Brief regering : Fiche: Mededeling voortgang en koers EU-missies Horizon Europe

Nr. 3781
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 september 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling voortgang en koers EU-missies Horizon Europe

Fiche: Herziening Verordening inzake kwik (Kamerstuk 22 112, nr. 3782)

Fiche: Herziening Richtlijn Gewichten en Afmetingen Zware wegvoertuigen (Kamerstuk
22 112, nr. 3783)

De Minister van BuitenParlementlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Mededeling voortgang en koers EU-missies Horizon Europe

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's. EU-missies twee jaar later: evaluatie
van de voortgang en aangewezen koers

b) Datum ontvangst Commissiedocument

19 juli 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM(2023) 457

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52023DC0…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Concurrentievermogen

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

2. Essentie voorstel

In deze mededeling spreekt de Europese Commissie (hierna: Commissie) zich uit voor
voortzetting van de vijf EU-missies die sinds 2021 van start zijn gegaan binnen Horizon
Europe, het Europese kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (periode 2021–2027).
Eind september 2021 lanceerde de Commissie vijf EU-missies1 binnen Horizon Europe. Deze EU-missies hebben ambitieuze doelstellingen voor de aanpak
van maatschappelijke uitdagingen met behulp van onderzoek en innovatie binnen een
bepaalde tijdshorizon (2030). Deze missies richten zich op: klimaatadaptatie, preventie
en genezing van kanker, schone oceanen, zeeën, kust- en binnenwateren, klimaatneutrale
en slimme steden, en het gezond maken van de Europese bodem.

Met de mededeling, en het onderliggende werkdocument, voldoet de Commissie aan de
voorwaarde uit de Horizon Europe-verordening2 om de missies te beoordelen voordat deze voortgezet worden onder de tweede helft
van Horizon Europe3. In de mededeling wordt gesteld dat de missies de afgelopen twee jaar hebben bijgedragen
aan de overkoepelende doelen van de Commissie zoals de Europese Green Deal en het
Europese kankerbestrijdingsplan. Aangegeven wordt dat de EU-missies voornamelijk gefinancierd
worden vanuit Horizon Europe, dat ze op schema liggen en er potentie is om hun ambitieuze
doelen tegen 2030 te bereiken. Als uitdagingen benoemt de mededeling het versterken
van de politieke sturing en verbetering van de aansturing van de EU-missies, het mobiliseren
van een breder EU-instrumentarium naast Horizon Europe, het creëren van betere synergieën
tussen Europees en nationaal beleid en met de private sector en het vergroten van
de betrokkenheid van burgers en belanghebbenden.

Er wordt een aantal overkoepelende maatregelen voorgesteld om de EU-missies doeltreffender
te maken. Ten eerste stelt de Commissie een intensivering voor van het overleg met
de lidstaten om connecties met nationaal beleid te versterken. Hiertoe wordt lidstaten
onder andere gevraagd om per missie een vertegenwoordiger op hoog niveau te benoemen.
Ten tweede wil de Commissie een breder instrumentarium mobiliseren met grotere participatie
van de private sector, en publiek-private partnerschappen en innovatief aanbesteden
inzetten. Ten derde moeten communicatie-acties op lokaal en nationaal niveau de betrokkenheid
van burgers vergroten en het publiek bewust maken van de EU-missies.

Tevens wordt de voorbereiding van een zesde EU-missie aangekondigd gericht op het
Nieuw Europees Bauhaus4 (NEB) volgens hetzelfde proces als voor de eerste vijf missies. Dit omvat de benoeming
van een missieraad en het opstellen van een implementatieplan. Het NEB is een integraal
en interdisciplinair programma om kunst, cultuur, innovatie en technologie in te zetten
voor de belangrijke transities en daarbij de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren.
De Commissie concludeert dat het NEB al verschillende kenmerken deelt met de EU-missies.
Het opzetten van een speciale NEB-missie helpt om de voortgang van dit initiatief
te consolideren, de verankering in onderzoek en innovatie (O&I) te bestendigen en
meer focus te krijgen. Hoewel de doelen van de missie verder worden uitgewerkt door
de in te stellen missieraad, stelt de Commissie dat met deze missie bijvoorbeeld kan
worden onderzocht hoe wijken beter bestand kunnen worden gemaakt tegen klimaatverandering
en hoe zij met regeneratief ontwerp hulpbronnen terug kunnen geven aan de natuur.
Het NEB heeft ook een sterke sociale-innovatiedimensie. Met de missie wordt beoogd
om grotere sociale acceptatie voor het Green Deal-beleid op te bouwen en gedragsveranderingen
aan te moedigen die nodig zijn om de Green Deal-doelstellingen te halen.

Ten slotte wordt voorgesteld om het budget voor de EU-missies uit pijler 2 van Horizon
Europe5 te verhogen van maximaal 10% naar 11% voor de periode 2024 t/m 2027.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In het missiegedreven innovatiebeleid van het kabinet6 werken overheid, bedrijfsleven, kennisinstellingen en andere stakeholders samen aan
innovatie voor economische en maatschappelijke impact. Dit gebeurt aan de hand van
missies, ofwel «moonshots». Innovators worden uitgedaagd om met concrete oplossingen te komen voor de uitdagingen
waar Nederland voor staat. Deze inzet wordt gebundeld in gezamenlijke Kennis- en Innovatieagenda’s
(KIA's). Het kabinet heeft vijf centrale missies gedefinieerd op de volgende gebieden:
energietransitie, circulaire economie, gezondheid & zorg, landbouw, water en voedsel
en veiligheid. De blik daarbij is ook internationaal: nationale onderzoeks- en innovatie-ecosystemen
worden versterkt door publiek-private samenwerking te stimuleren en er wordt gezorgd
voor goede aansluiting op Europese programma’s zoals Horizon Europe.

Het Nederlandse innovatiebeleid is onlosmakelijk verbonden met het beleid gericht
op onderwijs, onderzoek en wetenschap. Dit betekent dat geïnvesteerd wordt in de volledige
keten van onderwijs, fundamenteel onderzoek, toegepast en praktijkgericht onderzoek,
valorisatie, onderzoeksinfrastructuur en onderzoeks- en innovatie-ecosystemen7. Ook investeert het kabinet via het Nationaal Groeifonds in projecten die zorgen
voor economische groei voor de lange termijn.

Het kabinet hecht belang aan Europese investeringen in onderzoek & innovatie (O&I)
vanwege de toegevoegde waarde van Horizon Europe voor zowel het Europese wetenschapsniveau
en de concurrentiekracht als het oplossen van maatschappelijke uitdagingen. Uitgangspunt
is dat Horizon Europe de gehele kennisketen faciliteert, van fundamenteel wetenschappelijk
onderzoek tot het opschalen van innovatie, en dat het programma gebaseerd blijft op
excellentie en impact. Daarnaast kan een grotere mate van synergie tussen EU-programma’s
worden bewerkstelligd. Ook verdient de aansluiting van EU- op nationaal O&I-beleid
en omgekeerd aandacht8.

Bovengenoemde vormen van samenwerking en betrokkenheid van belanghebbenden, waaronder
burgers, sluiten goed aan bij de EU-aanpak via de missies uit Horizon Europe. Ook
zijn er gelijkenissen tussen de thema’s van de missies, richting en tijdshorizon van
de nationale doelen en de EU-missies, hoewel er ook accentverschillen zijn wat betreft
de beleidsprioriteiten. Er vindt reeds een hechte samenwerking plaats tussen het Rijk,
de gemeenten en de regio’s op de gebieden waar de EU-missies zich op richten, evenals
met de Europese Commissie. Ook zijn er voor de implementatie van de EU-missies in
Nederland interbestuurlijke en interdepartementale nationale samenwerkingsverbanden
opgericht, zoals de Nationale Samenwerkingsstructuur voor de missie klimaatneutrale
en slimme steden.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de mededeling en de evaluatie waarop deze is gebaseerd. De
missies zijn een nieuw en uitdagend instrument onder het kaderprogramma voor onderzoek
en innovatie, het is daarom goed om de vinger aan de pols te houden bij de implementatie.
Het kabinet is van mening dat de lidstaten hier zo goed mogelijk bij betrokken moeten
worden zodat optimaal gebruik gemaakt kan worden van de kansen voor betere verbinding
met nationaal beleid en bijgestuurd kan worden waar nodig.

EU-missies zijn belangrijk om het effect van O&I in de EU te vergroten door middel
van missiegerichtheid en de betrokkenheid van burgers. Zo zijn de doelen van de missies
verder ontwikkeld in breed overleg met belanghebbenden, waaronder met burgers. De
missies hebben het potentieel om cruciale maatschappelijke uitdagingen aan te pakken
door gedurfde en inspirerende onderzoeks- en innovatiedoelen binnen een bepaald tijdsbestek
te bereiken, met tastbare resultaten voor de EU-burgers. Tegelijkertijd heeft het
kabinet kennis genomen van de tussentijdse resultaten van de vijf afzonderlijke EU-missies
en constateert dat hier nog onvoldoende invulling aan wordt gegeven door de Commissie.
Zo dient de Commissie meer duidelijkheid te verschaffen over haar eigen rol bij de
implementatie van de missies en aan te geven hoe andere EU-programma’s zullen bijdragen
aan de verwezenlijking van de missies om zo meer synergie te bewerkstelligen. Het
kabinet steunt de voorgestelde maatregelen om een breder EU-instrumentarium in te
zetten om zo publiek-private samenwerking te stimuleren en de private sector te mobiliseren.
Zo kan de aantrekkelijkheid voor deelname van een brede groep belanghebbenden verder
gestimuleerd worden. Het kabinet steunt ook het voorstel voor innovatief aanbesteden
omdat hier een stimulerend effect vanuit kan gaan op de realisatie van de missies.
Dit is ook in lijn met het Nederlandse missiegedreven innovatiebeleid.9

Het kabinet is van mening dat er nog kansen liggen voor een sterkere koppeling van
de EU-missies met nationaal beleid, en dat hier met direct betrokken actoren, waaronder
nationale, lokale en regionale overheden, invulling aan gegeven moet worden. De mogelijkheden
zullen per lidstaat verschillen. Voor Nederland is de uitgangspositie goed want er
zijn al parallellen tussen de nationale en EU-missies, zowel wat betreft de gebieden
waar ze zich op richten, als de te bereiken doelen. Het kabinet wil er echter voor
waken dat er een te zware aansturingsstructuur voor de betrokkenheid van lidstaten
bij de afzonderlijke missies wordt ingesteld. Dit betekent dat nauwe afstemming en
samenwerking van groot belang is, maar dat het kabinet het aanstellen van vertegenwoordigers
op hoog niveau voor elke lidstaat, die de aangewezen Eurocommissarissen ondersteunen
in de promotie en financiering van de missies, niet zonder meer kan steunen.

Het kabinet is van mening dat toekomstige EU-missies nog ambitieuzer kunnen zijn als
ze grootschalige en belangrijke wetenschappelijke en technologische uitdagingen als
uitgangspunt nemen. Daarbij dienen de missies uitdagingen te betreffen waar met onderzoek
en innovatie het verschil gemaakt kan worden. Ook dienen ze de open strategische autonomie
en het concurrentievermogen van Europa te waarborgen10. Verder is het kabinet van mening dat de gebieden van de EU-missies gestroomlijnd
dienen te worden met de reguliere openstellingen van de thematische clusters in pijler
211 en de Horizon Europe-partnerschappen. Ook dient overlap tussen de EU-missies te worden
voorkomen. Het kabinet neemt deze criteria als uitgangspunt bij de beoordeling of
de introductie van een zesde EU-missie gericht op het Nieuw Europees Bauhaus opportuun
is. De mededeling geeft nog te weinig informatie over de inhoud van deze nieuwe missie
om dit inhoudelijk te beoordelen. Het kabinet is over het algemeen niet overtuigd
van de wenselijkheid om in deze vroege fase van implementatie waarin de EU-missies
zich bevinden en de lacunes die de evaluatie van de EU-missies aan het licht heeft
gebracht, nieuwe missies te introduceren. Het kabinet ziet graag dat de inzet zich
in eerste instantie richt op het behalen van de doelen van de vijf huidige missies,
die zich richten op belangrijke uitdagingen op het gebied van duurzaamheid, klimaat
en gezondheid.

Het kabinet is kritisch over het voorstel van de Commissie om het budget voor de missies
voor de periode 2024–2027 te verhogen van maximaal 10% naar 11% uit pijler 2, gegeven
de bepaling in de Horizon Europe-verordening. Deze geeft aan dat voor de jaren na
2023 het percentage kan worden verhoogd op voorwaarde dat er een positieve beoordeling
van het proces voor selectie van de missies en van het beheersproces is. Het kabinet
ziet zeker aanknopingspunten om positief te zijn, maar er wordt in de mededeling ook
een flink aantal aanbevelingen ter verbetering gedaan. De voorgestelde budgetophoging
naar 11% gaat ten koste van het reguliere onderzoeksbudget van pijler 2, en dus ten
koste van andere O&I prioriteiten. De mededeling gaat niet nader in op de impact hiervan
voor pijler 2. Het gealloceerde budget binnen Horizon Europe voor de EU-missies lijkt
sowieso ontoereikend om de doelstellingen van de missies te verwezenlijken. Daarom
was de inzet van het kabinet bij lancering van de vijf EU-missies dat voor acties
anders dan gericht op O&I ter implementatie van de missies, het budget uit andere
EU-programma’s gemobiliseerd zou moeten worden. Deze inzet geldt nog steeds en het
kabinet zal de Commissie hier dan ook nadere vragen over blijven stellen. Wat betreft
het voorstel om communicatie-activiteiten te versterken om het publieke bewustzijn
omtrent de missies te vergroten, is het kabinet dan ook van mening dat financiering
uit Horizon Europe primair ingezet dient te worden voor O&I.

De missies moeten worden omschreven en uitgevoerd in overeenstemming met de verordening
van Horizon Europe, welke stelt dat lidstaten actief en vroegtijdig betrokken worden.
De missies en hun doelstellingen, begroting, streefdoelen, werkingssfeer, indicatoren
en mijlpalen worden vastgesteld in de strategische plannen12 en in de werkprogramma’s voor Horizon Europe. Lidstaten zijn betrokken bij deze vaststelling
door middel van uitvoeringshandelingen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Kort na de publicatie heeft de Commissie de mededeling gepresenteerd aan de lidstaten.
De lidstaten zijn in het algemeen positief over de missies als instrument. Echter
zijn de missies nog geen twee jaar operationeel en een meerderheid van lidstaten acht
dat te kort om al definitieve conclusies te trekken over de toegevoegde waarde en
impact van de vijf EU-missies. Er waren wisselende geluiden over de aankondiging van
een zesde EU-missie gericht op het Nieuwe Europees Bauhaus. Er is door lidstaten gevraagd
om meer uitleg en achtergrond inzake deze zesde EU-missie, en over de juridische grondslag
voor dit besluit binnen de kaders van de Horizon Europe-verordening. Op het moment
van schrijven had geen enkele lidstaat al een formele positie op de mededeling en
de introductie van een zesde missie. Wel leefden er vragen over financiering van de
EU-missies uit andere programma’s dan Horizon Europe, het voorstel voor ophoging van
het Horizon Europe-budget voor de missies en manieren waarop de koppeling met nationaal
missiegedreven beleid het beste belegd kan worden.

De positie van het Europees Parlement is nog niet bekend.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De mededeling
heeft betrekking op het terrein van onderzoek en technologische ontwikkeling. Op grond
van artikel 4, lid 3 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
beschikt de EU over een parallelle bevoegdheid op het terrein van onderzoek en technologische
ontwikkeling. De uitoefening van die bevoegdheid door de EU belet de lidstaten niet
om hun eigen bevoegdheid uit te oefenen op dit terrein. De overkoepelende gebieden
waar de missies uit de mededeling zich op richten hebben betrekking op milieu, energie,
landbouw en visserij, met uitsluiting van de instandhouding van de biologische rijkdommen
van de zee, en de bescherming en verbetering van de menselijke gezondheid. Op de terreinen
van milieu, energie en landbouw en visserij, met uitsluiting van de instandhouding
van de biologische rijkdommen van de zee, is sprake van gedeelde bevoegdheden tussen
de Unie en lidstaten (artikel 4, lid 2, sub d, sub e, sub i, VWEU). Op het terrein
van bescherming en verbetering van de menselijke gezondheid geldt op grond van artikel
6, onder a, VWEU dat de EU bevoegd is om het optreden van de lidstaten te ondersteunen,
te coördineren of aan te vullen. De Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling
uit te vaardigen.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
mededeling heeft primair tot doel om maatschappelijke doelstellingen te bereiken door
middel van missies binnen Horizon Europe en met behulp van O&I. Gezien de grote grensoverschrijdende
uitdagingen die er liggen, kan dit door lidstaten individueel op centraal, regionaal
of lokaal niveau lastiger worden verwezenlijkt, waardoor een EU-aanpak nodig is. Vanwege
een breed scala aan beleid en programma’s op EU-niveau is de EU een belangrijke katalysator
voor de beoogde transities door middel van de EU-missies. Ook de omvang van de bedragen,
de schaalgrootte en betrokkenheid van de verschillende belanghebbenden die nodig zijn
om impact te bereiken, rechtvaardigen een EU-aanpak. Optreden op EU-niveau biedt meerwaarde
vanwege de bundeling van krachten en middelen met een gemeenschappelijk doel en richting.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
De mededeling heeft primair tot doel om maatschappelijke doelstellingen te bereiken
door middel van missies binnen Horizon Europe en met behulp van O&I. De mondiale uitdagingen
vragen om integraal en cross-sectoraal beleid, een innovatieve aanpak, inzet van de
EU, nationale overheden en regio’s en betrokkenheid van belanghebbenden en burgers.
Daar richten de voorgestelde missies zich op, waardoor het voorstel geschikt is om
de doelstelling van het optreden te bereiken. De implementatie ligt in eerste instantie
bij de Commissie en er wordt voorzien dat reeds bestaande EU-programma’s en -fondsen
hiervoor worden ingezet. De mededeling bevat geen bindende verplichtingen, zodat het
aan lidstaten is om te bezien welke maatregelen op hun grondgebied noodzakelijk zijn.
Het aangekondigde optreden laat daarom voldoende ruimte aan de lidstaten en gaat niet
verder dan noodzakelijk om de doelstellingen van het optreden te bereiken.

d) Financiële gevolgen

Het primaire instrument voor financiering van de implementatie van de missies onder
het MFK 2021–2027 is Horizon Europe. Om de implementatie van de vijf missies te starten,
heeft de Commissie 1,89 miljard euro beschikbaar gesteld uit het Horizon Europe budget
voor de periode 2021–2023. Het betreft maximaal 10% van het budget voor pijler 2 en
is in lijn met de budgettaire afspraken over Horizon Europe. Het kabinet is kritisch
over het voorstel van de Commissie om het budget voor de missies voor de periode 2024–2027
te verhogen van maximaal 10% naar 11% uit pijler 2, zoals nader toegelicht onder 3b.
Besluitvorming hierover vindt plaats in het kader van de werkprogrammering en het
strategisch plan van Horizon Europe. Lidstaten zijn betrokken bij de vaststelling
van deze uitvoeringshandelingen.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2021–2027 en dat deze moeten
passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

De mededeling brengt in beginsel geen financiële gevolgen voor Nederland met zich
mee. Alleen wanneer er sprake is van participatie vanuit Nederland aan één van de
voorgenomen acties/projecten ter implementatie van de missies, kan er sprake zijn
van cofinanciering. Dit zal per actie/project worden afgewogen. Zowel universiteiten,
kennisinstellingen, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties als overheden kunnen
de keuze maken om al dan niet deel te nemen en financieel bij te dragen aan een actie/project.
Zij kunnen daarnaast in aanmerking komen voor de Europese middelen die ter beschikking
worden gesteld ten behoeve van het bereiken van de doelstellingen. Eventuele budgettaire
gevolgen voor de nationale begroting worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Aangezien in de mededeling niet is voorzien in nieuwe regelgeving of in concrete nieuwe
beleidsvoorstellen zijn er geen gevolgen voor de regeldruk of administratieve lasten.
Op het moment dat organisaties besluiten mee te doen aan de EU-programma’s krijgen
zij te maken met administratieve en financiële regelgeving.

De verwachting is dat de missies bij gaan dragen aan het versterken van de Europese
concurrentiepositie omdat ze op impact van investeringen in O&I gericht zijn en oplossingen
gaan aandragen voor maatschappelijke uitdagingen. Het internationale profiel van de
EU-missies wordt nog verder ontwikkeld. Het internationale profiel zal aansluiten
bij de Europese strategie inzake een mondiale benadering van O&I13, en het hiervoor geldende kader van de Horizon Europe-verordening volgen.