Brief regering : Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

35 334
Problematiek rondom stikstof en PFAS

Nr. 96
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 juni 2022

Hierbij bied ik de Tweede Kamer, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
en de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, de startnotitie van
het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) aan. Het NPLG wordt een belangrijke
drager voor de integrale gebiedsgerichte aanpak waarover ik de Tweede Kamer in mijn
hoofdlijnenbrief van 1 april 2022 heb geïnformeerd (Kamerstukken 33 576 en 35 334, nr. 265).

Verschillende urgente opgaven maken dat het landelijk gebied de komende jaren flink
zal moeten veranderen. Zo wordt de draagkracht van onze natuur en ons bodem- en watersysteem
op veel plekken overschreden. Bovendien vraagt de klimaatopgave om een sterke daling
van de broeikasgasemissies van landbouw en landgebruik.

Met een integrale, gebiedsgerichte aanpak van deze problematiek kunnen we een betere
balans bereiken tussen wat de natuur kan dragen en wat we als samenleving van haar
vragen: Een vitaal landelijk gebied, met een gezonde natuur, een robuust watersysteem,
lage impact op het klimaat en met perspectief voor de landbouw. Dit levert ook perspectief
op het verder op gang brengen van vergunningverlening voor maatschappelijke en economische
ontwikkeling, zoals de bouw van huizen, vergunningen in de agrarische sector en verduurzaming
van de industrie. De noodzakelijke omslag zal in de tussenliggende periode een grote
impact hebben op alle betrokkenen, en niet in de laatste plaats op (agrarisch) ondernemers.

Perspectief agrarisch ondernemers

We mogen trots zijn op wat de Nederlandse landbouw samen met toeleverende en verwerkende
industrieën en de kennisinstellingen hebben gepresteerd om Nederland als toonaangevend
agro-kennisland op de kaart te zetten, en zo een belangrijke bijdrage te leveren aan
de mondiale voedselvoorziening. Tegelijk is het landbouw- en voedselsysteem, gericht
op het vergroten van de productie tegen zo laag mogelijke (kost)prijs, niet houdbaar
gegeven alle genoemde problemen. Vanwege de samenhang met een toekomstbestendige ontwikkeling
van de landbouw en het belang van voedselzekerheid wordt gelijktijdig met deze startnotitie
de Kamerbrief «perspectieven voor agrarische ondernemers» gepubliceerd (Kamerstukken
30 252 en 35 334, nr. 28).

Een belangrijke boodschap uit de perspectiefbrief is dat de landbouw toekomst heeft
in ons land, maar dat die landbouw er fundamenteel anders uit zal zien dan nu. Toekomst
is er niet als geen rekening wordt gehouden met de impact van klimaatverandering en
als de productie leidt tot uitputting van de bodem en het grond- en oppervlaktewater,
of degradatie van ecosystemen. Omgekeerd is het zo dat een krachtige landbouwsector,
die economisch sterk genoeg is om de omslag naar de kringlooplandbouw te maken, een
voorwaarde en een deel van de oplossing is voor het realiseren van de natuur- en milieudoelen.
Want de landbouw is niet alleen onmisbaar door voedselproductie, maar voorziet de
samenleving ook van manieren om biodiversiteit te versterken, koolstof vast te leggen,
het water vast te houden, de landschappelijke kwaliteit, de culturele identiteit en
ons erfgoed recht te doen, en een gezonde leefomgeving voor mens en dier te bieden.
Het is daarom ook van belang dat agrariërs de gelegenheid wordt geboden om de benodigde
transities zelf mede vorm te geven.

De verantwoordelijkheid om de wettelijke opgave om de PAS-meldingen te legaliseren
voelt het kabinet zwaar. Het legaliseren gebeurt zo snel als mogelijk, waarvoor noodzakelijk
is dat de bronmaatregelen effect hebben.

De rol van het NPLG

Het Rijk legt in het NPLG de structurerende, richtinggevende keuzes en (regionale)
doelen vast, ten behoeve van het onontkoombaar maken dat de landelijke doelen gehaald
worden. Dit vormt de basis voor de uitwerking van integrale gebiedsprogramma’s1 onder regie van de provincies. De startnotitie vormt de aftrap van een langjarig
partnerschap, waarbij het Rijk de medeoverheden uitnodigt om samen met maatschappelijke
partners aan de benodigde transitie in het landelijk gebied invulling te geven. Daarbij
wordt uiteraard voortgebouwd op de samenwerking die al plaatsvindt op de afzonderlijke
dossiers.

De gebiedsgerichte uitwerking vraagt een enorme inspanning van de decentrale overheden,
die ook maatschappelijke partners, grondeigenaren en grondgebruikers in het gebiedsproces
zullen betrekken. Het Rijk is daarbij een samenwerkingspartner en pakt ook haar verantwoordelijkheid,
onder meer door het beschikbaar stellen van middelen, het (samen) oprichten van een
regieorganisatie en het vaststellen van landelijke maatregelen. Bij de uitwerking
van het ontwerpprogramma NPLG worden naast het Rijk de provincies, waterschappen,
gemeenten en de maatschappelijke partners betrokken, onder andere via het maatschappelijk
platform landelijk gebied en stikstof.

Wat staat er in de startnotitie?

Zowel met het oog op de staat van de natuur als de noodzaak om richting en duidelijkheid
te geven aan de vele betrokken partijen, is het van belang dat de gebiedsprogramma’s
zo snel mogelijk verder kunnen worden ontwikkeld. Daarom kies ik ervoor om in deze
startnotitie waar mogelijk al keuzes en doelen richtinggevend vast te leggen. De opgave
is immers complex en de urgentie groot. Op 1 juli 2023 dienen de gebiedsprogramma’s
te worden vastgesteld.

Ten behoeve van de gebiedsprocessen is ook een kaart van Nederland opgenomen met een
globale ruimtelijke weergave van de condities van water, bodem, natuur en stikstof
in relatie tot landbouw2. Deze kaart is bedoeld als hulpmiddel om de structurerende keuzes scherp te stellen,
en om bewoners, ondernemers en overheden in gebieden handelingsperspectief te bieden.
De doelen die zijn opgenomen betreffen onder meer nieuwe richtinggevende regionale
emissiereductiedoelen voor stikstof en de doelen voor de Kaderrichtlijn Water. Uiterlijk
in oktober 2022 volgen nadere structurerende keuzes en de (nadere) regionalisering
van de doelstellingen voor water, klimaat en natuur. Dit volgt later omdat hier nog
nadere uitwerking voor nodig is. Zodra deze doelen bekend zijn worden deze toegevoegd.
Het streven is om de regionale doelen voor klimaat vóór de zomer 2022 te communiceren
met de provincies.

De stappen waarlangs de aanpak de komende tijd verder vorm wordt gegeven zijn, in
lijn met de mijlpalen zoals geschetst in de Ruimtelijke Ordeningsbrief van 17 mei
2022 (Kamerstuk 34 682, nr. 92) de volgende:

Juni 2022: Startnotitie met ten behoeve van de gebiedsprogramma’s al zoveel mogelijk keuzes
en doelen (natuur, water en klimaat) vanuit het Rijk

Oktober 2022: Aangevulde keuzes en doelen (natuur, water en klimaat)

Januari 2023: ijkmoment voortgang provinciale gebiedsprogramma’s

Voorjaar 2023: Uitgewerkt ontwerpprogramma NPLG inclusief plan-MER,

Tevens natuurdoelanalyses en richtinggevende stikstofdoelen voor mobiliteit en industrie,
zie onder.

1 juli 2023: Oplevering integrale gebiedsprogramma’s door provincies.

Medio 2023: Definitieve vaststelling NPLG

Duiding richtinggevende stikstofdoelen

De nieuwe, richtinggevende stikstofdoelen staan weergegeven in de hieronder opgenomen
kaart met globale emissiereductiegebieden. Het kabinet is gekomen tot deze verdeling
na een proces waarbij de provincies zijn geconsulteerd. Het betreft een doorvertaling
van de landelijke doelstelling van 74% van het areaal onder de Kritische Depositie
Waarde (KDW) in 2030, waarbij in de maatvoering van de richtinggevende stikstofdoelen
al zoveel mogelijk is geanticipeerd op de verwachte opgave voor het halen van de klimaat-
en waterdoelstellingen.

Het hoofddoel voor wat betreft de natuur- en stikstofaanpak is een gunstige staat
van instandhouding op landelijk niveau en het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen
van de Natura 2000-gebieden in het bijzonder. Op verschillende manieren kunnen (economische)
activiteiten effect hebben op deze staat van instandhouding. Dat gaat om stikstof,
maar kan ook gaan om bijvoorbeeld wateronttrekking. Daarom moeten we maatregelen treffen
om de gunstige staat van instandhouding te bereiken. Als een individuele activiteit
kan zorgen voor verslechtering van natuurgebieden dan moeten hiervoor mitigerende
maatregelen worden genomen. Als teveel stikstof neerslaat in natuurgebieden zorgt
dit door verzuring en/of vermesting voor veranderingen van deze natuur, en daarmee
over het algemeen voor verslechtering van de biodiversiteit. Bovendien stapelt stikstofneerslag
op. De mate waarin een gebied stikstofdepositie goed kan opvangen wordt door ecologen
uitgedrukt met de Kritische Depositie Waarde: boven die waarde is verslechtering vanwege
stikstof niet uit te sluiten. Het is de enige indicator om deze drukfactor te kwantificeren.
Op dit moment wordt de KDW in veel gebieden overschreden en wel in zulke mate dat
het extra depositie van nieuwe activiteiten niet aankan, waardoor de activiteiten
veelal niet of niet eenvoudig gerealiseerd kunnen worden. De rechter toetst namelijk
of de nieuwe activiteit mogelijk zorgt voor significante verslechtering. En een significante
verslechtering is in een reeds overbelaste situatie veel eerder aan de orde dan wanneer
hier geen sprake van is. De ambitie is om ten behoeve van de instandhoudingsdoelen
in driekwart (74%) van het areaal van de stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden
te zorgen dat de stikstofbelasting in 2030 niet hoger is dan het natuurgebied aan
kan. Dit biedt ruimte voor nieuwe activiteiten in balans met de natuur. En in gebieden
waar het nog niet of niet goed mogelijk is de stikstofconcentratie die neerslaat al
onder de KDW te brengen passen we maatwerk toe. In gebieden waarvan we weten dat er
verschil zit tussen de waargenomen natuurkwaliteit en de KDW laten we de Ecologische
Autoriteit extra goed kijken welke stikstofdepositie het gebied aan kan. Met de natuurdoelanalyses,
die worden getoetst door een onafhankelijke Ecologische Autoriteit, wordt breed gekeken
naar wat er nodig is voor een goede staat van instandhouding.

Voor de regionale doelen heeft het RIVM inzichtelijk gemaakt wat het effect van verschillende
ruimtelijke verdelingen van emissiereductie is, met als doel deze onderling te kunnen
vergelijken op het effect in de Natura 2000-gebieden. Op aanpakstikstof.nl worden
ook de kaarten per provincie gepubliceerd. In de startnotitie en in een briefrapport
van het RIVM3 worden de uitgangspunten en totstandkoming nader toegelicht.

Het gaat om voorlopige, richtinggevende doelen voor de reductie van de NH3-uitstoot. Deze keuze is mede ingegeven door het verschil in verspreidingspatroon
en karakter tussen NH3 en NOx. Eerdere analyses4 hebben aangetoond dat voor reductie van NH3 een gebiedsgerichte aanpak effectief is ten opzichte van een generieke aanpak. Dat
wil zeggen: hoe dichter een NH3-bron bij een natuurgebied ligt, hoe groter het effect op de depositie in dat gebied
is. Omdat het grootste deel van de NH3-emissie vanuit landbouwbronnen komt, zal de bijdrage aan de gebiedsdoelen voor NH3-emissiereductie hoofdzakelijk uit deze sector moeten komen. NOx verspreidt zich verder dan NH3 en een groot deel van de NOx-emissies gaat dan ook op in de «stikstofdeken» over Nederland. De depositie op Natura
2000-gebieden uit industriële NOx-emissies is daarom in Nederland beperkt (ca. 2%). Dat betekent niet dat er geen aanpak
geldt voor NOx. Complementair wordt gewerkt aan de reductie van de NOx-uitstoot, waarvoor de sectoren mobiliteit, industrie en bouw met name verantwoordelijk
zijn, en waarvoor (inter)nationaal generiek beleid wordt ingezet (zie onder). Deze
inzet is niet alleen betrokken bij de uitgangspunten van de aanpak, in het zogeheten
«basispad»5, maar aanvullend werkt het kabinet (sectorale) doelen voor NOx uit. Dit is hieronder uitgebreider toegelicht (p.8).

Een belangrijke notie is dat de regionale stikstofdoelen en kaarten helpen om richting te geven aan de gebiedsprocessen en daarvoor gebaseerd zijn op modelberekeningen.
Er is gekozen de richtinggevende stikstofdoelen nu mee te geven vanwege de urgentie
en complexiteit van de stikstofopgave. Het is immers van belang om tijdig in het gebiedsproces
zo veel mogelijk informatie en richting te bieden. Het gebiedsproces van provincies
is ingericht om maatwerk te leveren dat rechtdoet aan de kenmerken en specifieke omstandigheden
in het gebied.

De doelen kunnen in aanloop naar de gebiedsprogramma’s daarom nog worden aangepast
aan de hand van nieuwe inzichten, bijvoorbeeld vanuit de natuurdoelanalyses of vanwege
de interactie met de overige natuur-, klimaat- en waterdoelstellingen. En ook de extra
effecten (ten opzichte van het basispad) van internationaal en landelijk beleid voor
de reductie van de NOx-uitstoot van industrie en mobiliteit gaan naar verwachting leiden tot een neerwaartse
bijstelling van de regionale doelstellingen (NH3). Het bovenstaande tekstkader op pagina 3 geeft een aantal van de belangrijkste ijkmomenten
weer. Deze worden in de startnotitie nader toegelicht.

De gekozen gebiedsindeling kan eveneens nog worden gewijzigd: provincies bepalen in
overleg met de gebiedspartijen welke (bestuurlijke) indeling naar gebieden zij het
meest passend vinden om tot gebiedsprogramma’s met maatregelen voor doelrealisatie
te komen. De definitieve stikstofreductiedoelen en het maatregelpakket daarbij worden
in juli 2023 vastgesteld via de gebiedsprogramma’s.

De doelen laten zien dat de opgave in sommige gebieden heel erg groot is, en daarmee
ook de opgave om in de gebiedsprocessen tot passende oplossingen te komen. Ik ben
mij ervan bewust dat de regionale doorvertaling van de doelen, hoewel nog richtinggevend,
voor met name agrarisch ondernemers hard aan kan komen. De pijnlijke constatering
is dat niet alle agrariërs door kunnen met hun agrarische onderneming. Zeker niet
in alle gebieden. En niet elke boer kan door op de manier waarop hij of zij al jaren
gewend is om te werken. Niet alles kan overal en het kan niet meer zoals het altijd
ging.

Verdere proces

Door nu vast vooruitlopend op andere doelen op het vlak van klimaat, water en natuur
de richtinggevende stikstofdoelen te publiceren beoog ik de vaart in het proces te
houden en zo spoedig mogelijk tot oplossingen te komen, waaronder voor natuurherstel
en ontwikkelruimte. Voor ontwikkelruimte zijn stikstofdepositiebanken ingericht: zowel
het stikstofregistratiesysteem (SSRS) als de provinciale doelenbanken. Naast de systematiek
van monitoring, die nu ontwikkeld wordt, waarbij periodiek gerapporteerd wordt over
de effecten van maatregelen, zal ik onderzoeken op welke wijze aan de voorkant inzicht
verschaft kan worden in de depositie-effecten van maatregelen ten behoeve van de natuur
zodra die zich voordoen. Hierbij houd ik oog voor de uitvoerbaarheid.

Voor het proces om te komen tot gebiedsprogramma’s is het belangrijk dat de kaders
en procedures helder zijn en betrokken partijen gelijkwaardig aan tafel zitten. Rijk
en provincies dragen samen ook verantwoordelijkheid dat het perspectief van boeren
voldoende wordt meegewogen. Hierom vraagt de motie van het lid Boswijk (Kamerstuk
35 925 XIV, nr. 105). Een van de manieren om hier invulling aan te geven is het verzoek aan de provincies
om bij het opstellen van de gebiedsprogramma’s naast een toets op ecologische effecten
ook een sociaaleconomische impactanalyse voor de landbouw uit te voeren.

In de gebiedsprogramma’s worden de maatregelen ingevuld om de doelen te behalen. Daarvoor
zijn verschillende mogelijkheden, die in de Kamerbrief perspectieven voor agrarische
ondernemers als richtingen zijn beschreven. Dat gaat om (hulp bij) innovatie, omschakeling,
ruimhartige opkoopregelingen, verplaatsen en extensiveren. Ook de introductie van
landschapsgrond, een tussenvorm van natuur- en landbouwgrond, kan een bijdrage leveren,
bijvoorbeeld aan extensiveren. Conform de motie van het lid Boswijk (Kamerstuk 35 830 XIV, nr. 17) wordt dit momenteel uitgewerkt. Een goede balans en synergie zal worden gezocht
tussen landelijke en gebiedsgerichte maatregelen. Het Rijk zet naast het ondersteunend
beleid ook in op landelijke normering in de landbouw, wat ook bijdraagt aan een oplossing
in de gebieden. De inzet op normeren en het bijbehorende implementatietraject zal
spoedig, voor eind 2022, worden geconcretiseerd. Uiterlijk in het eerste kwartaal
van 2023 ontvangt u een update over de verschillende bestaande en aanvullende landelijke
maatregelen. Zoals geschetst in de perspectiefbrief zal de Minister van LNV vooruitlopend
daarop de Tweede Kamer in september informeren over de wijze waarop grondgebondenheid
in de rundveehouderij zal worden gedefinieerd, en in november over de verdere uitwerking
van kringlooplandbouw.

Na de eerste versie van de gebiedsprogramma’s zijn de jaren erna nog wijzigingen van
het maatregelenpakket mogelijk, op voorwaarde dat de doelstellingen volledig en op
tijd gerealiseerd worden. Dit geeft invulling aan het uitdaagrecht waartoe is verzocht
in de motie van de leden Van Campen en Boswijk (Kamerstuk 35 925 XIV, nr. 118).

Doelen voor reductie NOx-uitstoot door onder andere industrie en mobiliteit

Parrallel aan het terugdringen van NH3 door voornamelijk de landbouw werkt het kabinet aan het terugdringen van de uitstoot
van NOx, waarvoor met name industrie en mobiliteit verantwoordelijk zijn. Het kabinet treft
voor het terugdringen van deze uitstoot met name generiek landelijk beleid (onder
andere beleidsprogramma Klimaat en Energie, Schone Lucht Akkoord, structurele aanpak
stikstof) en Europese regelgeving, dus buiten het NPLG. Voor de uitstoot van NOx is het namelijk doorgaans effectiever om de stikstofbelasting via generiek beleid
te verlagen6. Waar dit effectief is en passend bij de bevoegdheid van provincies, kan ook in de
gebiedsprocessen worden gekeken naar mogelijkheden om lokale piekbelasting afkomstig
van NOx-uitstoot terug te dringen.

Zeker zal moeten worden gesteld dat de inzet in alle sectoren bij elkaar leidt tot
het onontkoombaar halen van de doelen op klimaat, natuur (stikstof) en water. Een
evenredige bijdrage van alle sectoren is conform het coalitieakkoord het uitgangspunt.
Het kabinet zal begin 2023 hiertoe ook richtinggevende doelen vaststellen voor de
NOx-uitstoot van onder andere mobiliteit en industrie, waarmee ook invulling wordt gegeven
aan de motie van de leden Thijssen en Bromet (Kamerstuk 35 925 XIV, nr. 121). In de Klimaat- en Energieverkenning die eind 2022 verschijnt, wordt het effect
van vastgesteld en voorgenomen landelijk en internationaal beleid op de NOx-uitstoot doorgerekend7. De inzichten hieruit zijn nodig voor het vaststellen van de sectordoelen en zullen
zoals aangegeven naar verwachting gaan leiden tot een neerwaartse bijstelling van
de regionale doelstellingen voor NH3-emissiereductie.

Wat wordt tussen nu en oktober nog uitgewerkt?

Als bijlage bij de startnotitie is een overzicht opgenomen van de richtinggevende
doelen. Daarbij is inzichtelijk gemaakt welke doelen nu reeds bekend zijn en welke
in oktober 2022 aangevuld zullen worden. Ondertussen worden andere elementen van de
aanpak ook uitgewerkt, zoals de besteding van de middelen uit het Transitiefonds landelijk
gebied en natuur, de spelregels voor de beoordeling en realisatie van de gebiedsprogramma’s
(zoals eisen aan het detailniveau), en de waarborgen voor het onontkoombaar maken
dat de doelen gehaald worden, zoals indien nodig eerder ingrijpen in de gebieden die
er het slechtste voor staan.

Ook wordt gewerkt aan versnellingsmaatregelen voor de korte termijn. In de hoofdlijnenbrief
van 1 april 2022 is aangekondigd dat ik provincies zou vragen om vooruitlopend op
de gebiedsplannen al stappen te zetten in de integrale gebiedsgerichte aanpak. Ik
heb hiertoe een brief aan gedeputeerden gestuurd, waarna in een werkconferentie met
provincies, terreinbeheerders en waterschappen voorstellen zijn gepresenteerd en besproken
die in 2022 of 2023 uitgevoerd kunnen worden. Vooraf zijn drie criteria gesteld waaraan
de voorstellen moesten voldoen: «doelmatig, duurzaam bijdragen aan een of meer van de doelen van de aanpak, zo min
mogelijk lock-in effecten, en draagvlak in de regio». Naar aanleiding van de uitvraag zijn 89 voorstellen binnengekomen voor uitvoering
in 2022 en deels in 2023. Deze voorstellen worden momenteel beoordeeld met oog op
besluitvorming in het kabinet in juli. Ik zal de provincies en betrokken partijen
zo snel mogelijk informeren over de besluiten en de gewenste aanwending van de opbrengst
en zal uiteraard ook uw Kamer informeren.

Tot slot

Ik besef dat de benodigde veranderingen zeer ingrijpend zijn en dat deze veel zullen
vragen van alle betrokken partijen. Voor veel ondernemers en hun gezinnen wordt met
deze brief duidelijk hoe groot de opgave in het gebied is waar zij wonen en werken,
dit valt niet te overschatten. Tegelijkertijd blijft de toekomst mede afhankelijk
van de keuzes die ook medebewoners in het gebied willen maken en de mogelijkheden
die innovaties bieden om daarbij te helpen. Dat betekent dat ook dit jaar nog veel
onzeker blijft. Met de startnotitie NPLG in combinatie met onder meer de Kamerbrief
met perspectieven voor agrarische ondernemers, hopen wij eerste duidelijkheid en perspectief
te bieden, alsook een pad om met alle betrokkenen de transities in het landelijk gebied
samen vorm te geven en te zorgen dat iedereen hier op een rechtvaardige manier uitkomt.

Desgewenst ben ik en is met mij het RIVM graag bereid in een technische briefing een
nadere toelichting op de regionale doelen te geven.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink