Brief regering : Munitieproductie

Nr. 425 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 januari 2024

Inleiding

De internationale veiligheidssituatie verslechtert en de onzekerheid neemt toe. Het
is daarom noodzakelijk voor Nederland, onze NAVO-bondgenoten en Europese partners
om maatregelen te nemen om Oekraïne te blijven steunen en om de voorraden van de eigen
krijgsmachten sneller te verhogen. Omdat meerdere landen dit tegelijkertijd en met
een structurele meerbehoefte doen, moeten we dit moment ook aangrijpen om onder andere
via onze bestellingen gericht een bijdrage te leveren aan het verhogen van de toekomstige
productie- en leveringszekerheid vanuit de Europese industrie. Dit vraagt om een industriepolitiek
vanuit Nederland waarbij we samen met onze Europese partners en NAVO-bondgenoten inkopen,
zodat we naast de reguliere levering van munitie ook een bijdrage leveren aan het
versterken van de munitie industrie als geheel. In deze brief informeren we u over
de aanvullende acties die we op korte- en middellange termijn zetten.

Munitie vormt een essentieel onderdeel van de steun aan Oekraine en vormt de basis
van iedere krijgsmacht. Daarom heeft Defensie in de afgelopen twee jaar verschillende
maatregelen genomen voor extra bestellingen en leveringen.

Leveringen van munitie uit (operationele) voorraden aan Oekraïne hebben consequenties
voor de snelheid waarmee de eigen inzetvoorraad kan worden aangevuld. Inmiddels wordt
munitie voor levering aan Oekraine daarom steeds meer direct commercieel aangekocht.1 Daarnaast heeft Defensie, in lijn met de motie-Valstar c.s.2, in 2022 gebruik gemaakt van een versneld proces en een incidentele suppletoire begroting
om bestellingen voor munitie ter waarde van circa een half miljard euro te plaatsen.3 Bovenop deze lopende bestellingen heeft Defensie in 2023 voor een bedrag van anderhalf
miljard euro aan extra opdrachten geplaatst.4

Deze maatregelen zorgen ervoor dat de Nederlandse inzetvoorraad stapsgewijs groeit
naar het niveau van een strategische voorraad op basis van de geldende NAVO-normen.
Vanwege de dreiging van een grootschalig conflict is de urgentie echter groter geworden
waardoor extra versnellingsmaatregelen nodig zijn.

Korte termijn maatregelen

In lijn met de motie-Tuinman en van Campen over het plaatsen van orders voor gangbare
munitiesoorten (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1978) treft Defensie voorbereidingen om voor de korte termijn binnen de Defensiebegroting
versneld aanvullend munitie te bestellen. Wij zullen uw Kamer door middel van een
DMP-brief zo spoedig mogelijk informeren over de invulling hiervan en de daarbij behorende
consequenties. Dit geldt zowel voor de voorraad Battle Decisive Munitions (BDM)5 als voor de voorraad non-BDM (onder meer klein kaliber munitie voor geweren en mitrailleurs,
handgranaten en explosieven). Aanvullende bestellingen voor non-BDM worden grotendeels
binnen de bestaande contractuele ruimte geplaatst.6 Dit loopt in lijn met het besluit van de NAVO om tussentijds de normen voor de strategische
voorraad munitie te verhogen. De opgedragen voorraadnormen voor luchtverdediging en
grondgebonden gevechts-systemen zijn midden-2023 naar boven bijgesteld. Naar verwachting
worden de normen voor wapensystemen in het lucht- en maritieme domein ook naar boven
bijgesteld.

Nederland heeft sinds begin deze eeuw7 geen nationale munitieproducerende industrie meer, noch voor de BDM, noch voor non-BDM.
Daarom verwerft Defensie de complexere BDM, zoals luchtverdedigings-raketten of precision guided munitions, batchgewijs met separate opdrachten veelal gefaciliteerd via het FMS-proces in de
Verenigde Staten of in andere BDM-producerende landen via government-to-government aankopen.8 Om extra inkoop hiervan te versnellen moet opdracht worden gegeven, bij voorkeur
door gebruik te maken van vraagbundeling en in Europa. Dit is recent en in lijn met
motie-Dassen over meer gezamenlijke Europese inkoop van munitie (Kamerstuk 36 124, nr. 20) gebeurd door Roemenië, Spanje, Duitsland en Nederland, onder coördinatie van de
NAVO Supply and Procurement Agency (NSPA) voor de nieuwe productielijn van Patriot luchtverdedigingsraketten in Europa.
Defensie steunt dergelijke initiatieven voor vraagbundeling en opschaling van de Europese
productiecapaciteit actief. Daarbij streven wij gericht naar meer productie van hoogtechnologische
BDM in Europa, bijvoorbeeld in de vorm van licentieproductie van raketten die tot op heden
via het FMS-proces in de VS worden aangekocht. We zoeken daarbij samen met het Ministerie
van EZK actief naar mogelijkheden om de Nederlandse Defensie industrie te betrekken,
onder meer door licentieproductie in Europa, consortiumvorming en afspraken m.b.t.
industriële participatie.

Voor non-BDM beschikt Defensie vaak over langlopende raamcontracten, bijvoorbeeld
voor klein kaliber munitie (KKM) voor geweren en mitrailleurs. Dit geldt ook voor
de eenvoudiger BDM zoals middenkaliber kanonmunitie voor bijvoorbeeld de CV90 infanteriegevechtsvoertuigen
en grootkaliber vuursteunmunitie zoals mortiergranaten of 155mm artilleriegranaten
voor de Pantserhouwitser. Circa 80% van de klein- en middenkaliber munitie wordt door
Nederland in Europa besteld.9 Een eerste marktanalyse wijst uit dat de bestaande Europese fabrikanten voldoende
opschaalvermogen hebben om de Nederlandse meerbehoefte voor de inzetvoorraad klein-
en middenkaliber munitie binnen vier jaar te kunnen vervullen. Zoals gezegd, kiest
Defensie er daarom voor om de ruimte in de bestaande (raam)contracten nog verder uit
te nutten zodat we onze munitievoorraden – sneller dan in de Defensienota 2022 aangegeven –
laten doorgroeien richting de geldende NAVO-normen.10 Om dat te kunnen financieren moeten we enkele voorgenomen projecten vooralsnog niet
uitvoeren.

Demilitarisatie

In de Kamerbrief van 5 juni 2023 is uw Kamer geïnformeerd over de knelpunten omtrent
demilitarisatie.11 Vanwege (inter-)nationale regelgeving voor het transporteren van te demilitariseren
munitie zet Defensie voor de lange termijn meer in op demilitarisatie in Nederland.
Samen met kennisinstituten en het bedrijfsleven worden op de korte termijn initiatieven
ontplooid om hiervoor technische oplossingen te ontwikkelen.12

Vergroten productie- en leveringszekerheid

Het kabinet onderkent dat de munitie-producerende industrie moet opschalen, zowel
binnen het NAVO bondgenootschap voor de noodzakelijke afschrikking en verdediging,
als binnen Europa voor het verminderen van afhankelijkheden. Defensie zet nu stappen,
zoals vraagbundeling, om het effect van vergroting van de productiezekerheid en leveringszekerheid
op de middellange termijn te bereiken. Dat doen we door bestaande Europese contracten
maximaal uit te nutten en aanvullend voor gerichte munitiesoorten te onderzoeken hoe
Nederland kan bijdragen aan vraagbundeling.

Het bouwen van nieuwe productielijnen kost echter tijd en duurzame inversteringen.
Op de middellange termijn zijn dan ook aanvullende stappen nodig om de productie-
en leveringszekerheid te vergroten. Daarom kijkt het kabinet nadrukkelijk naar vergroting
van de productiezekerheid en leveringszekerheid in een context van strategische autonomie,
in samenwerking met onze Europese partners en NAVO-bondgenoten, om de risico’s van
specifieke strategische afhankelijkheden te verminderen. Een harde randvoorwaarde
blijft dat munitie moet voldoen aan de juiste veiligheids- en kwaliteitseisen.

Van de steun aan Oekraïne hebben we geleerd dat het productiezekerheid belangrijk
is als randvoorwaarde om sneller te kunnen beschikken over militair materieel, waaronder
munitie. Daarom moeten we sneller, meer gezamenlijk en gestandaardiseerd inkopen om
snellere levering en betaalbare prijzen te realiseren. Een recent voorbeeld van effectieve
vraagbundeling en vergroting van de interoperabiliteit is de gezamenlijke bestelling
van lichte anti-tank raketten. Het contract voor levering van deze Very Short Range Anti-Tank (VSRAT) systemen is midden-2022 namens 13 NAVO-bondgenoten door de NSPA getekend.
Door schaalvoordelen zijn de eerste raketten een jaar eerder dan voorzien aan de eenheden
geleverd.13 Voor specifieke munitie-soorten onderzoekt Defensie aan welke vraagbundelingsinitiatieven
het mee kan doen om dergelijke opschaling van productie te bereiken.

Voor de leveringszekerheid geldt dat in een markt die door opgelopen geopolitieke
spanningen, een snel groeiende vraag en een achterblijvend aanbod meer onder druk
komt te staan, Nederland de strategische nationale belangen sterker borgt. Naast product,
levertijd en prijs zal Defensie in het vervolg vaker productiezekerheid, leveringszekerheid
en strategische autonomie meewegen. Dit kan betekenen dat Defensie een hogere prijs
moet betalen voor munitie omdat het bijvoorbeeld in Europa wordt geproduceerd in plaats
van daar buiten. Hiervoor treedt Nederland samen met Europese partners ook in gesprek
met de VS als het gaat om FMS licenties voor Europese productiefaciliteiten, zoals
in het voorbeeld van de Patriots. Defensie zal raamcontracten die op de middellange
termijn aflopen tijdig bekijken om te kunnen besluiten of met nieuwe contracten een
grotere bijdrage kan worden geleverd aan de leveringszekerheid vanuit Europa.

Daarnaast beziet het kabinet of belangrijke hieraan gerelateerde processen zoals wijze
van aanbesteding, voorraadvorming en planning moeten worden aangepast om de snelheid
van levering verder te verhogen en de industrie ook een langere termijn perspectief
te kunnen bieden. Dit perspectief maakt het makkelijker voor de industrie om tijdig
aan de opgeschaalde vraag te kunnen voldoen. Hierbij is samenwerking tussen bedrijven,
financiele instellingen en de overheid randvoorwaardelijk.

De komende maanden zal de Kamer nader worden geïnformeerd over de invulling en uitvoering
van andere aanvullende maatregelen om de productie- en leveringszekerheid te versterken,
zowel voor de continue steun aan Oekraine als voor de Nederlandse inzetvoorraden.

De Minister van Defensie, K.H. Ollongren

De Staatssecretaris van Defensie, C.A. van der Maat