Brief regering : Fiche: Gezamenlijke mededeling lacunes defensie-investeringen

Nr. 3449 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Gezamenlijke mededeling EU-strategie voor externe energiebetrekkingen (Kamerstuk
22 112, nr. 3447)

Fiche: Mededeling EU-strategie voor zonne-energie (Kamerstuk 22 112, nr. 3448)

Fiche: Gezamenlijke mededeling lacunes defensie-investeringen

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Gezamenlijke mededeling lacunes defensie-investeringen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Gezamenlijke mededeling over de analyse van de lacunes op het gebied van defensie-investeringen
en de te volgen koers

b) Datum ontvangst Commissiedocument

18 mei 2022

c) Nummer Commissiedocument

JOIN (2022) 24

d) EUR-Lex

https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022JC0024…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

RBZ Defensie

Deze gezamenlijke mededeling is opgesteld n.a.v. de Versailles top d.d. 10–11 maart
en de Europese Raad van 24–25 maart.

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Defensie

2. Essentie voorstel

Na jarenlange bezuinigingen op defensie zullen Europese landen in de komende periode
naar verwachting meer dan 200 mld. euro in defensie gaan investeren, onder andere
als gevolg van de Russische dreiging. De Europese Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger
(HV) doen in de gezamenlijke mededeling «over de analyse van de lacunes op het gebied
van defensie-investeringen en de te volgen koers» verschillende voorstellen. De voorstellen
zijn gericht op het aantrekkelijker en makkelijker maken van samenwerking tussen de
lidstaten bij het gezamenlijk ontwikkelen en aankopen van defensiecapaciteiten. Daarnaast
is de mededeling gericht op het versterken van de Europese Defensie Technologische
en Industriële Basis (EDTIB). Op basis van de analyse van de tekortkomingen op het
gebied van defensie-investeringen ligt de prioriteit op zeer korte termijn op het
verbeteren van de gereedheid. Met name door het aanvullen van de voorraden die in
veel lidstaten zijn geslonken a.g.v. wapenleveranties aan Oekraïne. Op middellange
termijn gaat het om het uitbreiden en moderniseren van bestaande capaciteiten, waaronder
luchtverdediging, luchttransport, artillerie, satellietcommunicatie, cyber en communicatie
en informatiesystemen. Voor de lange termijn ligt de focus op de ontwikkeling van
volgende generatie defensiesystemen, zoals de main battle tank en logistieke systemen.

Op het gebied van gezamenlijke aanschaf zullen de Commissie en de HV, tevens hoofd
van het Europees Defensieagentschap (EDA), op zeer korte termijn een Defence Joint Procurement Task Force voor defensieopdrachten oprichten, die met de lidstaten zal samenwerken om de coördinatie
van hun aankoopbehoeften te ondersteunen. Ook is de Commissie voornemens een nieuw
financieel instrument voor te stellen dat een financiële prikkel moet geven voor gezamenlijke
aanschaf van de meest urgente en kritieke tekortkomingen. De Commissie beoogt op korte
termijn een budget van € 500 mln. beschikbaar te stellen vanuit de EU-begroting voor
de periode 2022–2024. Ook dient hiermee de EDTIB worden versterkt. Tot slot zal de
Commissie in het derde kwartaal van 2022 met een voorstel komen voor een verordening
waarin voorwaarden en criteria voor het vormen van een European Defence Capability Consortium (EDCC) worden vastgesteld. Via de EDCC-constructie kan een consortium van lidstaten
bij aanschaf van capaciteiten die op gezamenlijke wijze zijn ontwikkeld, aanspraak
maken op een btw-vrijstelling. Mogelijk kan hierbij ook gebruik worden gemaakt van
een uitzondering op Europese aanbestedingsregels onder art. 13(c) van de aanbestedingsrichtlijn
op het gebied van defensie1.

De Commissie pleit tevens voor een meer gestructureerde aanpak van capaciteitsplanning
en aanschaf, voortbouwend op bestaande processen en structuren, en coherent met NAVO-processen.
De Commissie voorziet hiertoe een instrument met betrokkenheid van de Commissie, de
HV en de lidstaten voor een meerjarige strategische defensie programmering, die zich
ook moet richten op gezamenlijke aanschaf.

De Commissie beoogt de defensie-industrie te ondersteunen door bij te dragen aan o.a.
de verbetering van de productiecapaciteit en het afbouwen van kritieke afhankelijkheden.
In dit kader overweegt de Commissie de productiecapaciteit in kaart brengen en toegang
tot kritieke ruwe materialen te verbeteren in tijden van crisis. Ook beoogt de Commissie
maatregelen te nemen die bijdragen aan de ondersteuning van kritieke technologieën
en meer synergie creëren tussen EU programma’s met een civiel en militair karakter.

De Commissie overweegt daarnaast een verhoging van het Europees Defensiefonds-budget
en het militaire mobiliteitsbudget (Connecting Europe Facility), in het kader van een mogelijke mid-term review van het Meerjarig Financieel Kader (MFK). Ook zal de Commissie de mogelijkheden voor
een nieuwe EDF-bonus onderzoeken, waar aanspraak op kan worden gemaakt indien lidstaten
zich committeren aan de aanschaf of het gebruik van de resultaten van een EDF-project.

Tot slot ziet de Commissie in de mededeling mogelijkheden om activiteiten van de Europese
Investeringsbank (EIB) ten aanzien van de financiering van de defensie-industrie uit
te breiden, en activiteiten toe te staan die geen dual-use karakter hebben.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

De terugkeer van oorlog in Europa door de Russische invasie van Oekraïne heeft een
grote impact op de veiligheid op ons continent. Europese landen moeten in staat zijn
zichzelf en hun belangen beter te kunnen verdedigen. Het kabinet onderstreept dan
ook de noodzaak en de urgentie van een versterkt Gemeenschappelijk Veiligheid en Defensiebeleid
(GVDB) van de EU. Een zelfredzamer Europa, met meer militaire capaciteiten van Europese
landen, draagt bij aan de versterking van de NAVO en de EU.

Het kabinet is voorstander van nadere Europese samenwerking, zowel op het gebied van
capaciteitsontwikkeling en aanschaf van defensiematerieel, als op oefeningen en missies
en operaties. Alleen door samen te werken kan Europa meer verantwoordelijkheid nemen
voor de eigen veiligheid. Het geheel is meer dan de som der delen.2

Defensie werkt van oudsher al veel samen met bondgenoten en partners, multilateraal
en bilateraal, in allianties en gelegenheidscoalities. Het kabinet wil in de komende
jaren deze samenwerking verdiepen en verbreden. Door hetzelfde materieel te kopen,
worden stappen gezet op het gebied van interoperabiliteit, uitwisselbaarheid en standaardisatie,
waardoor Europese landen beter kunnen samenwerken. Ook kunnen economische schaalvoordelen
worden bereikt en kan geld worden bespaard.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet ziet over het algemeen meerwaarde in de voorstellen van de Commissie en
de HV en heeft hierop een positieve grondhouding. Het is noodzakelijk dat beter wordt
samengewerkt om op de korte termijn de grootste tekortkomingen aan defensiematerieel
als gevolg van de oorlog in Oekraïne weg te nemen. Ook steunt het kabinet de voorstellen
die ertoe kunnen leiden dat ook op middellange en lange-termijn intensiever wordt
samengewerkt op de ontwikkeling en aanschaf van defensie-capaciteiten. Op deze manier
werkt Europa toe naar capaciteiten die uitwisselbaar zijn, wordt samenwerking in operaties
verbeterd en worden economische schaalvoordelen bereikt. Dit vergroot de gezamenlijke
militaire slagkracht. De capaciteiten die in EU-verband worden ontwikkeld en aangeschaft
kunnen ook in NAVO-verband worden ingezet.

Het kabinet ziet ook meerwaarde in het coördineren van gezamenlijke aanschaf van materieel
op zeer korte termijn gericht op het aanvullen van de voorraden die zijn ingezet in
de oorlog in Oekraïne. Door de aanschaf te coördineren kan worden voorkomen dat door
een veelvoud aan individuele vraag van lidstaten aan de defensie-industrie de prijs
wordt opgedreven. Het kabinet acht het van belang dat bij de uitvoering van deze voorstellen
goede coördinatie plaatsvindt met soortgelijke initiatieven (zoals binnen de NAVO
en de Ukraine Defence Contact Group (UDCG)). Het kabinet verwelkomt in beginsel het initiatief van de Commissie om een
financiële prikkel te creëren bij gezamenlijke aanschaf, omdat dit lidstaten kan stimuleren
meer te samenwerken. Afhankelijk van de uitwerking en voorwaarden kan het instrument
voor Nederland interessant zijn, omdat Nederland op dit moment al relatief veel samenwerkt
met omringende landen, en ernaar streeft dit te intensiveren. Een voorbeeld hiervan
is het Short Range Tactical Unmanned Aerial Vehicle (SRT-UAV) project, dat Nederland samen met België en Luxemburg doet. In dit kader
staat het kabinet in beginsel ook positief tegenover het idee om een raamwerk vast
te stellen voor het opzetten van Europese consortia van lidstaten om gezamenlijk defensiemateriaal
aan te schaffen. De toepassing van een btw-vrijstelling en de uitzondering op Europese
aanbestedingsregels die geldt voor dergelijke consortia kan een steun in de rug zijn
voor de EDTIB en deze verder versterken. Het kabinet benadrukt in dit kader dat gezamenlijke
aankoop het gelijke speelveld op de Europese defensiemarkt en de toegang van Nederlandse
bedrijven tot toeleveringsketens moet bevorderen. Deze toegang is van belang voor
het behoud van een Nederlandse Defensie Technologische en Industriële Basis, die er
voor zorgt dat Nederland de kennis, technologie en industriële capaciteiten in huis
heeft om de wezenlijke veiligheidsbelangen te kunnen beschermen. Die industriële basis
is ook nodig om een rol van betekenis te kunnen spelen in de samenwerking met andere
landen of als toeleverancier van grote buitenlandse defensiebedrijven. De Commissie
zal in het derde kwartaal van 2022 met een concreet voorstel voor een verordening
komen voor verdere uitwerking op het gebied van de voorwaarden en criteria voor de
vorming van Europese consortia. Het kabinet zal na publicatie een appreciatie daarvan
geven.

Het kabinet ziet uit naar de verdere uitwerking van de plannen van de Commissie en
het EDA op het gebied van een meer gestructureerde aanpak van defensieplanning en
-aanschaf. Uit de mededeling is nog niet op te maken welke vorm dit precies krijgt.
Het kabinet acht het bij de verdere uitwerking van belang dat geen duplicatie optreedt
met reeds bestaande EU-initiatieven op dit gebied, zoals het Capability Development Plan (CDP) en de Coordinated Annual Review on Defence (CARD), die respectievelijk de capaciteitsprioriteiten en samenwerkingsmogelijkheden
op het gebied van capaciteitsontwikkeling en onderzoek in kaart brengen. Van deze,
relatief nieuwe instrumenten, moet goed gebruik worden gemaakt. Voorts benadrukt het
kabinet dat de processen en instrumenten coherent moeten zijn met die van de NAVO
en dat de NAVO en EU elkaar zoveel mogelijk dienen te versterken.

Het kabinet verwelkomt verdere versterking van de EDTIB. Dit zal ook ten goede komen
aan de Nederlandse industrie en kennisinstellingen. Daarbij is het van belang dat
de initiatieven de bijdragen aan de ontwikkeling van een gelijk speelveld op de defensiemarkt
en toegang van het MKB in de toeleveringsketen. Daarmee versterken we ook het vermogen
van de EU om meer verantwoordelijkheid te nemen voor de eigen veiligheid. De specifieke
voorstellen van de Commissie voor het versterken van de defensie-industrie behoeven
nadere uitwerking voordat het kabinet hier een oordeel over kan vormen, mede over
de impact op de ontwikkeling van de defensiemarkt en een gelijk speelveld in Europa.

Het kabinet kan op dit moment niet vooruitlopen op een eventuele herziening van het
MFK, welke o.a. ten goede moet komen aan een ophoging van het EDF-budget en het budget
voor militaire mobiliteit via de Connecting Europe Facility (CEF), omdat in de mededeling geen uitspraak wordt gedaan over de hoogte van de intensivering.
Wel verwelkomt het kabinet het plan voor een extra EDF-bonus, omdat dit zorgt voor
een extra prikkel om gebruik te maken van de resultaten van het EDF. Dit zorgt ook
voor meer zekerheid voor de industrie.

Tot slot staat het kabinet open om op een constructieve wijze onderzoek te laten doen
naar de mogelijkheden voor de EIB om diens activiteiten op het gebied van defensie
te verbreden. Op deze wijze kan toegang tot financiering voor defensieprojecten (o.a.
voor het MKB) worden verbeterd en de Nederlandse en Europese Defensie Technologische
en Industriële basis worden versterkt. Bij een eventuele wijziging van het uitleenbeleid
van de EIB moet oog worden gehouden voor het effect op de toegang tot de kapitaalmarkt
voor de EIB. De EIB is een grote speler in de financiering van projecten onder de
klimaatopgave en is daarmee sterk afhankelijk van investeerders die strenge vereisten
stellen.

Bij de verdere ontwikkeling en implementatie van de voorstellen van de Commissie zal
het kabinet ook aandacht vragen voor de rolverdeling tussen de Commissie en het EDA.
Het uitgangspunt is daarbij dat het EDA zich moet richten op het faciliteren van defensieplanning
en gezamenlijke aanschaf, en de Commissie zich richt op het creëren van financiële
prikkels en het initiëren van de nodige wetgevingsvoorstellen, zoals de voorziene
verordening over de voorwaarden en criteria voor het vormen van Europese consortia
voor de gezamenlijke aankoop van materieel dat Europees is ontwikkeld. Ook zal moeten
worden gekeken naar hoe een en ander zich verhoudt tot de rol van de Organisation
Conjointe de Coopération en matière d'Armement (OCCAR)3 en het NATO Support and Procurement Agency (NSPA)4 op gebied van gemeenschappelijke aankoop.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het krachtenveld is nog niet helemaal duidelijk. Op basis van een eerste bespreking
lijken de meeste lidstaten redelijk positief over de voorstellen en ideeën van de
Commissie en de HV. Dit geldt in ieder geval voor een gezamenlijke aanpak van het
op korte termijn herbevoorraden als gevolg van de wapenleveranties aan Oekraïne. De
noodzaak om meer en beter Europees samen te werken wordt breed gevoeld en de extra
defensie-uitgaven bieden daartoe een uitgelezen mogelijkheid. Het is van belang dat
het geld slim wordt besteed om gezamenlijk het maximale effect te bereiken. De voordelen
worden door alle lidstaten onderschreven: mogelijke schaalvoordelen, vergroten interoperabiliteit,
voorkomen van prijsopdrijvingen, en versterken van de industriële basis.

Vooruitlopend op de uitgewerkte voorstellen van de Commissie en de HV benadrukken
veel lidstaten vooral een aantal kaders, onder meer dat gezamenlijke aanschaf vrijwillig
moet blijven, dat duplicatie met de NAVO en andere initiatieven moet worden voorkomen,
dat zoveel mogelijk gebruik moet worden gemaakt van bestaande instrumenten en processen
en dat nieuwe bureaucratie moet worden voorkomen. Voor de financiering van de voorstellen
benadrukken meerdere lidstaten dat dit zoveel mogelijk vanuit het huidige MFK moet
worden gefinancierd.

Er heeft nog geen behandeling in het Europees Parlement plaatsgevonden. Een eerste
inschatting van het krachtenveld is derhalve nog niet te maken.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid voor de mededeling
is positief. De mededeling heeft betrekking op het terrein van het EU Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB). Het GVDB valt onder het Gemeenschappelijk Buitenlands
en Veiligheidsbeleid (GBVB). Op het terrein van het GBVB zijn de lidstaten bevoegd
om extern naast de Unie op te treden (artikel 2, lid 4, VWEU). Voor zover de EU een
positie heeft ingenomen, dienen de lidstaten deze te respecteren.

De Commissie geeft in de mededeling een overzicht van haar bijdragen aan de versterking
van het EU defensiebeleid, specifiek op het gebied van defensie-investeringen en de
versterking van de EDTIB. Hiermee raakt de mededeling aan de beleidsterreinen onderzoek,
technologische ontwikkeling en de ruimte (artikel 4, 3 VWEU) dat een parallelle bevoegdheid
met de lidstaten betreft, de interne markt (artikel 4, lid 2, onder a VWEU) die een
gedeelde bevoegdheid betreft, en industrie (artikel 6, onder b, VWEU) die een aanvullende
bevoegdheid betreft. De voorstellen van de Commissie vallen binnen deze bevoegdheden.
Ook doet de Commissie suggesties, zoals op het gebied van de EIB, welke de lidstaten
verder moeten oppakken.

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van subsidiariteit van de
mededeling. Een Europese aanpak op het gebied van gezamenlijke ontwikkeling en aanschaf
van defensiematerieel is nodig om samenwerking tussen de lidstaten verder aan te jagen.
Het synchroniseren van de investeringen van lidstaten verbetert de gezamenlijke slagkracht
en daarmee de Europese zelfredzaamheid. Het bevorderen van grensoverschrijdende samenwerking
kan niet volledig door individuele lidstaten worden bewerkstelligd. Om deze redenen
is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling heeft tot doel samenwerking
tussen de lidstaten bij het gezamenlijk ontwikkelen en aankopen van defensiecapaciteiten
aantrekkelijker en makkelijker te maken. Het voorgestelde optreden is volgens het
kabinet geschikt om de doelstelling van het optreden te verwezenlijken. Zo wordt bijvoorbeeld
voorgesteld om op zeer korte termijn ondersteuning te bieden bij het coördineren van
de aankoopbehoeften als gevolg van de leveranties aan Oekraïne, waardoor gemakkelijker
gezamenlijk kan worden ingekocht. Ook kunnen de financiële prikkels er volgens het
kabinet toe leiden dat lidstaten eerder geneigd zijn om samen te werken. Het voorgestelde
optreden gaat niet verder dan noodzakelijk. Het leidt niet tot verplichtingen voor
de lidstaten en is gezien de huidige geopolitieke context nodig.

d) Financiële gevolgen

Het voorstel voor de financiële prikkel van € 500 mln. wordt gefinancierd binnen het
huidige MFK in de periode 2022–2024. Het is nog niet duidelijk waar deze herprioritering
binnen het MFK precies vandaan komt, maar dit heeft in principe geen gevolgen voor
de raming van de Nederlandse afdracht aan de EU, omdat deze is gebaseerd op de in
het MFK vastgestelde betalingenplafonds5. Het kabinet zal het Commissievoorstel voor de precieze dekking in de EU-begroting
beoordelen na het verschijnen ervan en de Kamer daarover informeren. Nederland is
van mening dat de middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire gevolgen voor de
nationale begroting worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline. Voor een inschatting van de
financiële gevolgen van de btw vrijstelling wacht het kabinet nadere voorstellen van
de Commissie af.

Met betrekking tot een mogelijke mid-term review van het MFK is momenteel nog geen
informatie beschikbaar over de hoogte van een eventuele ophoging van het EDF en het
militaire mobiliteitsbudget. Het kabinet zet vooralsnog in op het zo veel mogelijk
herprioriteren van bestaande financieringsinstrumenten. Het kabinet kan en wil niet
vooruitlopen op een eventuele herziening van het MFK en zal een eventueel voorstel
daartoe t.z.t. op zijn merites beoordelen. In het algemeen vindt het kabinet dat ten
aanzien van het MFK eventuele herzieningen zeer terughoudendheid gebruikt moet worden
en alleen voor uitzonderlijke gevallen.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De voorstellen leiden niet tot een verplichting voor de lidstaten. De verwachting
is dan ook dat het geen directe gevolgen zal hebben voor de regeldruk, maar regeldruk
en uitvoeringslasten kunnen beter worden beoordeeld wanneer duidelijk wordt op welke
manier de voorgestelde maatregelen worden uitgewerkt en geïmplementeerd.

Ten aanzien van de concurrentiekracht benadrukt het kabinet dat bij de verdere uitwerking
van de voorstellen oog moet zijn voor het gelijke speelveld op de Europese defensiemarkt
en de toegang van Nederlandse bedrijven tot toeleveringsketens.

De oorlog in Oekraïne onderstreept de noodzaak tot meer Europese zelfredzaamheid.
De voorstellen dragen bij aan het vermogen van de EU om verantwoordelijkheid te nemen
voor de eigen veiligheid, door gezamenlijk te investeren in het aanvullen van de voorraden
en defensiecapaciteiten, en het versterken van de Europese Defensie Technologische
en Industriële Basis. Dit betekent dat de rol van de EU op het gebied van defensie
in de geopolitieke context zal toenemen, in lijn met het EU Strategisch Kompas.