Brief regering : Beleidskaders hervestiging 2024 en 2025

Nr. 3324 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ASIEL EN MIGRATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2024

In 2023 is het meerjarig beleidskader hervestiging 2020–2023 afgelopen.1 Met deze brief informeer ik u over hervestiging en het Nederlandse hervestigingsbeleid
als zodanig, de resultaten van het meerjarig beleidskader hervestiging 2020–2023,
en over het opvolgend beleidskader 2024 onder het demissionaire kabinet en het beleidskader
2025 onder het huidige kabinet. Tevens reageer ik in deze brief op de motie van het
lid Diederik van Dijk (SGP) 36 600 XX, nr. 44.

Hervestiging en het Nederlandse hervestigingsbeleid

Nederland kent een lange traditie van deelname aan het hervestigingsprogramma van
de Vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties (UNHCR). Al sinds de jaren »70
is hiervoor beleid ontwikkeld. Daarvoor hervestigde Nederland ook al vluchtelingen
op ad hoc basis, bijvoorbeeld naar aanleiding van de Hongaarse Opstand in 1956.2 In 1984 is een jaarlijks quotum geïntroduceerd.

Van hervestiging is sprake als een vluchteling vanuit een gastland – meestal een land
in de regio van het herkomstland en buiten de EU – wordt overgebracht naar een derde
land dat ermee heeft ingestemd de vluchteling toe te laten en rechtmatig verblijf
(internationale bescherming) te geven. Hervestiging naar Nederland vindt uitsluitend
plaats op voordracht van UNHCR.

Voor UNHCR is hervestiging een van de duurzame oplossingen voor vermindering van de
wereldwijde vluchtelingenproblematiek, naast terugkeer naar het herkomstland en lokale
integratie in de regio. Personen komen in aanmerking voor hervestiging wanneer zij
door UNHCR zijn erkend als vluchteling op grond van het Vluchtelingenverdrag. UNHCR
draagt alleen de meest kwetsbare vluchtelingen voor, dat wil zeggen vluchtelingen
die zich in een uitzonderlijk kwetsbare positie of uitzichtloze situatie bevinden
en bescherming behoeven, dan wel bij wie sprake is van acuut gevaar.

Volgens UNHCR zijn de wereldwijde hervestigingsnoden nog nooit zo hoog geweest. Meer
dan 2,4 miljoen vluchtelingen komen in aanmerking voor hervestiging in 2024, vergeleken
met zo’n 2 miljoen in 2023 en 1,47 miljoen in 2022.3 Dit is slechts een klein deel van het wereldwijd aantal vluchtelingen dat valt onder
het mandaat van UNHCR (ongeveer 32 miljoen halverwege 2024).4 Het merendeel van hen wordt opgevangen door landen in de regio’s van herkomst. Uiteindelijk
wordt slechts een uiterst klein deel van alle vluchtelingen die voor hervestiging
in aanmerking komen daadwerkelijk hervestigd: in de eerste helft van 2024 slechts
4% (85,000).5

In de huidige internationale context van langdurige en nieuw uitgebroken conflicten
die in de weg staan aan veilige terugkeer van vluchtelingen naar hun herkomstland
is het vooruitzicht dat de hervestigingsnoden blijven groeien. Het is van belang om
deze veilige route naar duurzame bescherming te houden voor de meest kwetsbare vluchtelingen
die UNHCR hiervoor voordraagt. Ook wordt hiermee nationaal en in EU-verband concreet
uiting gegeven aan solidariteit en verantwoordelijkheidsdeling met landen in conflictregio’s
die jarenlang grote aantallen vluchtelingen opvangen. Door een strategische inzet
van hervestiging, ondersteund door (meerjarige) toezeggingen van hervestigingslanden,
kan hervestiging bijdragen aan het adresseren van de situatie in opvanglanden en tevens
gunstig zijn voor het bredere beschermingsmilieu dat verder gaat dan enkel de vluchtelingen
die worden hervestigd. Vanwege deze elementen is hervestiging de voornaamste «derde
landen oplossing» in de context van het Global Compact on Refugees (2018)6.

In EU-verband is hervestiging een strategisch onderdeel van de integrale aanpak van
migratie en maakt de «Verordening (EU) 2024/1350 van het Europees Parlement en de
Raad van 14 mei 2024 tot vaststelling van een Uniekader voor hervestiging en toelating
op humanitaire gronden, en tot wijziging van Verordening (EU) 2021/1147» (hierna:
Uniekader Verordening) deel uit van het Europees Asiel en Migratiepact.7

Nederland streeft ernaar hervestiging strategisch in te zetten. Dat gebeurt door de
missiebestemmingen te bepalen aan de hand van de jaarlijkse Projected Global Resettlement Needs van UNHCR, relevante ontwikkelingen en prioriteiten in de EU en Europese Agenda voor
Migratie, evenals nationale prioriteiten en overwegingen zoals de migratiepartnerschappen
en de opvang in de regio inzet. Daarnaast streeft Nederland naar een diverse hervestigingscaseload.
Tot slot spelen bij de keuze uit welke landen Nederland hervestigt operationele overwegingen
een rol, zoals de veiligheidssituatie in het land van opvang.

Vanaf 2018 bestaat naast het meerjarig beleidskader een variant van hervestiging «in
het kader van (EU) migratiesamenwerking met derde landen». Deze variant komt voort
uit de hervestiging op grond van de EU-Turkije Verklaring en is een vorm van hervestiging
die conditioneel is aan de wederzijdse uitvoering van de samenwerking en de daaruit
voortvloeiende asielinstroom in (EU en) Nederland. Tot op heden wordt alleen de hervestiging
in het kader van de EU-Turkije Verklaring onder deze categorie geschaard. Onderhavige
brief concentreert zich op het (meerjarig) beleidskader hervestiging (nationaal quotum)
en laat de (EU) migratiesamenwerking variant verder buiten beschouwing.

De beslissing of een vluchteling in aanmerking komt voor hervestiging in Nederland
is het resultaat van een weging van de voordracht van UNHCR. Dit gebeurt door toetsing
aan het Nederlandse (landgebonden) asielbeleid door de IND en op basis van een door
het COA opgesteld hervestigingsprofiel van de vluchteling. Er is sprake van toetsing
(selectie) vooraf en gecontroleerde overkomst naar rechtmatig verblijf in Nederland.

Hervestiging vindt grotendeels plaats door middel van selectiemissies naar opvanglanden
in conflictregio’s. Daarnaast wordt binnen het nationale quotum ook een aantal individuele
spoed- en urgente zaken op dossierbasis geselecteerd vanuit de hele wereld (ongeoormerkt).

De periode tussen selectie en aankomst van een vluchteling in Nederland is in beginsel
niet langer dan zes maanden. Voorafgaand aan hun vertrek uit het opvangland worden
de geselecteerde vluchtelingen door het COA voorbereid op hun komst naar Nederland
door middel van een culturele oriëntatie training. Hierbij krijgen ze onder meer training
in het kunnen functioneren in de Nederlandse maatschappij. Ook wordt tijdens deze
trainingen informatie verzameld om gemeenten en begeleidende organisaties voor te
bereiden op hun komst. Bij aankomst worden de hervestigde vluchtelingen in het bezit
gesteld van een asielvergunning. Vervolgens is het uitgangspunt dat zij direct in
een gemeente worden gehuisvest8 en daar gedurende een bepaalde periode worden bijgestaan in het proces van inburgeren
en participeren door VluchtelingenWerk of een andere maatschappelijke organisatie.
Indien er geen huisvesting in een gemeente mogelijk is, bijvoorbeeld om redenen van
(individueel) maatwerk of afwezigheid van een (geschikte) woning, worden de hervestigde
vluchtelingen eerst in een COA-opvanglocatie ondergebracht.

Resultaten beleidskader 2020–2023

Bij brief van 26 mei 20209 is de Kamer geïnformeerd over het instellen van het meerjarig beleidskader 2020–2023
voor de hervestiging van in totaal 2.000 vluchtelingen, uitgaande van een nationaal
quotum van (gemiddeld) 500 hervestigde vluchtelingen per jaar. Het gaat hierbij om
het aantal aankomsten van hervestigde vluchtelingen in Nederland evenals het aantal
in deze periode in Nederland aangekomen nareizende familieleden van hervestigde vluchtelingen.10

In de Kamerbrief van 9 september 2020 naar aanleiding van de brand in het vluchtelingenkamp
Moria op Lesbos heeft het kabinet besloten om eenmalig 100 kwetsbare personen vanuit
Griekenland naar Nederland te herplaatsen en dit aantal in mindering te brengen van
het nationale hervestigingsquotum.11 De inzet onder het meerjarig beleidskader werd hiermee 1.900 hervestigde vluchtelingen.

Ontwikkelingen

Tijdens het beleidskader 2020–2023 was sprake van veel ontwikkelingen die van grote
invloed waren op de uitvoering: de covid-19 pandemie, verslechterde veiligheidssituaties
in verschillende opvanglanden, de algemene druk op de asielketen (verhoogde asielinstroom,
de evacuatie en overbrenging van Afghanen, de instroom van Oekraïners) evenals de
algemene opvang- en huisvestingschaarste in Nederland. Deze ontwikkelingen hadden
ook gevolgen voor de hervestiging in het kader van de EU-Turkije Verklaring12, welke vanwege de opvangsituatie eind augustus 2022 tijdelijk is gestaakt13 en per 2024 weer is opgestart.14 De ontwikkelingen hebben geresulteerd in verschillende aanpassingen van onderdelen
van het hervestigingsproces waarmee Nederland de hoge kwaliteit heeft weten te behouden.

Toen de covid-19 pandemie in eerste instantie het hele hervestigingsproces had stilgelegd,
zijn bijvoorbeeld vluchtelingen in opvanglanden die op dat moment al waren geaccepteerd
om te worden hervestigd door het COA op de hoogte gehouden van de stand van zaken.
Daarnaast heeft het COA de culturele oriëntatie trainingen om vluchtelingen voor te
bereiden op leven in Nederland omgezet naar digitale trainingen op afstand. Het COA
vervulde hierin een voorbeeldfunctie en heeft deze kennis en ervaring actief gedeeld
met andere hervestigingslanden.

Nadat door goede samenwerking van COA met een gemeente een quarantaineopvang is ingericht
om de vluchtelingen op zorgvuldige wijze naar Nederland over te brengen, konden halverwege
2020 de aankomsten worden hervat. Vanaf eind augustus 2021 konden de selectiemissies
ter plekke weer doorgang vinden, rekening houdend met voortdurende aanpassingen van
covid-19 protocollen.

Ook UNHCR en IOM hebben tijdens de pandemie ingezet op het ontwikkelen van voorzieningen
zoals video-interviews om het hervestigingsproces door te kunnen laten gaan. Uiteindelijk
is de ervaring van Nederland en de meeste andere hervestigingslanden dat het slechts
voor een beperkt aantal soorten hervestigingszaken mogelijk is om op afstand vluchtelingen
te selecteren voor hervestiging. Voor verreweg de meeste zaken geldt dat in persoon
contact nodig is voor een zorgvuldige selectieprocedure en voorbereiding op aankomst
in Nederland.

Verder heeft COA in deze beleidskaderperiode de culturele oriëntatie training onder
de loep genomen met als uitkomst dat COA (nog) meer maatwerk gaat bieden afhankelijk
van de caseload en gericht op de directe plaatsing van hervestigde vluchtelingen in
een gemeente. Daarnaast is COA een initiatief gestart om een aantal gemeenten te vragen
hun taakstelling alleen of voornamelijk te vullen met hervestigingszaken. Hierdoor
wordt het aantal gemeenten dat nodig is voor de huisvesting van hervestigde vluchtelingen
beperkt – tot ongeveer 20 – en kan met deze gemeenten worden gewerkt aan professionalisering,
verdieping en relatiebeheer op het gebied van hervestiging en hervestigde vluchtelingen.
Het doel is een goedlopend en effectief hervestigingsproces voor alle betrokkenen.

Een voorbeeld van een veranderde veiligheidssituatie in opvanglanden met consequenties
voor de uitvoering gedurende deze beleidskaderperiode is het meermaals uitstellen
en uiteindelijk afblazen van een pilot selectiemissie naar Ethiopië als gevolg van
het conflict in Tigray. Wel is met goed gevolg ervaring opgedaan met hervestiging
uit het Emergency Transit Mechanism (hierna: ETM) in Rwanda voor uit Libië geëvacueerden.15

Andere ontwikkelingen tijdens de beleidskaderperiode zien op een versterking van het
proces en de samenwerking met alle belanghebbenden. Vanaf 2021 wordt bijvoorbeeld
met VluchtelingenWerk, UNHCR Nederland en een kerngroep van voormalig hervestigde
vluchtelingen gewerkt aan het organiseren van een structurele inbreng van hervestigde
vluchtelingen bij hervestiging gerelateerde onderwerpen in de vorm van een Refugee Resettlement Advisory Group (RRAG). Dit heeft in december 2023 geresulteerd in een gezamenlijke pledge in het
kader van het Global Refugee Forum16 om hier de komende jaren verder aan te werken. Daarnaast worden met COA enkele tijdens
de beleidskader opgestarte (lokale) initiatieven van maatschappelijke organisaties
gevolgd op het gebied van community sponsorship van hervestigde vluchtelingen.17 Geïnspireerd op de Canadese private sponsorship programma’s en positieve ervaringen van meerdere EU lidstaten beogen deze initiatieven
een gunstig effect op de integratie en participatie van de deelnemende hervestigde
vluchtelingen te bewerkstelligen evenals het (lokaal) bevorderen van de sociale cohesie
en het draagvlak voor vluchtelingen. Daarbij kan het de gemeente en maatschappelijke
ondersteuningsorganisaties onlasten.

Zoals gebruikelijk heeft Nederland deze beleidskaderperiode actief bijgedragen aan
kennis- en expertise uitwisseling in bilateraal, EU en internationaal verband. Een
in dat opzicht belangrijke ontwikkeling is de oprichting in 2020 van het EUAA Hervestiging-
en humanitaire toelatingsnetwerk. Het netwerk heeft tot doel het faciliteren en vergroten
van onderlinge samenwerking, coordinatie en efficiency zowel op strategisch als operationeel
niveau. Gedurende de pandemie heeft het netwerk meteen een belangrijke rol gespeeld
in de informatievoorziening en kennisuitwisseling tussen de lidstaten en met UNHCR
en IOM.

Tot slot is december 2022 een akkoord bereikt met het Europees Parlement op de tekst
van de Uniekader Verordening. Het onderhandelingsresultaat was evenwel bevroren in
afwachting van voortgang op de rest van het EU Asiel- en Migratiepact. In december
2023 is een principeakkoord gesloten op het pact en na gezamenlijke afronding van
de voorstellen door de Raad en het Europees Parlement is de wetgeving in mei dit jaar
gepubliceerd.18 De Uniekader Verordening treedt direct in werking19, maar de feitelijke implementatie van het daarin opgenomen hervestigingsproces start
pas met de uitvoering van het eerste Unieplan. Naar verwachting is dat per 1 januari
2026, in aansluiting op het aflopen van het huidige EU 2024–2025 hervestiging- en
humanitaire toelatingsprogramma. De komende jaren zullen daarom in het teken staan
van voorbereiding van de implementatie, zowel op nationaal niveau als met de Commissie
en de EU lidstaten.

Cijfermatig

Tabel uitvoering meerjarig beleidskader hervestiging 2020–2023:

2020

2021

2022

2023

Totaal

Aankomsten hervestigde vluchtelingen,

incl. nareizende familieleden1

300

90

730

800

1.920

Bron aantal aankomsten hervestigde vluchtelingen 2020 t/m 2023: IND Asieltrends/IND
Cijfers afgerond op tientallen.

X Noot

1

Het aantal nareizende familieleden betrof gemiddeld nog geen 10 per jaar. Dit aantal
is beperkt omdat in het hervestigingsproces ernaar wordt gestreefd om zoveel als mogelijk
complete gezinnen te hervestigen en eventuele nareis vooraf in beeld te brengen.

Aan het einde van de beleidskaderperiode 2020–2023 is het toegezegde aantal van 1.900
hervestigde vluchtelingen volledig uitgevoerd. Het aantal is enigszins overschreden
door het vervroegd naar Nederland overbrengen van kwetsbare vluchtelingen in Libanon
vanwege de veiligheidssituatie aldaar in verband met het conflict tussen Irsraël en
Hamas. In totaal is sprake van ongeveer 1.920 hervestigde vluchtelingen. Het aantal
vluchtelingen waarmee de inzet onder dit beleidskader is overschreden wordt meegeteld
in het beleidskader 2024.

Gedurende het beleidskader 2020–2023 zijn vluchtelingen hervestigd uit Egypte, Libanon,
Jordanië, Kenia, Maleisië, Rwanda, evenals individuele urgente zaken van vluchtelingen
vanuit de hele wereld. Ook heeft Nederland door middel van hervestiging een bijdrage
geleverd aan het ETM in Niger en Rwanda ten behoeve van vluchtelingen die uit schrijnende
omstandigheden in Libië zijn geëvacueerd.

Vluchtelingen met velerlei achtergronden die in de opvanglanden in een kwetsbare positie
zaten zijn via hervestiging in de gelegenheid gesteld om hier een nieuw leven te beginnen.
Het gaat om vluchtelingen met zo’n 20 verschillende nationaliteiten (inclusief staatloos)
waaronder Syrische, Congolese, Sudanese, Zuid-Sudanese, Eritrese, Jemenitische en
Afghaanse vluchtelingen. Nederland heeft hiermee bijgedragen aan meerdere door UNHCR
en in EU verband aangemerkte hervestigingsprioriteiten en daarbij ook invulling gegeven
aan nationale belangen.

Beleidskaders 2024 en 2025

Na aflopen van het meerjarig beleidskader 2020–2023 moest een opvolgend beleidskader
worden ingesteld. Ook moest in september 2023 de Nederlandse inzet onder het EU hervestiging-
en humanitaire toelatingsprogramma voor de jaren 2024–2025 worden toegezegd. Het destijds
demissionaire kabinet heeft besloten tot het voortzetten van de gebruikelijke inzet
van het nationaal quotum van 500 hervestigde vluchtelingen per jaar (in totaal 1.000
hervestigde vluchtelingen in 2024–2025).20

Dit kabinet heeft met de recente aanpassing van het Regeerprogramma besloten om per
1 januari 2025 het nationaal quotum tot nader order te verlagen van 500 naar 200 hervestigde
vluchtelingen per jaar. Het kabinet ziet evenwel nog steeds meerwaarde in het instrument
van hervestiging.

Idealiter voert Nederland hervestiging uit in een meerjarig beleidskader.21 Enerzijds biedt een meerjarig kader de nodige flexibiliteit voor een adequate uitvoering
van de toegezegde hervestigingsinzet. Anderzijds biedt het aan UNHCR, opvanglanden,
en de vluchtelingenpopulatie aldaar een mate van continuïteit en voorspelbaarheid
wat betreft solidariteit en verantwoordelijkheidsdeling. Vanwege de kabinetswisseling
en het bijstellen van het nationale quotum per 1 januari 2025 is feitelijk sprake
geweest van een eenjarig nationaal beleidskader voor 2024.22

Per 1 januari 2026 start de uitvoering van eerdergenoemde Uniekader Verordening. Deze
verordening gaat uit van het instellen van tweejarige Unieplannen voor hervestiging
en humanitaire toelating.23 Per die datum zal het nationaal beleidskader hervestiging synchroon gaan lopen met
de meerjarige Unieplannen. Tot dan is ook in 2025 sprake van een eenjarig nationaal
beleidskader hervestiging.

Bij brief van 18 september 2023 is uw Kamer al bericht over de getalsmatige bijdrage
aan het EU 2024–2025 hervestigingsprogramma.24 Deze verwachting komt overeen met de gebruikelijke inzet op grond van het nationaal
quotum en een specifiek voor de duur van het EU-programma bepaalde inzet in het kader
van migratiesamenwerking met derde landen (de EU-Turkije Verklaring). Gelet op de
aanpassing van het nationaal quotum per 1 januari 2025 zal dat betekenis hebben voor
de toegezegde verwachting.25

In 2024, onder het oude quotum, heeft Nederland hervestiging uitgevoerd uit Libanon,
Egypte, Kenia, Turkije, het ETM in Niger, evenals enkele individuele urgente dossierzaken
vanuit de hele wereld, in lijn met de hervestigingsprioriteiten van UNHCR, de EU en
nationale belangen. Het gaat dan onder meer om vluchtelingen afkomstig uit Syrië,
Democratische Republiek Congo, Sudan, Zuid-Sudan, Eritrea, en Afghanistan.

In 2025 is de Nederlandse inzet erop gericht om, eveneens in lijn met de hervestigingsprioriteiten
van UNHCR, de EU en nationale belangen, een hervestigingsmissie uit te voeren in Egypte
(o.a. Sudanese en Zuid-Sudanese vluchtelingen). Ten behoeve van optimale flexibiliteit
wordt het resterende aantal plaatsen toegewezen aan de reservering voor ongeoormerkte
zaken, voor het hervestigen van een beperkt aantal individuele urgente zaken vanuit
de hele wereld.

Motie van het lid Van Dijk (SGP) 36 600 XX, nr. 44

Tijdens de behandeling van de begroting Asiel en Migratie 2025 op 7 november 2024
is door het lid Van Dijk (SGP) een motie ingediend ertoe strekkende om bij hervestiging
voorrang te verlenen aan christenen en andere personen die vergelijkbare vervolging
te vrezen hebben.26

Zoals aan het begin van deze brief is vermeld, is het uitgangspunt van het UNHCR hervestigingsprogramma
het voordragen van de meest kwetsbare vluchtelingen, dat wil zeggen vluchtelingen
die zich in een opvangland in een kwetsbaardere positie bevinden dan de andere vluchtelingen
aldaar. Hierin ligt besloten dat alsdan een vorm van voorrang wordt verleend door
UNHCR. Dit geldt ook voor gevluchte christenen en andere personen die vergelijkbare
vervolging hebben te vrezen in opvanglanden in de regio. Omdat alleen UNHCR goed zicht
heeft op de totale vluchtelingenpopulatie om die inschatting zorgvuldig en adequaat
te kunnen maken, ligt het voor de hand om de keuze welke zaken UNHCR voordraagt voor
hervestiging te laten aan UNHCR. Niettemin is het gebruikelijk, als in ons nationale
asielbeleid sprake is van bijzonder beleid voor bepaalde groepen personen27, zoals christenen, om dit vooraf bij het verzoek om voordrachten aan UNHCR te melden.
De reden hiervoor is dat een enkele voordracht voor hervestiging nog niet voldoende
is om in aanmerking te komen voor hervestiging naar NL: de voorgedragen persoon moet
ook in aanmerking komen voor een asielvergunning op grond van het nationale beleid.
Om zoveel als mogelijk te bewerkstelligen dat een voordracht kan resulteren in een
acceptatie, wordt UNHCR daarom geïnformeerd over het actuele asielbeleid. In reactie
op de motie heb ik besloten dat bij de uitvraag om voordrachten bijzondere aandacht
zal worden gevraagd voor actueel beleid voor christenen indien daarvan sprake is,
zonder daarmee ruimte weg te nemen van UNHCR welke zaken aan Nederland worden voorgedragen.

De Minister van Asiel en Migratie, M.H.M. Faber-van de Klashorst