Brief regering : Reactie op de notitie ‘Afvang en opslag CO2: miljarden aan fossiele subsidies’ van Greenpeace Nederland

Nr. 1411
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 september 2024

De vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat (nu: Klimaat en Groene Groei)
heeft verzocht te reageren op de brief die de commissie ontving van Greenpeace Nederland
d.d. 8 maart 2024 over «Afvang en opslag CO2: miljarden aan fossiele subsidies».1 Via deze brief stuur ik u mijn reactie, waarbij ik in ga op het belang van CCS-technologie
voor het bereiken van de klimaatdoelstellingen en de verschillende instrumenten die
ik inzet om CCS te ontwikkelen.

Waarom CCS?

Door CO2 af te vangen en permanent geologisch op te slaan diep onder de zeebodem komen deze
emissies niet in de atmosfeer en wordt klimaatverandering gemitigeerd. CCS levert
daarmee een concrete en onmisbare bijdrage aan de groene groei van de Nederlandse
economie en aan het behalen van de Nederlandse en Europese klimaatdoelstellingen.
Zonder CCS is bijvoorbeeld het 2030 CO2-reductiedoel voor de Nederlandse industrie niet haalbaar.

Greenpeace roept in haar notitie op de ontwikkeling van CCS niet te ondersteunen.
Deze opvatting deel ik niet. CCS levert een kosteneffectieve bijdrage aan het behalen
van de klimaatdoelen. Het Porthos-project, dat de bouwfase heeft bereikt, toont aan
hoe concreet en significant deze bijdrage is: vanaf 2026 zal 2,5 Megaton CO2 per jaar worden afgevangen en opgeslagen. Met de totale inzet van CCS is een nog
vele malen grotere bijdrage te bereiken. Nederland heeft afgesproken in 2030 een reductie
van broeikasgassen van 55% te realiseren en wettelijk vastgelegd om in 2050 klimaatneutraal
te zijn.2 Uit analyses van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en internationale instanties
zoals het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) en het Internationaal Energie
Agentschap (IEA) blijkt de noodzaak van CCS om deze doelstellingen te halen.3 Om daadwerkelijk in 2030 een significante bijdrage te kunnen leveren, is tijdige
ontwikkeling van de infrastructuur voor CCS van groot belang. Op EU-niveau introduceert
de EU de Net Zero Industry Act4 hiertoe een verplichting voor olie- en gasproducenten om in 2030 vijftig megaton
per jaar aan opslagcapaciteit te hebben gerealiseerd. Voorts vormt CCS een belangrijke
pijler van de Europese koolstofstrategie5 en het EU-Klimaatbeleid 2040. In mijn brief in reactie op de motie van het lid Postma
(Kamerstuk 31 793, nr. 262)6 ga ik verder in op de inzet van Nederland ten aanzien van deze ontwikkelingen. Deze
brief zend ik u uiterlijk medio september 2024 toe, voorafgaand aan het commissiedebat
Klimaat en Groene Groei van 26 september 2024.

Naast dat CCS noodzakelijk is voor het behalen van de klimaatdoelstellingen, draagt
het als transitiemaatregel eveneens bij aan het tijdig verduurzamen van de industrie
en een aantrekkelijk vestigingsklimaat in Nederland. Het afvangen en opslaan van CO2 vormt een belangrijk onderdeel van een effectieve en efficiënte transitie naar een
klimaatneutrale economie, door het reduceren van emissies bij processen of sectoren
die op korte termijn relatief lastig te verduurzamen zijn. Het niet ondersteunen van
CCS via (innovatie)subsidies zou leiden tot een energie- en klimaattransitie met hogere
maatschappelijke kosten. CCS beschouw ik daarom als een maatregel om (i) CO2-reductie te bereiken, (ii) de concurrentiepositie van Nederland te ondersteunen,
(iii) de Nederlandse industrie te verduurzamen, en (iv) in de toekomst koolstofverwijdering
te realiseren. CCS bevordert de groene groei en vermindert schadelijke uitstoot. In
dit verband vindt het kabinet (innovatie)subsidies voor CCS in beginsel gelegitimeerd.

Instrumenten die CCS ondersteunen

Er zijn en worden diverse instrumenten ingezet om de ontwikkeling van de eerste CCS-projecten
in Nederland te steunen. Deze instrumenten dragen eraan bij dat de eerste CCS-projecten
in Nederland in een (ver)gevorderd stadium zijn. Porthos, een project van drie staatsdeelnemingen,
heeft vorig jaar haar investeringsbeslissing kunnen nemen en is gestart met de bouw.
In dat kader hecht ik waarde aan de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat de inzet
van SDE++ subsidie voor CCS via het Porthos-project een ruimschoots doelmatige manier
is om CO2-uitstoot naar de lucht te verminderen. De kosten blijven ver onder de doelmatigheidsnormen
van € 300,– per vermeden ton CO2. Uw Kamer is reeds geïnformeerd over de verschillende geldstromen die vanuit de overheid
naar CCS gaan.7 Hieronder ga ik in op de verschillende instrumenten waaraan Greenpeace in haar brief
refereert: (1) de SDE++, (2) maatwerkafspraken, de EIA en Europese subsidies, (3) de
garantieregeling Porthos en (4) subsidie via staatsdeelnemingen.

1. SDE++

Het doel van de SDE++ is kosteneffectieve CO2-reductie, door met de beschikbare middelen zoveel mogelijk CO2-reductie te realiseren. In het klimaatakkoord is afgesproken dat subsidiëring van
CCS niet ten koste mag gaan van de ontwikkeling van duurzame energietechnieken. Dit
betekent dat CCS alleen gesubsidieerd wordt als er geen kosteneffectieve alternatieven
zijn. Jaarlijks wordt onafhankelijk beoordeeld of er alternatieve maatregelen zijn
waarvan de kosteneffectiviteit vergelijkbaar is met die van CCS. Daarmee kan worden
bepaald of stimulering van CCS middels de SDE++ nog steeds passend is. Vooralsnog
is dat het geval. In de SDE++ behoren de CCS-categorieën tot de meest kosteneffectieve
technieken om CO2 te reduceren. Verder is vastgelegd dat er na 2035 geen nieuwe SDE++-beschikkingen
meer worden verstrekt voor fossiele CCS-projecten.8 Hiermee beoogt de overheid op korte termijn een kostenefficiënte CO2-reductie mogelijk te maken, maar tegelijkertijd ook duidelijk te maken dat industriële
partijen op de langere termijn alternatieve technieken dienen toe te passen.

Daarnaast is een deel van de gereserveerde middelen afgeschermd voor bepaalde technologieën.
Deze «hekjes» zorgen ervoor dat er SDE++ budget beschikbaar blijft voor technologieën
die minder kostenefficiënt zijn, maar die op de langere termijn nodig zijn voor de
energietransitie en toekomstige CO2-reductie. Voor de SDE++-ronde van 2024 zijn hogere hekjes voorgesteld van € 1 miljard
voor de domeinen «lagetemperatuurwarmte», «hogetemperatuurwarmte» en «moleculen».
Tegelijkertijd is het openstellingsbudget van de 2024-ronde € 3,5 miljard hoger dan
het openstellingsbudget van de 2023-ronde, waardoor het mogelijk is dat ook in 2024
subsidie aan CCS wordt toegekend.9

CCS is kosteneffectief, maar kan op veel plekken nog niet uit zonder subsidie. Waar
de afvang-, transport- en opslagkosten beperkt zijn, kunnen afhankelijk van de ontwikkeling
van de ETS-prijs de daadwerkelijke subsidie-uitgaven wel beperkt zijn. Voor de meeste
CCS-projecten geldt dat momenteel een onrendabele top resteert en dat SDE++ nodig
is om ervoor te zorgen dat de investeringen nu al plaatsvinden, bij een lagere ETS-prijs
dan de kosten voor een vermeden ton CO2. De SDE++ zorgt er dus voor dat CO2-reductie nu al kan plaatsvinden.

In haar brief benoemt Greenpeace verder dat CO2 op zichzelf al enige marktwaarde heeft en dat subsidie voor CCS-projecten om die
reden niet nodig is. Hoewel CO2 inderdaad ook kan worden gebruikt voor directe toepassing (CCU), bijvoorbeeld voor
het toevoegen van prik aan frisdranken en het bemesten van tuinbouwkassen, zijn de
volumes die daarvoor nodig zijn vele malen lager dan de uitstoot van CO2. Bovendien resteert voor CCU ook in veel gevallen een onrendabele top, ondanks dat
er een markt is voor CO2. Ook voor CCU is daarom in veel gevallen subsidie noodzakelijk.

In eerdere SDE++ openstellingsrondes is inderdaad, zoals Greenpeace schrijft, een
aanzienlijk deel van het openstellingbudget naar de subsidiëring van CCS gegaan. Echter,
er kan nog niet worden bepaald hoeveel subsidiemiddelen daadwerkelijk worden uitbetaald.
De bedragen die Greenpeace noemt, staan nog niet vast of zijn maximumbedragen en niet
daadwerkelijke uitbetalingen. De uitbetalingen zijn namelijk afhankelijk van de toekomstige
CO2-prijs. Het is waarschijnlijk dat er minder en mogelijk voor sommige CCS-projecten
zelfs geen subsidie wordt uitgekeerd. De openstellingsronde voor de SDE++ 2024 is
nog niet begonnen. Hierdoor worden er op dit moment nog geen subsidiegelden toegekend.
Ook voor wat betreft de basisbedragen die Greenpeace noemt in haar brief geldt dat
de verwachte subsidie-uitgaven aan CCS veel lager zijn dan het basisbedrag. Per definitie
wordt aan de minder kosteneffectieve technieken in de SDE++ meer subsidie per ton
uitgekeerd dan aan CCS. Daarbij komt dat de basisbedragen verschillen per CCS-categorie
en niet altijd hetzelfde zijn. Bij het berekenen van de basisbedragen houdt het PBL
voorts al rekening met een rendement op eigen vermogen. Dit geldt voor CCS, maar ook
voor de andere technieken zoals zon-PV, geothermie en waterstofproductie.10

Tot slot benadruk ik dat het in de SDE++ niet gaat om een financiering tegen lage
rente. Een SDE++ subsidie wordt pas uitgekeerd vanaf het moment dat er CO2 wordt opgeslagen. Bedrijven moeten de investering dus zelf voorfinancieren en deze
bekostigen.

2. EIA, maatwerkafspraken en Europese subsidies

In haar notitie verwijst Greenpeace bovendien naar andere instrumenten, zoals de EIA,
Europese subsidies en de maatwerkafspraken. Ik wil over de combinatie van subsidies
benadrukken dat bij elk SDE++ traject een staatssteuntoets plaatsvindt die waarborgt
dat de subsidies de subsidiebehoefte niet kunnen overstijgen. Daarnaast is het niet
mogelijk om én SDE++ subsidie te ontvangen en aanspraak te maken op de Energie-investeringsaftrek
(EIA). Ook is een combinatie van maatwerksubsidie en een SDE++ subsidie niet aan de
orde.

Dat is een van de redenen waarom Yara Sluiskil wel in aanmerking kwam voor de maatwerksubsidie
voor een project waarmee Yara Sluiskil vanaf 2025 over een periode van vijftien jaar
maximaal 800 kiloton CO2 per jaar via Northern Lights zal opslaan.

Yara Sluiskil komt daarmee voor haar CCS-project dus niet in aanmerking voor SDE++-subsidie.
Gelet op de bijdrage aan de CO2-reductie en het feit dat Yara Sluiskil niet in aanmerking kwam voor SDE++, is besloten
een incidentele maatwerksubsidie van maximaal € 30 mln. te verlenen om de onrendabele
top van het project af te dekken, tegenover de totale investering van € 194 mln. Daarnaast
maakt Yara Sluiskil met dit project ook aanspraak op de EIA, een generieke regeling
waarop veel bedrijven aanspraak maken. Naar verwachting zal Yara met de EIA € 26 mln.
terugkrijgen van hun investering. Deze overheidssteun is naar mijn oordeel doelmatig,
aangezien deze zich vertaalt in een subsidie-intensiteit van maximaal € 7,50 per ton
gereduceerde CO2.11 Dat ligt, in vergelijking met verleende SDE++-subsidies (categorie 2b bestaande installatie,
bestaande CO2-afvang, vloeibaar transport) onder het gemiddelde van € 28,– per ton afgevangen en
opgeslagen CO2. Bovendien is in de maatwerksubsidiebeschikking een waarborg opgenomen in de vorm
van een financiële terugsluis van de subsidie als het project toch rendabel blijkt
te zijn.

3. Garantieregeling Porthos

In haar brief benoemt Greenpeace verder als instrument de garantieregeling voor Porthos.
Eerder is de Kamer hierover uitgebreid geïnformeerd.12 De garantie is destijds verstrekt om verdere vertraging in het project te voorkomen.
Porthos heeft de garantie uiteindelijk niet uitbetaald gekregen, omdat het project
door een positief oordeel van de Afdeling bestuursrechtsspraak van de Raad van State
uiteindelijk door heeft kunnen gaan. Voor het krijgen van de garantieregeling heeft
Porthos aan de rijksoverheid een marktconforme premie betaald van € 21,9 mln.

4. «Subsidie via staatsdeelnemingen»

Als laatste instrument benoemt Greenpeace in haar brief de deelname van staatsdeelnemingen
aan CCS-projecten. De staatsdeelnemingen Gasunie en EBN nemen deel aan de twee grote
CCS-projecten in Nederland, Porthos en Aramis. Daarnaast neemt het Havenbedrijf Rotterdam
deel in Porthos. Dit betekent echter niet dat sprake is van fossiele subsidies via
de inzet van staatsdeelnemingen. In haar notitie refereert Greenpeace aan een passage
van het PBL en het Centraal Planbureau die voorts niet ziet op CCS-activiteiten, maar
op de deelname van staatsdeelnemingen in de olie- en gaswinning. Anders dan Greenpeace
schrijft in haar notitie wordt de deelname van staatsdeelnemingen aan CCS-projecten
door de planbureaus daar dus niet gelijkgesteld met fossiele subsidies.

Staatsdeelnemingen investeren weliswaar in CCS-projecten, maar zij verdienen de investeringen
over de looptijd van het project ook weer terug met bovendien een verwacht rendement
op de gemaakte investeringen. Ik zie de deelname van staatsdeelnemingen dan ook niet
als een subsidie. Bovendien, doordat staatsdeelnemingen transport en opslag infrastructuur
voor CO2 aanbieden, vloeit de subsidie die wordt betaald aan industriële partijen, uitsluitend
in het geval dat de CO2-prijs onvoldoende hoog is, ook deels weer terug naar de Staat.

Over het beleid en de marktordening met betrekking tot CCS is onafhankelijk advies
gegeven in een expert opinion. Deze is april jl. met uw Kamer gedeeld.13 Zoals met uw Kamer gedeeld ondersteunt de uitkomst van de expert opinion het beleid en de marktordening rondom staatsdeelnemingen in CCS.

Conclusie

Tijdens deze afbouwfase tot klimaatneutraliteit is de afvang, transport en opslag
van de CO2-uitstoot een benodigde maatregel om de klimaatdoelstellingen te behalen, omdat hiermee
emissiereductie behaald kan worden bij processen en sectoren die relatief lastig te
verduurzamen zijn. In de toekomst biedt koolstofverwijdering de mogelijkheid om te
compenseren voor restemissies die niet of moeilijk te vermijden zijn en kan op die
manier bijdragen aan klimaatneutraliteit in 2050. Ook hiervoor is CCS-beleid van groot
belang. Het is geen kwestie van kiezen tussen technieken. CCS is nodig, zoals recent
ook bevestigd door het PBL.14 CCS sluit andere maatregelen ook niet uit. Integendeel, door beide te doen wordt
er meer CO2-reductie gerealiseerd.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans