Brief regering : Voortgang 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn en derogatie

Nr. 434
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT EN VOOR NATUUR EN
STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 januari 2022

De afgelopen jaren hebben we in Nederland te maken met een verslechtering van de waterkwaliteit.
Het voorgaande kabinet heeft, in overleg met uw Kamer, beleidsmaatregelen vastgesteld
in het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn (Kamerstuk 33 037, nr. 431) om het tij te keren. Het actieprogramma bleek echter onvoldoende om de doelen voor
verbetering van de kwaliteit van zowel grond- als oppervlaktewater te halen. Om die
reden heeft de Europese Commissie besloten de procedure voor verlening van derogatie
van de Nitraatrichtlijn te staken en de maatregelen van het nieuwe kabinet af te wachten.
Op dit moment ligt er dus een grote opgave om te komen tot aanvullende maatregelen
waarmee we de waterkwaliteitsdoelen halen en daarmee ook de onderbouwing te leveren
aan de Europese Commissie om derogatie van de Nitraatrichtlijn aan Nederland te verstrekken.
Wij pakken deze opgave met urgentie op. Met deze brief informeren wij uw Kamer, over
onze inzet om te gaan voldoen aan de verplichtingen van de Nitraatrichtlijn en de
Kaderrichtlijn Water en om voor 2022 en de jaren daarna derogatie van de Nitraatrichtlijn
te verkrijgen.

Context

Op 26 november 2021 is het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn (hierna: 7e AP), waarmee Nederland invulling geeft aan de verplichtingen van de Nitraatrichtlijn
en waarmee wordt bijgedragen aan de doelen van de Kaderrichtlijn Water (hierna: KRW)
voor zover het de landbouwemissies van stikstof en fosfor naar grond- en oppervlaktewater
betreft, vastgesteld en aan uw Kamer toegezonden (Kamerstuk 33 037, nr. 431). Bij de aanbieding van het 7e AP is aangegeven dat met het 7e AP de doelen voor de grondwaterkwaliteit in het grootste deel van Nederland gehaald
worden, maar dat dat voor de doelen voor de oppervlaktewaterkwaliteit niet het geval
is. Hierbij is aangegeven dat de integrale aanpak gericht op de verplichtingen omtrent
natuur, klimaat en water kansen biedt om op gebiedsniveau maatregelen te nemen om
de doelen alsnog te halen en dat het aan het nieuwe kabinet is om hierover te besluiten.

Het is belangrijk dat Nederland de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater op
orde heeft, voor de drinkwatervoorziening, recreatie, onze natuur en ons milieu. Wij
zijn dan ook gecommitteerd hiervoor te zorgen en daarmee ook te voldoen aan de vereisten
van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water. Op dit moment voldoet Nederland
hier nog niet aan en er is dan ook een extra inzet nodig bovenop het bestaande beleid.
In deze brief schetsen wij onze inzet op dit gebied. Deze inzet zullen wij de komende
weken verder uitwerken tot een addendum op het 7e AP, waarin wij de maatregelen zullen vastleggen om te komen tot volledig doelbereik
van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water.

Het voldoen aan de verplichtingen van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water
is, naast het maatschappelijke belang voor onze waterhuishouding, natuur en milieu,
ook een voorwaarde om derogatie van de Nitraatrichtlijn vanaf 2022 verleend te krijgen.
Op 14 december 2021 heeft onze ambtsvoorganger uw Kamer geïnformeerd over de voortgang
van de gesprekken met de Europese Commissie over de procedure tot verlening van derogatie
van de Nitraatrichtlijn vanaf 2022 (Kamerstuk 33 037, nr. 433). Op 17 januari jl. heeft een kennismakingsgesprek plaatsgevonden tussen de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de heer Sinkevicius, Europees Commissaris
voor Milieu. Met deze brief informeren wij u over de uitkomst van dit gesprek en het
proces voor de komende tijd om te komen tot derogatie van de Nitraatrichtlijn.

Voordat wij ingaan op de inhoud van onze inzet, is het goed om stil te staan bij de
Europese context waarbinnen het kabinet opereert. De Europese Commissie kijkt niet
alleen kritisch naar Nederland als het gaat om de implementatie van de Nitraatrichtlijn
en Kaderrichtlijn Water en verlening van derogatie. Dit is ook het geval bij andere
lidstaten. Er lopen infractieprocedures bij meerdere lidstaten, in sommige gevallen
tot aan het Europees Hof van Justitie, en bij meerdere lidstaten staat de derogatieverlening
onder druk. Tussen de lidstaten zijn grote verschillen qua waterkwaliteitsopgave,
de aard van de landbouwsector en het wel of niet gebruikmaken van derogatie (en in
welke omvang). Maar over de hele linie is duidelijk dat de Europese Commissie streng
toeziet op de naleving van de richtlijnen door lidstaten en dat Nederland niet uniek
is in de moeilijke situatie waar we nu in zitten als het gaat om het verkrijgen van
derogatie van de Nitraatrichtlijn. Wij hechten dan ook groot belang aan het voortzetten
van een constructieve dialoog met de Europese Commissie en zetten ons hiervoor in.
Het voldoen aan de vereisten van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water is
hiervoor een belangrijke voorwaarde.

Coalitieakkoord en transitie in de landbouw

Het Coalitieakkoord 2021–2025 «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst»1 voorziet met een gebiedsgerichte integrale aanpak in een forse investering in een
transitie naar een duurzame kringlooplandbouw en een robuust natuurareaal. De brede
aanpak heeft als doel om de natuur, klimaat en water in Nederland in goede staat te
brengen, gericht op de verscheidenheid aan gebieden, en te werken aan een duidelijk
en goed toekomstperspectief voor boeren. Deze aanpak richt zich niet alleen op stikstof,
maar ook op de (Europese) normen en opgaven ten aanzien van de waterkwaliteit, bodem,
klimaat en biodiversiteit. De inzet en maatregelen hiervoor zijn immers nauw aan elkaar
verbonden. Een integrale aanpak vergroot de effectiviteit biedt ondernemers tegelijkertijd
langjarige duidelijkheid. De geïntegreerde, gebiedsgerichte benadering van de diverse
milieuopgaven voor landbouw en natuur worden aangepakt binnen het kader van het Nationaal
Programma Landelijk Gebied (NPLG), dat momenteel wordt ontwikkeld.

Het kabinet voert de maatregelen uit het 7e AP onverkort uit. Zoals hierboven aangegeven worden daarmee nog niet alle doelen
voor verbetering van de waterkwaliteit gehaald. De geïntegreerde, gebiedsgerichte
aanpak moet gaan voorzien in de resterende opgave voor de waterkwaliteit. Overeenkomstig
het Coalitieakkoord is verbetering van de waterkwaliteit een integraal en onlosmakelijk
onderdeel van de gebiedsgerichte aanpak. De ambities en verplichtingen van de integrale
aanpak ten aanzien van natuur, klimaat en water dienen onontkoombaar te worden gerealiseerd.
Ook voor de Europese Commissie is zekerheid nodig dat deze integrale aanpak ook daadwerkelijk
tot resultaat leidt en dat hiermee doelbereik voor de waterkwaliteitsopgave tijdig
zal worden gerealiseerd. Om te borgen dat de doelen ook daadwerkelijk gehaald worden
– niet alleen voor waterkwaliteit maar ook voor stikstof en klimaat – zullen de landelijke
verplichtingen gebiedsgericht worden ingevuld, waarvoor we ook gebruik maken van ecologische
analyses. Daarbij hoort ook een forse financiële impuls voor de gebieden om deze resultaten
te kunnen halen. Om de beschikbaarheid van financiële middelen te borgen wordt conform
het Coalitieakkoord een transitiefonds ingesteld. Binnen dat fonds zijn ook middelen
gealloceerd voor de doelstelling van verbetering van de waterkwaliteit. Zo voorziet
het Coalitieakkoord in financiële middelen voor de realisatie van KRW-doelen, waarmee
bijvoorbeeld bufferzones in beekdalen in het oostelijk en zuidelijk zandgebied kunnen
worden gerealiseerd (Kamerstuk 33 037, nr. 431). De inzet van het transitiefonds wordt op korte termijn verder uitgewerkt. Maatregelen
uit het 7e AP zoals de maatwerkaanpak die momenteel met een aantal sectorpartijen wordt uitgewerkt,
kunnen hier ook onderdeel van zijn en aan bijdragen. Voor het slagen van deze maatwerkaanpak
is het belangrijk dat hiervoor ruimte is in de manier waarop de doelen gerealiseerd
worden. Wij nemen dit mee in onze inzet voor het addendum op het 7e AP.

In de integrale gebiedsgerichte aanpak zijn extensivering, omschakeling, innovatie,
legalisering, op- en uitkoop, afwaardering en verplaatsing belangrijke instrumenten
voor het behalen van de doelen. We proberen daarbij zoveel mogelijk samen met de boeren
voor een passende en bestendige transitie te kiezen. Dit zal niet alleen zien op de
veehouderij maar ook op de akkerbouw, daar waar dit nodig is om de waterkwaliteitsdoelen
te halen. Verder zal juridisch worden geborgd dat op vrijvallende uitspoelingsgevoelige
gronden geen teelten kunnen plaatsvinden van uitspoelingsgevoelige gewassen, wat de
waterkwaliteit immers weer zou verslechteren. Bij op- en uitkoop van veehouderijbedrijven
vindt conform de staatssteunregels inname en doorhaling plaats van productierechten.
Hiermee neemt de veestapel af en daarmee zal ook de productie van (fosfaat en stikstof
uit) dierlijke mest afnemen. Het kabinet verkent een nadere juridische borging hiervan,
zodat de afname van fosfaat- en stikstofproductie uit dierlijke mest definitief en
onherroepelijk wordt zekergesteld. Verder zal het kabinet, conform het coalitieakkoord,
een transitie starten om te komen tot grondgebonden melkveehouderij.

De contouren van deze aanvullende aanpak zijn in het gesprek met de Commissaris op
hoofdlijnen toegelicht. De komende weken zal het gesprek met de Europese Commissie
op ambtelijk niveau worden voortgezet. De inzet is om medio februari het addendum
op het 7e AP vast te stellen en bij de Europese Commissie in te dienen, waarmee Nederland laat
zien te voldoen aan haar verplichtingen ten aanzien van verbetering van de waterkwaliteit.

Vervolgtraject derogatie Nitraatrichtlijn

Het kabinet zet zich in om voor 2022 en verder derogatie van de Nitraatrichtlijn te
verkrijgen. Dit is belangrijk voor de waterkwaliteit, klimaat en agrobiodiversiteit
(zie ook het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet over de milieueffecten
van derogatie, Kamerstuk 33 037, nr. 369) en daarnaast van economisch belang voor de landbouwsector. Zoals in eerdere brieven
is aangegeven (bijvoorbeeld Kamerstuk 33 037, nr. 397), is behandeling van een derogatieaanvraag in vier Nitraatcomités nodig. Deze Nitraatcomités
vinden vier keer per jaar plaats, waarbij de conceptagenda normaalgesproken zo’n drie
weken voorafgaand aan een Nitraatcomité door de Europese Commissie met de lidstaten
wordt gedeeld. Nederland heeft in september 2021 de eerste presentatie in de reeks
van vier gegeven, maar daarna heeft de Europese Commissie besloten de maatregelen
van het nieuwe kabinet af te wachten en de procedure voorlopig niet voort te zetten.
Het eerstvolgende Nitraatcomité is gepland op 17 maart 2022. Onze inzet om medio februari
het addendum op het 7e AP vast te stellen, waarin we weergeven welke maatregelen het kabinet neemt om aan
de verplichtingen uit de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water te voldoen, is
er mede op gericht om de procedure tot derogatieverlening voort te zetten in het Nitraatcomité
van 17 maart 2022. Als Nederland dan de tweede presentatie mag geven in de reeks van
vier, zijn er daarna nog twee te gaan. Bij het volgen van de reguliere procedure,
zou dit leiden tot besluitvorming zeer laat in het uitrijdseizoen (omstreeks september).
Dat achten wij onwenselijk. Onze ambtsvoorganger heeft reeds bij de Commissaris gepleit
voor flexibiliteit in de besluitvormingsprocedure voor derogatie om deze in de eerste
helft van 2022 te kunnen afronden. Wij zullen hier in onze gesprekken met de Europese
Commissie op blijven aandringen.

Tot slot

De hierboven beschreven inzet omvat een forse opgave en vergaande maatregelen voor
de landbouwsector. Dit is onderdeel van een samenhangend pakket aan maatregelen richting
de boer, zodat de sector een eenduidig handelingsperspectief heeft. Wij begrijpen
dat deze maatregelen voor de sector ingrijpend zijn, maar achten dit ook noodzakelijk
om te voorkomen dat we in een situatie terecht komen waarin de Europese Commissie
ingrijpt omdat Nederland niet aan zijn verplichtingen voldoet. Daarbij komt dat een
situatie waarin Nederland geen derogatie wordt verleend onwenselijk is, omdat dit
zal leiden tot een verdere verslechtering van de waterkwaliteit waardoor wij mogelijk
nog drastischer maatregelen zullen moeten nemen om de doelen van de Nitraatrichtlijn
en de KRW te halen. Hierbij merken we op dat ook zonder derogatie Nederland gehouden
is aan de verplichtingen vanuit de Europese richtlijnen en dus maatregelen zal moeten
nemen in aanvulling op het 7e AP. Wij zullen uw Kamer uiteraard op de hoogte houden van de voortgang.

Naast het addendum op het 7e AP zullen wij uw Kamer ook op korte termijn de hoofdlijnen voor de uitwerking van
het NPLG en het transitiefonds toezenden.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
H. Staghouwer

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink