Brief regering : Kabinetsvisie burgerbetrokkenheid bij de energietransitie

31 239
Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 1231
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 mei 2023

Nederland staat voor grote opgaven die het land zullen veranderen. De maatschappelijke
effecten van deze opgaven zijn groot en iedereen in Nederland merkt ze. De klimaatopgave
en het realiseren van de energietransitie zijn zulke opgaven. De transitie waarin
Nederland zit gaat gepaard met onzekerheid en gevoelens van ongemak1, vooral omdat de veranderingen directe invloed kunnen hebben op de leefomgeving,
het dagelijks leven en de portemonnee2. In reactie op dit ongemak en deze onzekerheid wil het kabinet burgers beter betrekken
bij de energietransitie en bij de klimaatopgave. Dit is namelijk niet alleen een technische
transitie die gaat over nieuwe infrastructuur en planologische procedures, het is
ook een maatschappelijke transitie die een verandering van ons als samenleving vraagt.
Inwoners moeten op tijd mee kunnen denken over plannen in hun omgeving, over hun eigen
rol en verantwoordelijkheid in de transitie. De overheid moet daarom actief en open
het gesprek aangaan over de veranderingen die ons te wachten staan3. Hetzelfde geldt voor risico's4, ook hier moeten we zo vroeg mogelijk in het proces, transparant en open het gesprek
aangaan. Mijn inzet is dat de overheid veel meer samen met burgers doelen en kaders
stelt en uitvoert. Dat kan door beter rekening te houden met hun zorgen, wensen, ervaringen
en voorkeuren. Burgers moeten daarvoor goed vertegenwoordigd zijn in een open, transparant
en procedureel rechtvaardig proces. Met deze brief deel ik met uw Kamer de kabinetsvisie
op burgerbetrokkenheid bij de energietransitie, die ik samen met mijn collega van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heb opgesteld.

Deze visie staat niet op zichzelf en borduurt voort op de beleidsbrief rond burgerparticipatie
en burgerfora5, op het wetsvoorstel versterking participatie op decentraal niveau6 van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Omgevingswet en
mijn inzet rondom het burgerforum klimaat. Deze visie is samen met de VNG, IPO, UvW,
het NP RES, partijen uit de sector en burgers, ontwikkeld. Samen met hen, heb ik uitgangspunten
voor burgerbetrokkenheid op het thema energie en klimaat geformuleerd. Als bij een
participatietraject deze uitgangspunten zijn meegenomen in de opzet, zal er over het
algemeen sprake zijn van kwalitatief goede en uitgebalanceerde participatie die de
transitie ten goede komt.

Natuurlijk gebeurt er al veel op het gebied van participatie bij het Rijk7, bij gemeentes, provincies, RES-regio’s en de waterschappen. We bouwen met deze visie
dan ook voort op de ervaringen die er al zijn en zullen ook met de bestaande kaders
en afspraken rekening houden. Participatie kent verschillende vormen en is afhankelijk
van de fase waarin een beleidsvoornemen of een project zich bevindt. Soms staat een
te behalen doel al vast zoals de klimaatdoelen of de keuze in het coalitieakkoord
(Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) voor kernenergie als onderdeel van ons energiesysteem, maar ook dan is burgerbetrokkenheid
van meerwaarde voor de uitvoering, zoals de verdeling van lasten en lusten en de manieren
waarop we de eventuele onzekerheid en ongemak kunnen verkleinen.

Ik onderscheid drie prioriteiten als het aankomt op burgerbetrokkenheid in de energietransitie
en klimaatopgave8: de versterking van participatie bij beleidsontwikkeling op nationaal niveau, de
versterking van participatie op decentraal niveau, en het versterken van burgerinitiatieven.
Met de bijgaande actielijnen9 zet ik met betrokken partijen de visie om in daden. Elke twee jaar zullen wij rapporteren
over de toepassing van de uitgangspunten en de actielijnen, en waar nodig herijken.
Om onze inzet op deze prioriteiten en actielijnen goed te laten slagen is het belangrijk
om burgers te betrekken op basis van onderstaande uitgangspunten.

Uitgangspunten voor burgerbetrokkenheid

In de kern gaat burgerparticipatie hier over het vergroten van de betrokkenheid van
burgers bij het ontwikkelen van beleid, bij publieke besluitvorming, bij het realiseren
van energietransitie projecten en activiteiten op het terrein van de klimaatopgave.
Het gaat erom dat mensen, individueel of georganiseerd, direct of indirect, ruim op
tijd de kans krijgen om betrokken te kunnen zijn, mee te denken of invloed uit te
oefenen op collectieve vraagstukken die hen aangaan. Het kan ook dat ze eigenaar van
de oplossing zijn, of een alternatieve oplossing voor het beleidsdoel bieden. En dat
dus niet alleen in het stadium van concrete projecten, maar juist ook in de beleids-,
plan- en ontwikkelfase. Bij participatie gaat het er namelijk niet om dat je als initiatiefnemer
of als overheid al direct een plan presenteert, maar om een plan samen met de omgeving
vorm te geven. De rijksoverheid wil een voorbeeldrol spelen bij het participatief
ontwikkelen van nationaal energiebeleid, energieprojecten van nationaal belang en
projecten op Rijksgronden of -vastgoed.

We signaleren dat er tijdens de verkiezingen meer aandacht is voor de burger; onze
inzet is om te allen tijde goede verbindingen met burgers te hebben. De kwaliteit
van de besluitvorming over lokaal, provinciaal, nationaal beleid en de uitvoering
hiervan neemt namelijk toe door de inbreng van inwoners, bedrijven, maatschappelijke
organisaties en groepen10. Wel moeten we altijd helder zijn over wie uiteindelijk de knopen doorhakt; besluitvorming
vindt plaats door het bevoegde gezag. De representatieve democratie is dus de basis.
Uit onderzoek blijkt dat, als we participatie tijdig en aan de voorkant zorgvuldig
organiseren, dit juist in de formeel juridische besluitvorming voor versnelling zorgt11. Hiervoor is wel tijd en capaciteit aan de voorkant van een traject nodig, maar het
is een investering die zich, mits goed uitgevoerd, terugbetaalt in hogere tevredenheid
over besluitvorming12. Ook vereist participatie, als we deze in het gehele beleidsproces willen inbedden,
commitment van bestuurders.

Ik ben mij ervan bewust dat een participatieproces, hoe zorgvuldig ook, nog steeds
zal leiden tot keuzes waar niet iedere deelnemer achter staat, omdat in elk proces
verschillende deelnemers verschillende belangen en verantwoordelijkheden hebben. Op
dat moment kan een burger gebruik maken van de rechtsbescherming. Zorgvuldige participatie
maakt echter het gesprek over dilemma’s mogelijk en kan voor begrip zorgen voor de
uiteindelijk gekozen oplossing. Burgerbetrokkenheid brengt niet alleen kansen maar
ook verantwoordelijkheden met zich mee, voor de organiserende partij én de deelnemer.
Het gaat daarbij onder meer om ruimte voor maatschappelijk initiatief, lokaal eigendom,
zeggenschap en beïnvloeding, een duidelijk en transparant proces en oog voor representativiteit
en inclusiviteit. Dat vraagt een open, uitnodigende en samenwerkende houding van de
overheid, zodat iedereen uit de samenleving zich uitgenodigd voelt.

Voortbouwend op wat er al bestaat aan literatuur, praktijkervaringen en de beelden
die naar voren komen uit diverse burgergesprekken13, heb ik in deze visie, samen met de decentrale koepels, uitgangspunten14 voor burgerparticipatie in de energietransitie en klimaatopgave samengebracht.

1. Maak vooraf heldere afspraken over politieke of bestuurlijke inbedding en opvolging. De representatieve democratie is het uitgangspunt. Het is daarom van belang dat participanten
vooraf weten hoe de uitkomsten meewegen in besluitvorming en dat zij na de besluitvorming
horen welke keuzes hun bestuur met welke afwegingen heeft gemaakt. Daarbij hoort ook
een heldere en logische rolverdeling tussen alle betrokken overheidslagen.

2. Zorg voor een duidelijk doel en transparant proces. Om een participatietraject te laten slagen, is het belangrijk dat er een duidelijk
en transparant proces is. Mensen moeten op de hoogte zijn van het doel, de spelregels
en de ruimte om te participeren.

3. Ieder vraagstuk is uniek en vraagt om (lokaal) maatwerk. Participatie is maatwerk en vraagt altijd om een eigen mix van participatie-instrumenten,
zoals buurtgesprekken, burgerfora of digitale participatie, die aansluit op de verschillende
behoeften van mensen ten opzichte van beleid, processen en projecten.

4. Bied ruimte voor maatschappelijk initiatief. Inwoners willen ook buiten de georganiseerde participatietrajecten invloed en zeggenschap
uitoefenen in hun directe leefomgeving via maatschappelijke initiatieven. Van het
bestuur en de ambtelijke organisatie is daarom een open houding en uitnodigende houding
naar maatschappelijke initiatieven nodig.

5. Betrek inwoners vroegtijdig en communiceer actief. Zorg ervoor dat een proces niet in beton gegoten is om echt ruimte te bieden voor
maatwerk. Communiceer ook actief met inwoners die niet deelnemen aan het participatieproces.

6. Representativiteit
15
en inclusiviteit
16. Zorg ervoor dat de samenstelling van de groep deelnemers een goede afspiegeling
van de bevolking in de omgeving is. Hoe lastig ook, het streven moet zijn dat alle
burgers – ook moeilijk te bereiken groepen – betrokken zijn en gelijkwaardig deel
kunnen nemen.

7. Beschikbare tijd, geld, kennis en menskracht afstemmen op de zwaarte van het participatieproces. De beschikbare capaciteit bij de organisatie die de participatie organiseert moet
overeenkomen met wat nodig is voor het uitvoeren en opvolgen van een participatietraject.
Samenwerken met andere betrokken overheden of maatschappelijke initiatieven kan de
capaciteit verhogen.

8. Stimuleer lokaal eigendom bij projecten voor hernieuwbare energie op land. Door lokaal eigenaarschap kunnen inwoners mee profiteren van, en zeggenschap hebben
over de baten van lokale energieprojecten. Voor mede-eigenaarschap bestaat geen blauwdruk,
maar er is een diversiteit aan behoeften en mogelijkheden. Aandachtspunt is dat lokaal
eigendom voor iedereen in de omgeving toegankelijk moet zijn.

9. Participatie moet plaatsvinden in samenhang met andere projecten. Inwoners ervaren projecten niet los van elkaar, maar zien meerdere veranderingen
tegelijkertijd in hun leefomgeving. Waar mogelijk vindt participatie in logische samenhang
met andere energieprojecten en trajecten plaats.

10. Evalueer om te leren van opgedane ervaringen. Door tijdens, maar ook na een participatietraject te evalueren is het mogelijk om
toekomstige participatieprocessen systematisch te verbeteren. Er moet dan ook ruimte
zijn voor een gezamenlijk leerproces van de overheid, burgers en betrokken partijen.

Als participatietrajecten op klimaat en energie deze tien uitgangspunten volgen, en
het proces daarop ingericht is, dan is er over het algemeen sprake van een goed proces.
Dat helpt om participatie te versterken op de drie prioriteiten. Hierbij zet ik in
op de versterking van burgerparticipatie in de zin van beleids- en besluitvormingsbeïnvloedende
participatie op nationaal- en op decentraal niveau en is de derde prioriteit het ondersteunen
van maatschappelijk initiatief. Hierna licht ik per prioriteit de doelen die ik stel
toe.

Versterking participatie op nationaal niveau

Bij projecten of beleidsvoornemens van de rijksoverheid op klimaat en energie peilen
we nu nog vaak alleen het draagvlak. Dit is een te minimale invulling van participatie.
Uit onderzoek17 en ervaringen op decentraal niveau blijkt dat er een brede behoefte is bij inwoners
om meer betrokken te zijn bij de totstandkoming van het nationale klimaatbeleid. Zij
wensen meer invloed en zeggenschap op de keuzes die gemaakt worden. Door participatie
vroegtijdig op nationaal niveau te beginnen, bij het opstellen van de beleidskaders,
voorkomen we dat pas in de uitvoering enkel afstemming met burgers plaatsvindt.

Daarom wil ik op nationaal niveau meer deliberatieve18 en interactieve methoden van participatie gebruiken op vraagstukken rond klimaat
en energie. Natuurlijk lopen er al allerhande initiatieven op nationaal niveau. Zo
organiseerde ik een raadpleging in het kader van het Programma Energie Hoofdstructuur
(PEH) en sprak het expertteam voor het energiesysteem van 2050 met een inwonerraad.
Ook zijn Minister Bruins-Slot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie en ik in
gesprek met de Tweede Kamer over een nationaal burgerforum over klimaat en energie.
Daarbij zal ik ook de bredere samenleving actief betrekken. Bovendien werk ik bij
projecten rond energie-infrastructuur al volgens de principes van de Omgevingswet.

Ik zet in op de interactie tussen burgers en beleidsmakers en de concrete samenwerking
bij het hele proces van het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. Als aanvulling op
fysieke bijeenkomsten en contacten met burgers wil ik ook sterker gebruik maken van
bestaande digitale instrumenten19. Deze maken het soms laagdrempeliger voor mensen om deel te nemen. Ook wil ik inzetten
op het verbinden van participatietrajecten op decentraal en nationaal niveau, om de
signalen die we op lokaal niveau ophalen terug te vertalen in nationaal beleid. Binnen
het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie (NPRES), het Nationaal Programma
Lokale Warmtetransitie (NPLW) en de Participatiecoalitie gebeurt dit al. Ook ging
in het najaar van 2022 het Nationaal Klimaat Platform (NKP) van start. Signalen die
het NKP ophaalt komen terecht bij het kabinet. Zo kan het platform bijdragen aan de
koppeling tussen lokale ervaringen en landelijk beleid.

Versterking participatie op decentraal niveau

Inwoners weten zelf het beste wat er in hun directe leefomgeving speelt en door hen
te betrekken maken we beter beleid. Daarom pleit ik voor een duidelijke wisselwerking
tussen wat er op nationaal en op decentraal niveau gebeurt. Bij projecten voor de
energietransitie in gemeenten, bijvoorbeeld rond aardgasvrije wijken en windenergie
op land, is er vaak een brede inzet op verschillende en interactieve participatiemethoden20. Dit geldt ook voor grootschalige opwek van energie waarbij lokaal eigendom veel
aandacht krijgt. Tegelijk is het de vraag hoe we succesvolle participatie kunnen bevorderen.
Uit onderzoek21 blijkt namelijk dat bij decentrale overheden de capaciteit en het budget vaak tekort
schieten om inwoners nog actiever bij de energietransitie te betrekken. Tegelijk staat
het principe van het betrekken van burgers al voor het moment dat concrete plannen
voorliggen aan de basis van de Omgevingswet. Dat betekent dat inwoners vroeg in het
proces mee moeten kunnen denken of mee moeten kunnen doen. Waar informeren nog vaak
de boventoon voert bij participatietrajecten op energie en klimaat, zie ik dit slechts
als een randvoorwaarde voor dialoog en interactieve participatiemethoden.

Ik wil een omslag maken van participatie die de bal bij de burger legt («kom maar
langs als je mee wilt praten») naar een vorm van participatie waarbij overheden het
gesprek actief aangaan met een open en uitnodigende houding. Daarbij moet de organiserende
partij rekening houden met de invloed van maatregelen op de leefomgeving van inwoners,
want deze gaat vaak over (gemeente)grenzen heen. Bij een participatietraject moeten
alle belanghebbenden dan ook zo goed mogelijk betrokken zijn. Natuurlijk zal het niet
altijd meteen goed gaan; als overheden moeten we inwoners beter leren betrekken en
daarin wil ik faciliteren. Ik wil daarbij ook van de ervaringen van medeoverheden
uitgaan, die vaak al voorlopen met deze vorm van participatie.

Het ondersteunen van burgerinitiatieven

Veel Nederlanders dragen dag in dag uit, als professional, consument of actief burger
bij aan de energietransitie en de klimaatopgave. Bijvoorbeeld bij het opwekken, transporteren
en opslaan van duurzame energie22. Burgerinitiatieven kunnen allerlei vormen aannemen, van buurtinitiatieven tot wijk-
of gebiedsverenigingen die zelf hun wijk verduurzamen, tot initiatieven binnen het
uitdaagrecht of energiecoöperaties. Het bieden van ruimte aan burgerinitiatieven kan
ons helpen de doelen die we hebben met de energietransitie sneller en beter te realiseren.
Er is binnen burgerinitiatieven bovendien veel ervaring als het aankomt op het betrekken
van omwonenden in energieprojecten. Om de belangrijke rol die burgerinitiatieven in
de energietransitie kunnen spelen te versterken, is het belangrijk om deze initiatieven
te helpen versterken en te helpen professionaliseren. Dat maakt het belangrijk om
ervoor te zorgen dat, als mensen zelf initiatief willen nemen, de overheid hen daarbij
kan ondersteunen.

Door een aantal drempels te verlagen kunnen meer mensen met verschillende achtergronden
ook meedoen en zeggenschap hebben of zelf initiatieven starten. Zo kunnen burgerinitiatieven
een betere afspiegeling van de samenleving zijn. Daarnaast is het voor een goede verdeling
van de lusten en de lasten van belang dat de omgeving ook (financieel) kan (mee)profiteren
van de energietransitie.

Het Rijk en de decentrale overheden doen al veel om burgerinitiatieven te stimuleren
en ondersteunen, bijvoorbeeld met het Ontwikkelfonds voor energiecoöperaties, het
ondersteuningsprogramma van de Participatiecoalitie en via provinciale en lokale subsidies.
Bovendien staan alle innovatiesubsidies die voor marktpartijen open staan, ook open
voor coöperaties. Tegelijkertijd ervaren initiatiefnemers van lokale energieprojecten
nog altijd barrières23, zoals tijd, taal en vaardigheden, die we waar mogelijk weg moeten nemen, zoals ook
bleek uit gesprekken die ik de afgelopen maanden voerde met bewonersinitiatieven die
energieprojecten ontwikkelen.

Niet alles kan in één keer

Het kabinet is zich ervan bewust dat er forse inzet nodig is om de betrokkenheid van
burgers centraal te stellen in deze transitie. Bovendien is een verandering als deze
niet in één keer door te voeren, maar gaat het om een verandering van de manier van
werken en denken. Dat vergt tijd, aandacht en moeite. In de bijlage treft u dan ook
de eerste actielijnen aan waarmee ik deze visie een stap dichter bij de werkelijkheid
wil brengen.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten