Brief regering : Monitoring btw-nultarief zonnepanelen

Nr. 142
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juni 2024

Per 1 januari 2023 is een btw-nultarief ingevoerd op de levering en installatie van
zonnepanelen op of in de onmiddellijke nabijheid van woningen. Hiermee wil het demissionaire
kabinet de maatschappelijke complexiteit en de bijbehorende administratieve lasten
voor zonnepaneelhouders en uitvoeringslast voor de Belastingdienst verminderen en
(bijkomend) investeringen in zonnepanelen en zonnepanelen als dakbedekking stimuleren.
In de memorie van toelichting behorende bij dit wetsvoorstel is opgenomen dat vanaf
minimaal een jaar na invoering van de maatregel wordt gemonitord of de maatregel uitwerkt
zoals verwacht.1 Hierin zijn 4 expliciete vragen opgenomen die in deze Kamerbrief geadresseerd worden:

− Melden zonnepaneelhouders zich minder als btw-ondernemer en zo ja; hoeveel minder?

− In hoeverre is de uitvoeringslast voor de Belastingdienst afgenomen?

− Wat zien we in de prijsontwikkeling van de levering en installatie van zonnepanelen
op of in de onmiddellijke nabijheid van woningen?

− Komt het geraamde budgettaire effect overeen met wat we in de data zien?

Aantal aanmeldingen zonnepaneelhouders KOR

Sinds de inwerkingtreding van het btw-nultarief voor zonnepanelen op of bij woningen
per 1 januari 2023 is het aantal aanmeldingen zonnepaneelhouders drastisch afgenomen.
Figuur 1 hieronder laat een inschatting zien van het maandelijkse aantal aanmeldingen
van zonnepaneelhouders in de kleineondernemersregeling (KOR) tussen 2022 en de eerste
helft van 2023. Het maandelijkse aantal aanmeldingen bouwt vanaf de invoering van
het nultarief af tot slechts 2.000 aanmeldingen in juli 2023.

Figuur 1: maandelijkse aanmeldingen zonnepaneelhouders KOR

In totaal zijn er in 2023 70.839 aanmeldingen geweest, in 2022 bedroeg dit nog 355.434.
Dat dit aantal niet nog lager is uitgevallen komt naar alle waarschijnlijkheid doordat
een groep particulieren eind 2022 zonnepanelen heeft aangeschaft (en betaald) en zich
vervolgens in de loop van het jaar 2023 heeft gemeld bij de Belastingdienst om de
btw terug te vragen. Dit is ook terug te zien in bovenstaande grafiek, vanaf 2023
is de daling niet direct, maar verloopt geleidelijk. Tot dusver zijn er in 2024 nog
slechts 1.057 aanmeldingen binnengekomen. Het aantal aanmeldingen is daarmee, zoals
verwacht, sterk teruggelopen sinds de invoering van het btw-nultarief.

Gevolgen uitvoeringspraktijk

Zoals is beschreven in de uitvoeringstoets bij het wetsvoorstel, leidde de noodzakelijke
interactie met zonnepaneelhouders niet alleen tot extra uitvoeringskosten, maar zorgde
dit ook voor complexiteit bij de Belastingdienst vanwege het afwijkende karakter van
deze doelgroep ten opzichte van reguliere ondernemers. Conform de eerdere verwachting
bij de Belastingdienst heeft de introductie van het btw-nultarief geleid tot een aanzienlijk
lager aantal verzoeken van zonnepaneelhouders om registratie als btw-ondernemer en
teruggaaf van btw. Daarmee is een groot stuk van de complexiteit en de daarbij behorende
uitvoeringslast bij de Belastingdienst afgenomen. Het is evenwel nog te vroeg om een
kwantitatief beeld van de afname te schetsen. Dit houdt ook verband met het feit dat
er nog een grote groep bestaande zonnepaneelhouders bij de Belastingdienst is geregistreerd.

Aanvankelijk kwam er nog een grote hoeveelheid vragen binnen bij de Belastingdienst
vanuit zowel het bedrijfsleven als vanuit particulieren, maar gedurende het jaar 2023
is de uitvoeringslast bij de Belastingdienst afgenomen. Vrij snel na de inwerkingtreding
van het btw-nultarief voor zonnepanelen is ook het beleidsbesluit «Btw-heffing en
toepassing KOR bij zonnepanelen» geüpdatet. In het geüpdatete besluit zijn de in de
praktijk opgekomen vragen over de reikwijdte en de toepassing van het btw-nultarief
voor zonnepanelen beantwoord.2 Tevens zijn naar aanleiding van de binnengekomen vragen uitgebreide «Vragen en Antwoorden»
gepubliceerd op de website van de Belastingdienst.3 Daarnaast heeft de Belastingdienst uitvoerig overleg gevoerd met verschillende brancheorganisaties
om de vragen en onduidelijkheden die bij installateurs en leveranciers van zonnepanelen
leefden op voorhand te beantwoorden en weg te nemen. Dit heeft bijgedragen aan een
soepele implementatie van het btw-nultarief in de praktijk.

Marktontwikkelingen en budgettair belang

De markt voor zonnepanelen werd in 2023 gekenmerkt door afname van de prijs van zonnecellen
en een onafgebroken toename van het opgestelde vermogen, wat inhoudt dat het aantal
zonnepaneelinstallaties ook is toegenomen. De tabel hieronder laat de prijsontwikkeling
zien van zonnepanelen, in de vorm van de prijs per kilowattuur vermogen, en de ontwikkeling
van het opgestelde vermogen (de totale mogelijke productie van zonnepaneelinstallaties).

Jaar

Aantal installaties

%-verandering

Opgesteld vermogen

%-verandering

Prijs/KwH

2019

960248

3236417

2020

1267651

+32%

4488623

+39%

1,26

2021

1611689

+27%

5843084

+30%

1,20

2022

2129616

+32%

8028228

+37%

1,83

2023*

2770728

+30%

11003828

+37%

1,24

Bron: CBS en Milieucentraal

Naar verwachting zou het invoeren van een nultarief leiden tot een verlichting van
administratieve lasten voor huishoudens en de Belastingdienst en extra stimulering
van investeringen in zonnepanelen. Dit effect hangt af van de mate waarin de maatregel
doorwerkt in de consumentenprijs en van de administratieve lastenvermindering. Voor
invoering van het nultarief maakten huishoudens gebruik van de KOR en konden zij de
betaalde btw in aftrek brengen. Dat ging wel gepaard met administratieve lasten voor
hen. Het is mogelijk dat installateurs het btw-voordeel van het nultarief niet volledig
doorberekenen aan consumenten. Door het nultarief kan het aantrekkelijker zijn geworden
voor consumenten om zonnepanelen aan te schaffen, omdat de administratieve lasten
voor hen flink zijn afgenomen. Dit kan hebben bijgedragen aan de toename van het opgesteld
vermogen bij woningen. Daarnaast is mogelijk dat sommige consumenten eerder geen gebruik
maakten van de KOR. Voor deze groep daalt de belastingdruk.

Het is niet mogelijk om met de beschikbare gegevens de effecten van het nultarief
te kwantificeren. Zoals hierboven aangegeven zijn er slechts in beperkte mate gegevens
beschikbaar over de installaties van zonnepanelen en de kosten daarvan. Daarnaast
kan het effect van het nultarief niet geïsoleerd worden van andere marktontwikkelingen.
De prijs van zonnepanelen is bijvoorbeeld beïnvloed door de sterk fluctuerende prijs
van grondstoffen. Tot slot is het daardoor ook niet mogelijk om een betere inschatting
te maken van het budgettaire belang. De oorspronkelijke raming voor de kosten van
het invoeren van een btw-nultarief bedraagt op € 31 mln. per jaar.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij