Brief regering : Kabinetsreactie op de IOB-eindevaluatie over de Nederlandse C-130 bijdrage aan de VN-missie MINUSMA in Mali tussen 2021 en 2022

Nr. 466
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN, VAN DEFENSIE EN VOOR BUITENLANDSE
HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 december 2023

In deze brief ontvangt u de beleidsreactie van het kabinet op de onafhankelijke eindevaluatie
van de Nederlandse artikel-100 bijdrage aan de VN-missie UN Multidimensional Integrated Stabilisation Mission (MINUSMA) in Mali met een C-130 detachement. De inzet vond plaats van november 2021
t/m mei 2022. Het C-130 detachement werd ten dienste van MINUSMA ingezet, als onderdeel
van het door Noorwegen gecoördineerde Multinational Rotational Concept (MRC). De eindevaluatie is, in lijn met het besluit van het kabinet om toekomstige
eindevaluaties van artikel 100-missies standaard volledig door een onafhankelijke
partij te laten uitvoeren (Kamerstuk 27 925, AB van 20 mei 2020), uitgevoerd door de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie
(IOB), de onafhankelijke evaluatiedienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.Het
kabinet is IOB erkentelijk voor haar eindevaluatie.

De beleidsreactie begint met een schets van de context waarin de Nederlandse bijdrage
aan de VN-missie heeft plaatsgevonden. Aansluitend worden de vijf conclusies en de
bijbehorende aanbevelingen van IOB één voor één geadresseerd. Het kabinet onderschrijft
aanbevelingen 2.2, 3.1, 3.2, 4.2, 5.1 en 5.2 volledig, en de aanbevelingen 2.1, 2.3
en 4.1 ten dele.

Deze beleidsreactie ziet alleen op de voltooide Nederlandse C-130-inzet. In september
heeft u reeds de beleidsreactie op de IOB-evaluatie van de Nederlandse bijdrage aan
MINUSMA tussen 2014 en 2019 op 30 september 2022 ontvangen (Kamerstuk 29 521, nr. 451). Ook de huidige ontwikkelingen in Mali, waaronder het besluit tot beëindiging van
MINUSMA van 30 juni 2023 (VNVR Resolutie 2690), blijven in deze kabinetsreactie buiten
beschouwing.

Het kabinet kijkt, ondanks de huidige weerbarstige politieke en veiligheidsomgeving
in Mali, positief terug op de inzet van het C-130 detachement in MINUSMA. Dit past
ook bij het belang dat het kabinet hecht aan de deelname aan VN-missies. Het kabinet
uit zijn waardering voor de inzet van de militairen en is hen dankbaar voor hun bijdrage.

Context

De inzet van het C-130-detachement binnen de stabilisatiemissie MINUSMA sloot aan
op het Nederlandse veiligheidsbeleid voor de Sahel, een prioritaire regio op het vlak
van veiligheid, ontwikkelingssamenwerking en migratie. Het kabinet beoogde met deze
bijdrage MINUSMA logistiek te ondersteunen, zodat de missie haar gemandateerde taken
ten behoeve van de veiligheid en stabiliteit van Mali beter kon uitvoeren. Dit sloot
aan bij de Nederlandse inzet voor het Action for Peacekeeping-initiatief van de secretaris-generaal van de VN, dat in maart 2018 werd gelanceerd.
Binnen dit initiatief heeft Nederland zich gecommitteerd aan een voortrekkersrol om
de effectiviteit van missies te verbeteren en de veiligheid van peacekeepers en de burgerbevolking te vergroten. Daarnaast gaf het kabinet op deze manier invulling
aan de wens proportioneel bij te dragen aan militaire VN-inzet in verhouding tot vergelijkbare
lidstaten. Het kabinet informeerde de Kamer op 20 november 2020 met een artikel 100-brief
over de voorgenomen inzet van het C-130 detachement in MINUSMA. Hierop volgde op 15 oktober
2021 een aanvullende artikel 100-brief (Kamerstuk 29 521, nr. 426).

Wegens de politieke ontwikkelingen in Mali kwam de Nederlandse bijdrage met een C-130
detachement echter in een ander licht te staan dan oorspronkelijk gedacht. Op 18 augustus
2020 vond een staatsgreep plaats in Mali, die leidde tot het aftreden van president
Ibrahim Boubacar Keïta en het ontbinden van zijn regering en het parlement (zie ook
Kamerstuk 35 570 V, nr. 9). De Malinese transitieautoriteiten spraken met de Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse
Staten (ECOWAS) een transitieperiode af van achttien maanden, te eindigen met presidentsverkiezingen
in februari 2022. Het kabinet meende dat een stevige presentie van MINUSMA, gesteund
met de Nederlandse bijdrage van een C-130 transportvliegtuig, zou bijdragen aan stabiliteit
in het land en daarmee indirect aan een succesvolle transitie. In mei 2021 vond echter
een nieuwe staatsgreep plaats, waarna de nieuwe Malinese transitieautoriteiten aankondigden
de politieke transitie met een periode van vier jaar te willen verlengen. De navolgende
ontwikkelingen resulteerden in een fundamentele wijziging van de veiligheidsstructuur
in Mali. ECOWAS kondigde financiële en economische sancties af, waar de nieuwe Malinese
transitieautoriteiten fel op reageerden. Zij sloten de lands- en luchtgrenzen van
Mali, verzochten de Deense troepen, die onderdeel vormden van de Frans geleide Taakgroep
Takuba, het land te verlaten en verzochten Frankrijk zijn ambassadeur in Mali terug
te roepen. Daarnaast bleek begin 2022 dat Russische paramilitairen actief waren in
Mali.1 Taakgroep Takuba ondervond toenemende tegenwerking van de Malinese transitieautoriteiten,
en de deelnemende landen besloten op 17 februari de Taakgroep in Mali te beëindigen
(Kamerstuk 29 521, nr. 440).

Het kabinet stelde destijds vast dat, ondanks alle ontwikkelingen, de Nederlandse
en Europese belangen bij stabiliteit in Mali onveranderd waren en dat het belangrijk
bleef dat Mali zijn weg terug zou vinden naar een proces van democratische transitie.
Het kabinet hield de ontwikkelingen nauwgezet in de gaten, onder andere middels gesprekken
met partners in de VN, de EU en Taakgroep Takuba. MINUSMA bleef gedurende de Nederlandse
inzet met het C-130 detachement voldoende mogelijkheden zien voor de uitvoering van
haar mandaat (Kamerstuk 29 237, nr. 177).

Conclusies en aanbevelingen

1. De missie sloot aan bij het bredere Sahel-beleid en overwegingen omtrent haalbaarheid
en wenselijkheid. De dynamiek in de coalitie vormde echter de directe aanleiding voor
de bijdrage met een militair transportvliegtuig aan MINUSMA.

Geen aanbevelingen.

Het regeerakkoord 2017–2021 benoemde dat Nederland zich in zijn buitenlandbeleid zou
richten op «bewezen samenwerkingsverbanden als de EU, NAVO en VN, de buurlanden van
de EU en de «ring van instabiliteit» rondom Europa».2 Dit beleid is verder verankerd in de geïntegreerde buitenland- en veiligheidsstrategie
(GBVS). In de GBVS wordt benoemd dat het herstellen van de veiligheid en stabiliteit
in Mali en de bredere Sahel regio het veiligheidsbelang dient van Europa. De GBVS
benadrukte tevens de wens van het kabinet zich in te zetten voor het verbeteren van
de effectiviteit van VN-missies, onder meer door het instellen van rotatieschema’s
voor de continue beschikbaarheid van schaarse en hoogwaardige capaciteiten. In de
Kamerbrief van 14 juni 2019 over de samenhang van de Nederlandse inspanningen zegde
het kabinet toe de mogelijkheden voor additionele bijdrage(n) aan VN-missies, inclusief
een bijdrage via rotatieschema’s, te onderzoeken (Kamerstuk 29 521, nr. 381).

2. De operationele doelstelling van de missie was helder, maar de interdepartementale
voorbereiding en informatievoorziening verliepen niet altijd soepel.

Aanbevelingen:

2.1. Pas het format van het toetsingskader aan met als doel om meer gerichtheid en realisme
in de communicatie met de Tweede Kamer te scheppen.

2.2. Investeer in institutionele kennis over VN-missies en -operaties en leg hierbij de
overeenkomsten en verschillen bloot met beter bekende NAVO-missies en operaties. Betrek
stelselmatig lessen uit eerdere missies in het planningsproces (terugkoppelingscultuur).

2.3. Onderscheid de rollen van alle betrokken departementen helder tijdens het interdepartementale
voorbereidingstraject, blijf onderling afstemmen en wees rolvast. Respecteer de coördinerende
functie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken in de artikel 100-procedure en wees
terughoudend wat betreft externe communicatie zolang de Tweede Kamer niet formeel
is ingelicht over deelname.

Het kabinet onderschrijft de noodzaak van tijdige en heldere informatievoorziening
richting de Tweede Kamer. Het kabinet herkent zich echter niet volledig in de conclusie
die door IOB wordt gesteld.

In relatie tot aanbeveling 2.1 benoemt de IOB dat het Toetsingskader goed lijkt te
zijn gevolgd en dat daarmee de informatievoorziening aan de Tweede Kamer op orde was.
Tegelijkertijd beoordeelt IOB dat het volgen van het «dwingende karakter» van het
Toetsingskader bijdroeg aan het vermelden van enkele niet realistische passages zoals
de suggestie dat Nederland meer invloed zou kunnen uitoefenen tijdens de MINUSMA-mandaat
onderhandelingen.

Naar aanleiding van de conclusies en aanbevelingen van eerdere IOB-evaluaties3 heeft het kabinet reeds aangegeven in toekomstige Artikel-100 brieven een duidelijke
formulering van missiemandaat en Nederlandse doelstellingen in missies te zullen opnemen.
Daarnaast heeft het kabinet in de eerste helft van 2023 het Toetsingskader 2014 opnieuw
zorgvuldig bestudeerd, en komt tot de conclusie dat het huidige format geen obstakel
vormt voor realistische en gerichte communicatie aan de Kamer. Wel heeft het kabinet
op basis van de recente bestudering een nieuwe methodiek ontwikkeld voor het schrijven
van Artikel 100-brieven om de communicatie te verhelderen en consistentie tussen de
brieven aan te brengen. Op deze manier geeft het kabinet opvolging aan aanbeveling
2.1 zonder het format van het toetsingskader te wijzigen. Deze methodiek is reeds
toegepast in de recente artikel 100-brief met betrekking tot de Nederlandse bijdrage
aan EUFOR Althea en de bredere veiligheidsinzet in Irak. Zoals erkend in het Toetsingskader
2014 (Kamerstuk 29 521, D), lopen artikel 100-operaties uiteen en kunnen de aandachtspunten van het Toetsingskader
«per operatie dan ook een ander gewicht hebben».

Conform de beleidsreactie op de evaluatie van het IOB over de Nederlandse inzet in
MINUSMA in de periode 2014–2019, onderstreept het kabinet het belang van aanbeveling
2.2. Vanaf de start van MINUSMA in 2014 zijn uit te zenden militairen onder andere
voorbereid aan de hand van elementen uit de VN-predeployment training. In 2019 is daarnaast besloten dat Nederlandse militairen die een VN-staffunctie
zullen bekleden, tevens de VN staff officers course volgen. De operationele lessen uit eerdere missies worden door middel van een lessons learned systematiek meegenomen in de planning van nieuwe missies. Ook worden de evaluatieverslagen
en belangrijkste lessen gedeeld met opvolgende eenheden. Defensie werkt aan de invoering
van een nieuw lessons learned informatiesysteem, wat het huidige proces zal versnellen en verbeteren. De verwachting
is dat dit systeem medio 2024 getest kan worden.

Met betrekking tot aanbeveling 2.3 onderschrijft het kabinet het belang van rolvastheid
en onderlinge afstemming in het interdepartementale voorbereidingstraject. IOB haalt
een aantal voorbeelden aan waaruit zou blijken dat op deze vlakken verbetering mogelijk
was in de parlementaire aanloop naar de inzet van het C-130-detachement. De tijdsdruk
die ontstond in de aanloop naar het beoogde vertrek van het C-130-detachement is deels
te verklaren door het immer bestaande spanningsveld tussen enerzijds het militaire
planningsproces, waarbij Nederland veelal onderdeel is of wordt van een bredere internationale
coalitie en moet opereren in een dynamische omgeving, en anderzijds de parlementaire
verantwoording, waarbij het kabinet afhankelijk is van de planning van de Tweede Kamer.
De snelheden van deze twee speelvelden kunnen uit elkaar lopen, waardoor zaken in
het gedrang kunnen komen. Het kabinet heeft echter beide belangen continu in ogenschouw
en tracht de Kamer zo transparant, volledig en tijdig mogelijk te informeren.

3. Ondanks dat de Nederlandse C-130 minder is ingezet dan aangeboden, heeft het detachement
haar operationele doelstelling behaald en is de VN naar behoren logistiek ondersteund.
Een lager dan voorziene benutting van de C-130 is vanuit de missiecontext verklaarbaar.
Ervaringen van partnerlanden uit het rotatiemechanisme hadden echter tot een realistischer
verwachtingspatroon moeten leiden.

Aanbevelingen:

3.1. Houd rekening met het beperkende effect dat nationale regelgeving kan hebben op inzetbaarheid
in VN-missies en communiceer hier actief over, zowel met New York als in het veld.

3.2. Zet voorafgaand aan een inzet in op eenduidige interne communicatie naar uit te zenden
personeel toe waarbij verwachtingenmanagement centraal staat.

Met de inzet van het C-130-detachement gaf het kabinet invulling aan de doelstelling
om de VN-missie MINUSMA in Mali te ondersteunen met luchttransportcapaciteit. Het
kabinet onderschrijft dat het Nederlands C-130 detachement deze doelstelling behaald
heeft. Het Nederlandse detachement heeft de gevraagde opdrachten met een hoog niveau
van professionalisme uitgevoerd, zoals ook IOB in haar evaluatierapport opmerkt.

Het kabinet onderschrijft de constatering van IOB dat de C-130 minder werd ingezet
dan aangeboden. De VN-eisen ten behoeve van luchttransportcapaciteit, geformuleerd
in de statement of unit requirement (SUR), bevatte een uitgebreide takenlijst, waardoor de verwachting ontstond dat de
C-130 voor uiteenlopende taken zou worden ingezet. De SUR is echter een VN-document
dat voorafgaand aan de start van de missie wordt opgesteld en slechts incidenteel
wordt bijgesteld. Hierdoor bleek de SUR niet toegespitst op de concrete behoeften
van MINUSMA. MINUSMA had naast het rotatiemechanisme tevens beschikking over verschillende
opties ten behoeve van transport, waaronder langlopende contracten met civiele aanbieders
van luchttransport. Deze civiele contracten verminderden de afhankelijkheid van MINUSMA
van de bijdrage van VN-lidstaten. Dit deed echter niet af aan het belang van het rotatiemechanisme.
Deze continue bijdrage van hoogwaardige militaire transportcapaciteit vanuit VN-lidstaten
diende als een zogenaamde «verzekeringspolis» voor MINUSMA: in geval van nood stelt
het de missie in staat snel te reageren met een toestel dat een breed spectrum van
taken aankan.

Met betrekking tot aanbeveling 3.1 onderschrijft het kabinet het belang van actieve
communicatie over de mate van inzetbaarheid, zowel naar de militairen toe, de missie
als naar de VN. Zoals IOB aangeeft, zijn er diverse redenen geweest voor de onderbenutting
van de C-130. Over de redenen die betrekking hebben op de Nederlandse regelgeving,
de rusttijden en de beperking op overnachtingen buiten Bamako, is gecommuniceerd met
de VN tijdens de fact finding mission in het inzetgebied. De andere twee redenen die worden genoemd in de evaluatie hebben
niet te maken met nationale regelgeving, maar met het materieel zelf, de C-130, te
weten de kostprijs en de onderhoudsdagen.

Met betrekking tot aanbeveling 3.2 erkent het kabinet het belang van eenduidige interne
communicatie naar uit te zenden personeel. Defensie heeft hier inzake de inzet van
de C-130 veel aandacht aan besteed, maar ziet in dat dit in een vervolgmissie nog
steviger mag worden gedaan. Daarbij is het van belang op te merken dat de daadwerkelijke
inzet van luchttransportcapaciteit afhankelijk is van de behoefte van de missie en
daarmee op voorhand altijd onvoorspelbaar is.

4. Het VN-hoofdkwartier en de VN-missies in het veld opereren op sommige vlakken parallel
aan elkaar. VN-missies in het veld zijn autonoom en budget-gedreven wat zijn weerslag
kent op beslissingen omtrent de inzet van dure luchttransportcapaciteit.

Aanbeveling:

4.1. Onderhoud al tijdens de planningsonderhandelingen met het VN-hoofdkwartier contact
met de VN-missie in het veld, omdat deze haar eigen, autonome dynamiek kent. Zulke
contacten kunnen gelegd worden tijdens bezoeken aan het veld voorafgaand aan de inzet
(fact finding missions). Hierdoor kunnen eventuele onduidelijkheden in de communicatie
tussen VN-hoofdkwartier en -missie vroegtijdig aan het licht komen, evenals mogelijke
discrepanties tussen de gevraagde (door hoofdkwartier in New York) en realistisch
voorziene inzet en benutting (MINUSMA);

4.2. Vergroot het bewustzijn over het budget-gedreven karakter van VN-missies op het gebied
van aansturing van luchttransportcapaciteit.

Het kabinet herkent dat het VN-hoofdkwartier en de VN-missies in het veld op sommige
vlakken verschillend opereren. De formele afstemmingslijn voor een missiebijdrage
voor lidstaten verloopt tussen de respectieve hoofdsteden en het VN-kantoor in New
York. Het kabinet is van mening dat deze centrale opzet de meest effectieve wijze
is om de coördinatie en aansturing van VN-missiebijdrage beheersbaar te maken voor
de VN.

Het kabinet onderschrijft aanbeveling 4.1 ten dele, en ziet in dat het onderhouden
van contact met de VN-missie in het veld van meerwaarde kan zijn voor de informatiepositie
tijdens de planningsfase. Het kabinet heeft hieraan met betrekking tot de bijdrage
van het C-130 detachement invulling gegeven via de Nederlandse ambassade in Bamako,
de daar geplaatste defensieattaché en de Nederlandse senior national representative die ten tijde van de planningsfase reeds in MINUSMA actief waren. Daarnaast zijn de
Nederlandse militair adviseurs bij de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging van
de Verenigde Naties in New York nauw betrokken geweest bij de planningsfase.

Met betrekking tot aanbeveling 4.2 is het kabinet zich bewust van het budget-gedreven
karakter van VN-missies. De kosten per vlieguur zijn echter niet alleen bepalend voor
de afweging of civiele of militaire capaciteiten worden gebruikt. De VN heeft contracten
met civiele aanbieders en militaire capaciteit is primair voor die inzet die niet
civiel uitgevoerd kan worden of bij het ontbreken van voldoende civiele capaciteit.
De kosten per vlieguur hebben hier nauwelijks invloed op. Het is van belang dat VN-missies
beschikbaarheid hebben over militaire vliegcapaciteit, ook als de missiecontext niet
vereist dat deze ten volle wordt benut. Dit verhoogt de effectiviteit van VN-missies
en de veiligheid van peacekeepers die in de missie dienen.

5. Een rotatiemechanisme voor schaarse (vlieg)capaciteit kent zowel voor- als nadelen
voor de VN.

Aanbeveling:

5.1. Blijf inzetten op deelname aan rotatiemechanismen voor schaarse nichecapaciteit in
VN-verband.

5.2. Stuur bij de VN, in lijn met aanbevelingen van de VN Special Committee on Peacekeeping
Operations, aan op verlaging van transactiekosten door administratieve vereenvoudiging
(bijv. door verhoging van de uitzendtermijn).

Het kabinet is ervan overtuigd dat het rotatiemechanisme zoals gestart en gecoördineerd
door Noorwegen een effectieve manier is om de beschikbaarheid van belangrijke capaciteiten
voor VN-vredesmissies te garanderen. Het biedt deelnemende landen een duidelijke start-
en einddatum waartussen zij hun capaciteit kunnen aanbieden, wat helderheid geeft
in het nationale planningsproces. Daarnaast heeft het rotatiemechanisme naar tevredenheid
gefunctioneerd. Het kabinet acht het aannemelijk dat een dergelijk construct in de
toekomst ook in andere missies zal worden toegepast en steunt dat. Het kabinet onderschrijft
aanbeveling 5.1 dan ook volledig.

Met betrekking tot 5.2 erkent het kabinet dat een lagere administratieve last gestimuleerd
kan worden, maar wil tegelijkertijd benadrukken dat het uitvoeren van een VN-missie
complexe multilaterale samenwerking vereist waarin bureaucratische processen onvermijdelijk
en zelfs noodzakelijk zijn. Herhaaldelijk heeft de VN Special Committee on Peacekeeping Operations het VN-secretariaat aanbevolen om de processen te wijzigen waardoor multinationale
bijdragen, waaronder het rotatiemechanisme, beter worden geaccommodeerd. Dit zou een
aanzienlijke verlaging van de administratieve lasten met zich meebrengen. Het Ministerie
van Buitenlandse Zaken zal hierover verder in gesprek gaan met de VN.

Ter afsluiting

Het kabinet hecht waarde aan de conclusies en aanbevelingen die naar voren komen in
de eindevaluatie van IOB. Deze conclusies en aanbevelingen vormen een leidraad voor
het kabinet bij de voorbereiding en uitvoering van toekomstige Nederlandse bijdragen
aan internationale missies, bijvoorbeeld in VN-verband of als onderdeel van een rotatiemechanisme.
Het is belangrijk op te merken dat deze bijdragen vaak plaatsvinden in uitdagende
en complexe omgevingen. Ondanks de uitdagende omstandigheden, waarin resultaten niet
gemakkelijk te behalen zijn en waar inzet gepaard gaat met risico's, acht het kabinet
het nog steeds van belang om bij te dragen aan internationale missies ter bevordering
van de internationale rechtsorde en het bevorderen van stabiliteit.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

De Minister van Defensie,
K.H. Ollongren

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
G.E.W. van Leeuwen