Brief regering : Reactie op het artikel "The rise of phantom investments"

Nr. 250 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 oktober 2019

In uw brief van 13 september 2019 heeft u de Minister gevraagd om op verzoek van de
vaste commissie voor Financiën te reageren op het artikel «The Rise of Phantom Investments».1 Met deze brief voldoe ik aan uw verzoek.

Buitenlandse directe investeringen

Het artikel beschrijft een onderzoek van wetenschappers verbonden aan de Universiteit
van Kopenhagen en het Internationaal Monetair Fonds naar buitenlandse directe investeringen
in de wereld. De auteurs stellen vast dat buitenlandse directe investeringen vaak
een belangrijke aanjager zijn voor economische integratie, die economische groei en
werkgelegenheid stimuleren en productiviteit bevorderen. Een deel van de buitenlandse
directe investeringen leidt echter niet tot productiviteitswinst, maar wordt gedaan
in vennootschappen zonder reële activiteiten om de belasting van multinationals te
minimaliseren. De auteurs constateren dat dit de statistieken over buitenlandse directe
investeringen verstoort, wat het moeilijk maakt daadwerkelijke economische integratie
te bestuderen. Het onderzoek gaat in op de vraag welk deel van de buitenlandse directe
investeringen wordt gedaan in vennootschappen zonder reële activiteiten. Dit wordt
in het artikel aangeduid als «schijninvesteringen» (phantom investments).

Buitenlandse investeringen in Nederland

Een van de bevindingen van de onderzoekers is dat in 2017 bijna 40% van de wereldwijd
gedane buitenlandse directe investeringen als schijninvestering kwalificeert. Hiervan
is ongeveer de helft via Luxemburg en/of Nederland geïnvesteerd. De feitelijke constatering
dat relatief veel directe investeringen via Nederland lopen is niet nieuw. SEO Economisch
Onderzoek (SEO) heeft in 2018 op verzoek van het kabinet de financiële stromen die
door Nederland lopen via bijzondere financiële instellingen (bfi’s) in kaart gebracht
en opgesplitst naar herkomst en bestemming.2

Bfi’s zijn lichamen met een buitenlandse eigenaar die als belangrijkste functie hebben
om financiële stromen in de vorm van dividend, rente en royalty’s vanuit het buitenland
door te laten stromen naar het buitenland.3

De grote investeringen in Nederland worden door de onderzoekers gezien als indicatie
dat Nederland wordt gebruikt voor structuren waarmee belasting wordt ontweken. Daarbij
is van belang te benadrukken dat het bedrag van de buitenlandse directe investeringen
zelf niet relevant is voor de belastingheffing van bedrijven. Voor de belastingheffing
gaat het daarentegen om de (jaarlijkse) inkomensstromen die samenhangen met deze investeringen.
Uit het onderzoek van SEO kwam naar voren dat de fiscaal relevante financiële stromen
die door bfi’s in Nederland lopen ongeveer € 200 miljard bedragen. Dit betreft renten,
royalty’s en dividenden. Van dit bedrag gaat ongeveer € 22 miljard naar laagbelastende
jurisdicties.4 Daarnaast is er een financiële stroom van € 177 miljard naar jurisdicties met een
algemeen geldend winstbelastingsysteem en een normaal tarief (niet-laagbelastende
landen).5

Het aanpakken van belastingontwijking is en blijft een topprioriteit van dit kabinet

Nederland kent een zeer open economie. De buitenlandse markt is van groot belang voor
Nederlandse bedrijven. Het Nederlandse belastingstelsel weerspiegelt die internationale
oriëntatie van de Nederlandse economie. Zo is het Nederlandse stelsel zodanig ingericht
dat economisch dubbele belastingheffing zoveel mogelijk voorkomen wordt. De keerzijde
van dit internationaal georiënteerde belastingstelsel is dat Nederland daarmee onbedoeld
ook aantrekkelijk is geworden voor structuren waarmee belasting wordt ontweken. Dit
is schadelijk voor de belastingmoraal, voor het internationale aanzien van Nederland
en daarmee voor het investeringsklimaat. Het aanpakken van belastingontwijking is
en blijft daarom een belangrijke prioriteit van dit kabinet.6

Het artikel concludeert dat internationale samenwerking de sleutel tot succes is als
het gaat om belastingheffing in de geglobaliseerde economie. Hier ben ik het mee eens.
Wereldwijde belastingontwijking zal internationaal moeten worden aangepakt. Daarom
heeft Nederland de afgelopen jaren binnen de EU en de OESO actief gewerkt aan de bestrijding
van (internationale) belastingontwijking. Onder het EU-voorzitterschap van Nederland
in 2016 is de eerste EU-richtlijn tegen belastingontwijking (ATAD1) tot stand gekomen
en is het besluit genomen om de tweede EU-richtlijn tegen belastingontwijking (ATAD2)
te treffen. Ook in de toekomst blijft Nederland zich inzetten voor een internationale
gecoördineerde aanpak. Zo heeft Nederland met de landen in het Inclusive Framework een werkplan opgesteld om uiterlijk in 2020 tot een wereldwijde oplossing te komen
voor de uitdagingen die digitalisering meebrengt op het terrein van de winstbelasting.7 Daarbovenop neemt Nederland unilateraal maatregelen om belastingontwijking tegen
te gaan.

Een belangrijke unilaterale maatregel in de strijd tegenbelastingontwijking is de
op Prinsjesdag door het kabinet voorgestelde conditionele bronbelasting op rente-
en royaltybetalingen naar laagbelastende jurisdicties en in misbruiksituaties. Deze
maatregel moet voorkomen dat Nederland nog langer wordt gebruikt als toegangspoort
naar laagbelastende jurisdicties. Hiermee wordt tevens voorkomen dat de Nederlandse
belastingrondslag wordt verschoven naar dergelijke jurisdicties. De verwachting is
dat de stroom van € 22 miljard naar laagbelastende jurisdicties door deze maatregel
nagenoeg volledig zal verdwijnen, doordat de rente-en royaltystromen naar alle waarschijnlijkheid
verlegd worden. Zoals eerder aangekondigd zal ik de ontwikkeling van de financiële
stromen, het balanstotaal en het aantal bfi’s monitoren en uw Kamer hierover jaarlijks
informeren.8 De eerste rapportage zal ik dit najaar naar uw Kamer sturen.

Daarnaast is er een financiële stroom van € 177 miljard naar niet-laagbelastende jurisdicties.
Dergelijke stromen kunnen zijn ontstaan om diverse redenen. Door het gebruik van een
Nederlandse bfi voor deze stromen kan bijvoorbeeld dubbele belasting worden voorkomen
wanneer twee landen onderling geen belastingverdrag hebben afgesloten, terwijl deze
landen wel een belastingverdrag met Nederland hebben. Voor deze stroom neemt het kabinet
maatregelen voor zover sprake is van misbruik. Een belangrijke maatregel in dit verband
is de introductie van de «principal purpose test» in de Nederlandse belastingverdragen
per 2020. Deze maatregel zorgt ervoor dat als een bedrijf een financiële stroom via
een Nederlandse vennootschap laat lopen met als een van de hoofddoelen belastingontwijking,
een land hiertegen kan optreden. Hiermee krijgen bronlanden een belangrijk instrument
in handen om hun belastinggrondslag te beschermen.

Om deze landen daartoe in staat te stellen is het kabinet voornemens om in meer gevallen
informatie uit te wisselen met het bronland als een Nederlandse vennootschap onvoldoende
aanwezigheid («substance») in Nederland heeft. In ieder geval zal ik de substance-eisen
voor rente- en royaltydoorstromers verscherpen door het Uitvoeringsbesluit internationale
bijstandsverlening9 aan te passen en hierbij aan te sluiten bij de bestaande substance-eisen elders in
de fiscale wetgeving.

Ten slotte loopt er, zoals ik in mijn brief van 23 februari 2018 heb aangekondigd,
ook een onderzoek naar de vraag of de deelnemingsvrijstelling zodanig kan worden gewijzigd
dat deze niet meer wordt toegepast als de aanwezigheid van een concern in Nederland
zich beperkt tot één of meerdere nagenoeg «substanceloze» (tussen)houdsters.10 Ik verwacht dit onderzoek begin 2020 af te ronden.

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel