Brief regering : Kabinetsvisie waterstofdragers

31 239
Stimulering duurzame energieproductie

29 023
Voorzienings- en leveringszekerheid energie

Nr. 1424
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI EN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR
EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 november 2024

Voor het behalen van de klimaatdoelen werken overheden en bedrijven hard aan de energie-
en grondstoffentransitie. Nederland heeft een goede basisinfrastructuur, onder andere
omdat onze zeehavens aantrekkelijk zijn voor import en doorvoer van goederen en stoffen,
waaronder waterstof(dragers). Hierbij gaat het niet alleen om het voorzien in onze eigen behoeften, maar
ook in die van Noordwest-Europa, in het bijzonder Duitsland.

Waterstof en waterstofdragers1 zijn van groot belang als grondstof en brandstof voor de verduurzaming van de industrie,
de mobiliteit en de elektriciteitsproductie. Om aan de verwachte vraag te kunnen voldoen,
is zowel binnenlandse productie als import nodig2. Idealiter vindt op termijn een deel van die import plaats via een Europees buisleidingennet
voor waterstofgas verbonden met landen in en rondom Europa. De import van waterstof
uit verder gelegen gebieden zal naar verwachting echter per schip plaatsvinden en
vooral in de vorm van vloeibare waterstof of waterstofdragers. Deze vormen van waterstof
zijn gemakkelijker per schip te vervoeren dan gasvormige waterstof. Het kabinet gaat
ervan uit dat dit zal leiden tot een mix van importstromen met meerdere waterstofdragers
en typen eindgebruik naast elkaar. Elke waterstofdrager heeft voor- en nadelen in
relatie tot publieke belangen zoals gehanteerd in het NPE: betaalbaar, economisch
krachtig, betrouwbaar, veilig, duurzaam, rechtvaardig, participatief, ruimte en milieu.
Ook verschillen waterstofdragers in de mate waarin onderdelen van hun toeleveringsketens voor meerdere toepassingen
geschikt zijn3. Het is belangrijk dat bij de toekomstige beleidskeuzes over het al dan niet stimuleren
of ontmoedigen van bepaalde waterstofdragers rekening wordt gehouden met al deze aspecten
en met de belangen en mogelijkheden van betrokkenen. Daartoe dient deze visie.

Met deze brief informeren wij u mede namens de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijk
Ordening over de kabinetsvisie waterstofdragers. Onderdeel van deze visie is de herijking
van het kabinetsstandpunt over het vervoer van ammoniak uit 2004. Deze visie en herijking
zijn aangekondigd in de Kamerbrieven van 17 maart 20234 en 26 april 20245. De visie bouwt voort op het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE)6 en schetst de voorkeuren en aandachtspunten van het kabinet bij de inzet van vloeibare
waterstof en waterstofdragers. De visie biedt een kader van waaruit het kabinet gaat
sturen met maatregelen. We verwachten dat ook andere overheden en stakeholders dit
kader gaan hanteren. De sturingsopties en daarbij behorende maatregelen, zoals ruimtelijke
sturing en vormen van overheidsondersteuning, worden meer gedetailleerd uitgewerkt
in het vervolgproces. Hierop wordt aan het eind van deze brief ingegaan.

De visie samengevat

De essentie van de visie is dat het kabinet veel ruimte biedt voor de inzet van waterstofdragers
bij de energie- en grondstoffentransitie én voor ondersteuning daarvan door de overheid.
Dat geldt met name voor de korte termijn. Op de middellange en lange termijn wil het
kabinet nadrukkelijker sturen omdat eindgebruikers dan naar verwachting – meer dan
nu – de keuze hebben uit verschillende waterstofdragers en de vervoersmodaliteiten
die daarbij in beeld komen.

Vanuit breed maatschappelijk perspectief ziet het kabinet een belangrijke rol voor
vloeibare waterstof en vloeibare organische waterstofdragers (LOHC’s7), in het bijzonder bij conversie naar waterstofgas in de importhaven. Er is ook veel
potentie voor methanol en vloeibaar synthetisch methaan (LSM), mits gebruik wordt
gemaakt van duurzame koolstof8.

Het kabinetsstandpunt over ammoniakvervoer uit 2004 is herijkt in het licht van de
energie- en grondstoffentransitie. Door dit standpunt te verbreden en te nuanceren
ontstaat een vollediger beeld van wat het kabinet wel en niet gewenst vindt. Het kabinet
ziet voor ammoniak een duidelijke rol bij het opbouwen van een mondiale markt voor
waterstof, maar ziet ook de nadelen van deze waterstofdrager, met name bij de verwachte
toename van opslag en vervoer door Nederland. Het kabinet geeft daarom bij ammoniak
de voorkeur aan eindgebruik of conversie in de zeehavens en zo ver als mogelijk van
bewoond gebied. Doorvoer is toegestaan, mits veilig, en vindt bij voorkeur plaats
in geconcentreerde stromen via een buisleiding of binnenvaart. Fijnmazige distributie
van ammoniak door Nederland en uitbreiding van doorvoer per spoor of weg is ongewenst,
maar niet geheel te vermijden. Zeker zolang een alternatief ontbreekt, laat de visie
hier ruimte voor als tijdelijke dan wel als terugvaloptie en zoveel mogelijk via de
Betuweroute. Het kabinet is positiever over andere waterstofdragers dan over ammoniak,
vooral op middellange en lange termijn als er meer waterstofdragers en vervoersmodaliteiten
beschikbaar zijn. Hoewel het marktaandeel van die waterstofdragers op termijn mogelijk
groter wordt dan dat van ammoniak, zal de markt voor ammoniak die de eerste jaren
wordt opgebouwd in absolute zin naar verwachting blijven bestaan.

Afbakening en totstandkoming van de visie

Afbakening

Met deze visie geeft het kabinet een onderbouwing van de mate waarin, de wijze waarop
en de voorwaarden waaronder we stromen waterstofdragers in en door Nederland willen faciliteren en eventueel stimuleren. Specifiek
wordt gekeken naar invoer, op- en overslag, eventuele conversie naar waterstofgas,
en doorvoer van waterstofdragers binnen Nederland.

Verwacht wordt dat het grootste deel van de vraag naar waterstof(dragers) komt van
bedrijven (eindgebruikers) in de industrie, elektriciteitsopwekking en mobiliteit.
De visie richt zich daarom vooral op de toeleveringsketen voor bedrijven in die sectoren
en sluit aan op het al lopende beleid gericht op de verduurzaming van (de installaties
van) deze bedrijven.

Gezien de grote onzekerheid over het precieze verloop van de energie- en grondstoffentransitie
bestaat er nog geen duidelijkheid over de precieze aard, de omvang en het tijdpad
van de vraag naar waterstof(dragers) in voornoemde sectoren. Ook vinden er nog allerlei
technologische innovaties en optimalisaties plaats in de uiteenlopende ketens. Hierdoor
zijn de voor- en nadelen van verschillende waterstofdragers continu in beweging. Dit
vormt een uitdaging voor partijen in de (toekomstige) toeleveringsketens en vraagt
om adaptief overheidsbeleid. Tegelijkertijd vragen marktpartijen en medeoverheden
om politieke richting. Met de voorliggende visie geeft het kabinet zoveel mogelijk
duidelijkheid over haar voorkeuren voor bepaalde combinaties van waterstofdragers,
eindgebruik en vervoersmodaliteiten. De weging van de publieke belangen die hieraan
ten grondslag ligt biedt daarin stabiliteit. Evenals het NPE zal de visie op waterstofdragers
periodiek worden geactualiseerd.

Afstemming en stakeholderparticipatie

Deze visie is tot stand gekomen op basis van een intensieve samenwerking tussen de
Ministeries van Klimaat en Groene Groei en Infrastructuur en Waterstaat in afstemming
met meerdere ministeries9, medeoverheden (provincies, gemeenten, omgevingsdiensten en veiligheidsregio's),
bedrijven in de keten (havenbedrijven, eindgebruikers, vervoerders, op- en overslagbedrijven,
technologie- en energieleveranciers), kennisinstellingen en andere belangenvertegenwoordigers.
Hun input biedt samen met de onderzoeksrapporten en andere publicaties een gedegen
informatiebasis voor deze visie.

Over de beleidsvorming voor waterstofdragers is er ook contact met buurlanden België
en Duitsland en met de Europese Commissie. De verwachting is dat de aandacht voor
de voor- en nadelen van waterstofdragers Europees zal toenemen, bijvoorbeeld als onderdeel van importstrategieën die
landen en de Europese Unie ontwikkelen. Met het Europees uitdragen van deze visie
beogen we bij te dragen aan een zoveel mogelijk consistente aanpak.

Onderbouwende onderzoeken en analyses

De Kamer is in 202110 en 202311 geïnformeerd over twee voorgaande studies naar de verschillen in omgevingsveiligheid
tussen waterstofdragers en de te verwachten volumes. Afgelopen jaar is in opdracht van het Ministerie
van Klimaat en Groene Groei een multi-criteria analyse (MCA) Vergelijking waterstofdragers uitgevoerd waarin ketens van diverse waterstofdragers zijn beoordeeld op de publieke
belangen zoals eerder genoemd in deze brief. Het rapport van de MCA is bijgevoegd
bij deze Kamerbrief en vormt samen met onder andere de in april met de Kamer gedeelde
maatschappelijke kosten en baten vergelijking (MKBV waterstofdragers)12 een belangrijke bouwsteen voor deze kabinetsvisie. In het Verdiepingsdocument beoordeling waterstofdragers – dat ook een bijlage is bij deze Kamerbrief – leest u meer over de MCA (methode,
belangrijkste uitkomsten) en de relatie met enkele andere relevante onderzoeken.

Wijze van beleidsmatig beoordelen

Om te komen tot de visie zijn de waterstofdragers uit de MCA beoordeeld, waarbij is
gedifferentieerd naar de verschillende manieren en locaties van het eindgebruik. Zo
maakt het verschil of de waterstofdrager direct wordt gebruikt of wordt geconverteerd
naar waterstofgas en of het gebruik als grondstof betreft of als brandstof. Ook de
geografische locatie van activiteiten en de omvang van de vraag spelen een rol.

De beoordeling heeft primair plaatsgevonden op basis van de voor- en nadelen van de
waterstofdragers in relatie tot de publieke belangen uit het NPE. Hierbij is rekening
gehouden met de mate waarin bedrijven (eindgebruikers) alternatieven tot hun beschikking
hebben; hoe flexibel zij zijn in de keuze voor waterstofdragers en vervoersmodaliteiten.
Ook speelt de tijdshorizon een rol. Op langere termijn zijn er naar verwachting meer
alternatieven, zowel in termen van beschikbare waterstofdragers als in termen van
vervoersmodaliteiten (waaronder buisleidingen). Tot slot zijn ook bestaande beleidsuitgangspunten
meegewogen13.

Belangrijkste beleidsmatige bevindingen

Een gedetailleerde toelichting op de analyse en beoordeling van de waterstofdragers
treft u in het bijgevoegde Verdiepingsdocument beoordeling waterstofdragers. Hieronder benoemen wij de belangrijkste bevindingen.

Algemene voorkeuren

Uit de analyse en beoordeling van waterstofdragers komen in algemene zin drie voorkeuren
naar voren:

1. Locatie. Voorkeur voor de zeehaven als locatie voor direct eindgebruik of conversie naar waterstofgas,
voor zover dit ruimtelijk kan worden ingepast en zo ver als mogelijk van bewoond gebied.
Hiermee worden negatieve effecten voorkomen van doorvoer zoals energiegebruik en emissies,
veiligheidsrisico’s, (infrastructuur)kosten en eventuele congestie van vervoersmodaliteiten.

2. Vervoersmodaliteit. In algemene zin is de preferentievolgorde: 1. buis, 2. binnenvaart, 3. spoor en 4.
weg. Er gelden nuanceringen op basis van de aard van de stof, toepassing, hoeveelheden
en toegankelijkheid / haalbaarheid per modaliteit. Elke modaliteit heeft zijn eigen
functie; er blijft een mix van vervoersmodaliteiten bestaan. Zeehavens kunnen hun
doorvoerfunctie alleen vervullen als er ook goede achterlandverbindingen zijn.

3. Gebruiksvorm. Voorkeur voor direct gebruik van waterstofdragers, zonder conversie naar waterstofgas.
Dit voorkomt energieverlies, emissies én extra ruimtegebruik of veiligheidsrisico’s
als gevolg van conversiefaciliteiten. Deze voorkeur geldt niet voor ammoniakgebruik
als brandstof, vanwege de specifieke stofeigenschappen. In het geval dat direct gebruik
in de haven niet mogelijk is en een voldoende veilige ammoniakbuisleiding ontbreekt,
gaat de voorkeur uit naar conversie naar waterstofgas in de haven en doorvoer daarvan
via het waterstofnet.

De genoemde voorkeuren zijn niet altijd tegelijk te realiseren. Niet iedere eindgebruiker
bevindt zich immers in een zeehaven of kan direct gebruik maken van een waterstofdrager.
Niet alle eindgebruikers hebben toegang tot alle vervoersmodaliteiten, zowel geografisch
als op basis van de omvang van hun vraag. In bijgaand Verdiepingsdocument zijn de voorkeuren per geval van eindgebruik toegepast en waar relevant tegen elkaar
afgewogen. In welke mate er voldoende ruimte is voor activiteiten in de havengebieden
moet nog blijken. Binnen het programma Novex wordt momenteel gekeken naar de ruimtelijke
opgaven in onder andere de havengebieden.

Visie gerelateerd aan waterstofdragers

Het kabinet biedt met deze visie een kader om met alle typen waterstofdragers op een verantwoorde manier bij te dragen aan de energie- en grondstoffentransitie.
De visie biedt ruimte om dat als overheid actief te ondersteunen, in het bijzonder
op de korte en de middellange termijn. Op de langere termijn wegen de voor- en nadelen
van bepaalde waterstofdragers zwaarder, omdat eindgebruikers dan naar verwachting – meer dan nu – de keuze
hebben uit verschillende waterstofdragers en vervoersmodaliteiten.

Voor alle waterstofdragers geldt dat stappen in de toeleveringsketen verder moeten
worden ontwikkeld. In het ene geval is dat de productie, in het andere geval het vervoer
of de conversie naar waterstofgas. Vooralsnog komen stromen van hernieuwbare stoffen
veelal ook bovenop de bestaande fossiele stromen. Dit betekent dat in belangrijke
mate nieuwe fabrieken, zee- en binnenvaartschepen en opslagtanks moeten worden gebouwd
om capaciteit te creëren. Dit geldt ook voor bestaande technologie en voor stoffen
die al op relatief kleine schaal worden vervoerd. Op termijn zullen voorzieningen
voor fossiele stromen ruimte maken voor nieuwe (duurzame) activiteiten en voor hergebruik.

Het kabinet heeft een positief oordeel ten aanzien van LH2, LOHC’s, methanol en LSM, zoals onderbouwd in het Verdiepingsdocument beoordeling waterstofdragers. Ammoniak heeft een eigen positie. Daarop wordt later in deze brief dieper ingegaan,
met name in de paragraaf over de herijking van het kabinetsstandpunt over ammoniak
uit 2004. Hieronder benoemen we enkele specifieke aandachtspunten voor de andere waterstofdragers.

1. LH2 scoort in de MCA vanuit breed maatschappelijk perspectief het best. LH2 kan na aankomst in Nederland relatief efficiënt, schoon en met beperkt ruimtelijk
beslag worden omgezet naar waterstofgas. Inzet op grote schaal kent nog uitdagingen,
zoals de vereiste koeling, de waterstof die ondanks goede isolatie verdampt (boil-off)
en de doorvoer per binnenvaartschip, die op dit moment volgens internationale regelgeving
niet is toegestaan.

2. LOHC’s zijn afgeleiden van aardolieproducten die op dit moment al worden gebruikt in de
industrie. Dit biedt mogelijkheden voor hergebruik van bestaande infrastructuur. LOHC’s
scoren in de MCA hoog op de publieke belangen veilig en duurzaam. Waterstof kan aan
LOHC’s worden gebonden en bij aankomst op bestemming weer worden onttrokken. Hierbij
is sprake van een retourstroom van de drager. Deze retourstroom vereist in Nederland
extra opslagcapaciteit. De beschouwde LOHC’s maken gebruik van zogenoemde Zeer Zorgwekkende
Stoffen (ZZS). Dit is een aandachtspunt, al zijn de LOHC’s op zichzelf geen ZZS. Er
zijn momenteel verschillende typen van LOHC’s in ontwikkeling, ook zonder ZZS-componenten.

3. Methanol hoeft niet gekoeld te worden, heeft geen retourstroom en wordt momenteel al veelvuldig
gebruikt in de industrie. Het is een relatief makkelijke stof om op te slaan en te
vervoeren. Methanol verschilt niet wezenlijk van andere brand- en grondstoffen die
reeds op grote schaal door Nederland worden vervoerd en leidt daardoor minder tot
nieuwe beleidsvragen. Wel wordt methanol geproduceerd op basis van koolstof. Duurzame
koolstof is potentieel schaars. Methanol behoort in de MCA op alle publieke belangen
tot de best scorende waterstofdragers, met uitzondering van duurzaamheid. Wanneer
gebruik gemaakt wordt van hernieuwbare koolstof, komt methanol er over de hele linie
als beste waterstofdrager uit. Methanol is een giftige stof, maar het eventueel vrijkomen
in de omgeving leidt niet tot een gifwolk.

4. LSM is het hernieuwbare equivalent van LNG (vloeibaar aardgas). LSM kan gebruik maken
van bestaande infrastructuur, zoals LNG-terminals en in de vorm van methaangas van
ondergrondse gasopslag en het aardgasnet. Methaan wordt net als methanol geproduceerd
op basis van potentieel schaarse duurzame koolstof. De productie van LSM op industriële
schaal is nog in ontwikkeling. De productiekosten van LSM zijn momenteel hoger dan
die van andere waterstofdragers. Methaanemissies in de toeleveringsketen dienen tot
een minimum te worden beperkt aangezien methaan een sterk broeikasgas is. In de MCA
heeft de toeleveringsketen met methaangas uit LSM de maatschappelijk hoogste score
voor de opwekking van elektriciteit.

Uit de onderzoeken blijkt dat methanol en LSM belangrijke maatschappelijke voordelen
hebben ten opzichte van andere waterstofdragers, voor zowel het intercontinentale
vervoer als doorvoer binnen Nederland. Verduurzaming van eindgebruik via deze stoffen
vraagt wel een verdere ontwikkeling en monitoring van de duurzame koolstofketen. Een
combinatie van productie op basis van hernieuwbare koolstof en CO2-afvang (CCS) bij eindgebruik kan op termijn bijdragen aan het realiseren van negatieve
CO2-emissies (koolstofverwijdering). Afgevangen koolstof kan ook als duurzame grondstof
worden benut.

Voor een overstap op volledig hernieuwbare ketens ziet het kabinet voor de korte en
middellange termijn vooral een rol voor LH2 en LOHC’s. Gezien de uitdagingen voor grootschalige doorvoer leent LH2 zich vooral voor centrale conversie naar waterstofgas en voor distributie van waterstof
op kleinere schaal, zoals voor de mobiliteit. LOHC’s kunnen ook worden gebruikt voor
grootschaliger doorvoer, vooral voor eindgebruikers die (nog) niet zijn aangesloten
op een buisleidingennet voor waterstofgas.

Vanwege de beperkte technologievolwassenheid, wordt op de korte en middellange termijn
geen significante rol verwacht voor natriumboorhydride (NaBH4). Gezien het internationale verbod op bulkvervoer van de stof, zouden eventuele toepassingen
zich vooralsnog ook richten op specifieke niches.

Kabinetsstandpunt ammoniak

Ammoniak heeft in deze brief een eigen paragraaf vanwege het bestaande kabinetsstandpunt
over ammoniakvervoer uit 2004. Verder geldt dat ammoniak – als enige van de beschouwde
waterstofdragers – bij een voorval of ongeval een gifwolk kan vormen met beperkt handelingsperspectief
voor hulpverleners en omwonenden én dat er bij een (scheeps)ongeval grote milieuschade
kan ontstaan. Belangrijke aandachtspunten bij ammoniakopslag en -vervoer zijn daarom
veiligheid14 en de impact op ruimte en milieu.

Bevindingen gerelateerd aan ammoniak

Het kabinet ziet dat veel van de mondiaal aangekondigde projecten met intercontinentaal
transport van waterstof zich richten op ammoniak. Deze waterstofdrager maakt het mogelijk
om op relatief korte termijn tegen concurrerende kosten de CO2-uitstoot van eindgebruikers te reduceren. Daarbij zijn de investeringsrisico’s relatief
klein ten opzichte van andere waterstofdragers, omdat ammoniak reeds mondiaal wordt
verhandeld en op meerdere manieren kan worden gebruikt. Ammoniak is relatief gemakkelijk
op te slaan en te vervoeren. De onderzoeksrapporten en analyses maken echter ook duidelijk
dat er alternatieven voor ammoniak zijn, die tot voor kort minder in beeld waren en
wel potentieel hebben. Hun marktaandeel is op termijn mogelijk ook groter dan dat
van ammoniak. In absolute zin zal de markt voor ammoniak die de komende jaren wordt
opgebouwd naar verwachting wel blijven bestaan.

Uit de analyses blijkt dat ammoniak een geschikte waterstofdrager kan zijn voor eindgebruik
of conversie naar waterstofgas in de importhaven. Eventuele doorvoer van ammoniak
naar het binnenland of verder in Noordwest-Europa kan het beste plaatsvinden via een
buisleiding, mits deze leiding aan specifieke voorwaarden voldoet. De visie biedt
daarom ruimte voor het tijdelijk stimuleren van ammoniakkrakers in de importhaven
en voor het faciliteren van de totstandkoming van ammoniakbuisleidingen door de overheid.
Vanwege het op korte termijn ontbreken van alternatieve waterstofdragers en vervoersmodaliteiten
– biedt de visie ook ruimte om tijdelijk de ontwikkeling van decentrale (kleinschalige)
toepassingen van ammoniak te accepteren. In het bijzonder decentrale conversie naar
waterstofgas op plaatsen waar (nog) geen aansluiting op het waterstofnet beschikbaar
is, mits de aanvoer plaatsvindt via binnenvaart.

Doorvoer van ammoniak via andere modaliteiten dan een buisleiding scoort in de MCA
minder goed, onder andere vanwege risico’s op het gebied van transportveiligheid,
omgevingsveiligheid en ruimtebeslag. Als het gaat om decentrale toepassingen en fijnmazigere
vervoersstromen door Nederland beoordeelt het kabinet ammoniak daarom over het algemeen
minder positief dan andere waterstofdragers. Daarbij is meegewogen dat een versnippering
van ammoniakactiviteiten door Nederland extra uitdagingen met zich meebrengt in termen
van vergunningverlening, toezicht en handhaving, en risico- en crisisbeheersing. De
veiligheidsregio’s zullen zich moeten gaan voorbereiden op nieuwe typen en frequenties
van risico’s binnen de incidentbestrijding. Samen met onder andere het Ministerie
van Justitie en Veiligheid zal nader onderzoek plaatsvinden naar de potentiële gevolgen
van een incident met waterstofdragers en de (on)mogelijkheden voor incidentbestrijding
om risico’s voor omwonenden en hulpverleners te beheersen.

Herijking kabinetstandpunt ammoniakvervoer (2004)

Hoewel de kans op een voorval zeer klein is, is in de ministerraad van 22 december
2004 een standpunt vastgesteld met betrekking tot het vervoer van ammoniak door Nederland.
Dit standpunt stelt onder andere dat: «ammoniakvervoer, vooral over het spoor, zoveel als mogelijk wordt ingekrompen en dat
nieuwe ammoniakstromen afhankelijk van hun maatschappelijke kosten en baten worden
beperkt.» Rekening houdend met de gerichte stromen ammoniak die toen aan de orde waren is
destijds gekozen voor het principe van ruimtelijke clustering van activiteiten met
ammoniak, zodat er weinig vervoer door het land behoefde plaats te vinden. Dit beleid
heeft er toe geleid dat de vervoerstromen sterk zijn gereduceerd.

Het standpunt uit 2004 wordt met deze brief herijkt omdat ammoniak een duidelijke
rol kan spelen bij de energie- en grondstoffentransitie. Dit leidt tot een toename
in het aantal marktpartijen dat zich met ammoniak bezighoudt, nieuwe gebruiksvormen
en een toename van vervoersstromen. Resultaat van de herijking is dat het kabinet
op basis van de uitgevoerde onderzoeken en analyses het eerdere kabinetsstandpunt
verbreedt en nuanceert. Dit doet het kabinet door te differentiëren naar verschillende
vormen van eindgebruik, locaties en routes en door onderscheid te maken tussen ontwikkelingen
op de korte en langere termijn. Bovendien wordt de modaliteit spoor (waarop in 2004
de focus lag) bezien in een bredere context van andere mogelijke modaliteiten. Deze
verbreding is deels al verwerkt in de «algemene voorkeuren» als eerder vermeld in
deze brief. Hieronder wordt ingegaan op de specifieke voorkeuren met betrekking tot
het vervoer van ammoniak.

We merken daarbij op dat in 2004 nog geen onderscheid werd gemaakt tussen gekoeld
vloeibaar gemaakte (koude) ammoniak en gecomprimeerde (warme) ammoniak. In de voorliggende
visie is uitgegaan van de bestaande toeleveringsketens van ammoniak; namelijk dat
de ammoniak gekoeld vloeibaar wordt geïmporteerd in zeeschepen en gekoeld vloeibaar
wordt opgeslagen nabij de aanlandlocatie in de haven. Overslag, doorvoer en gebruik
vindt in de regel in gecomprimeerde toestand plaats. Vervoer in gekoeld vloeibare
vorm over weg en spoor is nu vanuit internationale regelgeving niet toegestaan. Er
is echter – vanwege de verwachte voordelen van dit type vervoer (voor wat betreft
onder andere omgevingsveiligheid en energie-efficiëntie) – reden nader te verkennen
of en onder welke condities de internationale regelgeving kan worden aangepast.

Transport van ammoniak door buisleidingen

In het algemeen ziet het kabinet transport van gevaarlijke stoffen door buisleidingen
als de relatief meest gewenste optie. Bij transport van ammoniak geldt dat ook, maar
wel onder voorwaarden. Dat komt omdat bij een incident met een buisleiding potentieel
grote volumes ammoniak vrij kunnen komen met als gevolg een relatief groot effectgebied.
Dit betekent dat een buisleiding voor ammoniak speciaal moet worden vormgegeven en
beveiligd. Daarbij kan worden gedacht aan faalkans beperkende maatregelen, aan het
beperken van de diameter van de buis en aan maatregelen gericht op het beperken van
het uitstromend volume bij een ongeval. Het kabinet ziet het als redelijke consequentie
dat dit leidt tot extra kosten. Het kabinet ziet alleen een rol voor ammoniakbuisleidingen
bij hoofdtransport en binnen industrieclusters, niet voor distributie. Binnen de context
van de Delta Rhine Corridor (DRC) verkennen private initiatiefnemers met ondersteuning
van de Rijksoverheid de mogelijkheden voor een ammoniakbuisleiding van Rotterdam naar
eindgebruikers in Duitsland. Ook loopt er een haalbaarheidsstudie naar een mogelijke
aantakking op die ammoniakbuis vanuit het industriecluster Zeeland.

Vervoer van ammoniak over water

Na vervoer via buisleidingen, wordt op basis van de huidige inzichten de voorkeur
gegeven aan het vervoer via de binnenvaart. Mede gezien de grotere afstand tot bebouwing
in vergelijking met spoor- of wegvervoer. Als bij dit vervoer de ammoniak gekoeld
vloeibaar gehouden wordt, heeft dat naar verwachting additionele (veiligheid)voordelen.
In de MCA scoort ammoniakvervoer over water substantieel beter dan vervoer per spoor
of over de weg op het publiek belang Veilig. Vervoer over water is geschikt voor relatief
grote volumes ammoniak naar puntlocaties die via water ontsloten zijn. Punten van
aandacht zijn risico’s van scheepsongevallen voor mens en milieu, internationale regelgeving
voor de binnenvaarten mogelijke vervoerbelemmeringen (bijvoorbeeld als gevolg van
veranderende waterstanden).

Railvervoer van ammoniak

De volgende optie op de preferentieladder is vervoer via het spoor. Het railvervoer
van gevaarlijke stoffen in Nederland kent een zeer hoog veiligheidsniveau vanwege
de vergaande infrastructurele maatregelen en veiligheidsvoorzieningen aan de vervoersmiddelen.
Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat het vervoer kan plaatsvinden dicht langs
of door dichtbevolkte gebieden. Nederland kent een grote woningbouwopgave waarbij
ook plannen bestaan in of nabij deze gebieden. De mogelijke effecten en de beheersbaarheid
bij een voorval of ongeval bij het vervoer van ammoniak rechtvaardigen dat het kabinet
zich er voor inzet om:

1. Nieuwe structurele stromen ammoniak over het spoor zoveel mogelijk te beperken;

2. Eventueel ammoniakvervoer per spoor – met name vanaf Rotterdam – te laten plaatsvinden
via de Betuweroute.

Met het oog op leveringszekerheid willen ketenpartijen zo min mogelijk afhankelijk
zijn van slechts één vervoersmodaliteit. Voor zover partijen daarbij kijken naar ammoniakvervoer
per spoor heeft het kabinet de voorkeur dat dit uitsluitend als tijdelijke- dan wel
als terugvaloptie wordt gezien én dat hierbij zoveel mogelijk gebruik gemaakt wordt
van de Betuweroute.

Wegvervoer van ammoniak

Wegvervoer leent zich voor het vervoeren van kleine volumes naar locaties die niet
via een andere modaliteit te bereiken zijn. Aanvullend op het genoemde standpunt voor
spoor zet het kabinet zich er voor in om nieuwe structurele stromen ammoniak over
de weg te beperken. De risico’s van wegvervoer zijn immers groter dan bij railvervoer,
met name vanwege de beduidend grotere kans op een ongeval door de aanwezigheid van
ander verkeer.

Van visie naar uitvoering; vervolgacties

Sturingsopties

Deze visie dient als kader voor toekomstige beleidskeuzen15. Naast beleidskeuzen van het Rijk gaat het ook om die van decentrale overheden en
andere betrokken partijen, zoals (haven)bedrijven, omgevingsdiensten en netbeheerders.
Onderlinge afstemming over de (on)mogelijkheden om te sturen is dus nodig. Bij de
uitwerking van concrete maatregelen zal waar relevant bovendien aandacht zijn voor
eventuele budgettaire consequenties. In overleg met de hierboven genoemde betrokken
partijen is een eerste inschatting gemaakt van de effectiviteit van verschillende
sturingsopties en de bereidheid om deze in te zetten. Als beeld komt daaruit naar
voren dat er voor de korte termijn mogelijkheden liggen bij de invulling van ruimtelijke
plannen, in combinatie met het al dan niet bieden van financiële en andere ondersteuning
bij initiatieven. In de Nota Ruimte zal de ruimtelijke impact van de uitwerking van
deze visie een plek krijgen.

Inmiddels is een verkenning opgestart om het complete pakket aan sturingsopties –
met betrekking tot de visie – van het Rijk en van de andere betrokken partijen beter
in kaart te brengen. Op basis daarvan zullen nadere afspraken worden gemaakt over
de sturing in relatie tot de visie, waarbij oog zal zijn voor uitvoerbaarheid. De
Kamer zal hierover medio 2025 worden geïnformeerd.

Monitoring

Het kabinet geeft invulling aan adaptief beleid door met alle stakeholders in gesprek
te blijven. Verder bouwen we voort op de al bestaande contacten met buurlanden en
de Europese Commissie. Daarnaast is het kabinet voornemens om zolang het beeld van
de waterstofdragers nog in ontwikkeling is periodiek (iedere 2–3 jaar) een vergelijkend
onderzoek naar waterstofdragers te laten uitvoeren waarin de meest actuele informatie
en inzichten worden verwerkt16. Aanvullend zal in kaart worden gebracht welke innovatieve waterstofdragers17 worden ontwikkeld en waar hun potentieel zit. Ook zal het kabinet de balans in kaart
brengen en monitoren tussen de import van Europees waterstofgas per buisleiding en
de import van waterstofdragers per schip; zowel in termen van hoeveelheden als tijdpad
en impact op importterminals en vervoersmodaliteiten.

Veiligheidsrichtsnoer en brede omgevingsverkenning

In het Veiligheidsrichtsnoer waterstofdragers18 worden de bestaande wettelijke kaders benoemd voor het omgaan met waterstofdragers.
Het richtsnoer schetst op basis daarvan het handelingsperspectief voor medeoverheden
in hun rol als bevoegd gezag. Het streven is om op korte termijn in een tweede versie
nadrukkelijker in te gaan op risicobeheersing en het omgaan met aandachtsgebieden
(uit de Omgevingswet).

Het richtsnoer adviseert medeoverheden om via een brede omgevingsverkenning in beeld
te brengen wat de potentiële cumulatieve effecten zijn van toekomstige ontwikkelingen
met waterstofimport in hun (haven)gebied, en van de daarmee samenhangende activiteiten. In Rotterdam en Zeeland is hier
inmiddels mee gestart en neemt de provincie daarbij het voortouw. De verwachting is
dat bepaalde effecten – in het bijzonder in relatie tot doorvoer naar het achterland
– lastig op regionaal niveau te duiden zijn. Deze vragen om een meer overkoepelende
(landelijke) benadering. Daar zien wij een rol voor de Rijksoverheid en voor koepelorganisaties.
Enerzijds door het inventariseren van beelden én witte vlekken die uit de regionale
analyses naar voren komen, en anderzijds door het oppakken van vraagstukken die op
nationaal niveau geadresseerd moeten worden. In overleg met de medeoverheden zal worden
bezien wat de mogelijke toegevoegde waarde is van een landelijke effectenstudie of
knelpuntenanalyse.

Opslag

In deze brief en in het Verdiepingsdocument beoordeling waterstofdragers is opslag van waterstofdragers bezien als onderdeel van de toeleveringsketen van
specifieke bedrijven (opslag in tanks bij importterminals en eindgebruikers). Een
analyse van de mogelijk bredere functie van de opslag van waterstofdragers zal het
kabinet de komende tijd oppakken. Hierbij zal specifiek worden gekeken naar twee vormen
van opslag:

– De mate waarin bovengrondse opslag van waterstofdragers in opslagtanks een aanvulling
kan zijn op de ondergrondse (seizoens)opslag van waterstofgas19. Dit wordt in samenhang uitgewerkt met de door het kabinet aangekondigde visie op
ondergrondse opslag van waterstofgas in zoutcavernes en lege gasvelden20.

– Opslag als strategische reserve. Dergelijke reserves worden nu alleen aangehouden
voor aardolieproducten.

Internationale regelgeving

Het kabinet wil samen met sectorpartijen de mogelijkheden verkennen om binnen de internationale
regelgeving eventuele doorvoer van ammoniak over weg en spoor mogelijk te maken in
gekoeld vloeibare vorm in plaats van onder druk. Daartoe zal in kaart worden gebracht
in welke mate dit leidt tot een verbetering van onder andere de omgevingsveiligheid
en de energie-efficiëntie van de toeleveringsketen en welke technische uitdagingen
daarbij bestaan. Verder biedt de visie reden om binnen de internationale verdragen
in te zetten op het per binnenvaart kunnen vervoeren van LH2.

Tot slot

Met deze brief geeft het kabinet haar visie op de maatschappelijk preferente marktontwikkeling
voor waterstofdragers met oog voor de beschikbaarheid van waterstofdragers en vervoersmodaliteiten
op de korte en middellange termijn. Het kabinet blijft zich daarbij sterk maken voor
een voortvarende energie- en grondstoffentransitie.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
C.A. Jansen