Brief regering : Nieuwe anti-witwasaanpak

Nr. 113 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 mei 2025

Nederland heeft een sterk financieel stelsel. Dit stelsel mag niet worden misbruikt
door criminelen. Wereldwijd hebben poortwachters, zoals banken en notarissen, een
belangrijke rol om te voorkomen dat criminelen hun geld via het financiële stelsel
witwassen. Poortwachters staan dicht bij hun klanten en kunnen daardoor het beste
vaststellen of transacties passen bij de normale gang van zaken van die klant of dat
er mogelijk sprake is van pogingen om wit te wassen. Zij zijn daarom op grond van
de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) verplicht
om cliëntenonderzoek te doen, transacties te monitoren en ongebruikelijke transacties
te melden bij de Financial Intelligence Unit Nederland (FIU-Nederland). Deze meldingen
kunnen op hun beurt weer gebruikt worden voor de opsporing. Zo houden we het financiële
stelsel schoon. Het goed functioneren van poortwachters is daarmee een cruciale voorwaarde
voor een effectieve anti-witwasaanpak.

De afgelopen jaren heeft de poortwachtersrol in Nederland niet goed gefunctioneerd,
met name bij banken. Het Openbaar Ministerie (OM) en De Nederlandsche Bank (DNB) stelden vast dat verschillende
banken tekortschoten in maatregelen om witwassen tegen te gaan, waardoor criminelen
via die banken hun geld relatief gemakkelijk en ongezien konden witwassen. Dit leidde
tot forse schikkingen tussen banken en het OM, en ingrijpende hersteltrajecten waar
sommige banken nog steeds in zitten.1

Dit ingrijpen heeft geleid tot een overreactie, zowel bij de sector als bij de toezichthouders. De anti-witwasaanpak is daardoor in de praktijk doorgeslagen, met negatieve gevolgen
voor burgers en ondernemers. Er zijn veel voorbeelden waaruit blijkt dat de inzet
van banken disproportioneel uitpakt voor klanten.

Het kabinet komt daarom met een nieuwe anti-witwasaanpak. In de visie op de financiële sector2 staan onze twee hoofddoelen: 1) lasten verlagen voor bonafide ondernemers en burgers;
en 2) barrières verhogen voor criminelen. Deze twee staan niet tegenover elkaar, maar
zijn twee kanten van dezelfde medaille. We blijven drempels opwerpen om criminelen
uit het financieel systeem te weren, zodat geld uit illegale activiteiten niet in
de legale economie terechtkomt. Zo houden we het stelsel schoon. En tegelijkertijd
zetten we ons de komende tijd in om onterechte lasten voor bonafide ondernemers en
burgers te verlagen en zo de aanpak uitvoerbaar houden.

Wij zien dat poortwachters, en met name banken, onvoldoende gebruik maken van de risicogebaseerde
benadering, terwijl de Wwft én de aankomende Europese nieuwe anti-witwaswetgeving deze ruimte
wel bieden. Als poortwachters risicogebaseerd te werk gaan, dan zullen particulieren
en ondernemers veel minder lasten ervaren. De afgelopen maanden spraken wij met banken,
toezichthouders, waaronder de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), en opsporingsdiensten
over de vraag waar en hoe de anti-witwasaanpak beter en efficiënter kan. Alle partijen
hebben hierbij expliciet uitgesproken dat zij zien dat de anti-witwasaanpak momenteel
is doorgeslagen en dat zij actief gaan bijdragen om die aanpak te verbeteren.

Bij alle poortwachters zijn verbeteringen mogelijk, maar de problematiek is het meest
prangend bij de banken. Banken hebben de afgelopen tijd stappen gezet om meer risicogebaseerd te werk te
gaan. Dat is goed nieuws. Maar wij vinden dat hervormingen sneller moeten, gezien
de negatieve gevolgen die bonafide klanten ervaren. Banken moeten zich meer richten
op de grote witwasrisico’s. Zij moeten voldoende comfort krijgen van de toezichthouder
om minder te kunnen en mogen doen bij lagere risico’s. Daarom gaan we de komende periode
met banken, toezichthouders, FIU-Nederland, en opsporingsdiensten werken aan het hervormen
van de risicogebaseerde aanpak en bespreken we maandelijks de vooruitgang.3

Naast de banken moet de risicogebaseerde aanpak bij andere poortwachters, zoals advocaten,
notarissen, makelaars en accountants, ook worden verbeterd. Daarom gaan we ook elk kwartaal met deze poortwachters, hun toezichthouders, FIU-Nederland
en de opsporingsdiensten om tafel om te werken aan verbeteringen.

In deze brief zetten wij uiteen hoe de nieuwe anti-witwasaanpak eruit ziet. Daarbij is onder andere gebruik gemaakt van de nuttige rapporten met aanbevelingen
die zijn opgesteld door verschillende poortwachters. In de bijlagen wordt afzonderlijk
op deze aanbevelingen ingegaan.4 Daarnaast gaan we in op de implicaties van de inwerkingtreding van het nieuwe Europese
anti-witwaspakket (AML-pakket) vanaf juli 2027. In de brief worden veel acties aangekondigd.
Wij gaan uw Kamer voor het einde van 2025 een eerste voortgangsbrief sturen, en u
ook daarna periodiek informeren.

1. Lagere lasten voor ondernemers en burgers

Het opwerpen van barrières voor criminelen kan gepaard gaan met lasten voor burgers
en bedrijven. Maar ook dan is het belangrijk dat bonafide burgers en ondernemers kunnen
deelnemen aan het maatschappelijk en economisch verkeer. Wij willen er daarom voor
zorgen dat poortwachters hun aanpak meer risicogebaseerd maken. Zij moeten zich richten
op de hoogste risico’s, en minder onderzoek doen bij lagere risico’s. Dat zorgt ervoor
dat poortwachters geen onnodige vragen aan klanten stellen en dat het krijgen van
een bankrekening eenvoudiger wordt.

a) Minder lasten voor poortwachters en hun klanten

De risicogebaseerde aanpak staat centraal in de anti-witwasregelgeving. Als de risico’s op witwassen of terrorismefinanciering hoger zijn, bijvoorbeeld bij
cryptoactiva of bepaalde handelsconstructies, dan moet het cliëntenonderzoek diepgaander
zijn dan wanneer de risico’s lager zijn, bijvoorbeeld bij bankklanten die uitsluitend
giraal werken of een kleine en voorspelbare klantenkring hebben. De afgelopen jaren
bleek keer op keer dat poortwachters, en vooral banken, onvoldoende risicogebaseerd
werken. We willen dat dit snel verandert.5 We pakken dit aan door:

• De implementatie van het AML-pakket in de Nederlandse wet- en regelgeving lastenluw
en risicogebaseerd uit te voeren.

• Ervoor te zorgen dat toezichthouders risicogebaseerd toezicht houden en dit blijven
verbeteren.

• Poortwachters te laten focussen op de hoge risico’s, en niet de lage risico’s.

De implementatie van het Europese anti-witwaspakket (AML-pakket) is hét moment om
de risicogebaseerde benadering duidelijk neer te zetten. Het AML-pakket bestaat uit een verordening (AMLR), een richtlijn (AMLD6) en de oprichting
van een Europese anti-witwasautoriteit (AMLA). De AMLR is het grootste deel van het
pakket en bevat vrijwel alle eisen waar poortwachters zich aan moeten houden. De verordening
werkt rechtstreeks door in de Nederlandse wetgeving. AMLD6 bevat verduidelijkingen
en nieuwe eisen ten aanzien van het UBO-register, de FIU’s, en extra handhavingsbevoegdheden.
Tot slot gaat AMLA een belangrijke rol spelen om ervoor te zorgen dat de toepassing
van de AMLR in heel Europa geharmoniseerd wordt en dat er meer samenwerking tussen
nationale toezichthouders komt. Momenteel consulteren wij de uitvoerings- en implementatiewetgeving
voor dit pakket.

Wij gaan de nieuwe Europese anti-witwasregels zo lastenluw mogelijk implementeren. Dat houdt concreet in dat wij bij de implementatie waar mogelijk altijd kiezen voor
de optie die zorgt voor de minste uitvoeringslasten voor poortwachters.6 In bijlage 4 vindt u een lijst van punten waarbij wij kiezen voor een lastenluwe
implementatie van het AML-pakket. Een voorbeeld is het niet invoeren van een registratieplicht
voor alle poortwachters. Voor een aantal poortwachters is er een verplichte registratie,
zoals domicilieverleners. Het AML-pakket laat de ruimte voor lidstaten om ook een
registratieplicht voor andere typen poortwachters te introduceren. Een registratieplicht
kan echter leiden tot significante lasten voor die partijen. In plaats daarvan gaan
we het gebruik van bestaande registers en gegevens, zoals die van de Kamer van Koophandel
(KVK), verbeteren. Dit leidt tot minder regeldruk voor kleine poortwachters.

Tot slot krijgt AMLA een belangrijke rol in de uitwerking van lagere regelgeving in
het kader van het AML-pakket. Wij gaan ons, samen met de toezichthouders, zowel bij
de Europese Commissie als bij AMLA, hard maken voor de risicogebaseerde benadering
en een proportionele uitwerking van het AML-pakket.7 De consultatie van het implementatiewetsvoorstel zullen wij binnenkort met u delen.
Wij verwachten het wetsvoorstel begin 2026 bij uw Kamer in te dienen.

In het wetsvoorstel hebben we daarnaast aandacht voor risicogebaseerd toezicht door
toezichthouders. Dat betekent concreet dat de frequentie en intensiteit van het toezicht
moeten worden afgestemd op de risico’s. Sinds kort spreekt DNB banken er in bepaalde
gevallen op aan als zij maatregelen hebben genomen die niet in verhouding staan tot
het witwasrisico. Wij juichen het toe als andere toezichthouders ook gebruik maken
van die mogelijkheid. Ook op internationaal niveau ontwikkelt risicogebaseerd toezicht
zich. De internationale standaardzetter Financial Action Task Force (FATF) wil dat
er bij het toezicht ook expliciet gekeken wordt naar hoe partijen omgaan met lage
risico’s. Dit is een goede ontwikkeling, mede dankzij de inzet van Nederland.8

Poortwachters interpreteren de regelgeving nu soms strikter dan noodzakelijk en vragen
meer uit dan nodig bij de klant.
Dat moet stoppen. Klanten worden daardoor geweerd, zonder dat er een daadwerkelijk individueel concreet
witwasrisico is. Of klanten krijgen vragen waarvan de noodzaak twijfelachtig is. De
Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) heeft standaarden opgesteld om banken te helpen
in hun klantonderzoek. Deze standaarden zijn cruciaal om op de werkvloer van de banken
de risicogebaseerde aanpak echt te laten werken maar worden nog niet altijd goed toegepast.
De NVB gaat deze standaarden nu evalueren. Wij houden in de maandelijkse gesprekken
met de banken de vinger aan de pols over de uitrol van deze standaarden en informeren
uw Kamer bij de volgende brief over de voortgang.

Ook politiek prominente personen (PEP’s) en hun verwanten ontvangen momenteel vaak
te veel vragen van banken in het kader van het cliëntonderzoek. Banken moeten bepalen of hun klanten een PEP zijn en passende maatregelen nemen.
Welke maatregelen dat zijn hangt af van het risico. De maatregelen die banken nemen
lijken niet altijd bij dat risico te passen. Ook hiervoor heeft de NVB een standaard
opgesteld. De toepassing van deze standaard wordt in de eerste helft van 2025 geëvalueerd.
In lijn met het nieuwe AML-pakket gaan wij de lijst met PEP’s actualiseren en daarbij
het belang van risicogebaseerd cliëntenonderzoek benadrukken. Daarnaast versturen
wij met de voortgangsbrief in het najaar een brochure voor Kamerleden waarin zij bewust
worden gemaakt van het feit dat zij PEP zijn en wat dit betekent.9

b) Gegevensdeling verbeteren

Er moet meer ruimte komen voor poortwachters om veilig gegevens te delen en hier moet
ook meer gebruik van worden gemaakt. Hierdoor kunnen poortwachters beter samenwerken
om risico’s te identificeren, hoeven klanten niet keer op keer dezelfde vragen van
verschillende poortwachters te beantwoorden en kunnen de opsporingsdiensten gerichter
samenwerken met poortwachters waar de risico’s daadwerkelijk het grootst zijn. Er
kan al veel en met het AML-pakket wordt het ook duidelijker. Om zoveel mogelijk voordelen
uit veilige gegevensdeling te halen gaan wij:

• Een voortrekkersrol nemen op EU-niveau voor nieuwe mogelijkheden voor gegevensdeling
over grenzen heen, door met gelijkgestemde landen een internationale pilot te starten.

• Banken onder passende voorwaarden aansluiten op de Basisregistratie Persoonsgegevens
(BRP) voor de inwerkingtreding van het AML-pakket.

• Initiatieven om digitale ID-bewijzen en eID-wallets in te zetten bij klantonderzoeken stimuleren, om zo de lasten voor klanten en poortwachters
te verminderen en de veiligheid van het opvragen en verwerken van gegevens te verhogen.
We werken aan een nationale use case gericht op klantonderzoek door poortwachters.

• Initiatieven steunen om gegevensdeling te verbeteren, zowel tussen poortwachters als
tussen poortwachters en opsporingsdiensten.

• Het OM, de politie en de FIOD verzoeken om samen met banken te onderzoeken welke gegevens
zij met poortwachters kunnen delen in het kader van efficiënte samenwerking in de
keten.

Wij zijn ervan overtuigd dat betere gegevensdeling kan leiden tot meer efficiëntie
voor poortwachters en hun klanten, en tot een hoger niveau van veiligheid. Zo moeten anno 2025 klanten nog steeds vaak kopieën van gevoelige documenten naar
meerdere partijen mailen of zelfs per post versturen. Met slimmer gebruik van veilige
technologieën zoals Privacy Enhancing Technology, waarbij elkaars informatie gebruikt
kan worden zonder persoonsgegevens te verwerken, en kunstmatige intelligente, waarmee
vormen van witwassen sneller worden herkend, kunnen we de lasten voor zowel poortwachters
als hun klanten verminderen. Daarvoor moeten goede waarborgen zijn. Het bijhouden
van algemene weigerlijsten van klanten vinden wij bijvoorbeeld disproportioneel.10

We gaan een pilot initiëren om te onderzoeken hoe gegevensdeling op Europees niveau
kan worden vormgegeven. Hierbij werken we samen met onze nationale publieke en private partners, zoals de
FIU-Nederland, NVB en DNB. Het doel is om in 2026 met de pilot te starten. Wij informeren
uw Kamer hierover bij de volgende brief over de nieuwe anti-witwasaanpak.

We gaan banken aansluiten op de Basisregistratie Persoonsgegevens (BRP). Het AML-pakket schrijft poortwachters duidelijker voor welke informatie zij van klanten
moeten ontvangen om hen te identificeren. Bijvoorbeeld de geboortedatum. Deze informatie
wordt ook bijgehouden in de Basisregistratie Persoonsgegevens (BRP). Om te voorkomen
dat banken al hun klanten individueel moeten gaan vragen om deze informatie aan te
leveren willen wij, samen met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
banken gaan aansluiten op de BRP. Dit is niet alleen efficiënter en minder belastend
voor zowel de poortwachters en hun klanten, maar ook veiliger. Deze toegang tot het
BRP moet uiteraard voldoen aan de hoogste technische en juridische eisen, en met strenge
waarborgen en voorwaarden omkleed zijn.

Het OM, de FIU-NL, de politie en de FIOD onderzoeken momenteel met banken welke informatie
zij kunnen delen met de juiste waarborgen, zodat poortwachters gerichter clientonderzoek
en transactiemonitoring kunnen doen. De banken werken zelf ook aan voorstellen binnen het kader van het zogenoemde NextGen-programma
van de NVB. Binnen dit programma wordt gewerkt aan methoden binnen de wettelijke kaders
om de interne risico-inschatting van banken aan te passen op basis van informatie
van opsporing en toezichthouders. Hierdoor weten banken beter wat de nieuwste methoden
van criminelen zijn en kunnen ze hun focus beter leggen op hoge risico’s en minder
op lagere risico’s.

c) Goed werkend UBO-register

Poortwachters kunnen efficiënter werken als zij een goed werkend UBO-register tot
hun beschikking hebben. Er is dan ook een brede oproep vanuit zowel de poortwachters
als ondernemersorganisaties om te werken aan een hoogwaardig UBO-register. Tegelijkertijd
is het belangrijk om de gegevens van personen die staan ingeschreven in het register
te beschermen. Hiervoor doen we het volgende:

• We gaan de privacy van mensen die zijn opgenomen in UBO-registers beter beschermen.

• De KVK gaat UBO-informatie vaker zelf en beter verifiëren. De terugmeldplicht voor
poortwachters wordt proportioneler: kleine onnauwkeurigheden hoeven niet meer te worden
gemeld.

• We zorgen ervoor dat er aantekeningen in registers gemaakt kunnen worden wanneer er
financiële sancties zijn opgelegd, zodat poortwachters sneller kunnen inschatten of
zij diensten mogen verlenen.

• We vragen de AP om advies over de mogelijkheid om poortwachters toegang te geven tot
meer informatie uit het UBO-register. Tegelijkertijd kijken we naar manieren om de
risico’s op onrechtmatig gebruik van UBO-gegevens verder te beperken.

• Samen met KVK gaan we ervoor zorgen dat bij verificaties van UBO-registraties de aandacht
komt te liggen bij hoogrisicosituaties en minder op entiteiten met een laag risico.

Wij gaan de privacy van personen die in het UBO-register staan beter beschermen. Toegang tot het UBO-register wordt beperkt tot bevoegde autoriteiten, poortwachters
en personen en organisaties met een legitiem belang, zoals journalisten en maatschappelijke
organisaties. Een wetsvoorstel hierover wordt momenteel behandeld door de Eerste Kamer.
Hiermee zorgen we dat de groep die toegang krijgt tot het register beperkt blijft
en dat gevoelige informatie niet zomaar op straat belandt. Daarnaast gaat KVK UBO’s
informeren als hun gegevens zijn geraadpleegd, conform het amendement-Flach.3Tot slot verruimen we de mogelijkheden voor afscherming van gegevens. Dit doen we
door afscherming ook mogelijk te maken voor personen die aangifte hebben gedaan van
bedreiging. We onderzoek welke verdere stappen aanvullend nodig om gegevens bij dreiging
naar personen in het UBO-register af te schermen, waarbij goed gewogen wordt hoe dit
zich verhoudt tot vraagstukken ten aanzien van de afbakening, effectiviteit en uitvoerbaarheid.
Hiermee voldoe ik aan de motie van het lid De Vries om de Kamer hierover te informeren
voor 1 mei 2025.11

Partijen die op grond van legitiem belang toegang willen krijgen tot de registers,
zoals journalisten en maatschappelijke organisaties, moeten voldoen aan objectieve
criteria om toegang te krijgen. Om te voorkomen dat deze groep te omvangrijk wordt hanteren we objectieve criteria.
Journalisten moeten beschikken over een perskaart van de Nederlandse Vereniging voor
Journalisten of werken voor een journalistieke organisatie die lid is van een koepelorganisatie.
Maatschappelijke organisaties moeten op basis van hun statuten of interne reglementen
kunnen aantonen dat hun doelstelling bijdraagt aan het voorkomen van witwassen en
terrorismefinanciering. We starten medio 2025 de openbare consultatie voor het besluit
waarin deze criteria worden opgenomen.

Er worden maatregelen genomen om het UBO-register betrouwbaarder en bruikbaarder te
maken voor poortwachters. De KVK gaat meer doen om (periodiek) de juistheid van UBO-registraties te verifiëren.
De terugmeldplicht voor poortwachters12 wordt bij de implementatie van het AML-pakket verder verduidelijkt en het afhandelen
van terugmeldingen wordt versneld. Daarnaast willen wij poortwachters toegang geven
tot meer informatie uit het UBO-register. Hierdoor kunnen poortwachters het cliëntenonderzoek
makkelijker uitvoeren en hoeven zij minder informatie op te vragen bij de klant. We
gaan de AP hierover om advies vragen. Verder bevatten het AML-pakket en het Wetsvoorstel
internationale sanctiemaatregelen, waar de Minister van Buitenlandse Zaken momenteel
aan werkt, diverse maatregelen om aantekeningen in het UBO-register te plaatsen als
een persoon of bedrijf onder sancties valt. Hierdoor wordt het makkelijker om onderzoek
naar sancties te doen.

Bij verificaties van UBO-registraties door KVK komt de aandacht te liggen bij hoogrisicosituaties
en minder bij organisaties met een laag risico. Dit beperkt de lastendruk voor bedrijven en andere organisaties die zich moeten inschrijven
in de registers. Daarnaast verkennen we met KvK of door gegevensuitwisseling met andere
bronnen de lastendruk van de registratieplicht beperkt kan worden. We informeren uw
Kamer voor de zomer van 2025.

d) Gerichte communicatie voor meer begrip bij klanten

• We maken de maatschappij bewust van witwassen en de rol van poortwachters in het voorkomen
hiervan.

Burgers en bedrijven ervaren vragen die poortwachters stellen soms als een verdenking.
Dat kan deels komen door de communicatiestijl, maar ook doordat voor burgers en bedrijven
niet altijd helder is dat sommige vragen aan bonafide burgers en bedrijven ook nodig
zijn. Het kabinet wil de maatschappij daarom bewust maken van en weerbaar maken tegen
de georganiseerde criminaliteit. Weerbaarheid betekent dat criminelen minder makkelijk
misbruik kunnen maken van onze samenleving. Begin 2025 is een campagne gestart om
burgers bewust te maken van hoe ondermijning zich dicht bij huis manifesteert: Houd
misdaad uit je buurt.

Wij verkennen in het najaar 2025 of en hoe doelgerichte en doelgroepgerichte communicatie
zinvol kan zijn om burgers en ondernemers bewust te maken van de anti-witwasaanpak,
en waarom zij daar soms mee te maken krijgen.

e) Betaalrekeningen voor bonafide klanten

Zonder betaalrekening kun je niet goed meedoen aan de maatschappij. We vinden het
onacceptabel dat sommige bonafide ondernemers, stichtingen en verenigingen moeilijk
een zakelijke betaalrekening kunnen openen. We krijgen signalen dat klanten onnodig
geweerd worden, geblokkeerd worden of dat de dienstverlening beperkt wordt. Vaak wordt
hierbij gewezen naar de witwasregelgeving, maar blijkt in de praktijk dat er ook andere
redenen onder liggen. Wij gaan dit aanpakken. Daarom gaat het kabinet het volgende
doen:

• Wij geven banken en ondernemersorganisaties de opdracht om een voorstel tot zelfregulering
te doen voor het recht op een zakelijke betaalrekening.

• Wij gaan in Europa pleiten voor een Europees recht op toegang een zakelijke betaalrekening.

• Als zelfregulering en Europese regelgeving niet tot de gewenste resultaten leiden,
gaan we zelf over tot maatregelen zoals een nationaal wettelijk recht op een zakelijke
basisbetaalrekening.

Wij hebben de NVB en VNO-NCW/MKB-Nederland gevraagd om te werken aan zelfregulering,
bijvoorbeeld via het opstellen van een convenant. Voor consumenten hebben banken al een convenant gesloten.13 We zien dit als inspiratie voor een convenant voor zakelijke klanten. Deze optie
leidt tot het snelste resultaat, en tot een resultaat waar de banken en ondernemers
zelf de meeste invloed op hebben. We willen dat de banken dit jaar nog met voorstellen
komen.

Het probleem van toegang tot zakelijke rekeningen speelt niet alleen in Nederland,
maar ook in andere Europese lidstaten. Europese regelgeving heeft bovendien als voordeel dat het speelveld voor de banken
gelijk blijft en zij geen concurrentienadeel ervaren ten opzichte van hun Europese
collega’s. Na de zomer weet het kabinet meer over de haalbaarheid hiervan. Daarom
gaan wij in de EU pleiten voor een EU-breed recht op toegang tot een zakelijke betaalrekening.
Op 24 maart 2024 hebben we hiervoor een non-paper naar de Europese Commissie en uw
Kamer gestuurd.14

Als blijkt dat er geen zelfregulering of wetgeving op Europees niveau tot stand komt
gaan we kijken naar nationale wetgeving. Op deze manier gaan we ook zakelijke klanten beschermen tegen onnodige en onvrijwillige
opheffing en beperking van hun betaalrekening.

2. Barrières voor criminelen verhogen

De aanpak van georganiseerde criminaliteit is een topprioriteit van dit kabinet. Met
de anti-witwasaanpak voorkomen we dat crimineel geld in het legale circuit terechtkomt.
Wanneer dit toch gebeurt wordt er met de opsporingspartners ingezet op het opsporen
en vervolgen van criminelen en het afpakken van crimineel vermogen. Met de aanpak
van criminele geldstromen wordt naast voorkomen en bestraffen ook ingezet op het verstoren
en doorbreken van het criminele verdienmodel. We willen de barrières voor criminelen
om geld te verdienen, verhogen. Het verdienmodel is namelijk hét onderliggende motief
van criminele organisaties. Door de witwasaanpak te richten op de grootste witwasrisico’s
slaan we toe waar we criminelen het hardst raken. Wij zorgen voor een schoon financieel
stelsel waarvan zowel burgers als bonafide ondernemers profiteren. Hoewel de huidige
anti-witwasaanpak door de FATF als sterk is beoordeeld,15 kan deze verder worden verbeterd. Daarom intensiveren we de komende periode de risicogebaseerde
aanpak en de coördinatie.

a) Aanpak grootste witwasrisico’s

Meer focus op de grootste witwasrisico’s vraagt om een betere samenwerking tussen
de financiële sector, de FIU-Nederland en de opsporingsdiensten. Daarnaast moeten
de FIU-Nederland en de opsporingsdiensten meer bevoegdheden krijgen om criminelen
sneller, makkelijker en beter aan te pakken.

Hiervoor nemen de we volgende acties:

Uitwerking Europese AML-pakket

• Met het AML-pakket wordt de wetgeving in de EU geharmoniseerd, witwassen over grenzen
wordt bemoeilijkt.

• We zetten richting AMLA in op heldere en duidelijke indicatoren van verdachte transacties.

• We werken aan een betere terugkoppeling van FIU-Nederland richting poortwachters over
wat er met de meldingen is gedaan.

• Naast het verbod op contante betalingen voor goederen boven een grenswaarde introduceren
wij bij de implementatie van het AML-pakket ook een verbod voor contante betalingen
voor diensten boven een grenswaarde.

• We verkennen of het wenselijk en mogelijk is om overheidsorganisaties de mogelijkheid
te geven verdachte transacties te melden bij de FIU-Nederland.

Bevoegdheden opsporing

• Het wetsvoorstel met een nieuwe bevoegdheid voor de FIU-Nederland om tot spoedbevriezing
te komen bij banken, ligt momenteel in de Tweede Kamer.

Aanpak ondergronds bankieren

• Het WODC komt naar verwachting voor de zomer met een onderzoek naar het ondergronds
bankieren, waaronder Trade Based Money Laundering (TBML). Over de verdere acties zullen
we uw Kamer in het najaar nader informeren.

Misbruik rechtspersonen

• De Minister van Justitie en Veiligheid informeert uw Kamer over het traject misbruik
van rechtspersonen.

De nieuwe Europese anti-witwasregels zorgen ervoor dat de regels in alle lidstaten
gelijk worden. Criminelen kunnen daardoor geen misbruik maken van verschillen tussen de lidstaten.
Dat verhoogt de barrières voor criminelen. Vanaf 2029 komen er ook nieuwe poortwachters,
zoals professionele voetbalclubs en voetbalmakelaars, omdat deze partijen blootgesteld
kunnen worden aan witwasrisico’s. Ook wordt het UBO-register in andere lidstaten raadpleegbaar
voor partijen met een legitiem belang en toezichthouders.

Poortwachters melden onder het nieuwe AML-pakket verdachte transacties in plaats van
ongebruikelijke transacties. De straks geldende definitie van een verdachte transactie ligt vast in de AMLR. De
AMLA gaat nog nadere indicatoren formuleren voor een verdachte transactie. Nederland
kan geen eigen, nationale indicatoren (grenswaarden) meer voorschrijven. Wij gaan
ons samen met DNB en de FIU-Nederland bij de AMLA inzetten voor heldere en werkbare
indicatoren.

De andere meldplicht vraagt een zorgvuldige voorbereiding. Poortwachters moeten hun
interne processen aanpassen op de nieuwe situatie. Wij vinden het daarom onverantwoord
om vooruitlopend op het AML-pakket al over te gaan naar een meldsystematiek van verdachte
transacties.16 Om poortwachters, toezichthouders en (bijzondere) opsporingsdiensten goed te informeren
over de concrete gevolgen van de verandering, organiseren we kwartaalgesprekken om
te zorgen dat zij op tijd voorbereid zijn op de veranderingen en hiermee kunnen werken.
In overleg met de FIU-Nederland wordt al continu bezien of de investeringen in capaciteit
én technologie voldoende zijn en of er aanleiding is voor aanpassing. Wij zullen uw
Kamer bij de eerstvolgende voortgangsbrief informeren over de ondernomen stappen.

Een effectieve risicogebaseerde aanpak vereist betere terugkoppeling tussen poortwachters,
FIU-Nederland en opsporingsdiensten. Het is van belang dat zij van elkaar leren, bijvoorbeeld over de modus operandi van
criminelen, en weten wat werkt en niet werkt. Dit houdt in dat poortwachters meer
moeten weten of de meldingen die zij doen effectief zijn geweest. Om deze reden hebben
wij de FIU-Nederland de opdracht gegeven om deze feedbackloop samen met de poortwachters te verbeteren. Over de verbeteringen die zijn doorgevoerd
informeren we u bij de eerstvolgende voortgangsbrief.

We introduceren een verbod op contante betalingen voor diensten en goederen. Betalingen met grote sommen contant geld brengen zowel veel administratieve lasten
voor ondernemers, als witwasrisico’s met zich mee. Het wetsvoorstel Plan van aanpak
witwassen, dat een verbod op betalingen voor goederen met contant geld introduceert, ligt momenteel in de Eerste Kamer. Bij de implementatie
van het AML-pakket breiden we dit verbod uit naar contante betalingen voor diensten
boven een grenswaarde.

We verkennen of het wenselijk en mogelijk is voor overheidsorganisaties om een meldmogelijkheid
voor verdachte transacties te creëren bij de FIU-Nederland. Crimineel geld kan op iedere plek de kop opsteken, ook bij activiteiten waar medeoverheden
bijvoorbeeld in het kader van een Bibob-procedure vragen naar de herkomst van gelden
van investeringsmaatschappijen. Onder andere het OM heeft in zijn jaaroverzicht criminele
geldstromen 2023 opgeroepen een meldrecht voor overheidsorganisaties te creëren bij
de FIU-Nederland. Een dergelijke mogelijkheid bestaat op dit moment niet. Of dit een
mogelijke en adequate oplossing is voor de gesignaleerde situatie, zal in afstemming
met de betrokken partijen de komende periode worden verkend. Uw Kamer wordt hier in
het najaar verder over geïnformeerd.

In het wetsvoorstel «Versterking strafrechtelijke aanpak ondermijnende criminaliteit
II» krijgt de FIU-Nederland de bevoegdheid om een bank te verzoeken om de uitvoering
van een financiële transactie tijdelijk aan te houden. Dit wordt ook wel een spoedbevriezing genoemd. Daarmee wordt voorkomen dat crimineel
geld wordt weggesluisd voordat de FIU-Nederland onderzoek heeft kunnen doen. Ook helpt
een spoedbevriezing bij strafrechtelijk beslag, waardoor een crimineel het geld niet
meer kan gebruiken voor illegale activiteiten. Op grond van het AML-pakket beschikt
de FIU-Nederland straks over een dergelijke bevoegdheid ten aanzien van alle meldingsplichtige
entiteiten. Het wetsvoorstel loopt hier voor de banken vast op vooruit; een belangrijke
wens van dit kabinet. Dit biedt ook de mogelijkheid om ervaring op te doen met deze
bevoegdheid bij banken en dit te gebruiken ter voorbereiding van de inwerkingtreding
van het AML-pakket in 2027 als het ook gaat gelden voor andere meldingsplichtige partijen.
We roepen de Tweede Kamer op tot een spoedige behandeling.

De Minister van Justitie en Veiligheid heeft het WODC opdracht gegeven om onderzoek
te doen naar het fenomeen ondergronds bankieren. Uit de Nationale Risicoanalyse (NRA) Witwassen en Terrorismefinanciering 2023 blijkt
dat ondergronds bankieren een groot risico is.17 In het onderzoek wordt gekeken naar de verschillende verschijningsvormen, de onderlinge
relaties en rollen van ondergrondse bankiers(netwerken), de werkwijze, en de relatie
tussen ondergronds bankieren en georganiseerde drugscriminaliteit. Het onderzoek wordt
naar verwachting voor de zomer afgerond.18 Met de bevindingen gaan we aan de slag om de bestaande inzet op het ondergronds bankieren
beter te richten en tot nieuwe interventies te komen. De Tweede Kamer wordt in het
najaar door de Minister van Justitie en Veiligheid geïnformeerd over de opvolging
van het onderzoek.

Een separaat traject van de Minister van Justitie en Veiligheid is het toezicht op
rechtspersonen. De Minister van Justitie en Veiligheid informeerde uw Kamer eerder dat er een probleemverkenning
loopt naar het huidige stelsel en de samenwerking van instanties die nodig is om misbruik
van rechtspersonen te voorkomen en te bestrijden.19 Aan de hand van de verkenning bezien we of en zo ja welke aanknopingspunten voor
de anti-witwasaanpak hierin besloten liggen. Een andere maatregel volgt uit het AML-pakket,
dat moet leiden tot beter toezicht op zogenaamde domicilieverleners: partijen die
een postadres verlenen. Dit samen helpt in de verdere aanpak van en inzicht in malafide
rechtspersonen.

b) Nationale coördinatie en regie

Verschillende partners doen de oproep voor meer coördinatie, regie en prioritering
op de risicogebaseerde aanpak. Een risicogebaseerde aanpak is belangrijk: criminelen
worden dan het hardste geraakt en er zijn minder lasten voor burgers en ondernemers.
We zien echter geen meerwaarde in een aparte entiteit als nationaal coördinator of
het opzetten van nieuwe overlegstructuren; hier zijn er immers al veel van. We gaan
poortwachters wel ondersteunen in risicogebaseerde aanpak. We nemen zelf de regie
met de volgende acties:

• We spreken maandelijks en elk kwartaal met poortwachters, toezichthouders en de opsporingsdiensten
om doorbraken te forceren. 20

• We willen dat het Financieel Expertise Centrum (FEC) een grotere rol op zich neemt
bij de ondersteuning van de risicogebaseerde aanpak.21

• De NRA’s gaan we bruikbaarder maken voor de verschillende groepen poortwachters, o.a.
door te verkennen hoe bestaande sectorale risicobeelden als best practice kunnen dienen.

• We vertalen de lessen en ervaringen met deze NRA’s, samen met ontwikkelingen rondom
internationale standaarden, door naar de ontwikkeling van de volgende NRA’s. Deze
willen we eind 2027 beschikbaar hebben. Uw kamer zal hierover worden geïnformeerd.

We gaan de komende periode maandelijks in gesprek met banken, DNB, FIU-Nederland en
het OM over belangrijke thema’s binnen de anti-witwasaanpak, zoals meldsystematiek
en risicogebaseerd werken. Daarnaast organiseren we, zoals eerder genoemd, elk kwartaal
een bijeenkomst met de opsporing, FIU-Nederland en vertegenwoordiging van alle poortwachters
en toezichthouders.

We willen dat het FEC een grotere rol op zich neemt bij de ondersteuning van de risicogebaseerde
aanpak. Het FEC is een samenwerkingsverband tussen een aantal publieke partijen, de NVB en
enkele banken. Binnen het FEC wordt onder meer informatie verstrekt en gedeeld over
sleutelfiguren in de zware georganiseerde en ondermijnende criminaliteit. Wij gaan
het FEC vragen een grotere rol te nemen bij de ondersteuning van de risicogebaseerde
aanpak.22, 23

De nationale risicobeoordeling witwassen en terrorismefinanciering is essentieel om
de grootste witwas- en terrorismefinancieringsrisico’s te identificeren. De meest recente versies van de NRA’s zijn in april 2024 aan de Tweede Kamer aangeboden.
NRA’s moeten richting geven aan het risicogebaseerd werken in de praktijk. We zien
dat partijen soms worstelen met het vertalen van de NRA’s naar hun (sectorale) risicoprofiel.
Dit vraagt om regie en coördinatie vanuit het kabinet. Wij zijn daarom na de publicatie
van de NRA’s met poortwachters in gesprek gegaan over de uitkomsten van de NRA’s en
hebben met hen besproken hoe zij de NRA’s kunnen vertalen naar hun eigen anti-witwasbeleid
en risicogebaseerde aanpak. Wij zullen dit blijven doen. Zo verkennen we verder hoe
het Financial Crime Threat Assessment van de NVB, en andere bestaande voorbeelden
als best practice kunnen dienen voor andere sectoren. Poortwachters geven verder aan dat er bij de
NRA’s behoefte is aan een meer kwantitatieve analyse, en aan een toekomst- dan wel
trendanalyse. Ook heeft de FATF gesteld dat er meer aandacht te komen voor lage risico’s
in de NRA.24 Bij het uitzetten van de volgende NRA wordt met geleerde lessen rekening gehouden.
Wij informeren uw Kamer dit najaar over de gesprekken die zijn gevoerd met de sector
en over de verdieping van toekomstige NRA’s.

We moeten als maatschappij gezamenlijk optreden om crimineel misbruik van onze systemen
te voorkomen en het financiële stelsel schoon te houden. Tegelijkertijd moeten bonafide
ondernemers en burgers niet de dupe worden van de maatregelen die getroffen worden
om crimineel misbruik tegen te gaan. Met de in deze brief beschreven maatregelen denken
we een balans te vinden tussen deze twee hoofddoelen. We kijken er naar uit om deze
aanpak verder vorm te geven met alle betrokken partijen en blijven hierover ook graag
in gesprek met uw Kamer.

De Minister van Financiën, E. Heinen

De Minister van Justitie en Veiligheid, D.M. Van Weel