften en ingrepen.

Als het gaat om toepassing in de praktijk kunnen spanningen naar voren komen in de
manieren waarop in verschillende behoeftes van dieren kan worden voorzien. Zo kan
een buitenuitloop voorzien in de exploratiebehoefte, maar tegelijkertijd gezondheidsrisico’s
met zich meebrengen vanwege nauwer contact met wilde dieren, zoals bij hoog-pathogene
vogelgriep het geval is. Uitgangspunt is dat alle stallen integraal duurzaam worden,
waarbij diergerichtheid een onderdeel is van integrale duurzaamheid. Om dit te bereiken,
zal een balans gevonden moeten worden tussen verschillende criteria, zoals bijvoorbeeld
tussen stikstofuitstoot en dierenwelzijn. In zulke gevallen moet naar oplossingen
worden gezocht die zo goed mogelijk met verschillende criteria rekening houden.

2.3.3 Toegestane ingrepen bij dieren in de veehouderij worden heroverwogen

9.

De leden van de VVD-fractie hebben dezelfde vragen bij dit onderdeel «toegestane ingrepen»
van de wet, als bij het vorige onderdeel «aangewezen gedragsbehoeften». Kan de regering
hier een toelichting geven op de wijziging van ingrepen bij verandering van wetenschappelijke
inzichten en de waarborging van de positie van ondernemers en/of veehouders bij verandering
die vaak langjarig, grote investeringen moeten doen voor verandering van hun bedrijfsvoering?

Het verrichten van een ingreep bij een dier levert een inbreuk op de intrinsieke waarde
op (principe 1 van een dierwaardige veehouderij). Voor een dierwaardige veehouderij
is het noodzakelijk dat het beleid is gericht op het uitfaseren/maximaal inperken
van de resterende nog toegestane fysieke ingrepen die plaatsvinden om dieren in een
houderijsysteem te kunnen houden. Het uitfaseren vergt steeds een beoordeling van
enerzijds de vraag of/in welke mate bij een dier pijn of letsel wordt veroorzaakt
dan wel de gezondheid of het welzijn van dieren wordt geschaad, en anderzijds het
doel of doelen waarmee dat wordt gedaan. Met betrekking tot ingrepen zal via aanpassingen
in onderliggende regelgeving helder worden gemaakt wat per wanneer verboden wordt,
of en welke aanvullende strenge voorwaarden aan ingrepen worden gesteld. Per veehouderijsector
zal vervolgens een aanpak volgen voor de wijze waarop de in die sector nog toegestane
ingrepen kunnen worden uitgefaseerd, welk nader onderzoek dat nog vergt en welke aanpassingen
van het houderijsysteem, de dierverzorging en de bedrijfsvoering nodig zijn. Afhankelijk
van de impact kunnen overgangstermijnen onderdeel van de afspraken en regelgeving
zijn. Benodigde investeringen die gedaan moeten worden en noodzakelijke veranderingen
in de bedrijfsvoering kunnen aspecten zijn die daarbij worden betrokken.

10.

De leden van de D66-fractie lezen dat lichamelijke ingrepen onder de Wet dieren verboden
zijn, tenzij een ingreep bijvoorbeeld een diergeneeskundige noodzaak heeft. Deze diergeneeskundige
noodzaak kan voortkomen uit de wijze waarop een dier is gehouden, zoals bij het couperen
van varkensstaarten. Deze leden vinden deze – vaak pijnlijke – ingrepen bij dieren
niet echt noodzakelijk. Deze ingrepen worden enkel gedaan omdat er wordt gekozen voor
een bepaalde manier van het houden van dieren. Het anders houden van dieren kan ervoor
kan zorgen dat deze ingrepen niet meer «nodig» zijn. Dat zou een win-winsituatie zijn
voor dieren. Hoe garandeert deze wijziging en de lagere regelgeving dat de wijze waarop
dieren worden gehouden niet meer zal leiden tot een zogenaamd «noodzakelijk diergeneeskundige»
ingreep, conform de doelstelling van het amendement? Deze leden willen benadrukken
dat het van belang is dat er in de lagere wetgeving geen fraudegevoelige geitenpaadjes
mogen zitten die lichamelijke ingrepen toch mogelijk maken.

De nota van wijziging bevat een wetswijziging ten aanzien van het voorzien in de gedragsbehoeften
van dieren in de veehouderij. Het bevat geen wijziging van de wettelijke bepalingen
in de Wet dieren over het verrichten van ingrepen bij dieren. De huidige wet voorziet
namelijk al in een algemeen verbod op lichamelijke ingrepen en in de mogelijkheden
om lagere regelgeving zo aan te passen dat nu nog van het verbod uitgezonderde ingrepen
worden verboden.

De hoofdregel van de Wet dieren ten aanzien van lichamelijke ingrepen is dat die zijn
verboden. Dat verbod is in drie bij de wet bepaalde categorieën van gevallen niet
van toepassing:

1. Lichamelijke ingrepen waarvoor een diergeneeskundige noodzaak bestaat,

2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen lichamelijke ingrepen,
en

3. Overige bij of krachtens enig wettelijk voorschrift verplichte dan wel toegestane
lichamelijke ingrepen.

Het amendement-Vestering heeft betrekking op ingrepen die overeenkomstig categorie
2 zijn aangewezen. Op die aangewezen lichamelijke ingrepen is het verbod niet van
toepassing. Het betreft de lichamelijke ingrepen die zijn aangewezen in het Besluit
diergeneeskundigen4 en de lichamelijke ingrepen die op basis van een vrijstellingsregeling in de Regeling
diergeneeskundigen zijn toegestaan5. Die ingrepen mogen, voor zover ze voldoen aan de daaraan gestelde voorwaarden, worden
uitgevoerd. Om die ingrepen niet meer toe te staan of om een wijziging aan te brengen
in de voorwaarden waaronder die ingrepen mogen worden uitgevoerd, kunnen op basis
van de Wet dieren zowel het Besluit diergeneeskundigen als de Regeling diergeneeskundigen
worden aangepast. Wijzigingen ten aanzien van de ingrepen die worden verricht om dieren
aan te passen aan de wijze waarop ze worden gehouden, worden daarom opgenomen in de
aangekondigde lagere regelgeving voor gedragsbehoeften en lichamelijke ingrepen voor
dieren in de veehouderij. Die zal bestaan uit een AMvB (met onder meer de wijziging
van het Besluit diergeneeskundigen) en een ministeriële regeling (onder meer de wijziging
van de Regeling diergeneeskundigen). Het ontwerp van de AMvB wordt aan het parlement
voorgehangen, zodat het parlement in de gelegenheid is om daar kennis van te nemen
en opmerkingen te maken, voordat het voor advies naar de Afdeling advisering van de
Raad van State gaat.

Het belang dat nieuwe regelgeving geen «fraudegevoelige geitenpaadjes» moet bevatten
die onbedoeld bepaalde ingrepen mogelijk (blijft) maken, wordt gedeeld. Het bovenstaande
laat echter onverlet dat er voor ingrepen met een (echte) diergeneeskundige noodzaak
ruimte blijft. Dat betreft de ingrepen onder categorie 1 die uitgezonderd zijn van
het algemene verbod op ingrepen. Wanneer het vanwege medische redenen noodzakelijk
is dat bij het dier een ingreep plaatsvindt (bijvoorbeeld een operatie), moet dat
mogen worden uitgevoerd en daarvoor is deze wettelijke grondslag vereist. Daarbij
stelt artikel 2.9 van de Wet dieren regels over wie bevoegd is om diergeneeskundige
handelingen te verrichten.

2.3.5 Het bereiken van de doelstelling van het amendement

11.

De leden van de VVD-fractie lezen dat er een ontwerpAMvB zal worden opgesteld waarbij
«zowel de gedragsbehoeften worden aangewezen waarop het nieuw voorgestelde verbod
betrekking heeft als wijzigingen worden doorgevoerd in de lijst van lichamelijke ingrepen
die in het Besluit diergeneeskundigen zijn opgenomen en die thans zijn toegestaan.»
Deze AMvB wordt opgesteld aan de hand van het nog te sluiten convenant dierwaardige
veehouderij. Deze leden vragen de regering naar de voortgang van de lopende gesprekken
over het convenant. Wanneer verwacht de regering tot afspraken te komen? Heeft zij
voor zichzelf hiervoor een deadline opgesteld? Zo ja, wanneer?

Zoals staat in de brief aan de Tweede Kamer van 14 juni 20236, is het streven om het deel van het convenant dat gaat over de ontwikkeling naar
diergericht ontworpen houderijsystemen eind september af te ronden. Er vindt onder
leiding van de externe voorzitter momenteel zeer intensief overleg plaats met alle
betrokken partijen om op de kortst mogelijke termijn tot afspraken te komen over de
ontwikkeling naar diergericht ontworpen houderijsystemen. De voorzitter van het convenant
heeft laten weten dat er goede voortgang is geboekt maar dat voor afronding meer tijd
nodig is. De voorzitter verwacht tot medio november nodig te hebben. Die afspraken
zullen mede de basis vormen voor de invulling van de AMvB over gedragsbehoeften en
ingrepen.

12.

Is het – wetstechnisch, dus los van de wenselijkheid daarvan – mogelijk om de nota
van wijziging in werking te laten treden zonder een gesloten convenant en zonder nadere
uitwerking in/van lagere wet- en regelgeving?

Ja, dat is technisch gezien mogelijk. Pas als, en voor zover, de nota van wijziging
in lagere regelgeving is ingevuld, heeft het verbod dat met dit voorstel aan artikel
2.2 wordt toegevoegd juridisch effect. Voor dat effect is derhalve noodzakelijk dat
die lagere regelgeving er komt, maar juridisch is het niet noodzakelijk dat die regelgeving
er direct is op het moment dat de wetswijzing in werking treedt.

2.5 Het in werking treden van het amendement

13.

De leden van de VVD-fractie constateren dat de inwerkingtreding van de wetswijziging
die met het amendement is doorgevoerd in de Wet dieren is voorzien per 1 juli 2024,
ook als de voorliggende nota van wijziging nog niet door het parlement is behandeld.
Tegelijkertijd lezen deze leden dat de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA)
benadrukt dat, mocht het geamendeerde artikel 2.1 onverhoopt toch in werking treden,
de NVWA «niet in staat zal zijn toe te zien op de naleving omdat het amendement niet
handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig is.» Deze leden vragen de regering om
uitvoerig in te gaan op de vraag hoe zij van plan is om uitvoeringsorganisaties zoals
de NVWA, maar ook de rechtspraak en de agrarische sector te ondersteunen op het moment
dat het geamendeerde artikel 2.1 onverhoopt toch in werking treedt.

Met dit voorstel wordt beoogd een alternatief te bieden voor de situatie waarbij het
geamendeerde artikel 2.1 in werking treedt. Die inwerkingtreding zou voor de houders
van dieren en voor de handhavers namelijk een ongewenste situatie opleveren en voor
de dieren in de veehouderij niet de garantie bieden dat hun welzijn verbetert. De
met het amendement tot stand gebrachte wetswijziging is weliswaar helder over de doelstellingen,
maar maakt niet duidelijk tot welke verboden en verplichtingen die leidt. Dat levert
rechtsonzekerheid op. Er wordt derhalve op ingezet dat die situatie zich niet gaat
voordoen en is het belangrijk dat de parlementaire behandeling van dit voorstel voor
1 juli 2024 is afgerond. Mocht de situatie zich echter toch voordoen dat het amendement
in werking dan zal de ontstane rechtsonzekerheid bij zowel de veehouders als de handhavende
instanties zoveel mogelijk geminimaliseerd moeten worden. Daar zullen dan plannen
voor worden uitgewerkt. Dat zal in samenspraak met in ieder geval de toezichthouders,
maar ook met anderen die door de situatie worden geraakt, gebeuren.

14.

Kan de regering beschrijven welke juridische consequenties hier mogelijk volgen voor
veehouders? Is de zorg van deze leden terecht, dat ondernemers hiermee vogelvrij zijn
verklaard voor juridische procedures van bijvoorbeeld dierrechtenorganisaties en zo
ja, wat vindt de regering hiervan? Deelt de regering de mening dat deze technische
wetswijziging toch doorgang moet vinden in het belang van de rechtszekerheid van ondernemers,
ondanks de demissionaire staat van het kabinet?

Op verzoek van de Tweede Kamer is eerder een juridische analyse van het amendement
uitgevoerd. Die analyse is als bijlage bij de brief van 4 november 20227 aan de Tweede Kamer gezonden. De centrale conclusie uit de analyse is dat de betekenis
en impact van de wetswijziging die met het amendement is doorgevoerd onvoldoende uit
de wettekst kunnen worden afgeleid. Dit geeft veel onduidelijkheid over welke gedragingen
jegens dieren verboden zijn. De juridische consequentie daarvan is dat er rechtsonzekerheid
ontstaat, omdat niet duidelijk is welk gedrag strafbaar is. Niet duidelijk is wat
een houder moet doen om strafbaarheid te voorkomen, bijvoorbeeld over welke aanpassingen
aan de stal moeten worden gedaan. Hoewel de toelichting bij het amendement met enige
voorbeelden aangeeft waar het amendement op heeft beoogd te zien, valt dit niet als
zodanig uit de wettekst af te leiden en levert het spanning op met andere, specifiekere
keuzes die de wetgever reeds heeft gemaakt. Daarnaast is de mogelijkheid aanwezig
dat er discrepantie ontstaat tussen de verwachtingen die de wetswijziging met zich
meebrengt en de praktijk. De kans dat dit zal leiden tot vele handhavingsverzoeken
en verschillen van inzicht tussen de handhaving en de dierhouder is aanwezig. Definitief
uitsluitsel over wat er wel en wat er niet onder het gewijzigde artikel 2.1 valt,
zal uiteindelijk pas door de rechter worden gegeven. Die zal in casuïstische situaties
moeten uitspreken wat in een bepaalde situatie geldt.

Gelet op het bovenstaande is het van belang dat de parlementaire behandeling van dit
alternatieve voorstel is afgerond voor 1 juli 2024. Het is, ongeacht de uitkomst van
die behandeling, van belang duidelijkheid te bieden aan de houders en handhavers.
Het amendement treedt immers per 1 juli 2024 in werking en het is aan het parlement
om te beslissen of het voorgestelde alternatief hiervoor in de plaats komt. Hoe eerder
hierover duidelijkheid kan worden gegeven, hoe beter dat is. Het is uiteraard aan
de Tweede Kamer zelf om over de wenselijkheid van de behandeling van dit wetsvoorstel
in de periode dat het kabinet demissionair is, te beslissen.

15.

De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering de eerder geamendeerde bepaling
van kracht wil laten worden per 1 juli 2024 als de voorliggende nota van wijziging
niet zou worden aanvaard. Zij hebben enkele vragen hierover. Artikel 2.1 is bedoeld
als vangnetbepaling voor situaties waarin specifieke wetsbepalingen niet toereikend
zijn. Deze specifieke wetsbepalingen met regels voor het welzijn van dieren in de
veehouderij en met betrekking tot ingrepen zijn aanwezig (artikel 2.2 en 2.8 van de
wet). Is de veronderstelling juist dat veehouders niet via artikel 2.1 kunnen worden
afgerekend op de houderijwijze en ingrepen die via de (oorspronkelijke) artikelen
2.2 en 2.8 worden toegestaan? Wat zou de invoering van de geamendeerde bepaling in
plaats van de nota van wijziging concreet gaan betekenen voor veehouders en houders
van gezelschapsdieren?

Het amendement komt niet in de plaats van regels die in of krachtens de Wet dieren
zijn opgenomen. Bestaande regels vervallen niet door de wijziging die met het amendement
is doorgevoerd. Dat zou slechts anders kunnen zijn wanneer het amendement specifieker
zou zijn dan regels over hetzelfde onderwerp in de wet of als regels die in lagere
regelgeving zijn opgenomen in strijd zouden komen met artikel 2.1 van de Wet dieren.
Beide situaties doen zich hier niet voor, ook gelet op de algemenere aard van het
artikel en het feit dat voor toepassing van artikel 2.1 de gedraging afgewogen moet
worden ten opzichte van de met die gedraging beoogde doelen.

De wetgever heeft over lichamelijke ingrepen (artikel 2.8 van de Wet dieren) concrete
keuzes gemaakt en dit uitputtend geregeld. Bovendien kan een ingreep ook andere gerechtvaardigde
doelen dienen. De met het amendement gewijzigde wetsbepaling zal daarom mogelijk geen
gevolgen hebben voor de lichamelijke ingrepen die zijn toegestaan, maar het is uiteindelijk
aan een rechter in een concrete casus om daar uitsluitsel over te geven.

Dit geldt ook voor situaties die verband houden met het houden van dieren (artikel
2.2 van de Wet dieren). Daarin zou dit weer anders kunnen liggen omdat die situaties
– in tegenstelling tot ingrepen – niet uitputtend zijn geregeld. De meeste regels
in het Besluit houders van dieren hebben hun herkomst in Europese richtlijnen en betreffen
minimumharmonisatie. Zaken die daar niet onder vallen kunnen mogelijk onder het bereik
van de vangnetbepaling in artikel 2.1 komen. Over zaken die het houden betreffen kan
daarmee discussie ontstaan over de toepassing van artikel 2.1. In dat geval zal er
een weging van de verschillende belangen moeten plaatsvinden.

Het geamendeerde artikel maakt derhalve niet duidelijk welke verplichtingen er voor
de houder uit volgen, terwijl die potentieel wel verstrekkend kunnen zijn. De invoering
ervan maakt het daarom moeilijk te voorspellen wat onder de werking van het amendement
valt en wat een houder moet doen om niet in strijd met het verbod van artikel 2.1
te komen. Concreet betekent de inwerkingtreding van het amendement dat er rechtsonzekerheid
ontstaat voor houders van dieren. Dit voorstel beoogt dat te voorkomen en helderheid
te bieden aan een ieder waarvoor de dierenwelzijnsregels van belang zijn, onder meer
aan houders van gezelschapsdieren, waarop die regels geen betrekking hebben, zoals
de Tweede Kamer heeft beoogd (Handelingen TK 2020–2021, nr. 87, item 9).

16.

De leden van de SGP-fractie horen tevens graag waarom de regering de geamendeerde
bepaling per 1 juli 2024 zou willen invoeren.

Een aangenomen wet behoort in werking te treden, tenzij de wetgever anders beslist.
De Raad van State heeft hier in het advies bij deze nota van wijziging eveneens op
gewezen. Er is wel gekozen voor een latere dan de door de indiener beoogde datum van
inwerkingtreding vanwege de problemen met de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van
het amendement. Tevens is met onderhavig voorstel een alternatieve wetswijziging aan
het parlement aangeboden. Voor de inwerkingtredingsdatum van 1 juli 2024 is gekozen
om het parlement voldoende tijd te bieden voor de behandeling van het alternatief.
Het is derhalve aan het parlement om te beslissen of het voorgestelde alternatief
voor het amendement in de plaats komt.

17.

Hoe weegt de regering mee dat de Kamer later zelf heeft aangegeven dat eerst onderzoek
nodig is naar wat natuurlijk gedrag is in relatie tot beter dierenwelzijn van gedomesticeerde
dieren (Kamerstuk 28 286, nr. 1192)? Is dit onderzoek al afgerond?

Ja, dit onderzoek is afgerond. In de bijlage bij de brief van 4 november 20228 zijn de resultaten van de quickscan die is uitgevoerd door de Universiteit Utrecht
naar de Tweede Kamer gestuurd. Deze quickscan bevat de huidige stand van wetenschappelijke
kennis over de behoeften van dieren in de veehouderij, en de implicaties daarvan voor
houderijsystemen.

18.

Deze leden willen er ook op wijzen dat de Kamer later zelf heeft aangegeven dat een
impactanalyse met betrekking tot de handhaafbaarheid noodzakelijk was. Deze impactanalyse
geeft aan dat de geamendeerde bepaling slecht te handhaven is. Acht de regering het
niet verstandig te wachten met het doorzetten van de inwerkingtreding tot de Kamer
meer helderheid heeft geschapen?

Er is gekozen voor inwerkingtreding omdat een aangenomen wet in werking behoort te
treden, tenzij de wetgever anders beslist. Daarnaast is gekozen voor de datum van
1 juli 2024 om het parlement voldoende tijd te bieden voor de behandeling van het
alternatief.

4. Dierwaardige veehouderij

19.

Het lid van de BBB-fractie merkt op dat er momenteel samen met een brede groep partijen
wordt gewerkt aan het convenant dierwaardige veehouderij. Het traject zal deze zomer
doorlopen. Op 1 oktober 2023 moet er volgens eerdere afspraken een convenant liggen.
Het convenant heeft als doel om een invulling te zijn voor de AMvB’s die onder de
Wet dieren (artikel 2.2 en 2.8) komen te hangen. Ligt de uitwerking van dit convenant
volgens de regering op schema en ligt de tot nu tot genoemde deadline om tot een convenant
te komen, in lijn met de door haar gewenste planning?

In de eerder genoemde brief aan de Tweede Kamer van 14 juni 2023 is aangegeven dat
het streven er op is gericht om het deel van het convenant dat gaat over de ontwikkeling
naar diergericht ontworpen houderijsystemen eind september af te ronden. Er vindt
onder leiding van de externe voorzitter momenteel zeer intensief overleg plaats met
alle betrokken partijen waarbij gedurende de zomer door alle partijen hard is doorgewerkt.
De gezamenlijke inzet is om op de kortst mogelijke termijn tot afspraken te komen.
De voorzitter van het convenant heeft laten weten dat er goede voortgang is geboekt
maar dat voor afronding meer tijd nodig is. De voorzitter verwacht tot medio november
nodig te hebben.

20.

Het lid van de BBB-fractie hoort verder graag of de regering het voornemen heeft om
alle in het convenant overeengekomen zaken integraal over te nemen in de nu voorgenomen
wijziging van de Wet dieren, inclusief de randvoorwaarden van juridische borging,
financiering en verdienvermogen voor de veehouder.

Het convenanttraject beoogt een geheel aan afspraken tussen partijen op te leveren
dat zich niet leent om integraal over te nemen in regelgeving. De onderdelen van de
afspraken die gaan over het kunnen uitoefenen van gedragsbehoeften van dieren in de
veehouderij, ingrepen en de daaraan gerelateerde eisen wat betreft aanpassingen aan
houderijen, dienen wel als basis van regelgeving. In de randvoorwaardelijke sfeer
kan worden afgesproken om voor deze onderdelen te werken met overgangsperiodes. Die
overgangstermijnen zullen eveneens onderdeel van de regelgeving kunnen zijn.

De Wet dieren bevat geen regels over financiering en verdienvermogen voor de veehouder.
De daarover te maken afspraken zullen op een andere manier goed moeten worden geborgd,
aangezien deze essentieel zijn voor het kunnen implementeren van dierinhoudelijke
maatregelen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het afgeven van de noodzakelijke
vergunningen en aan de (bijdragen aan) financiering van de bouw van nieuwe/andere
houderijsystemen.

21.

Er ligt volgens betrokkenen namelijk veel tijdsdruk op het proces. Vanwege deze tijdsdruk
hebben een aantal wetenschappers een stuk opgesteld dat door in ieder geval de landbouwsectoren
met veel kritiek is ontvangen. Dit vooral omdat de wetenschappers in twee weken tijd
iets moesten opleveren waar jaren onderzoek voor nodig is. Gezien het feit dat de
wetenschap op dit vlak überhaupt nog in de kinderschoenen staat, is er volgende dit
lid terecht veel kritiek op de onderbouwing. Kan de regering aangeven of ze op de
hoogte is van deze kritiek en kan ze aangeven of ze dit begrijpt en wat haar eigen
visie hierop is?

Er wordt aan de convenanttafel stevig gewerkt aan de totstandkoming van afspraken.
Op onderdelen wordt daarbij advies of informatie gevraagd aan derden. Uiteraard wordt
daarover aan de convenanttafel gediscussieerd; daar is die tafel ook op ingericht.
In casu is een vraag gesteld aan de onderzoekersgroep die het convenant in het kader
van wetenschappelijke borging bijstaat. Aanvankelijk is een korte deadline voor een
op te stellen product gegeven waarvan al snel bleek dat er geen sprake was van een
reële termijn voor oplevering van het gevraagde product. Daarover is aan tafel gesproken
en dat heeft geleid tot herziene afspraken met een realistischer deadline waarmee
een kwalitatief goed eindproduct is geborgd.

In reactie op het gestelde in de vraag «dat wetenschap op dit vlak in de kinderschoenen
staat» wordt opgemerkt dat er al veel wetenschappelijke kennis bestaat waarop dit
onderzoek voortbouwt en dat die kennis eveneens als uitgangspunt dient voor de convenantgesprekken.
Dat zijn onder meer de zes leidende principes van de RDA en de in deze nota eerder
genoemde quickscan van de Universiteit Utrecht. Over de gedragsbehoeften van dieren
in de veehouderij en de implicaties voor houderijen om die te kunnen uitoefenen bieden
beide wetenschappelijke informatie.

22.

Alle mogelijke stappen en wat ervoor nodig is, moeten nog voor de deadline van 1 oktober
2023 worden ingevuld. Zodra daar duidelijkheid over is, moet er ook nog een sociaaleconomische
impactanalyse worden gemaakt. Niet alleen wat de gevolgen zijn voor het verdienmodel
van de boer, maar ook wat dat voor de consument gaat betekenen. Kan de regering aangeven
of ze voornemens is de sociaaleconomische impactanalyse uit te voeren en wat hiervoor
de planning is en hoe zich dat verhoudt tot de door haar gewenste ingangsdatum van
de wet van 1 juli 2024?

Bij eerder genoemde brief van 14 juni 2023 is de Tweede Kamer geïnformeerd dat aan
de convenanttafel is afgesproken dat meerdere toetsen worden uitgevoerd om in beeld
te brengen met welke inhoudelijke en randvoorwaardelijke maatregelen de doelen kunnen
worden bereikt. Partijen hebben afgesproken dat in de komende weken een impactanalyse
zal worden uitgevoerd over de concept convenantafspraken.

Voorgaande laat onverlet dat de wetswijziging die voortkomt uit het amendement-Vestering,
op 1 juli 2024 in werking zal treden. Met de door het kabinet voorgestelde nota van
wijziging kan het parlement voorafgaand aan die inwerkingtredingsdatum beslissen om
in te stemmen met het in onderhavige nota van wijziging voorgestelde alternatief.
Zowel de inhoudelijke afspraken met partijen als het tempo waarin daartoe gekomen
wordt, zijn van cruciaal belang voor de invulling van de op de nota van wijziging
te baseren onderliggende regelgeving over gedragsbehoeften en ingrepen in de AMvB.

23.

In de ogen van het lid van de BBB-fractie vergt een zorgvuldig proces gewoon meer
tijd, wat de invoering op 1 juli 2024 onmogelijk maakt. De regering heeft de mogelijkheid
om het geamendeerde artikel 2.1 nog niet in werking te laten treden zou dat volgens
dit lid zeker moeten overwegen om van behoorlijk bestuur te kunnen spreken. Overweegt
de regering dit ook en zo nee, waarom niet?

De inwerkingtreding van het geamendeerde artikel per 1 juli 2024 is bij koninklijk
besluit bepaald. Een aangenomen wet behoort in werking te treden, tenzij de wetgever
anders beslist. De Raad van State heeft hier in het advies bij deze nota van wijziging
eveneens op gewezen. Er is wel gekozen voor een latere dan de door de indiener beoogde
datum van inwerkingtreding vanwege de problemen met de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
van het amendement. Tevens is met onderhavig voorstel een alternatieve wetswijziging
aan het parlement aangeboden. Voor de inwerkingtredingsdatum van 1 juli 2024 is gekozen
om het parlement voldoende tijd te bieden voor de behandeling van het alternatief.
Het is derhalve aan het parlement om te beslissen of het voorgestelde alternatief
voor het amendement in de plaats komt.

24.

Een aantal zaken, waaronder het verdienmodel van de boer, vielen voor het traject
om te komen tot een convenant dierwaardige veehouderij onder het niet-landbouwakkoord.
Daar waar men in het niet-landbouwakkoord geen basis kon vinden, ligt dat nu ook opeens
op het bord van de kerngroep Dierwaardige Veehouderij. Volgens betrokkenen is hier
echter geen budget voor beschikbaar. Kan de regering aangeven hoe ze dit ziet en hoe
ze deze uitdaging denkt op te lossen?

Het is juist dat er gedurende de besprekingen over het concept landbouwakkoord een
duidelijke verbinding was aangebracht tussen het landbouwakkoord en het convenant
dierwaardige veehouderij. De Tweede Kamer heeft dat kunnen lezen in de documenten
over het concept landbouwakkoord. De verbinding was aangebracht met het doel dat investeringen
in moderne stallen zowel bijdragen aan emissiereductie als aan dierenwelzijn. Ook
in demissionaire status zal het kabinet zich voor een verbinding tussen dierwaardige
veehouderij en de overige opgaven op het gebied van klimaat en milieu blijven inzetten.

6. Gevolgen

6.2 Gevolgen voor houders van dieren in de veehouderij, de agrarische praktijktoets

25.

Het lid van de BBB-fractie merkt op dat het de bedoeling is om voor elke stap op dierenwelzijn
voorwaarden te noemen waaraan moet zijn voldaan om de volgende stap te kunnen zetten.
Denk hierbij bijvoorbeeld aan vergunningverlening voor het bouwen van een Beter Leven
stal. Als de lat hoger wordt gelegd, is het niet meer mogelijk om een plus uit de
markt te krijgen. Extra eisen leiden tot extra kosten die niet aan de retail en/of
de consument kunnen worden doorberekend omdat door de open grenzen buitenlandse producten
met lagere eisen, dan de Nederlandse producten van de markt drukken. Het verdienmodel
van de boeren is essentieel voor het toekomstperspectief van de gehele sector. Onderkent
de regering dat en hoe denkt de regering te borgen dat onderhavige wet niet juist
zorgt voor verplaatsing van dierhouderij naar landen waar volgens veel lagere standaarden
wordt gewerkt, waardoor wereldwijd het dierenwelzijn door onderhavige wet juist per
saldo achteruitgaat?

Nederland is niet het enige land dat dierenwelzijn in de veehouderij naar een hoger
niveau wil brengen. Dat blijkt onder meer uit de bijdrage die Nederland en de zogenaamde
Vughtgroep-landen (België, Duitsland, Denemarken, Zweden en Oostenrijk) samen hebben
geleverd bij de Europese Commissie in het kader van de aanstaande voorstellen voor
een herziening van de Europese regelgeving op het gebied van dierenwelzijn. Het is
voor de concurrentiepositie van Nederlandse producenten van belang dat het voorstel
tot herziening er dit najaar komt en het EU-niveau van dierenwelzijn zoveel mogelijk
wordt opgetrokken naar de nationaal ingestelde welzijnsniveaus. Nederland blijft in
EU-verband ook aandringen op zo ambitieus mogelijke dierenwelzijnsstandaarden van
de World Organisation for Animal Health (WOAH). Hierover wordt eveneens samenwerking
gezocht met gelijkgezinde EU-lidstaten. Op die manier blijft Nederland zich zoveel
mogelijk inzetten voor een gelijk speelveld op de interne markt waaronder een gelijk/hoog
niveau van dierenwelzijn.

Omtrent het vraagstuk van het verplaatsen van de dierhouderij naar andere landen,
is mij niet bekend of dit een vraagstuk is waar actief door veehouders op wordt geanticipeerd.
In algemene zin is het een vrije keuze van de ondernemer zich te vestigen in een EU-lidstaat
en te voldoen aan de daar geldende nationale wet- en regelgeving. De ondernemer opereert
binnen de interne markt en daarmee geldt een gelijk speelveld voor alle aangesloten
EU-lidstaten gebaseerd op Europese regelgeving. Daarbij komt ook dat dierenwelzijn
slechts een onderdeel van de totale productiekosten vormt. Aspecten als kosten van
kapitaal, zoals land of machines, input, zoals energie en grondstoffen, belastingen
en productregulering spelen hierin ook een rol.

26.

Het lid van de BBB-fractie vraagt de regering of zij om voorgaande redenen van plan
is inzet te plegen om landbouw(-producten) uit te zonderen in vrijhandelsverdragen.
Zo nee, waarom niet en welke stappen gaat zij wel nemen om de sector voor Nederland
te behouden?

Nederland heeft als middelgrote economie met een open karakter belang bij een open,
eerlijk en op regels gebaseerd internationaal handels- en investeringssysteem. Landbouw-
en agrifoodbedrijven zijn vaak verweven in mondiale productieketens en voor veel producten
zijn grondstoffen en halffabricaten uit derde landen nodig of is afzet naar derde
landen nodig voor restproducten die op de Europese markt niet gebruikt worden. Zoals
verwoord in mijn brief van 4 september 20199 zet Nederland zich op EU-niveau in om bij associatie- en handelsakkoorden standaard
een artikel te laten opnemen over samenwerking en uitwisseling van informatie en expertise
inzake dierenwelzijn. Daarnaast zet Nederland zich op EU-niveau in op het maken van
afspraken in bilaterale handelsakkoorden over hoge duurzaamheidsstandaarden. Bijvoorbeeld
door extra markttoegang te koppelen aan specifieke standaarden, zoals extensieve weideveeteelt
in het recente akkoord met Nieuw Zeeland. Tegelijkertijd zet Nederland in op het beschermen
van gevoelige Europese sectoren zoals de pluimveesector (vlees, eieren en ei-producten)
door bijvoorbeeld het geleidelijk verlagen van tarieven en het hanteren van tariefquota
of uitsluiting van tariefsverlaging. Nederland pleit ook voor het regelmatig monitoren
van de impact van handelsakkoorden op de landbouwsector, en kijkt in dat kader uit
naar de herziene versie van het onderzoek uit 2021 naar de cumulatieve effecten van
handelsakkoorden op de landbouw. Dat onderzoek verschijnt eind dit jaar. Tenslotte
zal elk onderhandelaarsresultaat dat door de Europese Commissie aan de Europese Raad
wordt voorgelegd door het kabinet apart beoordeeld worden. Daarbij wordt ook gekeken
naar de mogelijke impact op de Nederlandse landbouwsector.

27.

Nederlandse boeren zijn qua dierwelzijn wereldtop volgens de World Organisation for
Animal Health (WOAH). Nog verder te willen gaan op het gebied van dierenwelzijn vergt
keuzes van de Europese Unie (EU) op het gebied van importeisen, net zoals we bijvoorbeeld
ook eisen stellen op het gebied van kinderarbeid. Heeft de regering dit al ingebracht
in de EU? Zo nee, waarom niet?

Zowel bij de Landbouw- en Visserijraad van december 2022 als bij de Europese Raad
van juni 2023 is naar voren gebracht dat Nederland het voornemen van de Europese Commissie
onderschrijft om te onderzoeken of dierenwelzijnsregels voor producten uit derde landen
kunnen worden opgesteld die ten minste gelijkwaardig zijn aan die van de EU, met inachtneming
van de WTO-regels. Nederland kijkt dan ook uit naar het impact assessment dat de Europese Commissie nu uitvoert in het kader van de lopende herziening van
de dierenwelzijnswetgeving en blijft in het kader van de herziening van de EU-wetgeving
aandacht vragen voor dit onderwerp.

De import van producten van buiten de EU in relatie tot de EU-dierenwelzijnsregels
maken deel uit van het impact assessment. De Europese Commissie heeft in juni 2022 aangegeven dat de toepassing van regelgeving
over productiestandaarden op geïmporteerde producten moet gebeuren met volledige inachtneming
van de WTO-regels. Dat houdt onder meer in dat een maatregel in beginsel niet discriminerend
mag zijn. WTO-leden dienen gelijke binnenlandse en buitenlandse producten op gelijke
wijze te behandelen. Wel kan een maatregel onder de algemene uitzonderingen op de
regels van de General Agreement on Tariffs and Trade vallen (GATT, artikel XX). Voor
Nederland is van belang dat onnodige verstoring van handel en arbitrair gebruik van
handelsmaatregelen voorkomen wordt. Regelgevingsvoorstellen moeten concreet zijn,
met een duidelijk doel waar de voorgestelde maatregel ook aantoonbaar aan bijdraagt,
waarbij WTO-conformiteit gewaarborgd wordt. Ook dient in overweging te worden genomen
dat het instellen van maatregelen tot (tegen-)reacties kan leiden.

28.

Het lid van de BBB-fractie vraagt de regering of zij onderschrijft dat een «level
playing field» belangrijk is om meer dierwelzijn economisch mogelijk te maken. Zo
ja, waarom kondigt de regering dan regelmatig nieuwe maatregelen aan die alleen voor
Nederland gelden? Dit brengt een «level playing field» volgens dit lid juist verder
uit beeld. Voorbeelden zijn de eisen aan het vangen van poten van pluimvee en transporttemperaturen
waarbij Nederland zwaardere eisen stelt dan de EU-wetgeving noodzakelijk maakt.

Een zoveel mogelijk Europees «level playing field» is een belangrijk streven van de
Nederlandse inzet. Dat betekent niet dat ons dierenwelzijnsbeleid volledig aan de
EU moet worden overgelaten. Nederland heeft een duidelijke en sterke wens om het niveau
van dierenwelzijn in de veehouderij in Europees verband aan de orde te stellen en
pleegt inzet om daar medestanders voor te krijgen. Het is van belang om niet alleen
in Nederland te komen tot een verhoging van het dierenwelzijnsniveau, maar om dit
in de hele Europese Unie voor elkaar te krijgen. Overigens worden in andere lidstaten
ook verdergaande dierenwelzijnsregels ingevoerd en loopt Nederland daarin niet alleen
voorop.

6.4 Gevolgen voor de rechtspraak

29.

Het lid van de BBB-fractie merkt op dat deze wet uiteraard gevolgen heeft voor die
delen van het dier die niet in Nederland worden gegeten. De concurrentiepositie holt
zo achteruit. We eten in bijvoorbeeld in Nederland vooral de kipfilet van de kip,
de rest moet worden verkocht tegen wereldmarktprijs. Om rendabel te kunnen zijn, moet
de opbrengst van het filet in Nederland nog verder omhoog. Terwijl producten van lagere
standaarden, ook op gebied van milieu en voedselveiligheid, niet kunnen worden geweerd.
Niet uit de EU en niet uit derde landen. Hoe kijkt de regering aan tegen deze gevolgen
voor de rechtmatigheid?

De impact op de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven als gevolg van de Nederlandse
dierenwelzijnsregelgeving is moeilijk vast te stellen. Deze is afhankelijk van een
groot aantal factoren, zoals kosten van kapitaal, zoals land of machines, input, zoals
energie en grondstoffen, belastingen en productregulering. Omdat van producenten in
Nederland extra duurzaamheids- en dierenwelzijnsinspanningen gevraagd wordt en hun
producten moeten concurreren met geïmporteerde producten die niet altijd aan dergelijk
hogere standaarden moeten voldoen pleit Nederland voor het verhogen van productiestandaarden
in de EU en wereldwijd. Zoals ook eerder is aangegeven, heeft Nederland zowel bij
de Landbouw- en Visserijraad van december 2022 als de Europese Raad van juni jl. naar
voren gebracht dat Nederland het voornemen van de Europese Commissie onderschrijft
om te onderzoeken of dierenwelzijnsregels voor producten uit derde landen kunnen worden
opgesteld die ten minste gelijkwaardig zijn aan die van de EU, met inachtneming van
de WTO-regels. Er wordt dan ook uitgekeken naar het impact assessment en blijft in het kader van de herziening van de EU-wetgeving aandacht vragen voor
dit onderwerp. Geïmporteerde producten moeten altijd voldoen aan EU-producteisen,
ook ten aanzien van plant- en diergezondheid, voedselveiligheid en etikettering. Producten
die niet aan de Europese standaarden voor voedselveiligheid voldoen, worden geweerd
van de interne markt. Op milieugebied zij nog verwezen naar autonome maatregelen die
recent op EU-niveau genomen zijn, zoals het Carbon Border Adjustment Mechanism en de Ontbossingsverordening. Hiermee worden ook duurzaamheidseisen gesteld aan geïmporteerde
producten.

8. Financiële gevolgen

Het lid van de BBB-fractie refereert aan de vragen gesteld bij paragraaf 6.2 en 6.4
over de genoemde gevolgen voor de prijs van Nederlands vlees en het verdienmodel voor
boeren en de rest van de keten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
P. Adema