Brief regering : Indexeringssystematiek vergoedingen stelsel rechtsbijstand

Nr. 275
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 oktober 2023

Inleiding

De verhoging van de vergoedingen die advocaten, mediators en bijzonder curatoren ontvangen
die werkzaam zijn in het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, loopt door de
indexering1 per 1 januari 2023 achter bij de inflatie in 2022. In het commissiedebat Gesubsidieerde
Rechtsbijstand van 14 september jongstleden heb ik toegezegd uw Kamer nader te informeren
over de systematiek achter deze indexering (Kamerstuk 31 753, nr. 274). Met deze brief doe ik deze toezegging gestand en breng ik in beeld wat de oorzaak
is van de achterblijvende indexering, en of er alternatieven zijn om de indexering
van de vergoedingen op een andere manier vorm te geven.

De vergoedingen in het stelsel zijn opgebouwd uit een forfaitair aantal punten per
rechtsgebied en een vergoeding per forfaitair punt. De vergoeding per punt (hierna:
het punttarief) wordt ieder jaar geïndexeerd. Dit gebeurt op grond van de indexeringsformule
die is opgenomen in het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 (Bvr).2 Voor het vaststellen van het indexeringspercentage met deze formule wordt gebruik
gemaakt van beschikbare cijfers van het CBS die zien op een periode van meer dan een
jaar geleden. Door deze wijze van indexeren is de hoge inflatie in 2022 en 2023 nog
niet terug te zien in de indexering van het punttarief.

De inflatie kwam in 2022 op 10% uit, voor 2023 heeft het Centraal Planbureau (CPB)
deze recent geraamd op 3,9%.3 Hier staat tegenover dat het punttarief per 1 januari 2023 met 0,67% is geïndexeerd
(het steeg hierdoor van € 119,40 naar € 120,20 exclusief btw). De verwachte indexering
vanaf 1 januari 2024 is 5,29%.

De vaste Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid (VKC) heeft tijdens het commissiedebat
van 14 september jongstleden aandacht gevraagd voor de achterblijvende indexering.
De commissie stelde vragen over de indexeringsformule uit het Bvr, over de gegevens
die voor de indexering worden gebruikt en over alternatieve mogelijkheden voor de
indexeringssystematiek.

In deze brief ga ik nader in op de indexeringssystematiek. Ik ga daarvoor eerst in
op de historische achtergrond van de indexeringsformule zoals die nu wordt gebruikt.
Vervolgens licht ik de formule zelf toe en benoem ik daarbij de voor- en nadelen.
Tot slot belicht ik mogelijke alternatieven om het punttarief te indexeren en de bijbehorende
voor- en nadelen.

Totstandkoming huidige indexeringssystematiek

De indexeringsformule komt voort uit een advies van de Commissie Tarieven gerechtsdeurwaarder
uit 2001. Deze commissie heeft destijds KPMG gevraagd de integrale kostprijs te berekenen
voor ambtshandelingen van gerechtsdeurwaarders en daarbij «een voorstel te [doen] ten aanzien van de wijze waarop de tarieven jaarlijks aan de
kostenontwikkeling worden aangepast». In het onderzoeksrapport kwam KPMG met een voorstel voor de formule om de tarieven
jaarlijks te indexeren.4 Deze formule is door de genoemde commissie overgenomen5 en is vervolgens per 1 januari 2002 opgenomen in het Besluit tarieven ambtshandelingen
gerechtsdeurwaarders (Btag). Later, per 1 januari 2012, is deze wijze van indexeren
opgenomen in het Bvr voor de vergoedingen in het stelsel voor rechtsbijstand. Voor
de vergoedingen van bewindvoerders, curatoren en mentoren is later dezelfde indexeringssystematiek
ingevoerd. In bijlage 1 treft u een overzicht van de regelingen met dezelfde systematiek.

De indexeringsformule is in 2019 nogmaals tegen het licht gehouden door de Commissie
herijking tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders (verder: commissie-Oskam).6 Deze commissie stelde enkele aanpassingen aan de indexeringssystematiek voor. Deze
komen verderop in deze brief aan bod bij de mogelijke alternatieven. Het advies van
de commissie-Oskam heeft niet geleid tot een aanpassing van het indexeringsartikel
in het Btag, en ook niet in het Bvr.

Toelichting indexeringsformule

De indexering van het punttarief gebeurt jaarlijks op grond van de volgende formule
die ik hieronder verder toelicht:

0,6 x (A – B) + (0,4 x C).

De indexeringsformule kent (aan de linkerkant) een loonkostencomponent en (aan de
rechterkant) een overheadcomponent:

• Loonkostencomponent (0,6 x (A-B)): met dit onderdeel van de indexeringsformule wordt het punttarief gecorrigeerd
voor stijgende (of dalende) loonkosten waar rechtsbijstandverleners in het stelsel
mee te maken kunnen krijgen:

○ A ziet op de ontwikkeling van de cao-lonen. Als de lonen stijgen, stijgen daardoor
de kosten van een productief uur en daarmee ook de kosten voor de geleverde diensten.

○ B ziet op de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit. Deze heeft (vaak) een prijsverlagend
karakter. Als de arbeidsproductiviteit toeneemt, neemt de tijdsbesteding per product
of dienst af en daarmee de daaraan toe te rekenen arbeidskosten.

• Overheadcomponent (0,4 x C): hiermee wordt het punttarief gecorrigeerd voor de inflatie. C ziet op
de ontwikkeling van de consumentenprijsindex, waaraan de jaarlijkse inflatie wordt
afgemeten. De inflatie kan leiden tot bijvoorbeeld toegenomen kantoorkosten, kosten
voor huur en energie en heeft daarmee een opdrijvend effect op de kostprijzen.

De indexeringsformule bevat met deze componenten een correctie voor de ontwikkeling
van de loonkosten en de inflatie en ziet daarmee op meerdere aspecten van de bedrijfsvoeringskosten.
In bijlage 2 zijn voor de periode 2013 tot en met 2023 de wettelijke indexeringspercentages
en de in die jaren geldende punttarieven weergegeven.

De cijfers die worden gebruikt om de waarde van de onderdelen van de indexeringsformule
te bepalen, zijn afkomstig van het CBS en betreffen de ontwikkeling in het jaar t-2
ten opzichte van het daaraan voorafgaande jaar. Onder t-2 wordt verstaan het tweede
jaar voorafgaand aan het jaar waarin de gewijzigde bedragen zullen gelden. Zo wordt
het percentage van de indexering voor 1 januari 2024 bepaald aan de hand van de ontwikkeling
van de loonkosten, arbeidsproductiviteit en inflatie in 2022 ten opzichte van 2021.
De reden hiervoor is dat recentere jaarcijfers nog niet beschikbaar zijn bij het CBS
op het moment dat de indexering wordt vastgesteld.

Nadelen huidige wijze van indexeren

Met de wijze van indexeren uit het Bvr wordt het punttarief jaarlijks aangepast, waarbij
rekening wordt gehouden met verschillende componenten die de kosten voor de bedrijfsvoering
van een advocaten- en/of mediatorskantoor kunnen bepalen. Een indexeringsregeling
blijft echter een simplificatie van de werkelijkheid en zal daardoor niet een-op-een
te koppelen zijn aan de feitelijke kostenstijgingen. De huidige indexeringswijze kent
dan ook een aantal beperkingen, zoals ook besproken tijdens het commissiedebat van
14 september:

a. in jaren met hoge inflatie – zoals in 2022 en 2023 – kan de indexering (tijdelijk)
achterblijven bij de stijgende kosten;

b. de loonkostencomponent in de indexeringsformule kan de inflatiecorrectie dempen;

c. de cijfers die worden gebruikt voor het bepalen van het indexeringspercentage lopen
meer dan een jaar achter.

ad a) achterblijvende indexering

Met de twee componenten (loonkosten en overhead/inflatie) uit de indexeringsformule
van het Bvr wordt geprobeerd de indexering aan te laten sluiten op de ontwikkeling
van de bedrijfsvoeringskosten. De indexering is niet bedoeld als enkel een inflatiecorrectie.

ad b) dempende werking loonkostencomponent

Vanuit de advocatuur is opgemerkt7 dat de loonkostencomponent de indexering dempt. Dit kan inderdaad het geval zijn,
maar de loonkostencomponent heeft niet altijd een dempende werking. In de indexering
van 2020, 2021 en 2022 had de loonkostencomponent juist een groter positief aandeel
in het indexeringspercentage dan de overheadcomponent (de inflatiecorrectie).

ad c) niet de meest actuele cijfers

De indexeringsformule gaat uit van realisatiecijfers van meer dan een jaar geleden
vanwege de beschikbaarheid van die cijfers bij het CBS. De indexcijfers over het jaar
direct voorafgaand aan het moment van indexering zijn op dat moment nog niet beschikbaar.
Een alternatief zou zijn om uit te gaan van geprognosticeerde indexcijfers van het
Centraal Planbureau (CPB). Bij alternatief 1 wordt deze optie verder toegelicht.

Moment van bepalen van te vergoeden punttarief

Een ander punt dat kan zorgen voor achterblijvende vergoedingen betreft het moment
waarop het te vergoeden punttarief wordt bepaald. Op grond van artikel 3, derde lid,
Bvr wordt bij de vergoeding van toevoegingen het punttarief gehanteerd dat gold op
het moment van afgifte van de toevoeging. De werkzaamheden vinden echter niet altijd
in datzelfde jaar plaats, maar ook in het jaar of de jaren erna, totdat de zaak is
afgerond. Zo kunnen één of meerdere jaren verstrijken tussen het jaar van afgifte
van de toevoeging en het jaar van declaratie, waardoor de uitbetaalde vergoeding verder
achterblijft bij de ontwikkeling van de kosten. Ik erken de beperkingen van deze werkwijze,
maar deze staat los van de indexeringssystematiek. Zoals toegezegd in het commissiedebat
van 14 september laat ik onderzoeken of er mogelijkheden zijn om het tarief te vergoeden
dat geldt op het moment van declareren en wat daarvan de consequenties zouden zijn.
Ik informeer uw Kamer voor 1 april 2024 over de uitkomsten.

Mogelijke alternatieven

Zoals hierboven uiteengezet is de indexeringsformule uit het Bvr bedoeld om de vergoedingen
in het stelsel te corrigeren voor de ontwikkeling van verschillende kostenposten.
De gehanteerde systematiek kent echter zijn beperkingen. Hieronder worden mogelijke
alternatieven voor de huidige systematiek genoemd en worden de voor- en nadelen van
die alternatieven opgesomd. Ook is per alternatief een tabel opgenomen waarin voor
de afgelopen vijf jaar8 het (fictieve) indexeringspercentage van het alternatief is afgezet tegen het daadwerkelijke
wettelijke percentage waarmee het punttarief in die jaren is geïndexeerd.

Alternatief 1. Uitgaan van prognosecijfers in plaat van realisatiecijfers

Een eerste alternatief zou zijn om voor de berekening van de indexering uit te gaan
van prognosecijfers in plaats van realisatiecijfers. Hiervoor zouden prognosecijfers
van het CPB kunnen worden gebruikt. Het CPB publiceert ieder jaar in maart het Centraal
Economisch Plan (CEP) waarin voor het lopende jaar ramingen worden gedaan voor onder
andere de onderdelen uit de indexeringsformule. Op basis van die ramingen zou de indexering
voor dat jaar kunnen worden berekend die dan later dat jaar (afhankelijk van de tijd
die nodig is om het punttarief door te voeren) kan worden toegepast. Het punttarief
wordt dan niet geïndexeerd met cijfers uit t-2, maar uit het lopende jaar (t). Het
gebruik van ramingen heeft mogelijk tot gevolg dat de indexering afwijkt van de uiteindelijke
realisatiecijfers. Het achteraf corrigeren van de uitbetaalde vergoedingen zou voor
de Raad voor Rechtsbijstand echter veel handmatig werk betekenen, hetgeen niet uitvoerbaar
is. Daarnaast neemt dit alternatief niet weg dat de indexering achter kan blijven
bij de inflatie en dat de ontwikkeling van de loonkosten een dempende werking kan
hebben.

In onderstaande tabel zijn voor dit alternatief de (fictieve) indexeringspercentages
afgezet tegen de wettelijke indexering die in de betreffende jaren is toegepast. Met
het gebruik van prognosecijfers zou de indexering in 2019, 2020 en 2023 hoger zijn
geweest dan toegepaste indexering, in 2021 en 2022 juist lager.

 

2019

2020

2021

2022

2023

1. Indexering op basis CPB-prognoses

2,18%

2,14%

1,54%

3,50%

3,92%

toegepaste wettelijke indexering Bvr

1,02%

1,89%

2,92%

4,88%

0,67%

Alternatief 2. Aangepaste indexeringsformule conform advies commissie-Oskam

Een tweede alternatief is de bestaande indexeringsformule aan te passen conform het
– hierboven al kort aangestipte – advies dat de commissie-Oskam in 2019 gaf ten aanzien
van de indexeringsformule uit het Btag, en daarmee ook het Bvr.9 Uit de analyse van deze commissie bleek dat het aandeel van de loonkosten in de kantoorkosten
van deurwaarders (ruim) 70% is. De commissie adviseerde daarom de wegingsfactoren
in de formule aan te passen, waarbij de loonkostencomponent voor 70% zou meetellen
en de overheadcomponent voor 30% (in plaats van respectievelijk 60% en 40% in de huidige
formule). Ook stelde die commissie voor een andere index voor arbeidsproductiviteit
te hanteren: één die is toegesneden op de zakelijke dienstverlening in plaats van
de in de ogen van de commissie «te generieke» index voor arbeidsproductiviteit over
alle sectoren die nu wordt gehanteerd.

Deze relatief kleine wijziging in de indexeringsformule zou beter passen bij de kostenontwikkeling
in de (juridische) dienstverlening. De keerzijde van dit alternatief is dat de nadelen
van de huidige indexeringsformule die hierboven zijn genoemd niet zouden worden weggenomen.
De formule bestaat nog steeds uit een loonkosten- en een overheadcomponent en ook
voor deze formule zouden CBS-cijfers uit het jaar t-2 moeten worden gebruikt.

Onderstaande tabel laat zien dat de indexering volgens het advies van de commissie-Oskam
met uitzondering van 2019 lager uit zou vallen dan het indexeringspercentage dat daadwerkelijk
is toegepast. Voor 2023 zou het punttarief volgens dit alternatief zelfs naar beneden
bijgesteld moeten worden.

 

2019

2020

2021

2022

2023

2. indexering advies commissie-Oskam

1,17%

1,43%

1,98%

4,85%

– 0,86%

toegepaste wettelijke indexering Bvr

1,02%

1,89%

2,92%

4,88%

0,67%

Alternatief 3. De indexering volgt enkel de inflatie

Een derde alternatief is om de indexering alleen te baseren op de inflatie (de ontwikkeling
van de consumentenprijsindex). Op jaren van hoge inflatie volgt dan – met enige vertraging
– een hoge indexering van het punttarief. Met dit alternatief zou een eventueel dempende
werking van de loonkostencomponent worden weggenomen. Zoals eerder aangegeven heeft
deze loonkostencomponent echter niet altijd een dempend, maar soms ook een verhogend
effect op het indexeringspercentage. In jaren waarin de loonkosten relatief hard stijgen,
of de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit een terugval krijgt, zou het punttarief
met deze alternatieve indexeringswijze daar niet voor worden gecorrigeerd. Daarnaast
neemt dit alternatief het nadeel niet weg van de vertraging als gevolg van het gebruik
van cijfers uit jaar t-2. Ook hier geldt dat CBS-cijfers over de inflatie voor het
jaar direct voorafgaand aan het moment van indexeren (1 januari) op dat moment nog
niet beschikbaar zijn. Dit zou (voor een deel) opgelost kunnen worden door gebruik
te maken van de maandcijfers die voor de inflatie beschikbaar zijn. Zo zou in dit
alternatief de indexering voor 2024 berekend kunnen worden door het maandcijfer van
de inflatie van juni in 2023 te vergelijken met dat van juni 2022.

In onderstaande tabel zijn voor het beschreven alternatief de inflatiecijfers afgezet
tegen de wettelijke indexeringspercentages in het betreffende jaar. Belangrijk is
te vermelden dat de tabel – om verwarring te voorkomen – voor het alternatief van
indexering op basis van de inflatie, de inflatiecijfers uit het genoemde jaar bevat.
Hierin is dus geen rekening gehouden met een achterlopende indexering door het gebruik
van cijfers uit het jaar t-2. In de praktijk zou voor deze alternatieve indexeringswijze
– gezien de beschikbaarheid van cijfers – wel uitgegaan moeten worden van gegevens
over het jaar t-2. Zo zou bijvoorbeeld de 10% inflatie uit 2022 pas in 2024 leiden
tot een verhoging van het punttarief met 10%.

De cijfers in onderstaande tabel laten zien dat het enkel volgen van de inflatie,
ook als geen rekening wordt gehouden met het gebruik van cijfers uit het jaar t-2,
soms gunstiger en soms ongunstiger uitpakt dan de bestaande indexeringsformule. In
2019 en 2022 zou de indexering volgens het alternatief hoger zijn geweest, in 2020
en 2021 was het wettelijke indexeringspercentage juist hoger dan de inflatie. Het
inflatiecijfers voor het lopende jaar is nog niet bekend, maar met een geraamd jaarcijfer
van 3,9% zal de inflatie naar verwachting aanzienlijk hoger zijn dan het indexeringspercentage
van 0,67% dat per 1 januari 2023 is toegepast.

 

2019

2020

2021

2022

2023

3. indexering volgt enkel inflatie

2,60%

1,30%

2,70%

10,00%

3,9%1

toegepaste wettelijke indexering Bvr

1,02%

1,89%

2,92%

4,88%

0,67%

X Noot

1

Raming jaarcijfer inflatie voor 2023 (bron: CPB, Macro Economische Verkenning 2024)

Alternatief 4. Indexeren volgens ontwikkeling cao-lonen rijksambtenaren

In navolging van het advies van de commissie-Wolfsen10 over de wijze van indexering, is een vierde mogelijk alternatief om de vergoeding
per punt te indexeren conform de ontwikkeling van de cao-lonen van rijksambtenaren.
De commissie-Wolfsen gaf aan dat een redelijke vergoeding in het stelsel voor rechtsbijstand
bij 1.200 declarabele uren overeen zou moeten komen met een inkomen op het niveau
van de bovenste trede (trede 10) van schaal 12 voor rijksambtenaren. De commissie-Wolfsen
stelde vervolgens voor om voor de indexering van het punttarief ook de ontwikkelingen
van de salarissen voor rijksambtenaren te volgen.

Het voordeel van dit alternatief is dat het punttarief op het niveau van schaal 12
blijft, als het eenmaal op dat niveau is vastgesteld en de kantoorkosten zich in dezelfde
mate ontwikkelen. Ander voordeel is dat extra kosten van een aanpassing van het punttarief
door de koppeling met de cao-lonen van rijksambtenaren in beginsel gedekt zouden moeten
kunnen worden door de uitgekeerde loon- en prijsbijstelling. Daarnaast kan dit alternatief
gedeeltelijk het nadeel wegnemen van het gebruik van cijfers uit het jaar t-2, aangezien
de financiële gevolgen van de cao doorgaans niet langer dan twee jaar terugwerken.
Het moment van indexeren zou daarvoor mogelijk wel moeten worden afgestemd op het
moment van het overeenkomen van de nieuwe cao.

Evenals de huidige indexeringsformule houdt een indexering op basis van de cao-lonen
van rijksambtenaren niet direct verband met de inflatie. De cao-lonen voor het Rijk
komen tot stand in de onderhandelingen tussen de Rijksoverheid en de werknemersorganisaties,
op basis van de loonontwikkelingen in de markt conform de zogenaamde referentiesystematiek.
Hierin wordt dus niet direct rekening gehouden met de hoogte van de inflatie. In de
onderhandelingen kunnen bijvoorbeeld extra verlofuren worden toegekend in ruil voor
een kleinere loonstijging voor rijksambtenaren. De indexering in het stelsel zou dan
door een koppeling aan de cao-lonen Rijk relatief laag kunnen uitvallen, terwijl het
voordeel van de extra verlofuren niet zou gelden voor de rechtsbijstandverleners in
het stelsel. Ook kunnen looptijden van cao’s verschillen en kan een cao met terugwerkende
kracht worden afgesloten, wat niet met terugwerkende kracht kan worden verwerkt in
de hoogte van de vergoedingen door de Raad. Daarnaast kunnen de kantoorkosten voor
rechtsbijstandverleners een andere ontwikkeling doormaken dan de cao-lonen van rijksambtenaren.
Ook dit alternatief zal daardoor niet altijd gelijke tred houden met de kostenontwikkeling
in het stelsel.

Uit onderstaande tabel blijkt dat ook dit alternatief soms gunstiger en soms ongunstiger
is dan de toegepaste wettelijke indexering conform de formule uit het Bvr.

 

2019

2020

2021

2022

2023

4. indexering volgt cao-lonen Rijk1

2,00%

0,70%

2,00%

3,79%

3,00%

toegepaste wettelijke indexering Bvr

1,02%

1,89%

2,92%

4,88%

0,67%

X Noot

1

De percentages zijn berekend op basis van de ontwikkeling van het bruto salaris voor
schaal 12 trede 10. De verhogingen van de cao-lonen Rijk zijn in de genoemde jaren,
met uitzondering van 2023, doorgevoerd in juli; in 2023 zijn de cao-lonen in april
verhoogd.

Resumerend

In deze brief heb ik de uiteengezet hoe de systematiek van de jaarlijkse indexering
in het stelsel van rechtsbijstand in elkaar zit. Ik heb begrip voor de zorgen die
er zijn, nu de indexering in deze periode met hoge inflatie achterblijft bij de ontwikkeling
van de kosten waar rechtsbijstandverleners in het stelsel mee te maken hebben. Daarom
heb ik ook mogelijke alternatieven voor de bestaande indexeringssystematiek in beeld
gebracht. Ook die alternatieven kennen hun voor- en nadelen. En ook die alternatieven
kunnen, afhankelijk van het jaar, gunstig of minder gunstig uitpakken. Mocht er voor
een andere wijze van indexering worden gekozen, dan zullen de financiële gevolgen
van dit alternatief nog moeten worden doorgerekend en worden meegenomen in het reguliere
begrotingsproces. Voor een andere wijze van indexering zijn op dit moment geen structurele
middelen beschikbaar.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind