Brief regering : Uitvoeringsbrief inburgering

Nr. 408
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2023

1. Inleiding

Iedereen in Nederland moet mee kunnen doen in de samenleving, ook inburgeraars. Samenleven
in diversiteit vereist de inzet van allen en is een wederkerig proces waarbij respect
voor verschillende opvattingen en leefwerelden binnen de Nederlandse samenleving essentieel
is. Het Rijk, gemeenten en uitvoeringspartners werken nauw samen, zodat inburgeraars
zo snel mogelijk aan de slag kunnen met het leren van de taal en het participeren
in de maatschappij. Inburgering geeft nieuwkomers een basis om hun leven in Nederland
vorm te geven. Binnen de Wet inburgering 2021 (Wi2021) voeren gemeenten de regie op
de uitvoering van de inburgering, inburgeraars blijven zelf verantwoordelijk voor
het voldoen aan de inburgeringsplicht. Dit vergroot hun kansen op een goede toekomst
in Nederland. Dit is in het belang van nieuwkomers zelf én van de samenleving als
geheel.

Ik hecht er veel waarde aan dat de Wi2021 bijdraagt aan het maatschappelijk doel van
inburgering: iedereen doet mee, het liefst via betaald werk. Binnen het lerend stelsel,
waarin leren van de uitvoering, onderzoek en monitoring centraal staat, volg ik het
doelbereik van de Wi2021 nauwlettend. We zijn twee jaar onderweg met de Wi2021. De
uitvoering van het nieuwe inburgeringsstelsel komt steeds meer op gang. Recent heb
ik uw Kamer via de verzamelbrief1 geïnformeerd over de voortgang en uitvoering van het inburgeringsbeleid, de borging
van de onderwijsroute2 en de voortgang van het Programma Voor een Inclusieve Arbeidsmarkt3. Nog niet alle inburgeringsprocessen werken zoals beoogd. Daar waar we knelpunten
zien binnen het stelsel, werken we samen met ketenpartners en inburgeraars aan concrete
oplossingen. En daar waar we kunnen leren van andere aanpakken, zoals de lessons learned
Oekraïne4, nemen we die mee in het verder doorontwikkelen van het inburgeringsbeleid.

Leeswijzer

In deze periodieke uitvoeringsbrief staan vijf hoofdthema’s centraal. Allereerst ga
ik in op de ervaringen met de start van het inburgeringsproces. Vervolgens informeer
ik uw Kamer over de ontwikkelingen in het inburgeringsonderwijs en het toezichtstelsel.
Daarna beschrijf ik de voortgang van het lerend stelsel, met aandacht voor onderzoeken
die zijn uitgevoerd en nog op de planning staan. Het volgende deel gaat in op de plannen
voor het monitoren, evalueren en sturen op het doelbereik van de Wi2021 én het monitoren
van de voortgang onder de Wet inburgering 2013 (Wi2013). Tot slot informeer ik uw
Kamer over enkele overige onderwerpen, zoals prejudiciële vragen. Naast overige onderwerpen
op inburgering, informeer ik u hier ook over het meerjarenplan zelfbeschikking.

2. Start van het inburgeringsproces

De Wi2021 is nu bijna twee jaar van kracht. Op 1 oktober5 waren er onder de Wi2021 circa 51.600 inburgeraars waarvan 34.400 asielstatushouder,
16.100 gezinsmigranten en 1.100 overige migranten. De afgelopen twee jaar heb ik ingezet
op stelselverbeteringen en oplossingen voor knelpunten in de uitvoering. De focus
lag op de vroege start, de brede intake en het financieel ontzorgen.

2.1. Vroege start en PIP

Op 1 oktober 2023 verbleven 10.900 inburgeringsplichtige statushouders in een azc.
Ik vind het belangrijk dat statushouders al in het azc kunnen starten met hun inburgering
en integratie. Om dit te bevorderen, heb ik in het afgelopen jaar verschillende acties
ingezet. Zo is het sinds dit voorjaar gelukt om Meedoenbalies meerjarig te financieren.
Er is een brede consensus over het belang van vroegtijdig investeren in de Nederlandse
taalbeheersing en participatie van kansrijke asielzoekers en statushouders. Samen
met ketenpartners werk ik, zoals ook is aangegeven in de verzamelbrief inburgering
van 15 september 20236, aan maatregelen om deze vroege start te stimuleren en de randvoorwaarden te verbeteren.
Ik stimuleer bijvoorbeeld de gesprekken en bijeenkomsten met ketenpartners om de samenwerking
tussen gemeenten en het COA te verbeteren. In het najaar van 2023 hebben Divosa en
COA samen de «Roadshow gemeenten – COA» georganiseerd, gericht op een betere samenwerking
voor de begeleiding van statushouder. Daar werd duidelijk dat er grote behoefte is
aan laagdrempelige ontmoetingen tussen uitvoeringsprofessionals van het COA en van
gemeenten om meer inzicht te krijgen in elkaars werk.

In de cijfers is zichtbaar dat het percentage inburgeraars met een vastgesteld PIP
stijgt. Per 1 oktober jl. had de helft (50%) van de inburgeraars een vastgesteld PIP,
terwijl dit op 1 mei nog 43 procent was. Per 1 oktober 2023 hadden 26.000 inburgeraars
een vastgesteld PIP. Per 1 mei 2023 lag dit aantal nog op 15.600. Mijn ambitie is
dat deze stijgende lijn zich doorzet, zodat meer inburgeringsplichtigen beginnen met
hun inburgering en meedoen in de samenleving.

Tabel 1: Vastgestelde PIP’s inburgeringsplichtigen

 

Peildatum 1 mei 2023

Peildatum 1 oktober 2023

Inburgeringsplichtigen

36.200

51.600

Vastgestelde PIP’s

15.600 (43%)

26.000 (50%)

Inburgeringsaanbod

Ook zien we in absolute zin dat meer asielstatushouders een taalaanbod hebben. Op
1 mei van dit jaar had ongeveer 40 procent van de asielstatushouders (3.700 personen)
met een vastgesteld PIP ook een aanbod voor inburgering. Een half jaar later, op 1 oktober,
is dit percentage gestegen naar 52 procent. Het totaal aantal PIP’s bij asielstatushouders
is op 1 oktober 16.800. Van de 16.800 heeft 8.700 een aanbod.

2.2. Financiële startpositie van statushouders

Een stabiele financiële positie van statushouders net na vestiging in de gemeente
is belangrijk voor een succesvolle inburgering. Ik zet in op drie verschillende acties
om deze te verbeteren: het wijzigen van het wetsartikel voor financieel ontzorgen,
een onderzoek naar de werkzame elementen bij begeleiding naar financiële zelfredzaamheid
en het beperken van het inkomensgat net na vestiging in de gemeente. Deze acties zijn
noodzakelijk, aangezien deze doelgroep kwetsbaar blijkt voor financiële problemen7 en op dit moment niet altijd de ondersteuning krijgt die nodig is.

Actie 1: Wijziging financieel ontzorgen

Ik bereid een wijziging voor van het wetsartikel over het ontzorgen van statushouders.
Ik wil daarmee duidelijkheid bieden over deze taak van gemeenten. Deze wijziging heb
ik eerder al aangekondigd in de verzamelbrief inburgering van 6 april jl.8 . Nu heb ik, samen met de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen
(APP), de kaders hiervoor vastgesteld en wordt deze in gang gezet.

Kern van de wijziging

Op dit moment zijn gemeenten verplicht om statushouders met een bijstandsuitkering
zes maanden financieel te ontzorgen. Deze verplichting is vastgelegd in artikel 56a
van de Participatiewet. Het ontzorgen houdt in dat gemeenten een aantal vaste lasten
van de statushouder rechtstreeks vanuit de bijstandsuitkering betalen. Het gaat daarbij
om de huur, de rekeningen voor gas, water en stroom en de verplichte zorgverzekering.
Met de wijziging kunnen gemeenten ook in de toekomst een uitzondering blijven maken
op het ontzorgen. De wijziging creëert de mogelijkheid om op basis van individuele
omstandigheden van de statushouder het ontzorgen op een andere manier in te vullen.

Het voorstel tot wetswijziging zal concreet bestaan uit een aanvulling op artikel
56a van de Participatiewet. Gemeenten blijven met deze aanvulling verplicht om zich
in elk geval in de eerste zes maanden na huisvesting in te spannen voor de doelstellingen
van het ontzorgen:

1. Het voorkomen van financiële problemen

2. Het bevorderen van de inburgering

3. Het stimuleren van financiële zelfredzaamheid

Als het gaat om alternatieve manieren om statushouders financieel te ondersteunen,
kan gedacht worden aan het bieden van persoonlijke begeleiding, groepstrainingen en
het inregelen van automatische incasso’s voor betalingen van vaste lasten. De gemeentelijke
inzet hierop is, met name in de beginfase in een gemeente, cruciaal.

Noodzaak van de wijziging

Zowel uit onderzoek als uit ervaringen in de praktijk blijkt dat het betreffende wetsartikel
onvoldoende ruimte biedt voor de individuele situatie van de statushouder. Een groot
deel van de statushouders is gebaat bij het ontzorgen door de gemeente. Ontzorgen
voorkomt dat zij de betalingen de eerste periode zelf moeten regelen. Dit kan erg
ingewikkeld zijn aangezien zij nieuw zijn in Nederland, de taal nog niet spreken en
geen netwerk hebben om op terug te vallen. Tegelijkertijd wordt wel van hen verwacht
dat ze snel inburgeren. Het ontzorgen kan voor een deel van de statushouders hierin
helpen.

Voor andere statushouders helpt het ontzorgen niet. Bijvoorbeeld in het geval dat
een statushouder al financieel zelfredzaam is. In dat geval kan het beter zijn om
de statushouder regie te laten houden over de betalingen. Daarbij is het wel van belang
dat de statushouder wordt ondersteund op de manier die het beste bij zijn of haar
situatie past. Zo komt de regie meer bij de statushouder te liggen zodat deze uiteindelijk
zelfstandig de financiën kan beheren. Met de verzamelbrief inburgering van 6 april
jl. heb ik deze herziening van het ontzorgen al aangekondigd. In de tussentijd heb
ik meer ruimte aan gemeenten gegeven om af te wijken van de vorm van het ontzorgen.
Gemeenten kunnen nu bij uitzondering statushouders op een andere manier financieel
kunnen ontlasten. Hierop heb ik positieve reacties ontvangen uit de uitvoeringspraktijk.
Deze tijdelijke ruimere uitleg blijft dan ook de situatie totdat de wetswijziging
van kracht is.

Actie 2: Onderzoek naar werkzame elementen financiële begeleiding

Ik ga in 2024 onderzoek laten uitvoeren naar de manieren waarop statushouders op dit
moment financieel worden begeleid en wat daarin de werkzame elementen zijn. Zoals
ik hierboven heb geschetst is de financiële begeleiding van statushouders een aandachtspunt.
Het doel hiervan is niet alleen om financiële problemen te voorkomen, maar ook om
hun financiële zelfredzaamheid te bevorderen. Op dit moment is er geen landelijk beeld
van de methoden die hiervoor worden ingezet dan wel de impact hiervan op de statushouder.

Het doel van het onderzoek is aan de ene kant om goede voorbeelden op te halen en
deze landelijk te verspreiden. Hierdoor kunnen gemeenten en uitvoeringsorganisaties
de begeleiding verbeteren. Ik wil voorkomen dat zij het wiel opnieuw moeten uitvinden
en dat er grote verschillen ontstaan tussen gemeenten in de geboden begeleiding. Een
ander doel van het onderzoek is om te kijken of de regelgeving voor de begeleiding
werkbaar is, of dat hier een wijziging in nodig is. Over de resultaten van het onderzoek
wordt u geïnformeerd via één van de volgende uitvoeringsbrieven inburgering.

Actie 3: Aanvragen en toekennen van toeslagen

Het blijft een uitdaging om de aanvraag en toekenning van toeslagen voor de specifieke
doelgroep statushouders goed in te regelen. In het commissiedebat Inburgering en Integratie
van 27 september jl. heb ik toegezegd in deze uitvoeringsbrief een update te geven
over de stand van zaken. Dit vraagt meer tijd. De uitvoering van de motie Kathmann,
waarbij een verkenning plaats zal vinden naar het maken van uniforme afspraken over
de aanvraag en toekenning van toeslagen voor deze doelgroep zal daarbij helpen. Deze
verkenning pak ik dan ook samen met partners in het toeslagendomein op. Ook worden
er gesprekken gevoerd met onder andere gemeenten en het COA over de begeleiding bij
het aanvragen van de toeslagen. Ik informeer u bij de volgende uitvoeringsbrief over
de voortgang op deze acties.

3. Inburgeringsonderwijs

Het inburgeringsonderwijs vormt een belangrijk onderdeel van het stelsel. Kwalitatief
goed onderwijs is nodig voor inburgeraars om het voor hen hoogst haalbare taalniveau
te bereiken.

3.1. Aanpak NT2-docententekort

Het NT2-docentenkort heeft mijn volle aandacht. Ik vind het van groot belang dat nieuwkomers
snel en goed inburgeringsonderwijs krijgen. Ik heb dan ook grote waardering voor het
werk dat NT2-docenten verrichten om nieuwe Nederlanders onze taal te leren. Hiermee
informeer ik uw Kamer nader over de aanpak van het NT2-docententekort, zoals toegezegd
in de uitvoeringsbrief inburgering van 13 juli 20239. Achtereenvolgens ga ik in op de omvang van het tekort, de eerste tussenevaluatie
van de maatregelen die ik al heb genomen en het traject om te komen tot een structurele
aanpak.

Omvang problematiek

Ik ontvang uiteenlopende signalen over het NT2-docententekort. Sommige taalscholen
en gemeenten geven aan dat zij een tekort ervaren, terwijl anderen aangeven dat zij
momenteel over voldoende NT2-docenten beschikken. Uit de tweede meting van de marktmonitor10 blijkt dat gemeenten en taalscholen het NT2-docententekort als één van de risico’s
voor de beschikbaarheid van voldoende inburgeringsonderwijs beschouwen. De enquête
onder taalscholen die Blik op Werk in oktober jl. heeft gedaan, geeft een genuanceerder
beeld.

• Vacatures. Ongeveer 60 procent van de respondenten heeft op dit moment vacatures openstaan voor
gecertificeerde NT2-docenten.

• Vacaturevervulling. Ongeveer een derde van deze respondenten geeft aan de komende drie maanden de openstaande
vacatures te kunnen vervullen. Een ongeveer even grote groep zegt dat dat niet gaat
lukken en een derde deel weet het niet. Volgens de respondenten zijn vacatures soms
lastig vervulbaar vanwege het tekort aan gecertificeerde NT2-docenten en het feit
dat taalscholen en docenten soms niets worden over de arbeidsvoorwaarden.

• Wachtlijsten. Wanneer het niet lukt om de vacatures te vervullen, voorzien de respondenten een
toename in de wachttijd voor cursisten. De gemiddelde wachttijd bedraagt net als het
voorgaande jaar circa 7 weken (al komt soms voor dat een inburgeraar meerdere maanden
moet wachten).

• Aanbod. De verwachting is dat op landelijk niveau ook in 2024 continuïteit zal zijn in het
aanbod van taaltrajecten (dat geldt voor zowel de Wi2013 als de Wi2021).

Het is duidelijk dat er zorgen leven over het NT2-docententekort maar ook dat dit
op landelijk niveau nog niet heeft geleid tot een onwerkbare situatie.

Eerste tussenevaluatie kortetermijnmaatregelen

Ik zie dat de kortetermijnmaatregelen effect hebben. Sinds het begin van dit jaar
zijn er maatregelen van kracht voor de duur van twee jaar. De maatregelen moeten ervoor
zorgen dat taalscholen de ruimte hebben om het NT2-docententekort op te vangen zonder
onaanvaardbaar af te doen aan de kwaliteit van het onderwijs. Het gaat om de volgende
maatregelen, indien het streven naar 80 procent gecertificeerde NT2-docenten voor
de klas niet haalbaar blijkt:

1) Bepaalde niet-gecertificeerde maar ervaren NT2-docenten tellen tijdelijk mee;

2) Docenten tellen vanaf de start van hun NT2-docentenopleiding mee voor de 80 procent-eis;

3) Uitstel van handhaving bij het opstellen van een gedegen personeelsplan;

4) Coulance bij de handhaving bij tijdelijke (in beginsel van 3 maanden) overschrijding
van de maximale groepsgrootte.

Op mijn verzoek heeft Blik op Werk in oktober 2023 een tussentijdse evaluatie uitgevoerd
van de maatregelen. Op peildatum 1 november 2023 hebben 42 van de in totaal circa
170 keurmerkhouders bij Blik op Werk gemeld dat ze gebruik maken van de maatregelen.
Het blijkt dat taalscholen voornamelijk gebruikmaken van de maatregelen 1, 2 en 4.
Het voornaamste effect van de uitzonderingsmaatregelen is dat het taalscholen in staat
stelt om wachtlijsten en wachttijden voor nieuwe cursisten te beperken. Daarnaast
kunnen er meer groepen worden gevormd met een beperkt niveauverschil tussen de cursisten.
Taalscholen zijn positief over de maatregelen en zien graag dat deze langer dan 2
jaar blijven gelden. Bij gemeenten leeft de zorg dat de kwaliteit van de lessen daalt
door de tijdelijke maatregelen. Ik blijf het effect van de maatregelen samen met Blik
op Werk monitoren. Na de zomer van 2024 volgt de tweede tussenevaluatie waarin we
het effect op de onderwijskwaliteit samen met Blik op Werk monitoren. Op basis daarvan
zal ik besluiten of verlenging nodig en opportuun is.

Structurele aanpak

Samen met diverse ketenpartners (BVNT2, NRTO, MBO Raad, VNG, BoW) ben ik een traject
gestart om structurele maatregelen te verkennen. Aangezien er ook in het reguliere
onderwijs een tekort aan NT2-docenten is, werk ik nauw samen met de Minister van OCW.
Wij zijn gekomen tot drie oplossingsrichtingen:

1. Werven en opleiden

Eén van de oplossingsrichtingen is het verhogen van de instroom. Op dit punt wordt
er gewerkt aan meerdere positieve ontwikkelingen.

− Opleidingsplaatsen. Hogescholen en universiteiten hebben het aantal opleidingsplaatsen flink uitgebreid.
In het studiejaar 2023/2024 gaan de onderwijsinstellingen naar verwachting circa 800
studenten opleiden. Dat is ongeveer een verdubbeling ten opzichte van het studiejaar
2021/2022. Dit betreft zowel open inschrijvingen als in company opleidingsplekken
(post-hbo of wo-master).

− Initiatieven taalscholen. Ik zie dat taalscholen zich extra inspannen om nieuwe NT2-docenten te werven en
op te leiden. Ik zie bijvoorbeeld een mooi initiatief van een van de grotere taalscholen.
TopTaal heeft samen met Universitair Asiel Fonds (UAF) en hogeschool Fontys een leerwerktraject
op poten gezet voor voormalige vluchtelingen die geschikt zijn om NT2-docent te worden.
Veel van hen waren docent in het land van herkomst maar zaten in Nederland zonder
werk. Er zijn al 80 geschikte kandidaten gevonden. De eerste groep van 16 personen
start in januari 2024.

− Doelgroepenonderzoek. De Minister van OCW heeft opdracht gegeven om een onderzoek te doen naar welke doelgroepen
interesse hebben om NT2-docent worden en onder welke voorwaarden zij daartoe bereid
zijn. De uitkomsten van dit onderzoek verwacht ik begin 2024.

− Impuls lerarenopleiding. Via de impuls lerarenopleidingen NT2 van de Minister van OCW komt er in het collegejaar
2023–2024 verspreid over het land een aanbod waarmee circa 80 studenten aan een PABO
of tweedegraads lerarenopleidingen NT2-docent kunnen worden. Daarnaast ontwikkelt
de Radboud Universiteit voor het studiejaar 2024–2025 een nieuw opleidingstraject
om NT2-docent te worden binnen bestaande (leraren)opleidingen voor circa 40 studenten.
Ik zie het belang hiervan in en draag daarom samen met de Minister van OCW bij aan
de uitbreiding van het aantal opleidingsmogelijkheden voor het studiejaar 2024–2025.

2. Verkenning mogelijkheden voor verbetering van arbeidsvoorwaarden

Het enkel opleiden van nieuwe docenten volstaat niet. Het is ook belangrijk dat docenten
in het inburgeringsonderwijs willen (blijven) werken. Om het vak van NT2-docent aantrekkelijk
te houden, zijn goede arbeidsvoorwaarden van belang. Dat is in eerste instantie aan
werkgevers en werknemers. Zoals gezegd in het commissiedebat van 27 september jl.,
ben ik bereid om de partijen bij elkaar te brengen. De afgelopen jaren heeft de BVNT2
pogingen gedaan om tot een intentieverklaring voor een pakket aan minimale arbeidsvoorwaarden
te komen. Ik wil taalscholen en docenten bij elkaar brengen om het gesprek aan te
gaan over minimale arbeidsvoorwaarden.

3. Innovatie

Verder zie ik kansen voor innovatie in het NT2-onderwijs. Omdat ik geloof in de potentie
van online onderwijs, heb ik onderzoek laten uitvoeren naar de potentie van online
leren. Dit heb ik ook toegezegd bij het commissiedebat van 13 april jl. In de volgende
paragraaf ga ik hierop in.

3.2. Online leren

Het onderzoek naar de potentie van online leren betreft zowel het gebruik van digitale
leermiddelen11 als het volgen van online lessen12. Twee hoofdvragen staan centraal: welke ervaringen zijn al opgedaan met online leren
en welke meerwaarde kunnen verschillende vormen van online leren hebben voor verschillende
groepen. Er zijn vier doelgroepen gedefinieerd op basis van hun onderwijservaring
en leertempo:

• Doelgroep 1: mensen met maximaal twee jaar onderwijservaring, niet of gedeeltelijk
gealfabetiseerd.

• Doelgroep 2: mensen met drie tot zes jaar onderwijservaring, (goed) gealfabetiseerd
in een ander schrift.

• Doelgroep 3: mensen met zeven tot tien jaar onderwijservaring en een gemiddeld leertempo.

• Doelgroep 4: mensen met meer dan tien jaar onderwijservaring en een hoog leertempo.

Digitale leermiddelen

De onderzoekers concluderen dat er al veel gebruik wordt gemaakt van digitale leermiddelen
en dat die middelen voor de meeste doelgroepen in de les worden ingezet. Er valt vooral
voor doelgroep 4 en voor een deel van doelgroep 3 winst te behalen wanneer deze digitale
leermiddelen buiten de les worden ingezet, dus als zelfstandige leeractiviteit van
de cursisten. De effectiviteit van digitale leermiddelen hangt volgens de onderzoekers
af van de toegankelijkheid en gebruiksvriendelijkheid voor de doelgroep. Als aan die
voorwaarde is voldaan, kan inzet van digitale leermiddelen bij doelgroep 1 en 2 heel
effectief zijn. Het gebruik van digitale leermiddelen kan resulteren in tijdsbesparing
in het traject en kan leiden tot een hoger taalniveau (B1 of hoger) voor meer cursisten.
Om dat te bewerkstelligen moet er wel (beter) aan een aantal randvoorwaarden worden
voldaan, in het bijzonder digitale vaardigheden (van zowel cursisten als docenten),
studievaardigheden en beschikbaarheid van apparatuur en een geschikte studieruimte.

Online lessen

Uit het onderzoek blijkt dat de inzet van online lessen voor doelgroepen 1 en 2 geen
goed alternatief is voor fysieke lessen. Voor hen is klassikaal onderwijs het meest
geschikt. Dit laat onverlet dat zij buiten de les kunnen profiteren van digitale leermiddelen.
Uit het onderzoek blijkt dat voor doelgroep 4 en een deel van doelgroep 3 gedeeltelijk
online cursussen, dus een combinatie van online en fysieke les, een optie is. In aanvulling
daarop kunnen digitale leermiddelen worden ingezet als methode voor zelfstudie. Onderzoekers
geven aan dat de maximale groepsgrootte bij online lessen kleiner dient te zijn dan
bij fysieke lessen. Om 100 cursisten met online lessen te bedienen zijn dus feitelijk
méér docenten nodig dan als deze 100 cursisten fysieke lessen zouden krijgen. Wanneer
er meer wordt ingezet op zelfstudie, zijn er niet meer docenten nodig. Online onderwijs
kan reistijd besparen voor cursisten en docenten. Uit het onderzoek komt naar voren
dat het bij online lessen belangrijk is dat docenten digitale vaardigheden hebben
om online lessen activerend en effectief vorm te geven. Ook blijkt dat veel docenten
terughoudend zijn als het gaat om online lessen. Tot slot geven de onderzoekers aan
dat er winst te behalen valt door een grotere inzet van taalvrijwilligers ter ondersteuning
van professionele docenten bij online leren.

Reactie op het onderzoek

Ik concludeer dat er aanzienlijke ruimte is om te innoveren en om verschillende leervormen
in te zetten. De bestaande regels staan voor de B1-route online lessen toe. Het rapport
geeft aan waar online leren voor de verschillende doelgroepen kansen biedt. Ik zie
in het bijzonder mogelijkheden voor hoger opgeleiden in de B1-route, dus asielstatushouders
en gezinsmigranten in doelgroep 4 en ook een deel van doelgroep 3. Ik zie in het onderzoek
ook ruimte om de mogelijkheden voor online les voor doelgroepen 1 en 2 te exploreren.
We leven in 2023 en de mogelijkheden die onze tijd ons biedt moeten we ten volle benutten.

Bij het organiseren van online les is het van belang de randvoorwaarden op orde te
brengen. Inburgeraars hebben immers voorzieningen nodig, zoals een laptop of tablet
en een rustige werkplek met wifi. Ook moet er een sluitende aanwezigheidsregistratie
zijn (om fraude te voorkomen). Ten slotte is van belang dat inburgeraars en docenten
over voldoende digitale vaardigheden beschikken.

Ik ben in gesprek met de taalscholen en Blik op Werk om te bezien hoe wij de ruimte
in de regels kunnen benutten en invulling kunnen geven aan de randvoorwaarden. Ook
zie ik potentie voor statushouders die zich nog in het azc bevinden. Gebruik maken
van online mogelijkheden is één van de maatregelen waar de werkgroep «Vroege start»
mee aan de slag gaat. Aan de hand van dit onderzoek worden door de werkgroep praktische
handvatten geboden aan gemeenten voor welke groepen inburgeraars online lessen ingezet
kunnen worden bij verblijf in het azc. Dit hangt voor een belangrijk deel samen met
het in orde maken van beschikbare studiefaciliteiten op het azc.

3.3. Ontwikkelingen op de onderwijsroute

Op 19 september 202313 informeerde ik uw Kamer over de borging van de onderwijsroute binnen het inburgeringsstelsel.
Ik ben verheugd dat het gelukt is om de onderwijsroute langdurig zeker te stellen,
met de bijna € 90 miljoen extra financiering tussen 2026 en 2029. Daarmee dragen we
bij aan het vergroten van kansen van jonge nieuwkomers. Daarnaast is in bijna alle
arbeidsmarktregio’s de onderwijsroute van de grond gekomen. Ik streef ernaar de onderwijsroute
de komende jaren samen met partners verder te versterken. In deze paragraaf ga ik
in op de acties die zijn voorzien voor de onderwijsroute.

Steeds meer aanbod en toename aantal onderwijsroutes

Ik vind het van belang dat de onderwijsroute in het hele land aangeboden wordt. Daarmee
bieden we jonge nieuwkomers in het gehele land de kans om zich verder te ontwikkelen
in het reguliere onderwijs. In de verzamelbrief inburgering van april heb ik u geïnformeerd
over de aantallen inburgeraars in de onderwijsroute14. Uit de meest recente DUO-cijfers (peildatum 1 november 2023) blijkt dat het aantal
asielstatushouders dat de onderwijsroute heeft laten vastleggen in het PIP is gestegen
van 13 procent in het cohort 2022 naar 19 procent in cohort 2023. Daarnaast blijkt
uit de laatste marktmonitor15 dat inmiddels 32 van de 35 arbeidsmarktregio’s mbo- en hbo-aanbod hebben en in 30
arbeidsmarktregio’s wo-aanbod beschikbaar is.

Zoals aangekondigd werkt mijn ministerie samen met ketenpartners de komende periode
aan diverse verbetervoorstellen om de onderwijsroute toekomstbestendiger te maken
waarbij we ook de motie van de leden Kathmann en Palland16 meenemen, waarin de regering wordt verzocht te onderzoeken welke voor- en nadelen
het onderbrengen van de onderwijsroute in het publiek bekostigd onderwijs kan opleveren.
In de verbetervoorstellen is uiteraard ook aandacht voor de resterende regio’s waar
nog geen aanbod tot stand is gekomen. Over de kwaliteit van de onderwijsroute verwacht
ik u in april 2024 te kunnen informeren, wanneer de inspectie van het onderwijs de
Staat van het Onderwijs openbaar maakt.

3.4. Misbruik en oneigenlijk gebruik bij inburgering

Blik op Werk, DUO en de opsporingsdienst van de Nederlandse Arbeidsinspectie zijn,
ieder vanuit de eigen taakopdracht, alert op signalen van mogelijke onregelmatigheden
in het inburgeringsonderwijs. Er is in het bijzonder aandacht voor fraude met inburgeringsgeld
door taalscholen en examenfraude door inburgeraars. Waar nodig bespreken zij de signalen
met elkaar en met SZW. Daarbij nemen zij passende maatregelen. Zoals toegezegd aan
uw Kamer in de uitvoeringsbrief inburgering van 4 juli 202217 monitor ik het frauderisico en informeer ik u over de signalen zijn binnengekomen.

• Het aantal fraudemeldingen bij DUO, Blik op Werk en de opsporingsdienst van de Arbeidsinspectie
is op dit moment aanzienlijk lager dan in het verleden. Bovendien blijken signalen
in de meeste gevallen niet zodanig te zijn dat ze leiden tot een schorsing of intrekking
van keurmerk. In de periode van 1 mei 2023 tot 1 november 2023 heeft DUO 12 meldingen
van mogelijk misbruik gekregen. Daarvan gaan er acht over een taalschool. Dit betreft
bijvoorbeeld meldingen over uitzonderlijke uurtarieven of misleiding door een taalschool.
De overige vier gaan over mogelijk misbruik door een inburgeraar of een derde. Deze
meldingen hebben betrekking op mogelijke examenfraude of het gaat om personen die
aanzienlijk minder presteren dan verwacht kan worden op basis van het aantal geregistreerde
lesuren. Zo nodig deelt DUO de signalen met de ketenpartners of zet ze door naar de
opsporingsdiensten.

• Blik op Werk heeft in de periode van 1 mei tot 1 november 2023 vijf keer een keurmerk
ingetrokken, waarvan vier vanwege het niet voldoen aan kwaliteitseisen. De vijfde
intrekking betrof een vermoeden van fraude, maar dat is nog niet bewezen. Het besluit
tot intrekking is na bezwaar van de taalschool omgezet in een schorsing; de schorsing
loopt nog. Daarnaast is één keer besloten een aanvraag voor een Aspirant-Keurmerk
af te wijzen, omdat de aanvrager niet aan de eisen voldeed. Verder zijn er tien meldingen
binnengekomen over mogelijke onregelmatigheden bij taalscholen. Deze signalen zijn
door Blik op Werk meegenomen in het toezicht op deze taalscholen. Indien nodig zullen
passende maatregelen worden genomen, maar vooralsnog geven deze signalen geen aanleiding
voor schorsing of intrekking van het keurmerk.

• De opsporingsdienst van de Arbeidsinspectie heeft van 1 mei 2023 tot en met 1 november
2023 één melding van mogelijke inburgeringsfraude gehad. Elke melding wordt onderzocht
en indien nodig opgevolgd.

4. Voortgang lerend stelsel

Een goed werkend inburgeringsstelsel geeft nieuwkomers een stevige basis om hun leven
in Nederland vorm te geven. De wet is neergezet als lerend, adaptief stelsel, waarin
ruimte is om te leren van de uitvoering en aanpassingen in de regelgeving tijdig en
relatief snel doorgevoerd kunnen worden. Een belangrijk onderdeel hiervan is het monitoren
en evalueren van de wet.

Op dit moment lopen er diverse onderzoeken die kwalitatieve informatie opleveren.
Het gaat om een onderzoek naar de ervaringen van gemeenten met de eerste fase van
de inburgering, de derde meting van de marktmonitor en het onderzoek naar de ervaringen
van de inburgeraars. De rapportages van deze eerste twee onderzoeken ontvangt u in
de loop van 2024.

4.1. Leren met de uitvoering en inburgeraars

Het leren in het stelsel wordt ondersteund door een breed netwerk van partijen die
mij voorzien van inzichten vanuit de uitvoering en de eindgebruiker. Zo kan ik samen
met hen het stelsel beter maken.

Gemeentenetwerk

Gemeenten hebben een belangrijke rol in de uitvoering van de Wi2021. Het is daarom
belangrijk dat er een goede en directe dialoog is tussen wetgever en uitvoering. In
afstemming met de VNG en Divosa heb ik daarom een gemeentenetwerk opgezet dat elk
kwartaal bij elkaar komt. Aan dit netwerk nemen, naast beleidsmedewerkers inburgering
van mijn ministerie, beleidsmedewerkers van 38 gemeenten deel. Het netwerk biedt de
kans om ervaringen te delen en het inburgeringsbeleid in gezamenlijkheid door te ontwikkelen.
Op 12 oktober vond de eerste bijeenkomst van het netwerk plaats.

Platform inburgeraars

In de uitvoeringsbrief inburgering van 13 juli jl.18 schreef ik dat het lerend inburgeringsstelsel alleen optimaal kan functioneren als
inburgeraars worden betrokken en het stelsel aansluit bij hun behoeften en ervaringen.
Ik betrek daarom nieuwkomers die inburgeren of al ingeburgerd zijn bij de beleidsontwikkeling
en oplossingsrichtingen. Afgelopen jaar zijn in totaal vijf bijeenkomsten met het
«platform inburgeraars» georganiseerd. In dit platform komen leden van maatschappelijke
(zelf)organisaties, die zijn opgezet door (ex-)inburgeraars, periodiek samen om structureel
feedback te geven op het landelijk inburgeringsbeleid en ervaringen uit de praktijk
te delen met beleidsmakers. Bijvoorbeeld op het vlak van financieel ontzorgen en informatievoorziening
voor inburgeraars.

4.2. Onderzoek perspectief inburgeraars

Als onderdeel van het monitoring- en evaluatieplan wordt in de periode van 2023 tot
en met 2027 een meerjarig onderzoek uitgevoerd naar de ervaringen van inburgeraars
met de Wi2021 en met de Wi2013. Dit onderzoek wordt uitgevoerd door Regioplan, OpenEmbassy
en BMC. Het onderzoek bestaat uit een kwantitatief en kwalitatief deel. In totaal
verschijnen er vier rapporten. Het eerste rapport is het voorliggende rapport en betreft
een verkennend, kwalitatief onderzoek. Onderdelen die in dit rapport terugkomen zijn
onder andere: doelstellingen van inburgeraars en ervaringen met brede intake, PIP,
financieel ontzorgen en het zelf inkopen van inburgeringsaanbod. Het onderzoek geeft
geen representatief beeld van de totale groep inburgeraars. De uitkomsten van dit
onderzoek worden op de eerste plaats gebruikt als input voor de online enquête die
medio november 2023 is uitgezet. Het tweede rapport verschijnt medio 2024 en gaat
in op de uitkomsten uit deze online enquête en een daaraan gerelateerd verdiepend
kwalitatief onderzoek. Ik zal uw Kamer dan informeren over de uitkomsten. Vervolgens
wordt in 2025 en in 2027 wederom deze combinatie van kwantitatief en kwalitatief onderzoek
uitgevoerd. Dit resulteert in een derde en vierde rapportage.

5. Grip op de voortgang

Nu we door het lerend stelsel en de diverse onderzoeken informatie ophalen over de
uitvoering, hecht ik er waarde aan om ook op basis van betrouwbare cijfers het stelsel
te volgen.

5.1. Stand van zaken sturingsinformatie en prestatie-indicatoren

Naar aanleiding van mijn toezegging in het commissiedebat van 27 september jl. en
het tweeminutendebat van 3 oktober jl., geef ik hieronder de stand van zaken weer
van de sturingsinformatie en de prestatie-indicatoren die ik gebruik of van plan ben
te gebruiken om het doelbereik van de Wi2021 te monitoren. Ik ga daarbij eerst in
op de Statistiek Wet Inburgering van het CBS, daarna op de kerncijfers inburgering
vanuit DUO en tot slot op het ontwikkelen van streefcijfers.

Monitoring- en evaluatieplan

In de verzamelbrief inburgering van 29 september 202219 informeerde ik uw Kamer uitgebreid hoe ik de werking van de Wi2021 volg via het monitoring-
en evaluatieplan. Ik gebruik deze informatie als input voor de gesprekken met de ketenpartners.
De gegevens en informatie die worden verzameld om de werking van de Wet inburgering
2021 te kunnen volgen, zijn afkomstig uit vier informatiebronnen:

A. Ervaringen en signalen van inburgeraars zelf en van uitvoeringspartners (gemeenten,
DUO, COA, aanbieders);

B. Managementinformatie;

C. De Statistiek Wet inburgering van het CBS;

D. Onderzoeken in het kader van het monitoring- en evaluatieplan Wi2021.

De belangrijkste bronnen voor sturingsinformatie zijn de Statistiek Wet inburgering
en de managementinformatie van DUO (kerncijfers inburgering).

Statistiek Wet inburgering

Het belangrijkste instrument om de werking van de Wet inburgering 2021 te monitoren,
is de Statistiek Wet inburgering die het CBS voor mij ontwikkelt. Deze statistiek
bevat kwantitatieve gegevens op het niveau van individuele inburgeraars. Gemeenten,
DUO, COA, Nuffic en SBB leveren hiervoor periodiek gegevens aan het CBS. In de verzamelbrief
inburgering van 29 september 2022 heb ik uitgebreid beschreven welke gegevens in deze
statistiek zijn opgenomen. Het CBS publiceert jaarlijks een openbaar dashboard en
een jaarrapportage.

In het dasboard wordt een groot aantal indicatoren opgenomen, zoals:

• vroege start: percentage PIP’s dat in de azc-tijd is vastgesteld;

• vroege start: de duur tussen het ingaan van de inburgeringsplicht en de start van
de leerroute;

• maatwerk: verdeling over de leerroutes;

• snelheid: gemiddelde inburgeringstermijn;

• dualiteit: mate waarin gemeenten re-integratie-instrumenten inzetten tijdens de inburgering;

• dualiteit: mate waarin inburgeraars tijdens hun inburgering werken;

• doelbereik: percentage inburgeraars dat na 3 jaar heeft voldaan aan de inburgeringsplicht;

• doelbereik: percentage inburgeraars dat taalniveau B1 of hoger haalt;

• doelbereik: percentage inburgeraars dat tijdens of na afronding van de inburgering
aan het werk gaat;

• doelbereik: percentage inburgeraars dat na afronding van de inburgering instroomt
in vervolgonderwijs.

Een klein deel van deze indicatoren, zoals het percentage inburgeraars dat na 3 jaar
heeft voldaan aan de inburgeringsplicht, is in deze fase van de inburgering nog niet
relevant en wordt daarom in de eerste publicatie nog niet opgenomen. Voor alle indicatoren
kan onderscheid gemaakt worden tussen groepen inburgeraars, waaronder asielstatushouders/gezinsmigranten,
man/vrouw, leeftijdsgroepen en herkomstlanden.

Deze statistiek is nog in ontwikkeling. In de komende jaren kunnen, naar aanleiding
van actuele behoeften, indicatoren nog aangepast worden of nieuwe indicatoren worden
ontwikkeld. Oorspronkelijk was de planning om in de zomer van 2023 het eerste jaarrapport
en dashboard te publiceren. Zoals ik u in de brief van 27 september 2023 over de KIS-Monitor20 heb toegelicht, kost het meer tijd dan vooraf is ingeschat om de databestanden van
DUO, COA en gemeenten goed op elkaar te laten aansluiten. Daarom zal het CBS in april
2024 voor de eerste keer publiceren, over het jaar 2022. In de zomer van 2024 volgt
dan naar verwachting de tweede publicatie van het dashboard en de jaarrapportage,
over het jaar 2023.

Kerncijfers inburgering

Ik informeer uw Kamer twee keer per jaar via de uitvoeringsbrief inburgering waarin
de kerncijfers over de Wi2013 en Wi2021 zijn opgenomen. De cijfers over de Wi2021
volgen de ontwikkeling van de uitvoering van deze wet in brede zin en zijn afkomstig
van DUO. Het voordeel van deze cijfers is dat zij vaker beschikbaar komen en dus actueler
zijn. Dit biedt de mogelijkheid om, wanneer de cijfers hiertoe aanleiding geven, snel
met ketenpartijen in gesprek te gaan.

De rapportages van DUO over de Wi2021 zijn op dit moment nog in ontwikkeling en de
tot nu toe beschikbare cijfers zien vooral op de eerste fase van de inburgering: vanaf
het opleggen van de inburgeringsplicht tot en met het inburgeringsaanbod aan asielstatushouders.
Ik werk op dit moment samen met DUO aan de vertaling van deze cijfers naar een aantal
indicatoren over de vroege start. Zodra de rapportages gereed en getest zijn, zullen
deze cijfers in de uitvoeringsbrieven met uw Kamer worden gedeeld.

Gegevens van de uitstroom uit de Wi2021, waaronder vrijstellingen, ontheffingen en
examenresultaten, zijn nog beperkt beschikbaar en worden op termijn toegevoegd aan
de kerncijfers.

Streefcijfers

Ik vind het van groot belang dat nieuwkomers zo snel mogelijk gaan werken. Tegelijkertijd
is het belangrijk dat nieuwkomers de Nederlandse taal leren op een zo hoog mogelijk
niveau omdat zij daarmee hun arbeidsmarktpositie kunnen verstevigen en meer kans maken
op een vaste baan, op het niveau dat aansluit bij hun mogelijkheden.

De arbeidsparticipatie van statushouders blijft sterk achter bij andere bevolkingsgroepen.
Van de totale groep statushouders is slechts 34,5 procent aan het werk21. Daarbij zijn drie observaties van belang:

• De arbeidsparticipatie is vooral laag in de eerste jaren na vestiging. De eerste drie
jaar blijft de arbeidsparticipatie ruim onder de 25 procent en na vijf jaar gaat deze
richting 50 procent.

• De arbeidsparticipatie topt af na vijf jaar; daarna neemt deze niet verder toe.

• De arbeidsparticipatie van vrouwelijke statushouders is met slechts 17 procent veel
lager dan die van mannen.

Om ervoor te zorgen dat veel meer statushouders aan het werk gaan, ontwikkel ik ambitieuze
streefcijfers. Ik besteed daarbij extra aandacht aan de arbeidsparticipatie in de
eerste jaren, een verdere stijging van de arbeidsparticipatie na vijf jaar en de arbeidsparticipatie
van vrouwelijke statushouders. Streefcijfers verhogen de effectiviteit van beleid.
Doordat er een duidelijke ambitie wordt gesteld, komt er een gerichtere aanpak tot
stand door tussentijdse bijsturing van beleid op basis van de resultaatcijfers en
door monitoring de voortgang uitgelegd moet worden.

Bij deze streefcijfers vind ik het belangrijk om te focussen op een beperkt aantal
centrale indicatoren die direct gerelateerd zijn aan de belangrijkste doelstellingen
van de wet: (vroege) arbeidsparticipatie, voldoen aan de inburgeringsplicht binnen
de gestelde termijn en het behalen van een zo’n hoog mogelijk taalniveau.

Gerelateerd aan de Wi2021 wil ik in ieder geval streefcijfers uitwerken voor de volgende
indicatoren:

• verhoging arbeidsparticipatie van statushouders in de eerste jaren van de inburgering;

• verhoging arbeidsparticipatie van vrouwelijke statushouders;

• aandeel inburgeringsplichtigen dat het inburgeringstraject afrondt met een inburgeringsdiploma
of een inburgeringscertificaat.

Ik kies daarbij voor een groeimodel, waarbij we uitgaan van de realisatiecijfers uit
het nabije verleden die als basis dienen om daar ambitieuze streefcijfers vanaf te
leiden. Vervolgens bekijken we jaarlijks of de streefcijfers verhoogd kunnen worden.
Elk jaar na de publicatie van de realisatiecijfers ga ik met de ketenpartners in overleg
over de uitkomsten. Welke successen worden geboekt, welke knelpunten zijn er en wat
is er nodig om tot meer banen voor statushouders te komen?

5.2. Voortgang onder de Wi2013

Naast de Wi2021 zijn er ook nog inburgeraars actief onder twee eerdere stelsels, de
Wi2013 en de Wi2007. In de Wi2013 staan de eigen verantwoordelijkheid van inburgeraars,
resultaatsverplichting en marktwerking op de voorgrond. Het streven is om de groepen
uit eerdere stelsels zo snel en succesvol mogelijk uit te laten stromen. In deze paragraaf
informeer ik uw Kamer over de voortgang onder de Wi2013.

Tabel 2 toont hoeveel inburgeringsplichtigen per 1 oktober jl. hebben voldaan aan
de inburgeringsplicht, daarvan ontheven zijn of nog bezig zijn met inburgering onder
de Wi2013. Te doen gebruikelijk zijn hierbij asielstatushouders, gezinsmigranten en
overige migranten onderscheiden.

In totaal is door DUO in de jaren 2013 tot en met 2023 aan 196.530 personen de inburgeringsplicht
voor de Wi2013 opgelegd. Daarvan zijn er inmiddels:

• 103.206 inburgeraars (52,5%) ingeburgerd via de Wi2013 of NT2;

• 33.531 inburgeraars (17,1%) ontheven van de inburgeringsplicht;

• 5.823 inburgeraars (3%) vrijgesteld van de inburgeringsplicht;

• 10.029 inburgeraars (5,1%) waarbij de inburgeringsplicht is vervallen (dat betekent
niet meer woonachtig in Nederland, of overleden, of genaturaliseerd, of niet langer
inburgeringsplichtig o.b.v. wijziging verblijfsdoel);

• 43.941 inburgeraars (22,4%) zijn nog inburgeringsplichtig onder de Wi2013.

Ten opzichte van de vorige uitvoeringsbrief inburgering van 13 juli jl.22, waarin de stand per 1 mei jl. werd weergegeven, is het aantal inburgeringsplichtigen
onder de Wi2013 met 7.503 personen gedaald. Daarvan hebben 5.510 personen een inburgeringsdiploma
gehaald. De overige personen zijn ontheven van de inburgeringsplicht of de inburgeringsplicht
is vervallen.

Tabel 2: Slagingspercentages inburgeringsplichtigen per cohort

 

Totaal

Voldaan

Ontheven

Nog plichtig

 

Asiel

Voldaan

Ontheven

Nog plichtig

 

Gezin & Overig

Voldaan

Ontheven

Nog plichtig

2013

9309

7.172

1.945

192

 

4699

3.103

1.547

49

 

4610

4.069

398

143

77%

21%

2%

 

66%

33%

1%

 

88%

9%

3%

2014

17028

12.982

3.655

391

 

10269

6.953

3.191

125

 

6759

6.029

464

266

76%

22%

2%

 

68%

31%

1%

 

89%

7%

4%

2015

24365

17.952

5.807

606

 

18570

12.776

5.490

304

 

5795

5.176

317

302

74%

24%

2%

 

69%

30%

2%

 

89%

6%

5%

2016

31777

21.780

9.018

979

 

25328

16155

8.623

550

 

6449

5625

395

429

69%

28%

3%

 

64%

34%

2%

 

87%

6%

7%

2017

21325

13.793

6.351

1.181

 

15293

8.668

6.028

597

 

6032

5.125

323

584

65%

30%

5%

 

57%

39%

4%

 

85%

5%

10%

2018

17880

12.212

3.672

1.996

 

9836

5.610

3.364

862

 

8044

6.602

308

1.134

68%

21%

11%

 

57%

34%

9%

 

82%

4%

14%

2019

17107

10.822

2.247

4.038

 

8750

4.715

1.950

2.085

 

8357

6.107

297

1.953

63%

13%

24%

 

54%

22%

24%

 

73%

4%

23%

2020

19853

8.194

681

10.978

 

12685

4.490

591

7.604

 

7168

3.704

90

3.374

41%

4%

55%

 

35%

5%

60%

 

52%

1%

47%

2021

25382

3.939

153

21.290

 

17127

1.658

82

15.387

 

8255

2.281

71

5.903

15%

1%

84%

 

10%

0%

90%

 

28%

1%

71%

2022

2095

166

2

1.927

 

1331

31

1

1.299

 

764

135

1

628

8%

0%

92%

 

2%

0%

98%

 

18%

0%

82%

2023

380

17

0

363

 

60

4

0

56

 

320

13

0

307

4%

0%

96%

 

7%

0%

93%

 

4%

0%

96%

Bron: DUO. Peildatum 1 oktober 2023.

Ook na intrekking van de Wi2013 per 1 januari 2022 zijn er personen inburgeringsplichtig
gemaakt onder de Wi2013. Het gaat hierbij om personen die vóór 1 januari 2022 een
verblijfsvergunning hebben gekregen en daarmee inburgeringsplichtig zijn onder de
Wi2013, maar waarbij de officiële berichtgeving over de inburgeringsplicht vanuit
DUO ná 1 januari 2022 heeft plaatsgevonden (de zogeheten kennisgeving inburgeringsplicht
van DUO). In 2022 zijn 2.117 personen inburgeringsplichtig gemaakt onder de Wi2013
en in 2023 380. Van de groep 2022 heeft inmiddels 8% aan de inburgeringsplicht voldaan.

5.3. Einde lening en inburgeringsplichtig (ELIP)

In verzamelbrief inburgering van 15 september 202323 van dit jaar heb ik uw Kamer geïnformeerd over de actuele ontwikkelingen in de ELIP-groep:
inburgeraars onder de Wi2013 die hun lening vrijwel volledig hebben verbruikt, maar
nog niet hebben voldaan aan de inburgeringsplicht. Ook heb ik gemeld dat de meest
recente DUO-cijfers laten zien dat er in 2023, in tegenstelling tot voorgaande jaren,
sprake is van een toename van personen die vallen onder de definitie van de ELIP-groep.
De meest recente cijfers van 1 november van dit jaar laten wederom een stijging zien.
Dit baart mij zorgen. Momenteel verken ik de achterliggende redenen van deze stijging.
In de volgende uitvoeringsbrief zal ik u hier nader over informeren.

Tabel 3: ELIP minstens € 9.500 geleend, per cohort (asielstatushouders)

Cohort

Peildatum

’13

’14

’15

’16

’17

’18

’19

’20

’21

’22

/’23

Totaal

01-05-2022

24

78

207

460

601

722

270

30

4

0

2.396

15-10-2022

21

65

167

325

391

548

487

87

10

1

2.102

01-07-2023

14

56

138

232

258

308

627

645

156

2

2.341

01-11-2023

10

48

122

203

203

249

485

939

478

2

2.739

Bron: DUO. Peildatum 1 november 2023.

Daarnaast heb ik besloten om, aanvullend op de eerder toegekende € 1,6 miljoen, dit
jaar € 1,1 miljoen extra toe te kennen aan gemeenten om de ELIP-groep te ondersteunen
bij het afronden van hun inburgeringsplicht. Dit bedrag zal via de decembercirculaire
aan gemeenten worden uitgekeerd.

5.4. Stand van zaken leningen Wi2013

Onderstaande tabel bevat cijfers over leningen die onder de Wi2013 zijn verstrekt.
Het betreft de totalen vanaf de inwerkingtreding van de Wi2013 tot aan de peildatum
1 oktober 2023. De tabel laat zien dat in totaal aan ruim 138.000 een lening is toegekend.
Dit betreft leningen die zijn toegekend aan asielstatushouders, gezinsmigranten en
overige migranten. De leningen zijn bedoeld voor het volgen van inburgeringscursussen
en voor het doen van inburgeringsexamens.

Sinds de start van de Wi2013 zijn er op peildatum 1 oktober circa 87.000 leningen
geheel of gedeeltelijk kwijtgescholden. De lening wordt onder de Wi2013 voor een asielstatushouder
kwijtgescholden, wanneer hij of zij zonder verwijtbare termijnoverschrijding voldoet
aan de inburgeringsplicht. Sinds begin van dit jaar kan de lening van een asielstatushouder
ook gedeeltelijk worden kwijtgescholden, bijvoorbeeld wanneer de inburgeringsplichtige
gedeeltelijk heeft voldaan aan de inburgeringsplicht en binnen 6 maanden na het verstrijken
van de uiterste inburgeringstermijn alsnog voldoet aan de inburgeringsplicht. Het
aantal kwijtscheldingen binnen deze groep zal naar verwachting oplopen wanneer statushouders
die in 2020 en 2021 zijn ingestroomd voldoen aan hun inburgeringsplicht. Onder de
teniet gegane leningen vallen onder meer afboekingen waarbij sprake is van bijzondere
omstandigheden, zoals overlijden. Er zijn afgerond 15.000 leningen waarop wordt afgelost
(naar draagkracht). Op 1 oktober hadden bijna 1.900 personen hun lening geheel terugbetaald.

Tabel 4: Leningen DUO Inburgeringsplichtigen Wi2013

 

Aantal

Bedrag

Gemiddeld

Toegekende leningen / opgenomen bedrag

138.610

€ 967.013.926

€ 6.977

Kwijtgescholden leningen

87.716

€ 685.380.210

€ 7.814

Teniet gegane leningen

1.159

€ 2.367.436

€ 2.043

Leningen in terugbetalingsfase

14.767

€ 67.010.973

€ 4.538

Volledig terugbetaalde leningen

1.874

€ 2.747.433

€ 1.466

Bron: DUO. Peildatum 1 oktober 2023.

6. Overige onderwerpen

In deze paragraaf schets ik ontwikkelingen op enkele overige onderwerpen.

6.1. Prejudiciële vragen ABRvS en maatregelen uitvoeringspraktijk DUO

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft op 15 maart jl.
prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie in Luxemburg (Hof), omdat zij
van het Europees Hof wil weten of de Wi2013 voldoet aan artikel 34 van de Europese
Kwalificatierichtlijn. Dit is een signaal dat de ABRvS twijfels heeft over de verenigbaarheid
van enkele onderdelen van de Wi2013 met deze richtlijn. Artikel 34 verplicht EU-lidstaten
om asielstatushouders toegang te bieden tot passende integratieprogramma’s of te zorgen
voor omstandigheden waaronder die toegang gewaarborgd is.

De ABRvS vraagt aan het Hof of de Minister asielstatushouders een inburgeringsplicht
kan opleggen met een boete als stok achter de deur. Daarnaast vraagt de ABRvS ook
of het uitgangspunt dat asielstatushouders de volledige kosten van de integratievoorzieningen
moeten betalen, in lijn is met Europese Kwalificatierichtlijn. En of het daarbij uitmaakt
dat asielstatushouders een lening kunnen aanvragen die wordt kwijtgescholden als zij
op tijd hun inburgeringsexamen behalen. Ten slotte vraagt de ABRvS als bovenstaande
punten verenigbaar zijn met de Kwalificatierichtlijn of de hoogte van de boete en
terug te betalen lening nog een belemmering voor de toegang tot integratievoorzieningen
zijn.

In deze situatie is het gebruikelijk om in de uitvoering geen onomkeerbare besluiten
te nemen. Rechtbanken houden op dit moment relevante beroepszaken aan. Daarom heb
ik DUO gevraagd om relevante bezwaarzaken aan te houden. Daarnaast heb ik een impactanalyse
uit laten voeren hoe met lopende zaken kan worden omgegaan tot het moment van de uitspraak
van het Hof.

Vanuit het oogpunt van zorgvuldig overheidshandelen, heb ik DUO gevraagd om aanpassingen
te doen. Hierdoor wordt tijdelijk geen uitvoering gegeven aan besluiten die kunnen
raken aan de uitspraak van het Hof. DUO gaat door met het nemen van besluiten bij
verwijtbare termijnoverschrijdingen van asielstatushouders onder de Wi2013, maar het
invorderen van boetes en het innen van leningen wordt gepauzeerd. Ik vind het wenselijk
dat het vaststellen van verwijtbare termijnoverschrijdingen gewoon doorgaat, omdat
ontlastende documenten voor de inburgeraar op een later moment verloren kunnen zijn
gegaan.

Ik heb DUO opdracht gegeven om de bezwaartermijn van deze specifieke besluiten vanaf
15 maart 2023 ten aanzien van asielstatushouders te verlengen tot 6 weken na de uitspraak
van de ABRvS. Daarnaast heb ik opdracht gegeven om voor asielstatushouders de invordering
van leningen en het innen van boetes voor besluiten die op of na 15 maart 2023 zijn
genomen, te pauzeren met ingang van het tijdstip dat de aanpassingen in de uitvoering
zijn verwerkt. Dit leidt volgens de huidige inzichten tot circa € 1,3 miljoen minder
ontvangsten in 2024. Dit wordt binnen de SZW-begroting opgevangen.

De verwachting is dat DUO in maart 2024 de aanpassingen heeft doorgevoerd. Goede communicatie
naar de betrokken inburgeraars is belangrijk. DUO zal door middel van nieuwsberichten
en brieven inburgeraars hierover informeren en vragen hierover beantwoorden.

Ik ben van mening dat artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn zich niet verzet tegen
een inburgeringsplicht voor asielstatushouders en een geldboete. Met de beschikbaarheid
van een sociale lening die voor asielstatushouders wordt kwijtgescholden als ze binnen
de termijn zijn ingeburgerd, en anders kan worden terugbetaald naar draagkracht, is
de toegang tot integratievoorzieningen voldoende geborgd. Het uiteindelijke oordeel
hierover is natuurlijk aan het Hof. Het antwoord op de prejudiciële vragen van het
Hof en de uitspraak van de ABRvS verwacht ik in de loop van 2024.

6.2. Te late boete oplegging en voortgang proces medische beoordelingen

In de verzamelbrief inburgering van 15 september 202324 heb ik aangegeven u te informeren over het wegwerken van de achterstanden bij DUO
in het opleggen van boetes aan personen die verwijtbaar niet ingeburgerd zijn binnen
de inburgeringstermijn. Ook heb ik in deze brief aangegeven u te informeren over de
doorlooptijd en trajecten van medische beoordelingen.

Voor het wegwerken van achterstanden bij DUO in het opleggen van boetes heb ik de
volgende aanpak gekozen:

• Wegwerken achterstanden. DUO doet er alles aan om in maart 2024 de achterstanden weggewerkt te hebben. Vanaf
mei 2023 vindt boeteoplegging bij nieuwe verwijtbare termijnoverschrijdingen weer
binnen de reguliere termijn plaats, zodat de achterstanden niet verder oplopen. DUO
automatiseert het boeteproces gedeeltelijk waardoor een substantiële versnelling gerealiseerd
kan worden. DUO kan de helft van de achterstallige boetes geautomatiseerd afdoen.
Het overige deel van de achterstallige boetes beoordeelt DUO handmatig. Hiervoor zet
DUO extra capaciteit in. Aandachtspunt is dat de hervatting van de boeteoplegging
voor asielstatushouders pas kan starten nadat DUO de aanpassingen in het geautomatiseerde
boeteproces naar aanleiding van de prejudiciële vragen (zie bovenstaande paragraaf)
heeft doorgevoerd, omdat anders na boeteoplegging ook automatisch de inning zou starten.

• Maatregelen om herhaling te voorkomen. DUO werkt vanaf nu met prognoses voor het aantal termijnoverschrijdingen. Hierbij
wordt zes maanden vooruitgekeken, zodat tijdig kan worden gesignaleerd of opschaling
van bijvoorbeeld capaciteit nodig is. Daarnaast zal er meer capaciteit vrij komen
voor handmatige beoordeling door de automatische afdoening van een deel van de termijnoverschrijdingen.

• Tegemoetkoming inburgeraars. Ter compensatie van de vertraging wordt de boete van alle betrokken inburgeraars
met vijftien procent gematigd. Deze maatregel leidt volgens de huidige inzichten tot
een lagere boeteopbrengst van circa € 0,5 miljoen. Dit wordt binnen de SZW-begroting
opgevangen. Daarnaast start de nieuwe termijn van de inburgering van twee jaar25 pas vanaf het moment dat het definitieve boetebesluit wordt verzonden. Normaal begint
deze nieuwe termijn al vanaf het moment van de overschrijding van de oorspronkelijke
termijn. Met deze aanpassing wordt voorkomen dat een inburgeraar al snel na de (vertraagde)
boeteoplegging weer een nieuwe boete krijgt.

Daarnaast wil ik u informeren over de doorlooptijd en trajecten voor medische beoordelingen.
Ik heb in verzamelbrief inburgering van 15 september jl. aangegeven dat de wachttijden
voor een medische beoordeling sterk zijn opgelopen. DUO werkt aan de implementatie
van maatregelen om processen te versnellen. DUO heeft een deel van de extra maatregelen
inmiddels geïmplementeerd en heeft de overige in uitvoering. Het ging hierbij om het
verduidelijken van brieven waarin staat dat DUO het advies van haar medisch adviseur
Argonaut pas mag gebruiken als de inburgeraar daar toestemming voor gegeven heeft,
en het mogelijk maken voor inburgeraars om digitaal toestemming daarvoor te geven.
Verder is reeds aangegeven dat DUO in gesprek is met Argonaut over ophoging van de
capaciteit en verbetering van de werkprocessen.

Naast de in mijn vorige brief genoemde maatregelen zijn enkele aanvullende acties
ingezet. Argonaut is bezig extra artsen op te leiden en probeert nieuwe artsen aan
te trekken. Ook heeft Argonaut aanvullende pilots gedaan. Spreekuren worden effectiever
ingepland en er worden sneller rapporten opgesteld (door groepen aanvragers op één
dag op een centrale plek op te roepen, waardoor meerdere verzoeken ineens afgehandeld
kunnen worden). Dit heeft een gunstig effect, maar het kost nog tijd om te beoordelen
wat het effect precies is. Ik verwacht dat ik u in de volgende uitvoeringsbrief meer
kan berichten over de resultaten.

6.3. Kortstondige verwisseling bankrekeningnummer

Bij DUO is abusievelijk een bankrekeningnummer verwisseld in de periode van 10 tot
en met 14 november. Een onjuistheid in een (geautomatiseerd) script heeft in combinatie
met een complexe samenloop van omstandigheden geleid tot een aanpassing van het huisbankrekeningnummer
van DUO in twee transacties. In een betaalverzoek aan 680 nieuwkomers is het rekeningnummer
van een inburgeraar opgenomen in plaats van het rekeningnummer van de DUO-huisbank.
Van deze groep hebben 15 inburgeraars een bedrag van in totaal circa € 650 overgemaakt
naar de betrokken inburgeraar, in de veronderstelling dat zij geld overmaakten naar
DUO. Daarnaast heeft DUO per abuis een bedrag van circa € 3.000 gestort op de rekening
van de betrokken inburgeraar. Deze persoon heeft snel contact gezocht met DUO. DUO
heeft direct de nodige herstelacties uitgevoerd om de impact van de verwisseling van
het bankrekeningnummer voor de inburgeraar te beperken. De inburgeraar heeft de ontvangen
bedragen teruggestort en DUO heeft hem ruim bedankt voor zijn melding en medewerking.
Conform de geldende procedures heb ik dit datalek gemeld bij de Autoriteit Persoonsgegevens.
DUO betreurt dit incident en treft maatregelen om herhaling te voorkomen.

6.4. Meerjarenplan Zelfbeschikking

In november 2022 heb ik uw Kamer het Meerjarenplan Zelfbeschikking gestuurd en op
11 september jl. heb ik uw Kamer per brief geïnformeerd over de voortgang op alle
actielijnen uit het Meerjarenplan. In de beantwoording van schriftelijke vragen naar
aanleiding van het Meerjarenplan Zelfbeschikking26, heb ik aangegeven dat ik een uitvraag zou doen bij enkele EU-lidstaten naar het
beleid dat zij voeren op het terrein van zelfbeschikking. Uw Kamer vroeg welke maatregelen
andere Europese landen nemen om mentaliteitsverandering en onafhankelijkheid in gesloten
gemeenschappen te bevorderen. Ik heb een uitvraag gedaan bij enkele EU-lidstaten en
het Verenigd Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Denemarken hebben mij
de volgende informatie gegeven.

Verenigd Koninkrijk

In het Verenigd Koninkrijk bestaat er een Forced Marriage Unit (FMU) die opereert
vanuit het Verenigd Koninkrijk. Deze unit verleent via ambassades consulaire bijstand.
De unit heeft een hulplijn voor (potentiële) slachtoffers van huwelijksdwang en voor
professionals die met dit soort zaken te maken krijgen. Daarnaast is er een Female
Genital Mutilation Unit die de interdepartementale inzet tegen vrouwelijke genitale
verminking coördineert. De FMU heeft onder andere een programma gericht op bewustwording
van huwelijksdwang en traint overheidsorganisaties, vrijwilligers- en gemeenschapsorganisaties,
politiediensten en de rechterlijke macht. Daarnaast heeft de FMU de «Right to choose» campagne ontwikkeld. Dit is een korte film gericht op het afschrikken van potentiële
daders van gedwongen huwelijken. Ook belicht de film waar slachtoffers hulp en steun
kunnen krijgen.

Duitsland

In Duitsland wordt het voorkomen van huwelijksdwang en vrouwelijke genitale verminking
gecoördineerd door het ministerie voor Familiezaken, ouderen, vrouwen en jeugd (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend – BMFSFJ). Ook in Duitsland bestaat er een hulplijn (telefonisch) voor vrouwen en
voor betrokkenen die te maken krijgen met geweld tegen vrouwen (waaronder ook eergerelateerd
geweld). Via deze hulplijn kunnen zij ook in contact komen met lokale hulporganisaties.

Het BMFSFJ heeft een beschermingsbrief tegen vrouwelijke genitale verminking gepubliceerd
in meerdere talen. In de brief wordt onder andere uitgelegd welke rechten risicomeisjes
en -vrouwen hebben en welke strafrechtelijke consequenties het toebrengen van vrouwelijke
genitale verminking heeft. De beschermingsbrief dient ook om het bewustzijn in het
algemeen te vergroten.

Het BMFSFJ financiert daarnaast verschillende preventieve projecten, onder andere
gericht op het voorkomen van vrouwelijke genitale verminking.

Denemarken

In Denemarken heeft het ministerie voor Gendergelijkheid in 2018 een educatief programma
ontwikkeld om bewustwording over het recht op zelfbeschikking te vergroten en om gendergelijkheid
te bevorderen. Het programma is gericht op mensen met een migratieachtergrond en wordt
onder andere aangeboden op taalscholen. De inhoud van het programma omvat onder andere
thema’s zoals seksualiteit, huwelijk en scheiding, persoonlijke financiën, werk en
opvoeding.

Daarnaast is door het ministerie voor Gendergelijkheid in juni 2023 een nationaal
actieplan tegen eer gerelateerd geweld en partnergeweld gelanceerd, in samenwerking
met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Gezondheidszorg en het Ministerie van
Immigratie en Integratie.

De informatie die ik heb ontvangen richt zich met name op het voorkomen van huwelijksdwang
en vrouwelijke genitale verminking. De werkwijze is daarbij vergelijkbaar met Nederland,
in die zin dat ook in de genoemde landen wordt ingezet op laagdrempelige hulp, preventie
en bewustwording. De ontvangen informatie richt zich niet zo zeer op mentaliteitsverandering
en financiële zelfredzaamheid. Ik zal mij inzetten voor uitwisseling van ervaringen
en goede voorbeelden met gelijkgestemde landen, en hieruit lessen trekken.

7. Slot

De Wi2021 is bijna twee jaar van kracht. Alle partijen in het inburgeringsstelsel
werken gezamenlijk aan een goede start en integratie van nieuwkomers in de Nederlandse
samenleving. Ik zie dat organisaties steeds meer ervaring opdoen met de uitvoering
van hun taken. Waar we knelpunten zien, lossen we die met elkaar op. We werken gezamenlijk
aan verbeteringen voor de financiële startpositie van statushouders, de vroege start
van de inburgering op het azc, het terugdringen van het NT2 docententekort en het
leveren van goede sturingsinformatie. De inburgeraar staat daarbij centraal. Ik heb
de ambitie om binnen de bestaande budgettaire kaders de combinatie van taal leren
en werken of participeren verder te stimuleren. Dit stelt statushouders beter in staat
om deel te nemen aan de Nederlandse samenleving. Zo draagt het inburgeringsstelsel
bij aan het maatschappelijk doel van inburgering: iedereen doet mee, het liefst via
betaald werk.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip