Brief regering : Beleidsreactie op evaluatie indexeringssystematiek kinderopvangtoeslag

Nr. 13
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 april 2025

Introductie vooraf naar aanleiding van de voorjaarsbesluitvorming

Het kabinet heeft bij de voorjaarsbesluitvorming besloten om de maximum uurprijzen
voor de kinderopvangtoeslag in 2026 alsnog te indexeren. Door te indexeren blijft
de kinderopvangtoeslag in de pas lopen met de kosten die ouders voor kinderopvang
maken. Dat maakt het aantrekkelijker voor ouders om (meer) te werken. Dit betekent
dat de maximum uurprijzen voor 2026 met 4,84% worden geïndexeerd conform het Centraal
Economisch Plan van 2025.1 De maximum uurprijzen komen daarmee in 2026 uit op € 11,23 in de dagopvang, € 9,98
in de buitenschoolse opvang en € 8,49 in de gastouderopvang. Het betekent ook dat
het wetsvoorstel dat niet-indexeren in 2026 mogelijk zou maken2, dat momenteel bij uw Kamer aanhangig is, niet langer nodig is. Ik bereid de intrekking
van dat wetsvoorstel voor. Uw Kamer bracht op 12 februari 2025 het verslag uit bij
het wetsvoorstel.3 De meeste vragen uit het verslag hebben betrekking op de gevolgen van het niet-indexeren
van de maximum uurprijzen. Doordat het kabinet wel voor indexering kiest, vervalt
de noodzaak om deze vragen te beantwoorden. Tevens had een aantal vragen betrekking
op de evaluatie van de indexeringssystematiek van de kinderopvangtoeslag. Die worden
middels het bij deze brief meegestuurde rapport beantwoord. In het vervolg van deze
brief ga ik nader in op het rapport.

Introductie op de evaluatie indexeringssystematiek kinderopvangtoeslag

Een goed kinderopvangstelsel is van groot belang om ouders te kunnen laten werken.
Toegankelijke kinderopvang stelt ouders in staat de zorg voor hun kinderen te combineren
met hun baan en is goed voor de ontwikkeling van kinderen. Een belangrijk onderdeel
van toegankelijkheid is de betaalbaarheid van kinderopvang. Met de kinderopvangtoeslag
komt de overheid ouders tegemoet in de kosten van kinderopvang.

Ouders die werken of tot een specifieke doelgroep behoren, hebben recht op kinderopvangtoeslag.
Deze ouders ontvangen een inkomensafhankelijk percentage van het uurtarief dat hun
opvang in rekening brengt, tot een wettelijke vastgestelde maximum uurprijs.4 De kinderopvangtoeslag wordt ieder jaar geïndexeerd via een aanpassing van het Besluit
kinderopvangtoeslag. Het doel van de indexeringssystematiek is om ervoor te zorgen
dat de kinderopvang financieel toegankelijk blijft voor alle inkomensgroepen en dat
daarnaast sprake is van een doelmatige bedrijfsvoering bij kinderopvangorganisaties
en doelmatige besteding van belastinggeld.

Met deze brief bied ik uw Kamer de evaluatie van de indexeringssystematiek van de
kinderopvangtoeslag aan. Deze evaluatie is uitgevoerd naar aanleiding van een maatschappelijk
en politiek debat in 2022 en 2023 over afwijkingen van de indexeringssystematiek zoals
voorgeschreven in de Wet kinderopvang en het Besluit kinderopvangtoeslag. De toenmalig
Minister van SZW heeft daarbij toegezegd de huidige indexeringssystematiek te gaan
evalueren.5 Het doel van deze evaluatie is om te beoordelen of de indexeringssystematiek van
de kinderopvangtoeslag in de periode 2005 (invoering kinderopvangtoeslag) tot en met
2024 doeltreffend en doelmatig is geweest.

Medewerkers van SZW hebben de rapportage opgesteld op basis van een documentanalyse,
een literatuuranalyse, een data-analyse en een cross-sectorale verkenning. In deze
brief geef ik eerst een samenvatting van de bevindingen van de evaluatie. Daarna ga
ik in op de beleidsopties.

1. Uitkomsten evaluatie kinderopvangtoeslag

De hoogte van de kinderopvangtoeslag is van een aantal aspecten afhankelijk, onder
andere de hoogte van de toetsingsinkomens van de ouder(s) en de hoogte van de betaalde
uurprijs tot aan de maximum uurprijs. De maximum uurprijs wordt jaarlijks geïndexeerd
op basis van 80% van de ontwikkeling van de loonvoet bedrijven en 20% van de CPI zoals
deze voor het betrokken jaar (t), blijkens bekendmaking in het Centraal Economisch
Plan (CEP) in het voorafgaande jaar (t-1) is geraamd. Daarnaast is er een correctiemechanisme,
waarbij de indexering voor het voorafgaande jaar (t-1) wordt bijgesteld op basis van
het verschil tussen de raming voor het voorafgaande jaar (t-1) in het CEP in jaar
t-1 en het CEP in jaar t-2. De toetsingsinkomens worden geïndexeerd op basis van de
ontwikkeling van de contractlonen, zoals deze voor het betrokken jaar (t), blijkens
bekendmaking in het CEP in het voorafgaande jaar (t-1), is geraamd. Daarbij is geen
correctiemechanisme van toepassing.6

1.1 Conclusies doeltreffendheid

Indien de bovengenoemde standaard-indexeringssystematiek wordt gevolgd, is het aannemelijk
dat deze systematiek bijdraagt aan de beleidsdoelen van financieel toegankelijke kinderopvang.
Deze systematiek zorgt er namelijk voor dat de kinderopvangtoeslag meebeweegt met
de loon- en prijsontwikkeling. De indexering vindt plaats op basis van onafhankelijke
factoren. Er wordt geïndexeerd met onafhankelijke factoren en bijvoorbeeld niet door
direct de ontwikkeling van de werkelijke uurtarieven in de kinderopvangsector te volgen.

Hierdoor wordt voorkomen dat er een prikkel ontstaat, waarbij hogere tarieven enkel
zouden leiden tot hogere winsten van kinderopvangorganisaties en dat de kosten hiervan,
via de maximum uurprijs, worden afgewenteld op de belastingbetaler. Daarnaast wordt
in de indexeringsformule de loonvoet bedrijven toegepast en niet de loonkosten in
de kinderopvangsector. Hiermee wordt voorkomen dat er een prikkel ontstaat, waarbij
hogere loonkosten en als gevolg daarvan stijgende tarieven, grotendeels worden bekostigd
middels publieke middelen via een hogere maximum uurprijs. Zo wordt een loon-prijsspiraal
voorkomen. Daardoor is de indexeringssystematiek een doelmatige besteding van het
belastinggeld en doeltreffend. De praktijk wijst uit dat vaak wordt afgeweken van
de standaard-indexeringssystematiek.

Hoewel afwijkingen van de indexeringssystematiek mogelijk zijn en uitgelegd kunnen
worden vanuit het belang van een toegankelijke kinderopvang of vanuit het belang van
gezonde overheidsfinanciën, gaat dit ook ten koste van de beoogde betrouwbaarheid
en voorspelbaarheid van het volgen van objectieve onafhankelijke factoren. Door frequent
af te wijken van de indexeringssystematiek, is de indexering van de kinderopvangtoeslag
in plaats van enkel een reëel correctiemechanisme ook een instrument geworden om andere
beleidsdoelstellingen te realiseren. Daarbij kunnen verschillende belangen tegen elkaar
worden afgewogen. De uitkomst van deze afweging is uiteindelijk bepalend voor de doeltreffendheid
van het indexeringsbeleid.

1.2 Afwijkingen van de indexeringssystematiek en cross-sectorale vergelijking

In de periode 2005 tot en met 2024 is ongeveer de helft van de tijd afgeweken van
de standaard-indexeringssystematiek. Er waren verschillende redenen voor deze afwijkingen,
waaronder bezuinigingen, intensiveringen en het minder indexeren ter bekostiging van
beleidsmaatregelen. Voorbeelden zijn de bezuinigingen in 2009 en 2012, waarbij de
maximum uurprijs vanwege bezuinigingen helemaal niet werd geïndexeerd. Hierdoor liep
de kinderopvangtoeslag niet altijd in de pas met de loon- en prijsontwikkeling. Er
ontstonden negatieve inkomenseffecten voor een groter aandeel huishoudens waarvan
het uurtarief van de kinderopvangorganisatie boven de maximum uurprijs lag. In 2017,
2023 en 2024 waren er juist extra indexeringen, waardoor de kinderopvangtoeslag meer
steeg dan de loon- en prijsontwikkeling. Mede door deze extra indexeringen nam het
verschil tussen de maximum uurprijs en daadwerkelijke tarieven weer sterk af. Er was
daardoor waarschijnlijk sprake van een positief inkomenseffect voor ouders, omdat
een groter aantal huishoudens een uurtarief betaalden dat op of onder de maximum uurprijs
lag.

In de evaluatie is ook een vergelijking gemaakt tussen de daadwerkelijke maximum uurprijs
en de maximum uurprijs indien nooit zou zijn afgeweken van de standaard-indexeringssystematiek.
Hieruit blijkt dat in 2024 de daadwerkelijke maximum uurprijs hoger lag dan de maximum
uurprijs als zou zijn geïndexeerd conform de standaard-indexeringssystematiek. Tegen de ontwikkeling van de maximum uurprijs wordt ook de ontwikkeling
van de gemiddelde tarieven die kinderopvangorganisaties hanteren gezet. Hieruit blijkt
dat het verschil tussen 2018 en 2023 sterk toenam; een steeds groter aandeel van de
huishoudens betaalde een tarief boven de maximum uurprijs. Na de extra indexeringen
is dit verschil weer afgenomen. Of deze ontwikkeling zich doorzet in 2025 en verder
is nu nog niet te zeggen.

Er is een cross-sectorale vergelijking gemaakt met andere regelingen zoals de Wet
op het kindgebonden budget (Wkb), de Algemene Kinderbijslagwet (Akw) en de huurtoeslag
en de zorgtoeslag. Een belangrijk verschil met de Wkb en de Akw is dat de kinderopvangtoeslag
op basis van prognoses wordt geïndexeerd en de andere kindregelingen op basis van
realisaties. De andere toeslagen (huurtoeslag en zorgtoeslag) worden deels op basis
van realisaties geïndexeerd. Dat de kinderopvangtoeslag wordt geïndexeerd op basis
van de prognoses is passend met het oog op het belang van een tijdige en actuele prijsbestelling
voor een toegankelijke kinderopvang. Het nadeel daarbij is dat de indexering niet
altijd accuraat is, omdat de realisatiecijfers af kunnen wijken van de prognoses.

1.3 Conclusies doelmatigheid

Met betrekking tot doelmatigheid blijkt dat het proces van indexeren van de kinderopvangtoeslag
efficiënter kan worden ingericht. De indexering wordt per algemene maatregel van bestuur
(AMvB) gedaan. Dat is een relatief zwaar instrument voor het doorvoeren van een reguliere
loon- en prijsbijstelling.

Op hoofdlijnen zijn de volgende momenten bepalend voor het verloop van het proces:
de publicatie van het CEP in maart, het zomerreces van beide Kamers (indien de voorhangprocedure
van toepassing is) en tijdige publicatie van de definitieve AMvB, zodat Dienst Toeslagen
voldoende tijd heeft om de aanpassingen in de systemen te verwerken (deadline 15 oktober).
Deze momenten zorgen er gezamenlijk voor dat er in het proces van totstandkoming van
de AMvB weinig ruimte voor flexibiliteit zit. De vergelijking met andere sectoren
laat dit ook zien. Het is gebruikelijker om indexering bij ministeriële regeling te
doen of via een mededeling in de Staatscourant.

Het is niet waarschijnlijk dat het indexeringsbeleid tot ondoelmatige bedrijfsvoering
bij kinderopvangorganisaties en ondoelmatige besteding van belastinggeld heeft geleid.
Er zijn namelijk geen signalen dat er hoge winsten worden gemaakt in de sector en
dat er daarmee sprake zou zijn van een ondoelmatige bedrijfsvoering. De analyse laat
wel zien dat de indexering van de maximum uurprijs op basis van prognoses uit het
CEP tot een hogere indexering heeft geleid dan het geval zou zijn geweest indien indexering
zou zijn gebaseerd op gerealiseerde loon- en prijsbijstelling of de Macro Economische
Verkenning (MEV). Dit komt doordat de loonvoet bedrijven (80%) zwaarder meeweegt dan
de inflatie (20%) in de indexeringsfactor. De cumulatieve ontwikkeling loonvoet bedrijven
was tussen de jaren 2005–2023 hoger voor het CEP ten opzichte van de realisatiecijfers
en de MEV. In tegenstelling tot de ontwikkeling van inflatie, die lag lager in de
ramingen van het CEP.

2. Beleidsopties en appreciatie

Er worden in het rapport acht beleidsopties beschreven met mogelijkheden om het indexeringsbeleid
en het indexeringsproces anders vorm te geven. Het zijn beleidsopties die volgen uit
de evaluatie om het indexeringsbeleid doeltreffender en doelmatiger te maken of die
rechtstreeks volgen uit toezeggingen die zijn gedaan aan uw Kamer om beleidsopties
in kaart te brengen. Deze opties hebben voor- en nadelen ten opzichte van de huidige
indexeringssystematiek.

Zes opties zijn gericht op het doeltreffender en/of doelmatiger maken van de indexeringssystematiek.
Dit gaat bijvoorbeeld om het gebruiken van realisatiecijfers in plaats van prognoses,
zoals nu het geval is. De andere twee zien op het efficiënter maken van het proces
van de indexering zelf.

Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de kinderopvangtoeslag – wanneer niet wordt afgeweken
van de standaard-indexeringssystematiek – te indexeren bij ministeriële regeling in
plaats van bij AMvB.

Alle beleidsopties zijn uitgewerkt aan de hand van de onderdelen doeltreffendheid/doelmatigheid,
financiële gevolgen, juridische gevolgen en uitvoeringsaspecten. Per beleidsoptie
moeten deze aspecten tegen elkaar worden afgewogen. Zo zijn voor sommige beleidsopties
financiële middelen nodig die nu niet voorhanden zijn. Voor andere is een wetswijziging
nodig, waardoor deze niet op korte termijn – binnen het huidige financieringsstelsel
– kan worden ingevoerd. Daarom kies ik ervoor om de beleidsopties nu niet te implementeren.
Beleidsopties zonder financiële effecten kunnen worden meegenomen bij de uitwerking
van het nieuwe financieringsstelsel kinderopvang. Mocht een beleidsoptie met financiële
consequenties worden overwogen, dan zal dit op een later moment in de voorjaarsbesluitvorming
worden meegenomen in de integrale weging. Hierover ga ik ook graag met uw Kamer in
debat.

Tot slot

Het rapport biedt waardevolle conclusies over de indexeringssystematiek van de kinderopvangtoeslag.
Zo is de systematiek op zichzelf doeltreffend en doelmatig. Wel is er regelmatig afgeweken
van de systematiek, waardoor de kinderopvangtoeslag niet altijd in de pas liep met
de loon- en prijsontwikkeling. Dat ging ten koste van de betrouwbaarheid en voorspelbaarheid
voor ouders en kinderopvangorganisaties. Het is belangrijk dit te onderkennen. Ook
dit aspect neem ik daarom mee in de uitwerking van het nieuwe financieringsstelsel
voor kinderopvang.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel