Brief regering : Fiche: Verordening geleidelijke ingebruikneming EES

Nr. 3989
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 januari 2025

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche die werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening geleidelijke ingebruikneming EES

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp

Fiche: Verordening geleidelijke ingebruikneming EES

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Regulation of the European Parliament and of the Council on a temporary derogation
from certain provisions of Regulation (EU) 2017/2226 and Regulation (EU) 2016/339
as regards to a progressive start of operations of the Entry/Exit System.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

4 december 2024

c) Nr. Commissiedocument

COM 2024/0315 (COD)

d) EUR-Lex

EUR-Lex - 52024PC0567 - EN - EUR-Lex

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ-Raad)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Asiel en Migratie in nauwe samenwerking met het Ministerie van Justitie
en Veiligheid

h) Rechtsbasis

Artikel 77, lid 2 onder b) en d) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU) en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU, en artikel 77, lid 2, onder b) en
e) VWEU.

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 4 december 2024 heeft de Europese Commissie (hierna Commissie) een voorstel gepubliceerd
voor een progressieve start, middels een geleidelijke invoering, van het Europese
in-en uitreissysteem (hierna EES). Het voorstel betreft een aanvullende verordening
die voor een beperkte periode de geleidelijke ingebruikneming van het EES mogelijk
maakt tot het moment waarop alle lidstaten het EES volledig in gebruik nemen, waarbij
tijdelijk wordt afgeweken van sommige bepalingen van de huidige EES-verordening1 en de Schengengrenscode2.

Met de inwerkingtreding van het EES, als onderdeel van het slimme grenzenpakket3, wordt een cruciale stap gezet in de digitalisering van het grensbeheer binnen Europa
die bijdraagt aan de verdere versterking van het geïntegreerde grensbeheer, zoals
vastgesteld in de EES-verordening. Het EES registreert de inreis, en uitreis van onderdanen
van derde landen die de buitengrenzen van Schengenlidstaten passeren voor kort verblijf.
Het systeem slaat gegevens op, zoals naam, reisdocumenten, biometrische gegevens (vingerafdrukken
en gezichtsopnamen), datum en plaats van in- en uitreis, en de toegestane verblijfsduur.
Hierdoor wordt real-time inzicht geboden in de reisgeschiedenis en verblijfsstatus,
en kunnen identiteitsfraude en overschrijdingen van de verblijfsduur beter worden
opgespoord. De huidige EES-verordening voorziet uitsluitend in een volledige ingebruikneming,
waarbij alle lidstaten gelijktijdig en volledig beginnen met het registreren van onderdanen
van derde landen. Het doel van dit aanvullende voorstel is om een juridische basis
te leggen die een geleidelijke inwerkingtreding van het EES faciliteert via een progressieve
start. De lidstaten kunnen de implementatie stapsgewijs uitvoeren. In uitzonderlijke
gevallen, zoals bij technische problemen of piekperiodes van reizigers, kunnen zij
voor een beperkte periode het proces effectief beheren door (gedeeltelijke of gehele)
opschorting van de registratie in het EES.

De progressieve start biedt lidstaten, voor een periode van 180 dagen, de flexibiliteit
om het EES te implementeren op basis van hun gereedheid, onder de voorwaarde dat zij
voldoen aan de kwaliteitseisen van het systeem, met inbegrip van het gebruik van geavanceerde
technologie voor het verzamelen van gegevens. Tijdens deze implementatiefase is er
ruimte om technische en operationele verbeteringen door te voeren, wat de geleidelijke
ingebruikname van het EES mogelijk maakt. Dit draagt bij aan een verbeterde informatiepositie
van grenswachters en immigratieambtenaren, zelfs wanneer de geregistreerde gegevens
tijdelijk nog niet volledig zijn als gevolg van de progressieve invoering. De progressieve
start van het EES wordt, op zowel Europees als nationaal niveau vastgelegd in plannen
van aanpak in de zogenoemde uitrolplannen. In de verordening is bepaald dat eu-LISA4 30 dagen na de inwerkingtreding van de aanvullende verordening haar uitrolplan moet
indienen bij de Commissie. De uitrolplannen van de lidstaten moeten binnen 60 dagen
na de inwerkingtreding van de aanvullende verordening worden aangeleverd.

De geleidelijke implementatie, middels een progressieve start van het EES verloopt
in verschillende fases. In de eerste fase van 60 dagen wordt een minimum van 10% van
de grensoverschrijdingen geregistreerd. In deze fase mogen de lidstaten afzien van
het gebruik van de biometrische functionaliteiten van EES gegevens. Binnen 90 dagen
moeten de lidstaten echter bij de helft van de grensovergangen gebruik maken van de
biometrische functies van EES en minimaal 50% van de ingeschatte grensoverschrijdingen
registeren. Na 150 dagen moeten de lidstaten bij alle grensdoorlaatposten de biometrische
functionaliteiten gebruiken. Tot slot geldt dat tegen het einde van de uitrolperiode,
170 dagen na de inwerkingtreding van het systeem, het EES volledig in gebruik moet
zijn genomen, dus met volledige registratie van zowel biometrische als biografische
gegevens. Daarnaast blijft op basis van de huidige EES-verordening blijft aanvullend
de overgangsperiode in stand. Deze periode omvat de eerste 60 dagen na de progressieve
startperiode. Tijdens deze periode kunnen lidstaten overgaan op een volledige of gedeeltelijke
opschorting van het systeem als uitzonderlijke omstandigheden zich voordoen, zoals
het uitvallen van het centrale of nationale systeem of lange wachttijden aan grensposten.
Deze opschorting houdt in dat alle reizigers worden geregistreerd, maar zonder het
gebruik van biometrische gegevens, en mag maximaal 6 uur duren. De overgangsperiode
kan nog eens met 60 dagen worden verlengd.

Gedurende de progressieve start gelden een aantal afwijkende regels. Zo hoeft de functionaliteit
die onderdanen van derde landen in staat stelt de exacte duur van hun toegestane verblijf
te verifiëren, niet beschikbaar te zijn. Ook worden gedurende de progressieve start
in- en uitreisstempels aangebracht in de reisdocumenten van de betreffende onderdanen
van derde landen, zoals momenteel verplicht is en zijn er regels opgenomen over op
welke gegevens bevoegde nationale autoriteiten beslissingen dienen te baseren. Vanaf
de 90e dag na de volledige inwerkingtreding van het systeem kunnen vervoerders het
EES in gebruik nemen. Gedurende de progressieve start blijven vervoerders verantwoordelijk
voor het controleren van stempels in reisdocumenten om de toegestane verblijfsduur
te verifiëren.

Het EES is een fundamenteel onderdeel van de interoperabiliteitsstructuur, die voorziet
in onderlinge communicatie tussen alle grens- en veiligheidsinformatiesystemen, waaronder
het Visum Informatiesysteem (VIS) en het toekomstige Europees Systeem voor Reisinformatie
en Autorisatie (ETIAS). Het onderhavige voorstel brengt geen wijziging aan de oorspronkelijke
interoperabiliteitsdoelstelling. Het blijft met deze nieuwe verordening noodzakelijk
dat alle lidstaten hun gereedheid melden voorafgaand aan de inwerkingtreding van het
EES.

b) Impact assessment Commissie

Het voorstel beoogt een beperkte en tijdelijke afwijking van de EES-verordening en
de Schengengrenscode om een progressieve start van het EES te waarborgen. Gezien de
doelstellingen van het voorstel zijn er geen alternatieve beleidsopties en is om die
reden geen impact assessment opgesteld.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet hecht waarde aan een effectief en efficiënt grensbeheer dat irreguliere
migratie tegengaat, bonafide reizigers faciliteert en bijdraagt aan de veiligheid
van Nederland en Europa5. Met de implementatie van het EES is meer zicht op derdelanders die de Unie in- en
uitreizen, en het naleven van de termijn van verblijf in het Schengengebied. In lijn
met het Regeerakkoord en de ambities, zoals vastgesteld in de Nederlandse Strategie
voor geïntegreerd grensbeheer6, zet Nederland in op een effectieve en efficiënte implementatie van het EES. Nederland
vindt het belangrijk dat bij de implementatie hiervan zorgvuldigheid wordt betracht
ten aanzien van veiligheid en mobiliteit, zodat het systeem op een verantwoorde wijze
operationeel wordt. Het kabinet zet in op diverse innovatieve middelen om informatie
gestuurde grenscontroles te verbeteren. Innovatie speelt een belangrijke rol bij het
optimaliseren van grensprocessen en het vergroten van de capaciteit in een wereld
waar passagiersstromen toenemen en veiligheidsuitdagingen steeds complexer worden.
Door slimme technologieën en systemen, zoals het EES, streeft het kabinet naar het
waarborgen van zowel de efficiëntie als de veiligheid aan de grenzen.

Het voorstel van een geleidelijke implementatie van het EES sluit aan bij de Nederlandse
inzet. Het kabinet hecht hierbij vooral belang aan een door eu-LISA beheerd stabiel
centraal EES-systeem als voorwaarde voor implementatie van EES op nationaal niveau,
voldoende tijd tussen de oplevering van dit centrale EES-systeem en de beoogde ingebruikname,
en een progressieve start die minimaal zes maanden duurt. Het kabinet acht een effectieve
en ordelijke implementatie van het EES essentieel, waarbij een geleidelijke implementatie
mogelijk is en de grensprocessen, de algehele veiligheid en beveiliging gewaarborgd
blijven. Daarnaast onderstreept het kabinet het belang van de implementatie van (nieuwe)
Europese informatiesystemen op het gebied van grenzen en veiligheid, waaronder het
EES.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het voorstel, omdat de progressieve start lidstaten de ruimte
biedt om het EES geleidelijk te implementeren en mogelijke operationele uitdagingen
aan te pakken, terwijl het systeem uiteindelijk zijn rol zal vervullen in het versterken
van de veiligheid van het Schengengebied en het faciliteren van bonafide reizigers.
De progressieve start maakt integratie van het EES mogelijk op een manier die aansluit
bij de nationale behoefte en capaciteit van de uitvoeringsorganisaties. In dit proces
is een stabiel en goed functionerend centraal EES-systeem van essentieel belang. Het
kabinet benadrukt dat zodra de stabiliteit van het centrale EES-systeem is vastgesteld,
voldoende tijd moet worden ingeruimd voor nationale implementatieactiviteiten, zodat
de overgang soepel verloopt, de noodzakelijke garanties voor de veiligheid en efficiëntie
van de grensprocessen gewaarborgd blijven en de uitvoerbaarheid wordt gestimuleerd7. Het kabinet hecht om die reden tevens waarde aan een tijdige notificatie van de
inwerkingtredingsdatum vanuit de Commissie.

Gelet op de technische complexiteit van het EES acht het kabinet het van belang dat
de progressieve start realistisch en haalbaar is. Het voorstel hanteert momenteel
verschillende fasen, te beginnen met een minimumregistratie van 10% van de geraamde
grens- overschrijdingen op lidstaatniveau gedurende de eerste 60 dagen na ingebruikname
van het EES. De verordening stelt de lidstaten in de gelegenheid om de progressieve
start van het EES op een of meerdere grensdoorlaatposten naar eigen keuze in gebruik
te nemen. Volgens het kabinet is het wenselijk om een minimumpercentage te hanteren
welke mogelijk lager is dan 10%, omdat deze omvang direct luchthaven Schiphol betreft,
gezien het grote aantal reizigers dat via de luchthaven Schiphol het Schengengebied
binnenkomt en verlaat. Het kabinet zal in de onderhandelingen inzetten op alternatieve
mogelijkheden, zoals het toewerken naar 10% in de eerste fase.

Het kabinet benadrukt het belang van een zorgvuldige afweging van de uitvoeringsaspecten,
op zowel nationaal als Europees niveau. Het voorstel voorziet niet in de mogelijkheid
van uitstel of flexibiliteit met betrekking tot de (nog vast te stellen) data waarop
de verschillende fasen van de implementatie ingaan. Het kabinet acht dit van belang,
aangezien de uitvoering van de progressieve start afhankelijk is van de stabiliteit
en beschikbaarheid van het centrale systeem, evenals de capaciteiten van de lidstaten
om de nodige aanpassingen door te voeren. Gezien de technische en operationele uitdagingen
die zich kunnen voordoen, is het kabinet er een voorstander van dat er ruimte is voor
flexibiliteit in de planning, zodat lidstaten voldoende tijd hebben om zich voor te
bereiden en om ervoor te zorgen dat het systeem op een robuuste en betrouwbare manier
kan worden uitgerold. Het kabinet zal daarom tijdens de onderhandelingen inzetten
op aanvullende flexibiliteit in de voorgestelde data.

Het kabinet zal erop inzetten dat het uitrolplan, dat door eu-LISA moet worden opgesteld,
expliciet ingaat op de technische voorwaarden voor het finaliseren, stabiliseren en
waarborgen van de prestaties en robuustheid van het centrale systeem en bijbehorende
beheersorganisatie. Daarnaast zal het kabinet tijdens de onderhandelingen inzetten
op een expliciete goedkeuring van de lidstaten en de Commissie ten aanzien van het
uitrolplan van eu-LISA, bijvoorbeeld via de eu-LISA Management Board. Verder zal het
kabinet erop inzetten dat de 60 dagen waarin de uitrolplannen door de lidstaten worden
opgesteld pas van start zullen gaan nadat bovengenoemde goedkeuring heeft plaatsgevonden
en er nationaal afdoende tijd is geweest om met de finale versie van het centrale
systeem te testen. Het kabinet acht het van groot belang dat deze voorwaarden duidelijk
worden gedefinieerd voordat verdere stappen in de uitrol worden ondernomen.

Het kabinet steunt het standpunt, dat tijdens de progressieve start van het EES, het
noodzakelijk is om de bestaande paspoortstempelprocedure tijdelijk voort te zetten.
Het kabinet benadrukt dat de grensautoriteiten, in lijn met de overgangsperiode voor
het EES, de stempelverplichtingen strikt naleven voor onderdanen van derde landen,
zowel bij in- als uitreis. Deze verplichting is van groot belang voor de handhaving
van toegangs- en verblijfsvoorwaarden binnen het Schengengebied.

Het kabinet zal tevens aandringen op een zorgvuldige controle van de gegevens in het
EES en de stempels in het reisdocument door de betrokken uitvoeringsorganisaties,
met het oog op het voorkomen van administratieve onduidelijkheden en discrepanties.
In gevallen van ontbrekende registraties in het EES steunt het kabinet dat de stempels
in het reisdocument leidend zijn. Het kabinet zal daarbij ruimte zoeken voor het uitvoeren
van een opschoning van de data in het systeem na de progressieve start van EES. Het
kabinet acht het van belang dat dit ook duidelijk wordt gedefinieerd in de aanvullende
verordening. Dit zal in de toekomst onnodige EES-hits in het kader van interoperabiliteit
voorkomen.

De publieksinformatiecampagne zoals vermeld in de verordening (EU) 2017/22268 ter begeleiding van de start van de inwerkingtreding van het EES zal een juiste weergave
moeten zijn van de situatie op elke grensdoorlaatpost, zodat informatie tijdig en
correct wordt verstrekt aan degenen die het betreft. Hierbij moet rekening worden
gehouden met alle fases zoals vermeld in de voorgestelde verordening. Het kabinet
zal erop aandringen dat de Commissie alle lidstaten optimaal ondersteunt in de publieksinformatiecampagne
en de voorbereiding daarop, door het bestaande, centraal beschikbaar gestelde materiaal
aan te passen of aan te vullen naar de toepasselijke situatie van de grensdoorlaatposten
per lidstaat. Daarbij moet het voor elke lidstaat zo eenvoudig mogelijk zijn om grensdoorlaatpost
specifieke informatie toe te voegen en gedurende de verschillende fases van de progressieve
start te actualiseren. Voor een tijdige voorbereiding zal het kabinet zich ervoor
inzetten dat het publieksinformatiemateriaal minimaal zes weken voorafgaand aan de
progressieve start van het EES voor iedere lidstaat beschikbaar dient te zijn.

Het kabinet zal zich ervoor inzetten dat het voorstel wordt verduidelijkt ten aanzien
van de gevolgen voor de rechtshandhaving. Het EES zal veel informatie opleveren welke
van waarde kan zijn bij de bestrijding van het overschrijden van het toegestane verblijf
en grensoverschrijdende (migratie)criminaliteit, waaronder mensenhandel en mensensmokkel.

Het huidige voorstel belicht onvoldoende de gevolgen van de progressieve start voor
deze rechtshandhavingsvraagstukken.

Hoewel de verordening een fasering en een tijdspad voorstelt, is er momenteel nog
geen specifiek startmoment vastgesteld, mede vanwege de ontbrekende gereedmeldingen
van enkele lidstaten waarmee niet voldaan kan worden aan de voorwaarden de EES- verordening.
Het kabinet acht het van belang dat het tijdspad goed aansluit op de reguliere processen
van de betrokken uitvoeringspartijen. Punt van aandacht is dat bij het vaststellen
van de infaseringstermijn rekening wordt gehouden met drukke periodes, zoals de zomermaanden
en grootschalige events, zodat de impact van de opschaling van EES effectief kan worden
gereguleerd.

Het EES heeft potentieel gevolgen voor de doorstroom van reizigers en de werkwijze
van vervoerders. Het kabinet hecht aan het faciliteren van bonafide reizigers en neemt
de nodige maatregelen om stagnatie te voorkomen. De impact van het EES kan per grensdoorlaatpost
verschillen. Het kabinet is van mening dat de voorgestelde flexibele progressieve
start helpt om grote stagnaties bij implementatie te voorkomen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het voorstel van de Europese Commissie is mede tot stand gekomen na intensieve consultaties
met de lidstaten. Verschillende landen, waaronder Nederland, hebben een belangrijke
rol gespeeld bij de totstandkoming van het plan voor een gefaseerde invoering van
het EES. Veel lidstaten hebben positief gereageerd op het voorstel voor een progressieve
start van het EES. Zij zien dit als een waardevolle kans om technische of capaciteitsproblemen
in de praktijk te testen en, waar nodig, verbeteringen door te voeren. Bovendien waarderen
de lidstaten de geboden flexibiliteit, die hen in staat stelt om rekening te houden
met hun eigen specifieke behoeften en aanpak bij de invoering van het systeem. Tegelijkertijd
hebben de lidstaten hun zorgen geuit over het aanvullende voorstel, omdat dit volgens
hen de flexibiliteit beperkt die cruciaal wordt geacht voor een succesvolle implementatie
van het EES. Deze balans tussen flexibiliteit en uniformiteit blijft een belangrijk
aandachtspunt in het verdere traject. De positie van het Europees Parlement ten aanzien
van dit voorstel is nog niet bekend.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten
in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.
Het oordeel van het kabinet is positief. Het voorstel is gebaseerd op artikel 77,
lid 2 sub b en d VWEU, en artikel 87, lid 2, sub a VWEU. Artikel 77, lid 2 sub b en
d geeft de EU de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen voor controles waaraan
personen bij het overschrijden van de buitengrenzen worden onderworpen, en de geleidelijke
invoering van een geïntegreerd systeem van beheer van de buitengrenzen. Artikel 87,
lid 2, sub a VWEU geeft de EU de bevoegdheid voor de verzameling, opslag, verwerking,
analyse en uitwisseling van relevante informatie. Het kabinet kan zich vinden in deze
rechtsgrondslagen, onder andere omdat met dit voorstel een tijdelijke uitzondering
wordt gecreëerd op de EES verordening9 en Schengengrenscode10, die eveneens op de eerdergenoemde rechtsgrondslagen zijn gebaseerd.

Op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is sprake van een gedeelde
bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten, op basis van artikel 4, lid 2, sub j VWEU.

b) Subsidiariteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten
in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.
Het oordeel van het kabinet is positief. De voorgestelde wetgeving heeft tot doel
om de uitvoering van de EES-verordening te faciliteren. Gezien het feit dat een geleidelijke
implementatie, middels een progressieve start, van een gemeenschappelijk informatiesysteem
met geharmoniseerde regels en tijdschema's niet voldoende door de lidstaten zelf kan
worden gerealiseerd, kan dit onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal
of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Daarom is een EU-aanpak nodig. Europees optreden
is verder noodzakelijk om te waarborgen dat de EES-operaties op een geleidelijke en
gecoördineerde wijze worden opgestart. Om die redenen is optreden op het niveau van
de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de inhoud en vorm van het optreden van de EU niet verder gaan dan wat nodig
is om de doelstellingen van de EU-verdragen te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel).
Het oordeel van het kabinet is positief. Het voorstel heeft tot doel om de uitvoering
van de huidige EES-verordening middels een progressieve start te faciliteren. Het
voorgestelde optreden is wel geschikt om deze doelstelling te bereiken, omdat in het
voorstel regels worden vastgesteld over de uitrol van het EES-stelsel. Bovendien gaat
het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk, doordat het voorstel slechts
voorziet in een beperkte en tijdelijke afwijking van de EES-verordening teneinde de
progressieve start van EES-operaties mogelijk te maken. Het voorstel is noodzakelijk
om het doel te bereiken, aangezien een progressieve start zonder een aparte verordening
niet mogelijk is. Het kabinet is van mening dat het voorstel van de Commissie de lidstaten
ruimte biedt om zelf te bepalen hoe ze de ingebruikneming van het EES geleidelijk
willen invoeren. Ze kunnen de invoering van het systeem versnellen of het systeem
volledig implementeren. Het voorstel biedt een progressieve start aan van het EES,
middels een geleidelijke implementatie, wat de lidstaten ten goede komt, en slechts
een beperkte en tijdelijke afwijking omvat van zowel de EES-verordening als de Schengengrenscode.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Het voorstel heeft
vooralsnog geen gevolgen voor de EU-begroting. Het kabinet zal hierover verduidelijking
bij de Commissie vragen.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Er worden voor de progressieve start van EES geen budgettaire gevolgen verwacht. Wanneer
deze zich toch voordoen, worden deze ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e))
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Middels het voorstel van de Commissie wordt een beperkte afwijking van de EES-verordening
en de Schengengrenscode beoogt. Lidstaten wordt de mogelijkheid geboden om middels
een progressieve start het EES geleidelijk in gebruik te nemen, waarbij de gegevens
van onderdanen van derde landen die in het EES dienen te worden geregistreerd stapsgewijs
worden ingevoerd. Daarnaast blijven enkele huidige processen, zoals het structureel
stempelen van het reisdocument van onderdanen van derdelanden bestaan. Gedurende de
progressieve start dienen betrokken autoriteiten bewust te zijn van de onvolledige
geregistreerde gegevens.

De progressieve start brengt een toename van administratieve verplichtingen met zich
mee, zowel voor overheidsinstanties als voor betrokken partijen. Lidstaten dienen
hun nationale uitrolplannen te ontwikkelen en deze periodiek te actualiseren en te
rapporteren aan de Commissie en eu-LISA. Deze verplichtingen vereisen extra organisatorische
inspanning, met name voor grensbeheerautoriteiten en andere overheidsorganisaties
die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering. Tegelijkertijd speelt EES een belangrijke
rol in de digitalisering van het grensbeheer. Middels real-time inzichten in persoonsgegevens,
inclusief biometrie, reisgegevens en verblijfsstatus wordt het aanzienlijk eenvoudiger
om identiteitsfraude te detecteren en het overschrijden van de toegestane verblijfsduur
tegen te gaan. Vervoerders zullen gedurende de progressieve start verplicht blijven
stempels in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen te controleren, teneinde
te voldoen aan hun verplichtingen11. Deze verplichting geldt zowel tijdens de opstartfase als gedurende een periode van
180 dagen na het einde van de progressieve start, zelfs als het EES12 in gebruik is genomen. Dit benadrukt het belang van de stempels als primaire bron
van verificatie gedurende deze periode, aangezien de gegevens in het EES pas na 90
dagen na de start van de progressieve implementatie toegankelijk zullen zijn voor
vervoerders.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De huidige EES verordening heeft zowel potentiële voordelen als risico’s voor de concurrentiekracht.
Een efficiënt EES heeft een positief economische effect, omdat met een efficiënt Europees
in- en uitreissysteem de Europese Unie aantrekkelijker wordt voor reizen met een toeristische
en zakelijke bestemming. Tegelijkertijd kunnen de administratieve lasten de kosten
voor bedrijven en reizigers verhogen, wat mogelijk een risico voor de concurrentiekracht
vormt. Het aanvullende voorstel biedt de ruimte om de administratieve lasten voor
de lidstaten te verlagen middels de progressieve start.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Een verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk
in de lidstaten. Een verordening kan wel uitvoeringsregelgeving vergen om de desbetreffende
bepalingen te operationaliseren. Voor de EES-verordening geldt dat dit plaatsvindt
via de Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid en het bijbehorende Uitvoeringsbesluit
EU-verordeningen grenzen en veiligheid13. De wet is reeds inwerking waarbij onderdelen van de wet later inwerking treden afhankelijk
van de datum waarop het bijbehorende Europese systeem in gebruik wordt genomen. Zodra
het EES in gebruik wordt genomen kan het Uitvoeringsbesluit inwerking treden met de
bijbehorende artikelen van de wet. Doordat de voorgestelde verordening rechtstreeks
de wijze waarop het EES zal worden ingevoerd regelt is geen wijziging nodig in de
nationale uitvoeringsregelgeving. De verordening regelt rechtstreeks de gevolgen van
de progressieve start door onderdelen van de EES-verordening tijdelijk uit te schakelen.
Dit vergt geen nadere uitvoeringsregelgeving.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde datum van inwerkingtreding van de verordening ligt op de vierde dag
volgend op publicatie in het Publicatieblad van de EU. De toepassing van de verordening
zal afhankelijk zijn van de datum waarop het EES in gebruik kan worden genomen. Deze
datum zal overeenkomstig artikel 66, lid 1, van de EES-verordening worden vastgesteld
door de Commissie, nadat zij beschikt over alle gereedheidsverklaringen van de lidstaten.
De verordening is niet langer dan 180 kalenderdagen van toepassing na de datum waarop
het EES in gebruik moet worden genomen. Het kabinet zal zich er in de onderhandelingen
sterk voor inzetten dat de lidstaten en betrokken stakeholders een redelijke termijn
krijgen om voorbereidingen op tijd te kunnen voltooien.

De huidige tekst van het voorstel geeft geen verdere duidelijkheid over de datum van
toepassing van de verordening, omdat deze nog door de Commissie dient te worden vastgesteld.
Daarmee is de haalbaarheid op dit moment niet in te schatten.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Niet van toepassing.

e) Constitutionele toets

Het voorstel is in overeenstemming met Europese Verdragen en het Grondrechtenhandvest,
alsook de Nederlandse Grondwet. Het voorstel houdt volledig rekening met de fundamentele
rechten en beginselen die erkend worden door het Handvest van de grondrechten van
de Europese Unie. Wel is het kabinet kritisch ten aanzien van de toepassing van de
10% registratie in de beginfase. Voorkomen moet worden dat de reizigers die binnen
die 10% vallen worden onderworpen aan willekeur of ongelijke behandeling. Het voorstel
brengt geen wijzigingen aan in de strikte toegangsregels tot het EES, noch in de essentiële
waarborgen die zijn vastgelegd in de EES-verordening. Deze waarborgen omvatten onder
meer de bescherming van persoonsgegevens als een fundamenteel recht en het recht op
informatie. Het kabinet hecht waarde aan deze elementen en erkent deze als belangrijke
pijlers voor een zorgvuldige en rechtmatige functioneren van het systeem.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De uitvoeringsorganisaties staan positief tegenover de progressieve start van het
EES. Dit geeft de uitvoeringorganisaties de mogelijkheid om geleidelijk in te groeien
in de nieuwe werkwijze met het EES om vervolgens het EES volledig te implementeren.
De uitvoeringsgevolgen zullen nader in kaart moeten worden gebracht. Het voorstel
betreft een aanvulling op een bestaande verordening, maar zal wijzigingen van nationale
IT-architectuur en werkprocessen inhouden bij de betrokken ketenpartners. De uitvoeringsorganisaties
hebben voldoende tijd nodig om deze veranderende werkprocessen op te nemen in instructies
en bekend te maken bij de eindgebruikers. De nationale uitrolplannen stellen de uitvoeringsorganisaties
in staat om het EES op een voor Nederland passende manier te implementeren.

De impact op de interoperabiliteit is momenteel nog niet volledig duidelijk. Onvolledige
gegevens in persoonlijke dossiers gedurende de eerste vijf jaar na de progressieve
start van het EES zullen naar verwachting leiden tot vertragingen en extra werk, met
name door lacunes in deze dossiers. Om deze problemen te mitigeren, zal het kabinet
pleiten voor een administratieve opschoning van de EES-gegevens na de progressieve
start. Tevens is de impact op de interoperabiliteit tijdslijn nog onbekend. In de
JBZ-raad van 12 december 2024 heeft het voorzitterschap, met instemming van de lidstaten,
eu-LISA verzocht eind januari 2025 tot een herziene versie van de interoperabiliteit
roadmap14 te komen, met 2027 als streefdatum voor de afronding van de gehele interoperabiliteitsarchitectuur.

De EES-webservice, die een centrale rol speelt in de ondersteuning van onderdanen
uit derde landen en vervoerders, zal gedurende de progressieve start van het systeem
niet in staat zijn om onderdanen van derde landen elektronisch de exacte duur van
hun toegestane verblijf te laten verifiëren. Vervoerders, zoals luchtvaartmaatschappijen,
mogen vanaf de 90e kalenderdag na de start van de progressieve operaties van het EES
gebruikmaken van de webservice. Tot die tijd blijven zij echter verplicht de stempels
van visumplichtige derdelanders in de reisdocumenten te controleren om te voldoen
aan hun verplichtingen van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord
en Richtlijn 2001/51/EG van de Raad15. Ook na de progressieve start van het EES zal er een overgangsperiode van 180 kalenderdagen
zijn. Gedurende deze periode dienen de vervoerders niet alleen de webservice te gebruiken,
maar blijven zij ook verplicht de stempels in reisdocumenten te controleren. Deze
dubbele verificatie is nodig om hun verplichting na te leven. De beperkingen van de
webservice kunnen operationele uitdagingen opleveren voor vervoerders en extra werklast
veroorzaken voor uitvoeringsorganisaties zoals de IND en de Koninklijke Marechaussee,
die vragen en klachten over ontbrekende of ontoegankelijke gegevens afhandelen.

De Europese Commissie zal enkel algemene informatie verstrekken over de progressieve
start van het EES. De afhandeling van een toenemend aantal vragen van onderdanen van
derde landen, bijvoorbeeld over hun persoonlijke dossier, zal op nationaal niveau
plaatsvinden. Dit zal leiden tot een verhoogde werkdruk voor uitvoeringsorganisaties,
zoals de IND en de Koninklijke Marechaussee.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

In het voorstel van de Commissie zijn onderdanen van derde landen verplicht om biometrische
gegevens te verstrekken bij de grensdoorlaatposten, waar dit een toegangsvoorwaarde
is. Vervoerders die vanuit ontwikkelingslanden naar het Schengengebied vliegen zullen
moeten voldoen aan de eisen van de verordening, zoals het controleren van de stempels
ten behoeve van hun verplichtingen. Deze gevolgen wijken niet af van de huidige verordening.
Onderdanen van ontwikkelingslanden, zonder biometrische paspoorten, kunnen tevens
gebruik maken van het EES om naar de Europese Unie te reizen voor werk, studie of
handel, wat economische kansen biedt. Tegelijkertijd kan het een drempel vormen, gezien
derdelanders zonder biometrische paspoort niet volledig kan profiteren van de voordelen
van het EES. Hierdoor kunnen zij mogelijk langere wachttijden bij de manuele balie
van de grensovergangen ervaren. Overigens worden derdelanden geconfronteerd met de
noodzaak om hun paspoortsysteem te moderniseren.Om onduidelijkheden voor de derdelander
aan de grens te voorkomen is het van belang dat onderdanen van derde landen worden
geïnformeerd over hun verplichting om biometrische gegevens te verstrekken bij grensdoorlaatposten,
waar dit een noodzakelijke voorwaarde is voor hun toegang.

De combinatie van deze verplichtingen benadrukt de progressieve start, waarin de stempels
en de nieuwe functionaliteiten, zoals het verzamelen van biometrie, elkaar aanvullen
totdat de volledige implementatie van het EES effectief is.