Brief regering : Vernieuwing pensioenstelsel

Nr. 443 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 februari 2019

Inleiding

In deze brief presenteer ik u de stappen die het kabinet de komende periode zal zetten
om te komen tot vernieuwing van het stelsel van aanvullende pensioenen. Veel liever
had ik gezien dat ik dit had kunnen doen op basis van een akkoord met sociale partners,
mede op basis van een advies van de Sociaal-Economische Raad (SER). Nu dat akkoord
er vooralsnog niet is, wil ik ervoor zorgen dat het proces van vernieuwing van het
pensioenstelsel door gaat. De noodzaak daarvan blijft immers onverminderd groot. Het
huidige stelsel leidt tot een discussie tussen generaties over de verdeling van het
beschikbare pensioenvermogen en is onvoldoende toegerust op de veranderende arbeidsmarkt
en op toegenomen verschillen in persoonlijke omstandigheden en voorkeuren van deelnemers.
De noodzaak van vernieuwing is in de afgelopen jaren eveneens door de sociale partners
en Kroonleden in de SER benadrukt. Ook de teleurgestelde reacties op het vastlopen
van het overleg met sociale partners in onder meer de Tweede Kamer illustreren dat
verandering nodig is; met de status quo lijken in ieder geval maar weinigen gelukkig
te zijn.

Naast deze langlopende maatschappelijke ontwikkelingen die nopen tot een hervorming
van het stelsel, zijn er voor enkele fondsen en hun deelnemers ook zorgen voor de
korte termijn. Veel deelnemers voelen de dreiging van kortingen, doordat hun pensioenfonds
sinds enige jaren een te lage dekkingsgraad heeft. Hoewel de pensioenverwachting voor
volgend jaar begrijpelijkerwijs zorgen baart, is die niet het onderwerp van deze brief.
Pensioenuitkomsten zijn sterk afhankelijk van financiële ontwikkelingen, dat is een
werkelijkheid waar niet aan te ontkomen is.

In deze brief geef ik eerst een terugblik op de gesprekken die hebben plaatsgevonden
tussen het kabinet en sociale partners in SER-verband. Daarna zet ik uiteen welke
stappen het kabinet de komende tijd wil zetten.1 Het kabinet staat er voor open om deze stappen vorm te geven en eventueel aan te
vullen in overleg met sociale partners, pensioenuitvoerders en toezichthouders en
gevoed door onder meer inzichten uit de wetenschap en van jongeren- en ouderenorganisaties.
Met deze brief geef ik tevens uitvoering aan de motie van het lid Asscher c.s.2

Terugblik gesprekken met sociale partners

De afgelopen maanden heeft het kabinet intensieve gesprekken gevoerd met de sociale
partners verenigd in de SER. Doel was tot afspraken te komen over een robuuster en
persoonlijker pensioenstelsel. Hoewel we elkaar heel dicht genaderd waren op een totaalpakket
aan maatregelen, is het uiteindelijk niet gelukt de besprekingen af te ronden met
een akkoord. Eerder heb ik uw Kamer middels een feitenrelaas en antwoorden op schriftelijke
vragen geïnformeerd over het proces van het afgelopen jaar.3 Tijdens de begrotingsbehandeling SZW van 29 november 2018 (Handelingen II 2018/19,
nr. 30, items 4 en 7) heb ik toegezegd in aanvulling daarop ook in deze brief terug
te blikken op de keuzes die op tafel hebben gelegen.

Een ander pensioencontract

Tijdens de besprekingen over de vernieuwing van het pensioenstelsel was een belangrijke
wens van sociale partners de overstap op een pensioenregeling met meer perspectief
op indexatie. De prijs die in de huidige uitkeringsovereenkomst wordt betaald voor
nominale zekerheid wordt door velen te hoog gevonden; door de bijbehorende buffereisen
raakt voor menig fonds indexatie langdurig uit beeld. Sociale partners spraken daarom
een voorkeur uit voor een contract waarin niet langer nominaal zekere toezeggingen
worden gedaan. Daarmee kunnen fondsen bij financiële meevallers eerder indexeren.
Anderzijds zal bij tegenvallers eerder gekort moeten worden. Dat pensioenfondsen bij
tegenvallers eerder moeten korten, was voor de sociale partners acceptabel. Een contract
waarin het pensioen sneller meebeweegt met ontwikkelingen op financiële markten vonden
zij beter uitlegbaar. Naast de bestaande verbeterde premieregeling hadden sociale
partners een nieuw premiecontract voor ogen dat anders was dan ten tijde van het Regeerakkoord
(bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34), in de zin dat er geen sprake meer was van persoonlijk pensioenvermogens in de opbouwfase,
maar van aanspraken op een collectief vermogen en dat elementen van intergenerationele
risicodeling waren toegevoegd.

Een neutralere pensioenopbouw

In lijn met het Regeerakkoord (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34) en met eerdere rapporten van de SER was het uitgangspunt dat in een vernieuwd pensioenstelsel
de ingelegde premie beter in verhouding staat tot de opbouw, die daar tegenover staat.
Dit betekent in de praktijk afschaffing van de zogeheten doorsneesystematiek. Een
actuarieel neutralere manier van pensioenopbouw maakt het stelsel robuuster en eerlijker;
bewegingen op de arbeidsmarkt hebben dan niet langer onbedoelde gevolgen voor de pensioenopbouw
en herverdeling van jong naar oud en van laagopgeleid naar hoogopgeleid wordt daarmee
beperkt. De wenselijkheid van een neutralere vorm van pensioenopbouw wordt, mede in
het licht van een nieuw contract, breed gedeeld en stond tijdens de besprekingen niet
ter discussie. Maar er waren wel zorgen over de route daar naar toe. Voor zowel werknemers-
en werkgeversorganisaties als het kabinet is het van groot belang dat de overstap
op een neutralere pensioenopbouw beheerst en evenwichtig gebeurt en dat deelnemers
die geraakt worden adequaat worden gecompenseerd. Inzichten van het Centraal Planbureau
gaven het perspectief dat een overstap op een nieuwe opbouwsystematiek mogelijk is,
zonder dat hiermee het zicht op indexatie verdwijnt.4 Tegelijkertijd geldt dat deze berekeningen macro-cijfers zijn en dat de effecten
op decentraal niveau kunnen verschillen. Geconcludeerd is dat dit vraagt om nadere
uitwerking van manieren om op een evenwichtige manier tot een neutralere vorm van
pensioenopbouw te komen en van de gevolgen hiervan voor concrete situaties op decentraal
niveau, in aanvulling op macro-berekeningen.

Tempo verhoging AOW-leeftijd

Naast de vormgeving van de aanvullende pensioenen hebben kabinet en sociale partners
lang gesproken over de stijging van de AOW-leeftijd en de eisen die het langer doorwerken
aan mensen stelt. Om onze oudedagsvoorziening ook voor toekomstige generaties beschikbaar
en betaalbaar te houden, wordt de pensioenleeftijd sinds 2013 stapsgewijs verhoogd
en vanaf 2021 één op één gekoppeld aan de stijging van de levensverwachting. Sociale
partners gaven aan dat het tempo waarin de AOW-leeftijd de komende jaren oploopt voor
velen problematisch is en zou moeten worden verlaagd. Dat heeft forse budgettaire
consequenties. Het kabinet had oog voor deze zorgen en heeft aan sociale partners
aangeboden te onderzoeken of de koppeling van de AOW aan de levensverwachting anders
kan worden vormgegeven dan op de huidige manier waarbij één jaar langer leven ook
één jaar later AOW betekent. Inmiddels heb ik deze toezegging ook buiten de context
van de onderhandelingen aan uw Kamer gedaan, in reactie op de motie van het lid Van
Haersma-Buma c.s.5

In aanvulling hierop is met sociale partners gesproken over de mogelijkheid om de
oploop naar de AOW-leeftijd van 67 jaar de komende jaren minder snel te laten verlopen.
Het kabinet was bereid om als onderdeel van een totaalpakket van afspraken over de
vernieuwing van het pensioenstelsel, de komende jaren de AOW-leeftijd in een lager
tempo te verhogen, waardoor de AOW-leeftijd pas in 2024 op 67 jaar zou uit komen.
Dit zou forse budgettaire consequenties hebben gehad, van circa 4,4 miljard euro.
Tijdens de onderhandelingen is ook aan de orde geweest dat een wetsvoorstel voor temporisering
van de verhoging van de AOW-leeftijd de nodige voorbereidingstijd vergt en dat aanpassing
van de stijging van de AOW-leeftijd ten tijde van de onderhandelingen pas met ingang
van 2020 mogelijk zou zijn. Anders dan wel wordt gedacht, is het eerder bereiken van
de AOW-leeftijd namelijk niet voor iedereen gunstig. Voor bepaalde groepen kan het
negatieve inkomensgevolgen hebben, bijvoorbeeld doordat hun uitkering nu hoger is
dan hun toekomstige AOW-uitkering (dit kan gelden voor mensen met een WW- of WIA-uitkering),
of doordat zij een uitkering ontvangen op grond van een bijzondere regeling die stopt
op AOW-leeftijd. Met het oog op deze groepen dient op grond van het EVRM te worden
voldaan aan het kenbaarheidsvereiste. In voorkomende gevallen is hiervoor gehanteerd
dat de betreffende wet zes maanden vóór inwerkingtreding gepubliceerd moet zijn in
het Staatsblad. Daarnaast vergt ook de uitvoering door SVB, UWV, Belastingdienst,
gemeenten, verzekeraars en pensioenfondsen voorbereidingstijd.

Aanvullend beleid

Tot slot gaven sociale partners aan dat langer doorwerken in bepaalde sectoren tot
knelpunten leidt. Afspraken over investeringen in de duurzame inzetbaarheid van werkenden
en het bezien van de mogelijkheden voor een minder snelle stijging van de AOW-leeftijd
bieden in sommige sectoren onvoldoende soelaas, zeker op de korte termijn. Daarop
had het kabinet zich – als onderdeel van een totaalpakket van afspraken over de vernieuwing
van het pensioenstelsel – bereid getoond om middelen ter beschikking te stellen waardoor
sociale partners maatwerk kunnen leveren om met name mensen die fysiek en/of mentaal
zwaar werk doen eerder met pensioen te laten gaan. Ook is in dit kader gesproken over
verlichting van de zogenoemde RVU-heffing voor werkgevers bij vervroegd uittreden
van werknemers.

Hervorming blijft noodzakelijk

Na het vastlopen van het pensioenoverleg is zowel in uw Kamer, als in de sector en
de wetenschap benadrukt dat hiermee de urgentie van vernieuwing van het stelsel niet
verdwenen is. De vormgeving van het huidige stelsel leidt tot blijvende discussies
tussen in het bijzonder jongeren en ouderen over de verdeling van de pensioenvermogens
en de rekenregels die daarbij worden gehanteerd. Ouderen zijn van mening dat hun pensioen
ten onrechte niet wordt geïndexeerd, terwijl onder jongeren de angst leeft dat er
voor hen later geen pensioen meer is. Ook is de arbeidsmarkt in verandering en zijn
er steeds grotere groepen werkenden die geen pensioen opbouwen. Het vertrouwen van
deelnemers en gepensioneerden in het pensioenstelsel is laag. Dit kan ten dele worden
verklaard uit financieel-economische ontwikkelingen die de prijs van pensioenopbouw
hebben verhoogd en de koopkracht van opgebouwde en ingegane pensioenen hebben doen
afnemen. Hierdoor ligt er een kloof tussen de verwachtingen van deelnemers en de werkelijke
pensioenresultaten. Maar het dalende vertrouwen onder Nederlandse deelnemers heeft
ook te maken met de lange duur van de stelseldiscussie en het onvermogen van de daarvoor
verantwoordelijke partijen om hierover knopen door te hakken.

Een decennium pensioendiscussie

De discussie over pensioenhervorming loopt al sinds 2008, toen de tweede pijler van
het Nederlandse pensioenstelsel in financieel zwaar weer raakte door de financiële
crisis. Deze crisis vormde destijds de aanleiding voor de instelling van de commissie
Goudswaard. Die commissie concludeerde in 2010 dat zowel financiële als institutionele
aanpassingen nodig waren om het stelsel toekomstbestendig te houden. Daarnaast stelde
deze commissie dat de kloof tussen de verwachtingen en de uitkomsten moest worden
gedicht.6

Om de financiële toekomstbestendigheid te borgen zijn de laatste jaren belangrijke
hervormingen doorgevoerd. Door de verhoging van de pensioenleeftijd en de verlaging
van de opbouwpercentages is het stelsel financieel toekomstbestendiger geworden. Toch
staat de financiële positie van veel fondsen nog steeds onder druk. Zonder de maatregelen
die de laatste jaren zijn doorgevoerd zou de financiële situatie evenwel nog nijpender
zijn geweest. Met het oog op het dichten van de verwachtingenkloof heeft de commissie
Goudswaard geconstateerd dat een herijking van de afweging tussen pensioenambitie,
zekerheid en kosten noodzakelijk was. Daarbij konden twee wegen worden bewandeld.
Willen sociale partners vasthouden aan zekerheid, dan zou de pensioenambitie moeten
worden verlaagd. Dat kan zich uiten in een lagere pensioenopbouw of minder indexatie.
Willen sociale partners vasthouden aan de huidige pensioenambitie, dan zou meer onzekerheid
moeten worden geaccepteerd; risico’s komen dan meer expliciet bij de deelnemers te
liggen. Beide bewegingen zijn de afgelopen jaren in de praktijk al te zien. In een
aantal sectoren zijn sociale partners expliciet overgestapt op een premieregeling.
In veel andere sectoren hebben sociale partners gekozen voor een uitkeringsovereenkomst
met een (tijdelijk) vaste premie (een zogenoemd CDC-contract), waardoor risico’s meer
bij de deelnemer liggen. Ook zien we dat een deel van de fondsen de pensioenopbouw
heeft verlaagd, omdat er geen ruimte meer was om de premie verder te laten stijgen.

Sinds het verschijnen van het advies van de commissie Goudswaard is gezocht naar een
nieuw kader voor een pensioencontract met een toekomstbestendige combinatie van pensioenambitie,
zekerheid en kosten. Het sinds 1 januari 2015 geldende nieuwe financieel toetsingskader
(ftk) vormde een eerste stap in die richting. Dit nieuwe toezichtkader heeft tot stabielere
pensioenaanspraken en pensioenuitkeringen geleid en heeft fondsen meer ruimte gegeven
voor een indexatiegericht beleggingsbeleid. Bij invoering was al duidelijk dat het
nieuwe ftk slechts een tussenstap zou zijn op weg naar een meer fundamentele herziening
van het pensioencontract. Ook uit de evaluatie van het nieuwe ftk, die ik vorig jaar
naar uw Kamer heb gestuurd, bleek dat verdere verbeteringen mogelijk zijn.7 In de afgelopen onderhandelingen is eveneens gesproken over een nieuw pensioencontract
met een andere afweging tussen ambitie, zekerheid en kosten. In het kader van de nationale
pensioendialoog heeft de SER in 2015 in het advies Toekomst Pensioenstelsel een analyse
gemaakt van de belangrijkste uitdagingen van het pensioenstelsel en in het licht daarvan
vier mogelijke hervormings-varianten onderzocht: een uitkeringsovereenkomst met degressieve
opbouw; een nationale pensioenregeling; een regeling met persoonlijk pensioenvermogen
met respectievelijk vrijwillige en collectieve risicodeling. De SER is daarna verder
gegaan met het zoeken naar de juiste balans tussen enerzijds het collectief blijven
delen van risico’s en anderzijds meer persoonlijke keuzes, maatwerk en transparantie.
Hierbij ging het om de afruil tussen en de combinatie van twee type pensioencontracten
uit de SER-adviezen uit 2015. Voor sociale partners was het vergroten van het indexatieperspectief
daarbij een belangrijke doelstelling. Indien dat gebeurt door de buffereisen te verlagen,
is de keerzijde daarvan evenwel dat een uitkering minder zeker wordt, met als gevolg
dat pensioenkortingen vaker zullen voorkomen.

Een ander pensioencontract is nodig, maar geen wondermiddel

Bij de zoektocht naar een ander pensioencontract is het van belang om te onderstrepen
dat de huidige financiële problemen van pensioenfondsen niet zijn op te lossen met
een ander type contract. Die problemen zijn een gevolg van de ontwikkelingen op financiële
markten in de afgelopen jaren, met name de lage rentestanden, die ongunstig zijn voor
ieder kapitaalgedekt stelsel. De lage rente is een economische werkelijkheid waar
alle actoren, die opereren op financiële markten, mee te maken hebben. Voor partijen
die lenen pakt dat gunstig uit, voor partijen die sparen ongunstig. Om toch rendement
te genereren kan het nemen van meer beleggingsrisico een uitweg zijn. Dat levert in
verwachting weliswaar meer rendement op, maar of dat extra risico ook wordt beloond,
moet worden afgewacht. Meer risico heeft immers ook een keerzijde, zoals bijvoorbeeld
eind 2018 op de beurzen weer is gebleken. Het laatste kwartaal van 2018 zijn de dekkingsgraden
van de meeste pensioenfondsen fors gedaald als gevolg van dalende aandelenkoersen
en een dalende rente. Het gevolg is dat een groot aantal fondsen nog steeds het risico
loopt een pensioenkorting door te moeten voeren omdat de beleidsdekkingsgraad van
het fonds vijf jaar aaneengesloten lager is dan het minimaal vereist eigen vermogen
(mvev).8 Voor sommige fondsen kan dit volgend jaar al aan de orde zijn. De zogenoemde mvev-korting
kan ook impliceren dat fondsen een korting moeten doorvoeren als zij een dekkingsgraad
hebben die boven de 100% ligt. Dit past binnen het samenhangende geheel aan spelregels
voor het nu geldende pensioencontract van sociale partners, waarbij wordt gestuurd
op nominale zekerheid.

Zoals gesteld zal de financiële positie van pensioenfondsen niet veranderen door over
te stappen op een ander contract. Wel kan een nieuw contract meer duidelijkheid creëren,
waarmee de kloof tussen verwachtingen en uitkomsten kan worden gedicht. Eveneens kunnen
er bij een nieuw contract andere afspraken worden gemaakt over hoe wordt omgegaan
met mee- en tegenvallers. Alleen indien er duidelijke afspraken zijn over een overgang
naar een ander stelsel met andere verdeelregels, vind ik de vraag valide om in het
licht van de overgang en vooruitlopend daarop de huidige kortingsregels te bezien.
Immers, zolang sociale partners niet hebben gekozen voor een nieuw pensioencontract,
staat mij niets anders te doen dan de regels die gelden voor het huidige contract
zo goed mogelijk te handhaven.

Aan de slag

Het kabinet gaat de komende maanden aan de slag met een aantal stappen richting een
robuuster en persoonlijker pensioenstelsel. Hierbij is gebruik gemaakt van eerdere
rapporten van de SER en van hetgeen is opgetekend uit de gesprekken met sociale partners
het afgelopen najaar.

Zoals ook in het Regeerakkoord (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34) is afgesproken, vindt het kabinet het essentieel dat bij de vernieuwing van het
pensioenstelsel de sterke elementen overeind blijven: de (hoge mate van) verplichte
pensioenopbouw, collectieve uitvoering, collectieve risicodeling, fiscale ondersteuning
en voldoende ruimte voor nabestaanden- en arbeidsongeschiktheidspensioen. Ook heeft
het kabinet bij de hervorming expliciet aandacht voor transparantie en beheersing
en waar mogelijk de verlaging van de uitvoeringskosten. Hieronder wordt per onderwerp
uiteengezet wat het kabinet gaat doen.

1. Uitwerking wetgeving voor de afschaffing van de doorsneesystematiek

De overgang op een nieuwe, neutralere systematiek van pensioenopbouw is een belangrijke
voorwaarde voor een robuuster pensioenstelsel dat kan meebewegen als de omgeving verandert.
Dit geldt voor de veranderende arbeidsmarkt, maar ook de veranderende samenleving,
waarin meer individuele keuzemogelijkheden en maatwerk wenselijk zijn. Daarnaast kan
een directere relatie tussen premie en opbouw het voor zelfstandigen aantrekkelijker
maken om mee te doen. Het kabinet gaat daarom de komende periode wetgeving voorbereiden
voor de afschaffing van de doorsneesystematiek.

Het kabinet is zich er terdege van bewust dat de afschaffing van de doorsneesystematiek,
waarbij wordt overgestapt op een systeem met degressieve opbouw, gepaard kan gaan
met substantiële overgangseffecten voor werkgevers en werknemers, die bovendien kunnen
verschillen per leeftijdscohort, per bedrijf en per type pensioenregeling. Er zijn
wettelijke maatregelen nodig om de overgang op een andere manier van pensioenopbouw
evenwichtig te laten verlopen. Het kabinet zal een transitiekader maken dat ook zal
worden geborgd in wetgeving, met daarin onder meer de voorwaarden voor een transitieplan
dat werkgevers in overleg met werknemers verplicht moeten opstellen. Daarmee kan per
pensioenregeling inzichtelijk worden gemaakt wat de effecten van de transitie zijn.
De pensioenuitvoerder speelt hierbij een belangrijke rol. Vervolgens treden werkgevers
en werknemers decentraal in overleg over de vraag hoe en in welke mate deze effecten
gaan worden gecompenseerd. Uitgangspunt voor het kabinet is dat hierbij geen onevenredige
negatieve effecten mogen optreden. In de afgelopen jaren hebben onder meer de SER
en het Centraal Planbureau hier al verschillende studies aan gewijd. Er zijn verschillende
bronnen beschikbaar voor compensatie van de afschaffing van de doorsneesystematiek,
zoals het tijdelijk inleggen van extra premie, het inzetten van buffers of de overstap
op een premieregeling zonder buffereisen (de zogenoemde dubbele transitie). Voor sommige
daarvan, zoals het onder voorwaarden inzetten van fondsvermogen, zullen wettelijke
maatregelen moeten worden getroffen. Bij de uitwerking hiervan zal ook aandacht zijn
voor de positie van verzekerde regelingen en ondernemings-pensioenfondsregelingen.

Naast de voorbereiding van regelgeving zullen er de komende maanden berekeningen worden
gemaakt, om meer inzicht te krijgen in de effecten van het afschaffen van de doorsneesystematiek
op fonds- en regelingsniveau. Fondsen verschillen immers sterk in samenstelling van
het deelnemersbestand en ook tussen uitkerings- en premieregelingen zijn grote verschillen.
Het kabinet zal daarom in nauwe samenspraak met het CPB voor verschillende type pensioen-regelingen
en bestandssamenstellingen berekeningen laten maken, zodat duidelijk wordt welke transitieduur
nodig is om voor iedereen een evenwichtige transitie mogelijk te maken. Deze berekeningen
en het transitiekader voor een evenwichtige overstap (inclusief een transitieplan)
wil ik vóór de zomer hebben afgerond en vervolgens ook borgen in wetgeving. Eveneens
zal het kabinet de arbeidsmarkteffecten van een meer neutrale manier van pensioen
opbouwen na afschaffing doorsneesystematiek nader (laten) onderzoeken.

Onderdeel van het afschaffen van de doorsneesystematiek is een aanpassing van het
fiscale kader. Nu biedt het fiscale kader ruimte voor een maximale jaarlijkse pensioenopbouw.
In een pensioenstelsel zonder doorsneesystematiek hebben alle pensioencontracten het
karakter van een premieregeling, het fiscale kader zal dan ruimte bieden voor een
maximale jaarlijkse premie-inleg die voor alle pensioenregelingen geldt. De fiscale
begrenzing op de premie in plaats van de opbouw zal nog nader worden uitgewerkt. Waar
mogelijk en wenselijk zullen hierbij de verschillen tussen de tweede en derde pijler
worden weggenomen, waardoor een stap wordt gezet richting een arbeidsvormneutraal
pensioenkader. Bij de uitwerking zal het kabinet er oog voor blijven houden dat het
fiscale kader generiek toepasbaar en handhaafbaar is voor de Belastingdienst.

2. Wet verbeterde premieregeling toegankelijker en aantrekkelijker maken

Sinds 2016 is het al mogelijk om een premieregeling af te spreken waarbij de opbouw
van een persoonlijk pensioenvermogen wordt gecombineerd met een collectieve uitkeringsfase,
waarbinnen risico’s worden gedeeld.9 Een premieregeling is in het huidige stelsel lastig uitvoerbaar voor bedrijfstakpensioenfondsen
omdat zij wettelijk verplicht worden een doorsneepremie te hanteren, terwijl het bestaande
fiscale kader vereist dat bij een premieregeling de premie conform een progressieve
staffel wordt toegekend aan de deelnemers. De afschaffing van de doorsneesystematiek
zorgt ervoor dat een dergelijke premieregeling ook voor bedrijfstakpensioenfondsen
– waarbij circa 80% van alle deelnemers pensioen opbouwen – beter uitvoerbaar en daarmee
aantrekkelijker wordt. Binnen de SER is in de laatste fase gestudeerd op een meer
collectieve premieregeling dan de premieregeling die onder de Wet verbeterde premieregeling
mogelijk is. Om tegemoet te komen aan de wens van meer collectieve elementen binnen
het pensioencontract wil het kabinet – in lijn met het Regeerakkoord (bijlage bij
Kamerstuk 34 700, nr. 34) – onderzoeken of en hoe binnen het wettelijke kader van de Wet verbeterde premieregeling
(Kamerstuk 34 255) extra mogelijkheden kunnen worden gecreëerd om risico’s breder te delen. Die extra
mogelijkheden zijn optioneel, zodat sociale partners en fondsen de ruimte behouden
om af te wegen wat het beste bij hen past. Hierbij valt te denken aan het delen van
macrolanglevenrisico en een collectieve buffer, die wordt gevuld vanuit een solidariteitspremie.
Op deze wijze kunnen sociale partners de voordelen van een premieregeling combineren
met de voordelen van collectieve, intergenerationele risicodeling. Vóór de zomer zal
ik uw Kamer hier nader over informeren.

Voor het kabinet is en blijft de verplichtstelling een belangrijke pijler van het
pensioenstelsel en daarom zal het kabinet ook bij de vormgeving van het pensioenstelsel
als geheel de houdbaarheid van de verplichtstelling goed in het oog houden. Het kabinet
vindt het van belang dat de verplichtstelling aan het fonds overeind blijft in dit
contract. Om meer duidelijkheid te krijgen over de Europeesrechtelijke houdbaarheid
van de verplichtstelling, zal ik de komende maanden ook in gesprek gaan met de Europese
Commissie.

3. Meer maatwerk in het beleggingsbeleid

Op grond van de prudent person regel die is opgenomen in de Pensioenwet moeten pensioenfondsen
beleggen in het belang van de deelnemers. Momenteel sturen pensioenfondsen veelal
met één uniform beleggingsbeleid voor alle deelnemers en gepensioneerden op twee tegenstrijdige
doelen: indexatie vergt risico nemen, nominale zekerheid vergt afdekking van het renterisico.
Vanuit het oogpunt van «human capital» is het voeren van één uniform beleggingsbeleid
onverstandig, omdat risico’s dan niet worden toegewezen aan de groepen die dit het
beste kunnen en willen dragen. Mensen hebben immers naarmate ze ouder worden minder
mogelijkheden om financiële tegenvallers te herstellen. Die tegenvallers kunnen juist
voor oudere deelnemers groot zijn, omdat ze al veel pensioenvermogen hebben opgebouwd.
Een beleggingsbeleid gebaseerd op het «life-cycle principe», waarbij deelnemers op
jonge leeftijd relatief veel risico nemen en dit risico op oudere leeftijd afbouwen
om de kans op pensioen-verlagingen te verkleinen, is dus een logischer uitgangspunt
en leidt tot minder volatiele pensioenen in de uitkeringsfase. Daarbij is het ook
van belang dat deelnemers zelf de volatiliteit van de pensioenuitkering kunnen beperken
door gedurende de uitkeringsfase te kiezen voor een vaste uitkering.

Het kabinet vindt het van belang dat beleggingsbeleid van fondsen in lijn is met de
leeftijdssamenstelling en de risicohouding van de deelnemers. Het kabinet is daarom
voornemens wettelijk te borgen dat pensioenuitvoerders in alle contracten beleggingsrisico’s
nemen conform een lifecyclepatroon, waarbij beleggingsrisico’s en rendementen variëren
per leeftijd. Dit kan in de praktijk onder meer worden ingevuld door te werken met
meerdere collectieve beleggingsmixen met verschillende risicoprofielen in plaats van
één collectieve beleggingsmix voor de gehele fondspopulatie. Daarbij kan naarmate
de leeftijd van deelnemers stijgt minder worden belegd in de risicovolle beleggingsmix
en meer in de op zekerheid gerichte beleggingsmix. Ook zo’n relatief kleine stap van
één uniforme beleggingsmix naar een beleggingsbeleid op basis van bijvoorbeeld twee
collectieve beleggingspotten is al een belangrijke stap in de goede richting, omdat
hierdoor de deling van renterisico tussen jong en oud wordt opgeheven en een beter
naar leeftijd gedifferentieerd beleggingsbeleid kan worden gevoerd. Eventuele belemmeringen
in het wettelijke kader om dit mogelijk te maken zullen worden weggenomen. Vóór de
zomer zal ik uw Kamer nader hierover informeren.

4. Faciliteren omzetting bestaande aanspraken naar een pensioencontract met persoonlijke
pensioenvermogens

Uitgangspunt in het regeerakkoord (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34) is dat de vernieuwing van het pensioenstelsel mede vorm krijgt door een overstap
op pensioencontracten met persoonlijke pensioenvermogens in de opbouwfase. Het kabinet
wil deze overstap bevorderen door te faciliteren dat de pensioenaanspraken, die vóór
die overstap zijn opgebouwd, kunnen worden samengevoegd met de aanspraken die op grond
van dat nieuwe contract worden opgebouwd. Deze samenvoeging wordt – onder meer – gefaciliteerd
door een waarderingskader (een gestandaardiseerde methode) aan te reiken waarmee een
aanspraak op een collectief vermogen kan worden omgezet in een persoonlijk (start)vermogen.
Ook ingegane pensioenen kunnen aan de hand van dit kader worden omgezet. Bij het omzetten
van de waarde van alle pensioenaanspraken en -rechten in een contract met persoonlijke
pensioenvermogens («collectief invaren»), wordt – in beginsel – het gehele vermogen
van het pensioenfonds, inclusief de (positieve of negatieve) buffer, voor de omzetting
benut. Ik heb de intentie om nog dit jaar, in overleg met DNB en het pensioenveld,
een dergelijk waarderingskader op te leveren.

Er zullen ook sectoren en ondernemingen zijn die het invaren van bestaande rechten
als een te groot obstakel zien, maar wel zouden willen overstappen naar een premieregeling.
In dat geval worden toekomstige opbouw en opgebouwde rechten bij twee aparte pensioenuitvoerders
ondergebracht. Sociale partners kunnen de knip tussen de oude en nieuwe pensioenopbouw
als een belemmering beschouwen om over te stappen. Om dit te ondervangen ga ik ook
een meer geleidelijke route onderzoeken om de pensioenopbouw samen te voegen. In deze
variant vindt alleen de nieuwe opbouw plaats in een ander contract. De nieuw opgebouwde
aanspraken stromen vóór pensioendatum geleidelijk weer in bij de rechten die eerder
in een (ftk)contract zijn opgebouwd.

5. Opname bedrag ineens mogelijk maken

Het kabinet wil het stelsel persoonlijker maken door het introduceren van meer keuzemogelijkheden
en meer persoonlijke communicatie. In het Regeerakkoord (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34) is daarom afgesproken dat het kabinet zal onderzoeken of en hoe het in het vernieuwde
stelsel mogelijk is om een beperkt deel van het pensioenvermogen op te nemen als bedrag
ineens bij pensionering. Inmiddels is duidelijk dat het huidige stelsel geen grote
bezwaren kent om de mogelijkheid van een bedrag ineens wettelijk te faciliteren. Ik
ben daarom voornemens om deelnemers de keuze te geven om op pensioeningangsdatum een
deel van hun pensioenaanspraak als bedrag ineens op te nemen. Voor degenen die een
oudedagsvoorziening opbouwen in de derde pijler zal dezelfde wettelijke keuzemogelijkheid
worden gecreëerd. Om te voorkomen dat deelnemers onvoldoende pensioen overhouden,
is het van belang dat deze keuze wordt begrensd. Vooralsnog ga ik uit van een bovengrens
van 10% van de pensioenaanspraak die bij pensionering ineens kan worden opgenomen.
Pensioenuitvoerders dienen hun deelnemers te informeren over de gevolgen van opname
van het bedrag ineens voor de hoogte van hun verwachte pensioenuitkering. Deelnemers
kunnen het bedrag bijvoorbeeld gebruiken voor de aflossing van de eigenwoningschuld,
waarmee de woonlasten gedurende pensionering worden verlaagd. Binnenkort ontvangt
u een hoofdlijnenbrief over dit voorstel. Mijn inzet is vervolgens om in het vierde
kwartaal van 2019 een wetsvoorstel bij uw Kamer in te dienen.

Daarnaast zal het kabinet onderzoeken welke andere keuzemogelijkheden op termijn kunnen
worden toegevoegd. Te denken valt aan de keuze voor het inzetten van een deel van
de premie voor het aflossen van de hypotheek en de mogelijkheid voor deelnemers om
te kiezen voor een groener pensioen dat meer duurzaam belegd wordt.

6. Communiceren over persoonlijke pensioenvermogens

Het is belangrijk dat elke deelnemer, jong of oud, inzicht krijgt in zijn eigen pensioensituatie.
Dit geldt voor iedereen, ongeacht de aard van het contract waarin hij of zij pensioen
opbouwt. Als eerste willen mensen inzicht in het inkomen dat zij na pensionering kunnen
verwachten; daarin wordt dit najaar een belangrijke stap gezet met de publicatie van
de zogenaamde scenariopijlen. Tegelijkertijd kunnen deelnemers behoefte hebben om
te zien welk deel van het pensioenvermogen voor hen is gereserveerd en wat er met
de ingelegde pensioenpremies gebeurt. Zeker in een collectief stelsel is dat soms
lastig te begrijpen. Het kabinet gaat bekijken hoe voor ieder pensioencontract de
deelnemer kan beschikken over dezelfde persoonlijke informatie: meer inzicht in de
premie die is ingelegd, het rendement dat hiermee is behaald, het pensioenvermogen
dat voor iemand persoonlijk is gereserveerd, en de verwachte pensioenuitkering die
daaruit voortvloeit (in drie scenario’s). Vóór de zomer zal ik uw Kamer hierover nader
informeren.

7. Verbreden reikwijdte van het pensioenstelsel

Het aanvullend pensioen is een arbeidsvoorwaarde. De arbeidsverhouding tussen de werknemer
en werkgever bepaalt dus of hij of zij pensioen opbouwt. In ondernemingen met een
eigen pensioenregeling bouwen werknemers verplicht pensioen op. In veel sectoren worden
werknemers (in een enkel geval: alle werkenden) op verzoek van sociale partners door
de overheid verplicht om deel te nemen aan de pensioenregeling van het bedrijfstakpensioenfonds.
Dit systeem heeft er decennialang voor gezorgd dat het overgrote deel van de werkenden
in Nederland een aanvullend pensioen heeft opgebouwd.

Het CBS onderzoekt op periodieke basis het aandeel werknemers dat geen arbeidsvoorwaardelijk
pensioen opbouwt (de zogenoemde witte vlek). In november jongstleden heb ik uw Kamer
uitgebreid geïnformeerd over het meest recente onderzoek van het CBS naar de omvang
van de witte vlek.10 Uit dit onderzoek bleek dat in 2016 13% van de werknemers geen pensioen opbouwt.
Dat is een groter aandeel dan eerder werd verondersteld. Zoals ik uw Kamer eerder
heb geïnformeerd, is de nieuwe onderzoeksmethode (de Pensioen-aanspraken Statistiek
van het CBS) de meest aannemelijke verklaring voor deze stijging. Dit betekent dat
de onderzoeken naar de witte vlek van de afgelopen jaren een onderschatting hebben
gegeven. Het kabinet vindt deze omvang van de witte vlek een zorgelijke constatering
en wil bezien of er maatregelen mogelijk zijn die ertoe leiden dat de pensioenopbouw
onder werknemers wordt vergroot. Vóór de zomer zal ik uw Kamer hierover nader informeren.

De uitzendsector, waar de witte vlek in absolute zin het grootst is, heeft inmiddels
laten weten dat de uitkomsten genuanceerder liggen dan uit het CBS-onderzoek blijkt.
De uitzendsector heeft aangegeven het voornemen te hebben om naar aanleiding van het
CBS-onderzoek een verdiepingsonderzoek uit te voeren om vast te stellen hoe groot
de werkelijke pensioendeelname is. Daarnaast hebben de betrokken sociale partners
besloten tot een onderzoek naar de effecten van een verkorting van de wachttijd in
de uitzendpensioenregeling voor werknemers, werkgevers en het pensioenfonds van de
uitzendsector (StiPP).

Sinds het begin van deze eeuw is bovendien sprake van een – ook in internationaal
verband – spectaculaire toename van het aantal zelfstandigen op de arbeidsmarkt.11 Het overgrote deel van deze zelfstandigen bouwt geen aanvullend pensioen op in traditionele
zin. Een deel van hen bouwt wel vermogen op, bijvoorbeeld in hun onderneming of door
het aflossen van hun hypotheek. Er is sprake van een diffuus beeld. Het kabinet is
dan ook geen voorstander van een verplichting voor alle zelfstandigen om pensioen
op te bouwen. Wel kan het opbouwen van pensioen door zelfstandigen makkelijker en
aantrekkelijker worden gemaakt. Daarvoor zal onderzocht worden hoe zelfstandigen vrijwillig
kunnen aansluiten bij een pensioenfonds, ook als zij niet eerder deelnemer waren van
het pensioenfonds in de sector of het bedrijf waar ze nu werkzaam zijn. Hierbij wordt
tevens bezien in hoeverre een algemeen pensioenfonds (APF) of een premie pensioeninstelling
(PPI) een goede mogelijkheid is. Daarnaast doet het kabinet de oproep aan sociale
partners en vertegenwoordigers van zelfstandigen om in gezamenlijkheid te onderzoeken
of en hoe in sectoren aantrekkelijke en makkelijke mogelijkheden kunnen worden gecreëerd
voor zelfstandigen om pensioen op te bouwen, zoals via auto enrollment met opt-out,
variabele inleg en/of een verplichtstelling. Belangrijk is dat hiervoor draagvlak
bestaat bij zelfstandigen.

8. Verbeteringen voor nabestaanden

Afgelopen zomer hebben de leden Omtzigt (CDA) en Bruins (ChristenUnie) een initiatiefnota
over het nabestaandenpensioen ingediend.12 Zoals in mijn brief van 14 januari 2019 aangegeven acht ik de initiatiefnota een
waardevolle aanvulling op het debat over nabestaandenpensioen.13 In veel huishoudens is geen sprake van een evenwichtige inkomensverdeling, wat de
ene partner financieel meer afhankelijk maakt van de andere partner dan vice versa.
De behoefte aan een adequate nabestaandenvoorziening is daardoor nog altijd actueel.
Het blijkt dat veel onbekendheid en onduidelijkheid over het financiële risico bij
nabestaandenpensioen het gevolg is van zowel de informatieverstrekking, als de diversiteit
en complexiteit in de vormgeving van het nabestaandenpensioen. Bij bepaalde life events,
zoals wisseling van werkgever, ZZP-schap, werkloosheid of scheiding, bestaat de kans
dat er (tijdelijk) geen of minder dekking is voor nabestaandenpensioen. Vanwege de
maatschappelijke behoefte aan een adequate nabestaandenpensioenvoorziening heb ik
de Stichting van de Arbeid gevraagd om een advies uit te brengen over de wenselijke
dekking van het nabestaandenpensioen, inclusief de verdeling tussen publiek en privaat.14 Daarnaast heb ik op 17 januari jl. een voorstel ontvangen van de Stichting van de
Arbeid, de Pensioenfederatie en het Verbond van Verzekeraars om meer uniformering
in de definitie van het partnerbegrip in pensioenregelingen te bewerkstelligen. Ik
ga hierover verder in overleg met de Stichting van de Arbeid, het Verbond van Verzekeraas
en de Pensioenfederatie en zal beoordelen hoe de wet hiervoor te zijner tijd moet
worden aangepast.

9. Onderzoek naar de koppeling tussen levensverwachting en pensioenleeftijd

Uw Kamer heeft tijdens het debat over het vastlopen van de pensioenonderhandelingen
(Handelingen II 2018/19, nr. 28, item 23) met ruime meerderheid een motie aangenomen, waarin het kabinet wordt gevraagd te
onderzoeken wat een verstandige koppeling is als de levensverwachting verder doorstijgt.15 Daarbij is expliciet gevraagd om ook varianten uit te werken voor de koppeling tussen
de ontwikkeling van de levensverwachting en de AOW- en pensioenrichtleeftijd en alternatieven
te ontwikkelen voor de inpassing van die varianten in houdbare overheidsfinanciën.
Ik ga op korte termijn aan het Centraal Planbureau en het RIVM vragen om als eerste
stap varianten voor de koppeling en de kosten daarvan in kaart te brengen.

10. Benoeming leden Commissie Parameters

Recent heb ik de leden van de Commissie Parameters benoemd die voor de zomer van 2019
zal adviseren over de te gebruiken parameters per 2020.16 De Commissie Parameters (hierna commissie) is een onafhankelijke commissie die elke
vijf jaar advies moet uitbrengen over de onderstaande onderwerpen. Dit is vastgelegd
in artikel 144 van de Pensioenwet en artikel 139 van de Wet verplichte beroepspensioenregeling.
Na een verdeeld advies van de commissie in 2009 is mede op uitdrukkelijk verzoek van
de Tweede Kamer vastgelegd in regelgeving dat de commissie uit onafhankelijke leden
moet bestaan.17 Hier heb ik invulling aan gegeven door de heer Dijsselbloem, oud-minister van Financiën,
te vragen als voorzitter van de commissie op te treden, en zes wetenschappers te vragen
zitting te nemen als lid. De leden van de commissie hebben een verschillende achtergrond
die relevant is voor hun deelname aan de commissie. Deskundigheid staat daarbij voorop.
Aantoonbare kennis over financiële markten en inzicht in macro-economische ontwikkelingen
is van groot belang. Met deze samenstelling is geborgd dat een evenwichtig advies
op basis van objectieve maatstaven tot stand komt.

De opdracht voor de commissie staat sinds 2009 in de wet en is bij de invoering van
het nieuwe ftk per 2015 aangevuld. De commissie heeft de opdracht een advies op te
leveren over de parameters voor het huidige financieel toetsingskader:

a. het minimale percentage van het gemiddelde loon- of prijsindexcijfer;

b. het maximaal te hanteren gemiddelde rendement op vastrentende waarden;

c. de maximaal te hanteren risicopremies op onder andere aandelen en onroerend goed;
en

d. een uniforme set met economische scenario’s.

Op grond van artikel 144, derde lid, van de Pensioenwet en artikel 139, derde lid,
van de Wet verplichte beroepspensioenregeling wordt tevens het oordeel van de commissie
gevraagd over de technische uitwerking van de grondslagen voor de waardering van pensioenverplichtingen
met een lange termijn (UFR). In overeenstemming met de taakopdracht voor de Commissie
UFR uit 2013 en de criteria die zij heeft gehanteerd, bevat de taakopdracht voor de
commissie het verzoek aansluiting te zoeken bij deze criteria: aansluiting bij financiële
markten, aansluiting bij wetenschappelijke literatuur, transparantie en repliceerbaarheid,
stabiliteit, beperking van verstoring van financiële markten en uitlegbaarheid.

Tot slot

Om een goed pensioenstelsel te behouden is het noodzakelijk dat het stelsel meebeweegt
met ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en in de samenleving. Om geen tijd te verliezen
gaat het kabinet aan de slag met bovenstaande acties om noodzakelijke aanpassingen
aan het pensioenstelsel te bewerkstelligen. Het kabinet zoekt hierbij nadrukkelijk
het gesprek met sociale partners, pensioenuitvoerders, toezichthouders, de wetenschap
en jongeren- en ouderenorganisaties. Ik heb er vertrouwen in dat we met de geschetste
koers uiteindelijk tot breed gedragen aanpassingen van het pensioenstelsel zullen
komen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees