Brief regering : Controle en handhaving visserij

32 201
Herziening van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid

Nr. 1672
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 oktober 2024

Met deze brief informeer ik de Tweede Kamer over de ontwikkelingen rondom controle
en handhaving in de visserijsector en zal ik uitgebreider stil staan bij de herziene
Europese Controleverordening (CoVo) onder het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB)
en het implementatieproces hiervan voor de komende jaren.

Gezamenlijk zorgen vissers voor de voedselwinning uit onze Noordzee en grote wateren.
Zij hebben in de afgelopen jaren te maken gehad met grote uitdagingen, bijvoorbeeld
op het gebied van ruimte, het pulsverbod, de Brexit en de gevolgen van de Russische
inval in Oekraïne. Sommige vissers hebben het ingrijpende besluit moeten nemen om
te stoppen, maar gelukkig wil ook een grote groep juist de stap naar de toekomst zetten.
De visserij kent in Nederland een lange traditie, waarbij vissers telkens hebben weten
te innoveren. Ik heb er vertrouwen in dat de vissers hierin ook nu weer zullen slagen.
Zoals in het Hoofdlijnenakkoord (bijlage bij Kamerstuk 36 471, nr. 37) en Regeerprogramma (bijlage bij Kamerstuk 36 471, nr. 96) benoemd is, maak ik mij sterk voor een goede toekomst van deze sector. Samen met
de vissers wil ik toewerken naar een robuuste visserijsector die een regionaal, gezond
en duurzaam product levert uit onze Noordzee en grote wateren. Een sector waar economisch
perspectief is en vissers een goede boterham verdienen binnen de ecologische draagkracht
van de zee. Dit toekomstbeeld wordt geschetst in de visie «Visie voedsel uit zee en
grote wateren» die mijn ambtsvoorganger eerder aan de Tweede Kamer heeft verzonden
(Kamerstuk 21 501-32, nr. 1624). De komende periode zal ik hiertoe samen met alle betrokken partijen een uitvoeringsagenda
opstellen en deze vervolgens ook uitvoeren.

Het opstellen van wet- en regelgeving over visserij op zee valt grotendeels onder
de exclusieve competentie van de Europese Unie (EU). De doelstellingen van het GVB
moeten waarborgen dat de visserij- en aquacultuuractiviteiten op de lange termijn
duurzaam zijn en worden beheerd op een manier die in overeenstemming is met de realisatie
van doelen op ecologisch, economisch en sociaal gebied. Samen met onze buurlanden
en de Europese Commissie (EC) wil ik komen tot een sterker toekomstperspectief voor
onze vissers, binnen de kaders van het GVB.

Het succes van de doelstellingen van het GVB is naast de inzet van vissers voor een
deel afhankelijk van een effectief en doeltreffend controle- en handhavingssysteem.
De Nederlandse overheid heeft de plicht om de Europese regelgeving te implementeren
en deze vervolgens te handhaven. Nederland is daarom gehouden aan de implementatie
van specifieke maatregelen voor controle en handhaving die zijn bepaald in de CoVo.
De lopende inbreukprocedure tegen Nederland voor tekortkomingen bij toezicht op de
weging, registratie en traceerbaarheid van visserijproducten (Aanhangsel van de Handelingen,
2020–2021, nr. 929) maakt het nemen van specifieke maatregelen noodzakelijk. Mede naar aanleiding van
deze ingebrekestelling is de capaciteit bij de NVWA voor het domein visduurzaamheid
in de afgelopen jaren structureel uitgebreid en werkt de NVWA aan het verbeteren van
haar toezicht (Kamerstuk 33 835, nr. 215). Ik ben met de EC in gesprek over de voortgang die Nederland op dit vlak maakt.
Doordat deze correspondentie vertrouwelijk is, kan ik u hierover niet verder informeren.
Wel kan ik u melden dat de ingebrekestelling op het toezicht van de aanlandplicht
afgelopen zomer is ingetrokken door de EC.1 Het is de staande praktijk van de EC dat er bij de intrekking van ingebrekestellingen
geen motivering wordt gegeven.

De herziene Controleverordening

Onder het vorige kabinet heeft Nederland, na een periode van vijf jaar onderhandelen,
in de zomer van 2023 ingestemd met het akkoord dat het Europees Parlement (EP), de
Raad en de EC hebben bereikt over de herziening van de CoVo2. Door deze herziening zullen in de komende jaren veel bestaande controlemaatregelen
wijzigen en ook nieuwe technieken en vereisten geïntroduceerd worden. Ik heb de afgelopen
maanden gebruikt om een proces in te richten ten behoeve van de implementatie van
deze maatregelen, in samenwerking met de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA),
de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), de visserijsector en andere betrokkenen.
In dit proces zijn de wijzigingen voor Nederland in kaart gebracht en de acties uitgewerkt
die ondernomen moeten worden voor een tijdige implementatie.

De herziening heeft betrekking op drie verordeningen: 1) De controleverordening (CoVo;
Verordening (EG) nr. 1224/2009); 2) De verordening tot oprichting van een Europees
Bureau voor Visserijcontrole (EFCA-Verordening; Verordening (EU) 2019/473); en 3) De
verordening houdende de totstandbrenging van een systeem om illegale, ongemelde en
ongereglementeerde visserij te voorkomen (IUU-verordening; Verordening (EG) 1005/2008).
Veruit de meeste en de substantiële wijzigingen bevinden zich in de CoVo. Het voorstel
dat de EC in 2018 presenteerde had tot doel het visserijcontrolesysteem te herzien
en te moderniseren om mee te gaan met de constante ontwikkeling van visserijpraktijken
en -technieken. De bovenstaande verordeningen zijn bovendien voorafgaand aan de totstandkoming
van de laatste herziening van het GVB opgezet en daar om die reden niet volledig mee
in overeenstemming. De herziening moest het ook mogelijk maken om beter aan te sluiten
bij moderne en kostenefficiëntere controletechnologieën en systemen voor gegevensuitwisseling.
De Nederlandse inzet tijdens de onderhandelingen heeft mijn ambtsvoorganger eerder
met de Tweede Kamer gedeeld (Kamerstuk 22 112, nr. 2679).

De gewijzigde CoVo is op 10 januari 2024 gepubliceerd en treedt gefaseerd in werking.
Door de omvang van de wijzigingen treden de meeste maatregelen in 2026 of 2028 in
werking. Enerzijds biedt de herziene CoVo kansen voor de modernisering van het toezicht
en zal ook het gelijke speelveld tussen de Europese vlootsegmenten bevorderen. Anderzijds
baart het mij zorgen dat vissers te maken zullen krijgen met nieuwe controlemaatregelen
die impact zullen hebben op hun bedrijfsvoering. Zoals ik heb aangegeven staan een
aantal controlemaatregelen al vast. Een deel van de controlemaatregelen zal de komende
tijd door de EC, in overleg met lidstaten, verder uitgewerkt worden in gedelegeerde-
en uitvoeringshandelingen. Ik vind controlemaatregelen zoals de invoering van cameratoezicht
aan boord van vissersschepen (REM/CCTV), de uitbreiding van controlemaatregelen naar
de kleinschalige visserij (vaartuigen kleiner dan 12 meter) en wijzigingen in het
sanctieregime ingrijpend. Mijn inzet bij deze onderhandelingen zal zich daarom richten
op de uitvoerbaarheid en proportionaliteit van de maatregelen zodat de impact hiervan
op de visserijsector en de uitvoerende instanties beheersbaar blijft. Ook zal ik oog
houden voor de administratieve lasten. In gesprekken met de EC benadruk ik bovendien
dat de gedelegeerde- en uitvoeringshandelingen op tijd beschikbaar moeten zijn, zodat
de visserijsector, de NVWA en de RVO voldoende tijd hebben voor de implementatie van
de controlemaatregelen. Een overzicht van de belangrijkste wijzigingen is te vinden
in bijlage 1, hieronder licht ik er nog een aantal uit.

REM/CCTV

Met de herzien CoVo wordt de installatie van sensoren en camerasystemen (REM/CCTV)
per 10 januari 2028 verplicht op vissersvaartuigen groter dan 18 meter die een hoog
risico hebben op het niet naleven van de aanlandplicht. De nieuwe bepalingen hebben
gevolgen voor individuele vaartuigen en vlootsegmenten die worden geselecteerd op
basis van een regionale risicobeoordeling. Veel details over de plaatsing van camera’s
en sensoren of het data eigenaarschap zijn nog onbekend en moeten nog verder worden
uitgewerkt door de EC in gedelegeerde- en uitvoeringshandelingen.

Ik ben kritisch op de komst van REM/CCTV, omdat deze maatregel ingrijpend is voor
vissers en hun privacy. Ik heb begrip voor de negatieve reacties uit de visserijsector
en vind het belangrijk dat de impact aan boord beperkt blijft. Daarnaast is er ook
nog veel onduidelijk over de werking van dergelijke systemen. Voor de invoering moet
nog veel doordacht worden. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is de waarborging
van privacy van individuele vissers. Dit geldt ook voor de NVWA en de manier waarop
zij dit instrument effectief kan gebruiken in haar taak als toezichthouder. Hierbij
speelt bijvoorbeeld Europese standaardisering en ook opslag van de gegevens een rol.

Er is momenteel een Europese pilot onder leiding van het Europees Bureau voor Visserijcontrole
(EFCA) gaande die zich richt op de inzet van REM/CCTV. Op deze manier kunnen lidstaten
ervaring op doen met diverse systemen en tijdens werksessies worden deze ervaringen
met elkaar gedeeld. Nederland neemt deel aan deze werksessies om van de ervaringen
van anderen te leren, maar werkt momenteel niet aan een eigen pilot. De visserijsector
heeft moeilijke jaren achter de rug, waardoor ik begrip heb voor het feit dat er nu
geen bereidheid is om dergelijke ingrijpende maatregelen in de praktijk uit te proberen.

In de gesprekken over dit onderwerp in Brussel zal ik mij inzetten voor de proportionaliteit
en uitvoerbaarheid van deze controlemaatregel, waarbij het invoeren van camera’s geen
doel op zichzelf mag worden. Ook zal ik hier nadrukkelijk blijven ingaan op het aspect
van privacy van vissers. In de Europese technische gesprekken bij de verdere uitwerking
van de regelgeving zal door het ontbreken van een Nederlandse pilot minder inbreng
geleverd kunnen worden op basis van ervaringen in de Nederlandse situatie. De ervaringen
uit bijvoorbeeld het Fully Documented Fisheries (FDF) project kunnen waar relevant wel helpen bij het opstellen van technische specificaties.

Verder doe ik mijn uiterste best om te onderzoeken welke mogelijkheden het EMFAF biedt
om de visserijsector, die het de afgelopen jaren al niet makkelijk heeft gehad, eventueel
financieel te kunnen ondersteunen bij de aanschaf van camera’s aan boord, aangezien
de nieuwe camera’s voor vissers een extra lastenverzwaring betekent.

Controlemaatregelen voor de kleinschalige vloot

Ook voor de kleinschalige vloot (vaartuigen kleiner dan 12 meter) zal het één en ander
moeten veranderen. Zo zal op basis van de herziene CoVo de bestaande verplichting
voor het Vessel Monitoring System (VMS) worden uitgebreid naar schepen kleiner dan
12 meter. Hierbij gaat het voornamelijk om de plaatsbepaling via satelliet- of telefoonnetwerk.
Hierbij mag het voor de kleinschalige vloot ook gaan om een afneembaar of mobiel systeem
in plaats van het vaste systeem dat nu geldt voor de schepen boven de 12 meter. Tot
2028 zal voor dit vlootsegment een uitzondering gelden, waardoor de VMS-verplichting
voor de kleinschalige vloot per 10 januari 2028 in werking treedt.

Naast een verplichting voor een VMS aan boord van de kleinschalige vloot zal op basis
van de herziene CoVo vanaf 10 januari 2028 ook de (elektronische) logboekverplichting
worden uitgebreid naar de kleinschalige vloot. Het is al duidelijk dat het huidige
logboeksysteem voor de kleinschalige vloot (E-lite-logboek) niet voldoet aan de Europese
verplichtingen.

Ik vind deze wijzigingen ingrijpend voor de kleinschalige vloot, omdat zij met veel
van deze maatregelen nog niet bekend zijn. Ik zet mij bij de verdere uitwerking in
Brussel in op een draagbare impact van de controlemaatregelen op deze traditionele
sector en dat er rekening gehouden wordt met hun manier van werken. Ook hier doe ik
mijn uiterste best om te onderzoeken welke mogelijkheden het EMFAF voor financiële
ondersteuning kan bieden.

VMS

Zoals hiervoor al benoemd, geldt de Europese verplichting voor een werkend VMS aan
boord van vissersvaartuigen groter of gelijk aan 12 meter sinds 1 januari 2012. Sinds
die datum worden de kosten voor de transmissie van de VMS-data door de NVWA gedragen.
Nederland is de enige lidstaat die de kosten van het VMS voor de individuele vissersvaartuigen
betaalt, wat bijt met het principe van een gelijk Europees speelveld. Daarom is besloten
om de VMS-kosten bij de sector te leggen en hen te verplichten per 1 januari 2026
de beschikking te hebben over een operationeel VMS-contract met een betrokken provider.
Ik heb de sector hierover geïnformeerd. De huidige financiering van het VMS vindt
plaats vanuit het Noordzeeakkoord (NZA) met als doel verbetering van de handhaving
van visserij op de Noordzee. Met het verplaatsen van de kosten naar de sector zal
ik na overleg met de NZA-partners dit handhavingsbudget anders inzetten om datzelfde
doel te bereiken.

Sanctionering

Sinds 1 april 2024 is de bestuurlijke boete op een aantal overtredingen van de visserijregelgeving
van toepassing. Deze staan beschreven in de Regeling bestuurlijke boete Visserijwet
1963 (BWBR0049455). Richting 2026 zal de bestuurlijke boete gefaseerd worden ingevoerd
voor alle overtredingen onder de Visserijwet 1963. Tot die tijd zal de sanctionering
voor een deel van de overtredingen uitsluitend via het strafrecht blijven lopen, zoals
nu al het geval was. Met de invoering van de bestuurlijke boete geeft Nederland invulling
aan een aanbeveling van de Europese Commissie uit 2016.

De wijziging van de CoVo heeft ook gevolgen voor de systematiek van de bestuurlijk
boete zoals deze sinds 1 april 2024 geldt. Vanaf 2026 zal onder andere een verrekening
van het wederrechtelijk verkregen voordeel moeten worden meegenomen in de bestuurlijke
boete. Daarnaast zal de Beleidsregel ernstige inbreuken GVB 2020 komen te vervallen.
Vanaf 10 januari 2026 wordt Europees geregeld wanneer een overtreding een ernstige
inbreuk op de regels van het GVB is. Dit heeft ook impact op de systematiek van de
bestuurlijke boete omdat deze nu gebaseerd is op de Beleidsregel ernstige inbreuken
GVB 2020. In de herziene CoVo is een gedetailleerde en uitputtende lijst van criteria
opgenomen om bepaalde inbreuken op de GVB-regels als ernstig te beschouwen. Daarnaast
is er een categorie inbreuken die op grond van de CoVo altijd beschouwd zal worden
als ernstig. Met deze wijziging is beoogd een gelijk speelveld tussen lidstaten te
bevorderen en evenredigheid van het sanctiebeleid te waarborgen. Naast de wijzigingen
in de bepaling van ernstige inbreuken, zal de systematiek van de bestuurlijke boete
de komende jaren verder in lijn worden gebracht met de vereisten van de herziene CoVo.

Met de introductie van de bestuurlijke boete beschikt de NVWA over een nieuw instrument
om overtredingen te sanctioneren. Echter, in de praktijk van de vissers zal er weinig
veranderen. Zij zullen bij het begaan van een ernstige inbreuk beboet worden, zoals
ook nu al het geval is.

Vervolgstappen

De komende jaren richt ik mij op een correcte implementatie van de herziene CoVo in
Nederland met oog voor de situatie van onze vissers. Daarnaast zal ik in Brussel de
Nederlandse ervaringen en belangen voor proportionele en uitvoerbare regelgeving inbrengen
bij de verdere uitwerking van de regelgeving.

Een zeer belangrijk aspect om de implementatie te doen slagen is het draagvlak bij
de visserijsector. Ik zal zorg dragen voor en goede informatievoorziening over de
wijzigingen. Ik begrijp dat de implementatie impact zal hebben op de visserijsector.
Ik vind ik het dan ook belangrijk dat de vissers een stem hebben bij de uitwerking
van de plannen. Daarom zal er een maandelijks overleg plaatsvinden met het Ministerie
van LVVN, de NVWA en de visserijsector om de betrokkenen mee te nemen in het proces
en waar mogelijk uitleg en inspraak te bieden. Het gezamenlijk uitwerken van uitvoerbare
en handhaafbare controlemaatregelen speelt een belangrijke rol bij het creëren van
draagvlak en kan uiteindelijk leiden tot een verbetering van het naleefgedrag.

Dit najaar zullen verschillende projecten bij de NVWA en RVO starten die toewerken
naar de implementatie van de controlemaatregelen. De sector zal bij deze projecten
worden betrokken. Deze projecten zullen gefinancierd worden uit het EMFAF, waarin
nog ruim € 21 miljoen beschikbaar is voor het verbeteren van de controle en handhaving.
In verband met de ingebrekestelling voor het toezicht op de weging, registratie en
traceerbaarheid van visserijproducten heeft de EC deze middelen tot op heden geblokkeerd.
Daarom werk ik samen met de NVWA hard aan het opheffen van de ingebrekestelling zodat
deze middelen nog vóór 2028 vrijkomen. Verder ga ik, zoals eerder aangegeven onderzoeken
welke mogelijkheden het EMFAF biedt om de visserijsector eventueel te kunnen ondersteunen
bij de aanschaf van noodzakelijk controlemiddelen. Aanvullend op de middelen in het
EMFAF is er tot 2030 € 9,5 miljoen gereserveerd op de LVVN begroting. Deze middelen
zijn onder andere bestemd voor capaciteitsuitbreiding bij RVO en de NVWA in verband
met de uitbreiding van de controletaken. In het proces zal de komende tijd worden
nagegaan waar deze middelen het beste ingezet kunnen worden. Ik zal de Tweede Kamer
over de voortgang van de implementatie blijven informeren.

De herziening van het systeem voor controle en handhaving zal de komende jaren veel
betekenen voor de visserijsector en ook voor de uitvoerende instanties. Bestaande
praktijken zullen moeten worden getoetst aan nieuwe wet- en regelgeving en nieuwe
controlemiddelen zullen aan boord en op de kade gerealiseerd moeten worden. De herziening
biedt echter ook kansen om samen met de uitvoeringsinstanties, de toezichthouder en
de visserijsector te werken aan uitvoerbare en handhaafbare controlemaatregelen. Uiteindelijk
moeten de controlemaatregelen op de lange termijn de duurzaamheid van visserij- en
aquacultuuractiviteiten waarborgen en daarmee een toekomst voor de visserij in onze
Noordzee mogelijk houden.

De Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, J.F. Rummenie