Brief regering : Kabinetsappreciatie Commissierapport inzake het opschortingsmechanisme voor visumvrijstelling

Nr. 804
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 december 2022

Hierbij sturen wij u de kabinetsappreciatie toe van het rapport van de Europese Commissie
inzake visumliberalisatie en het opschortingsmechanisme.

De Europese Commissie heeft conform Europese regelgeving1 op 5 december jl. het vijfde rapport uitgebracht in het kader van het opschortingsmechanisme
voor visumvrijstelling. Het rapport gaat in op de vraag in hoeverre Albanië, Bosnië
en Herzegovina, Montenegro, Noord-Macedonië, Servië, Georgië, Moldavië en Oekraïne
nog steeds aan de vereisten voor visumliberalisering voldoen. De gegevens in dit vijfde
rapport hebben betrekking op kalenderjaar 2021. Daarnaast zijn ook een aantal voor
de aanbevelingen relevante ontwikkelingen uit 2022 meegenomen.

Het rapport betreft de acht landen die de dialogen over visumliberalisering volgens
de visum-roadmaps (voor kandidaat-lidstaten in de Westelijke Balkan) en visum-actieplannen
(voor drie landen van het Oostelijk Partnerschap, inmiddels ook (potentiële) kandidaat-lidstaten)
succesvol hebben afgerond. Dit resulteerde tot opheffing van de visumplicht voor Noord-Macedonië,
Montenegro en Servië in 2009, voor Albanië en Bosnië en Herzegovina in 2010, voor
Moldavië in 2014 en voor Georgië en Oekraïne in 2017.

De Commissie blijft tussentijds de vervulling van de voorwaarden voor visumliberalisering
monitoren door middel van bijeenkomsten op hoog ambtelijk niveau, vergaderingen van
het subcomité justitie, vrijheid en veiligheid, en dialogen tussen de EU en van de
visumplicht vrijgestelde landen. Voor de Westelijke Balkanlanden vindt dit toezicht
ook plaats door middel van regelmatige voortgangsrapportages en, in voorkomend geval,
onderhandelingen over toetreding tot de EU. Dit zal in de toekomst ook het geval zijn
voor Georgië, Moldavië en Oekraïne, de nieuwe (potentiële) kandidaat-lidstaten.

Inhoud van het rapport

Net als in de eerdere edities van het jaarlijkse opschortingsmechanismerapport focust
de Commissie zich op de benchmarks voor visumvrijstelling waar verdere monitoring
gewenst is en waar actie op ondernomen moet worden om duurzame vooruitgang te boeken.
Dit vijfde rapport evalueert de maatregelen die door de Westelijke Balkanlanden zijn
genomen op het gebied van migratie, asiel, terugkeersamenwerking, justitiële samenwerking,
openbare orde en veiligheid. Deze worden in het rapport voor elk land uitgewerkt.
Tot slot volgen er voor elk land een aantal nieuwe aanbevelingen op basis van de bevindingen
van het afgelopen jaar.

Voor de landen in de Westelijke Balkan en Moldavië, die langer dan zeven jaar visumvrij
zijn, richt het rapport zich op de follow-up die er het afgelopen jaar door deze landen is gegeven aan de aanbevelingen uit voorgaande
rapporten. Voor Georgië en Oekraïne, die beide minder dan zeven jaar visumvrij zijn,
geeft het rapport een meer gedetailleerde beoordeling van maatregelen die zijn genomen
om ervoor te zorgen dat blijvend aan de benchmarks voor visumvrijstelling wordt voldaan.
Omdat het rapport voornamelijk het kalenderjaar 2021 behandelt, zijn de bevindingen
voor Oekraïne hoofdzakelijk gebaseerd op de situatie voorafgaand aan de Russische
invasie van 24 februari 2022. Ondanks de drastisch veranderde situatie waarin Oekraïne
zich nu bevindt acht de Commissie het relevant ook voor dit land de benchmarks ten
behoeve van visumliberalisatie te blijven monitoren. De Commissie geeft aan Oekraïne
te zullen blijven ondersteunen bij de implementatie van de hervormingen die nodig
zijn voor het blijvend voldoen aan deze benchmarks.

De Commissie oordeelt dat alle acht landen nog steeds aan de gestelde voorwaarden
voor de afschaffing van de visumplicht voldoen. Tegelijkertijd geeft het rapport een
aantal knelpunten weer met betrekking tot de hierboven genoemde aandachtsgebieden.
In de aanbevelingen voor ieder behandeld land geeft de Commissie aan welke actie er
nodig is op deze thema’s om ervoor te zorgen dat het land blijft voldoen aan de voorwaarden
voor visumvrijheid. Alle acht landen uit het rapport hebben actie ondernomen naar
aanleiding van de aanbevelingen uit het vorige rapport, maar verdere voortgang is
nodig om te blijven voldoen aan de gestelde benchmarks. De aanbevelingen richten zich
voornamelijk op het harmoniseren van het visumbeleid met dat van de EU, het verbeteren
van migratiemanagement, corruptiebestrijding en het bestrijden van georganiseerde
misdaad. Ook moet een aantal van de betrokken landen maatregelen nemen om burgerschapsregelingen
voor investeerders effectief af te schaffen of af te zien van het systematisch verlenen
van burgerschap vanwege investeringen (zgn. gouden paspoorten).

Appreciatie

Net als de Commissie beschouwt het kabinet visumliberalisatie en daaraan gekoppelde
monitoring als een effectief instrument om hervormingen aan te jagen en samenwerking
op belangrijke gebieden te bevorderen. Daarnaast versterkt visumliberalisatie de handels-
en intermenselijke contacten. Visumliberalisatie is echter niet vrijblijvend. De randvoorwaarde
hiervoor is dat de landen die in aanmerking willen komen voor visumliberalisatie aan
alle strenge eisen die hiervoor worden gesteld voldoen en blijven voldoen. Ook is
het noodzakelijk dat deze landen zich ervoor blijven inzetten dat ongewenste effecten
van visumliberalisatie, zoals misbruik van asiel, irregulier verblijf en/of grensoverschrijdende
criminaliteit voortvarend worden tegengegaan. Daar hoort bij dat de Commissie erop
toeziet dat landen ook na afschaffing van de visumplicht aan de voorwaarden blijven
voldoen. Nederland heeft herhaaldelijk gewezen op het belang van deze randvoorwaarden
en ziet hier nauwgezet op toe.

Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van het vijfde rapport en is van
mening dat het een goed beeld schetst van de verschillende trends op het gebied van
asielaanvragen, weigeringen aan de grens en illegaal verblijf evenals aangaande justitiële
samenwerking, openbare orde en veiligheid.

Veel observaties kwamen ook terug in de beoordelingen van de Europese Commissie in
het kader van het EU uitbreidingsproces. De appreciatie van het kabinet over de stand
van zaken in het kader van visumvrijstelling is in lijn met de appreciatie over het
EU uitbreidingspakket zoals uiteengezet in de Kamerbrief van 11 november 2022.2 Het kabinet deelt de conclusie van de Commissie dat alle acht landen aan de gestelde
voorwaarden voor afschaffing van de visumplicht blijven voldoen. Echter, het beschouwt
voortgang op door de Europese Commissie gesignaleerde aanbevelingen evenals breder
in het kader van het EU uitbreidingsproces cruciaal en ziet de dialogen en ondersteuningsprogramma’s
die bestaan, naast politieke wil, als essentieel om de gewenste resultaten te bereiken.
Ondanks de toename ten opzichte van 2020 op het gebied van irreguliere migratie, aanvragen
voor internationale bescherming en terugkeer en overnames, mede door het opheffen
van de COVID-19 reisbeperkingen, blijft het kabinet over het algemeen tevreden over
de samenwerking op het gebied van terugkeer met de landen uit het rapport.

Op het terrein van justitiële samenwerking, openbare orde en veiligheid is progressie
waarneembaar en is de samenwerking tussen Nederland en de landen over het algemeen
naar wens. Verdere toenadering van de landen tot EU instrumenten voor operationele
samenwerking zoals de EU agentschappen Europol en Eurojust evenals EMPACT zijn, zoals
de Commissie ook aanbeveelt, wenselijk. Het is echter duidelijk dat intern in de landen
uitdagingen bestaan ofwel vanwege beperkte politieke draagvlak voor hervormingen in
het licht van EU en internationale standaarden, ofwel door de kwaliteit van het justitiële
apparaat – zoals de mate waarin financieel onderzoek wordt gepleegd, tot ontneming
wordt overgegaan of opsporingsonderzoeken ook daadwerkelijk leiden tot onherroepelijke
veroordelingen, ofwel door gebrekkige interne samenwerking tussen bevoegde instanties.

Harmonisatie visumbeleid

Een onderliggende voorwaarde voor het blijvend voldoen aan de benchmarks op het gebied
van migratiemanagement is dat de Westelijke Balkanlanden en landen in het Oostelijk
Partnerschap hun visumbeleid dienen te harmoniseren met dat van de EU. Dit geldt met
name voor derde landen met een verhoogd risico op irreguliere migratie en met veiligheidsrisico’s
voor de EU. Alle acht landen die in het rapport worden behandeld ontvangen de dringende
aanbeveling om hun lijst van visumvrije landen in lijn te brengen met de lijst van
visumplichtige derde landen van de EU. Van alle (potentiële) kandidaat-lidstaten wordt
dit ook verwacht in het kader van hun EU-toetredingstraject.

Het kabinet vindt het een zorgelijke ontwikkeling dat irreguliere migratie via de
Westelijke Balkan het afgelopen jaar sterk is toegenomen mede als gevolg van de afwijkende
visumregimes van landen op de Westelijke Balkan, zoals Servië. Van kandidaat-lidstaten
verwacht het kabinet dat zij hun visumbeleid harmoniseren met dat van de EU. Het kabinet
benadrukt hierin het belang van diplomatieke outreach naar de landen op de Westelijke Balkan. Zo stelde Servië in aanloop naar de publicatie
van het rapport recent de visumplicht in voor Burundezen en Tunesiërs na afloop van
het bezoek dat Commissaris Schinas bracht aan de regio. Deze nationaliteiten vormden
een aantal van de grootste groepen binnen de verhoogde instroom de afgelopen maanden
richting de EU. In het weekend voorafgaand aan de verschijningsdatum van het rapport
kondigde Servië aan ook de visumplicht voor India en Guinee-Bissau voor het eind van
2022 in te zullen voeren. Ook andere Westelijke Balkanlanden kondigden tot kort voor
de publicatie van het rapport wijzigingen in het eigen visumbeleid aan. Albanië heeft
aangegeven de seizoensgebonden uitzondering voor Egypte en India af te schaffen, waardoor
voor beide landen permanent een visumplicht zal gelden. Noord-Macedonië voert de visumplicht
voor Cuba en Botswana weer in.

Het kabinet verwelkomt deze toezeggingen en zal de implementatie van de cruciale harmonisatie
met het Europese visumbeleid nauwlettend volgen en op voortgang blijven aandringen.
Zo heeft Nederland tijdens de EU-Westelijke Balkantop 6 december jl. aangedrongen
op verdere harmonisatie, onder andere in een bilateraal gesprek tussen de Minister-President
en de Servische president Vučić (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1900). Het is van belang dat deze landen de huidige verschillen tussen het eigen visumbeleid
en dat van de EU zo spoedig mogelijk minimaliseren. Hier zal het kabinet zich voor
blijven inspannen, waaronder in de bilaterale contacten.

Ook in Europees verband is er veel aandacht voor visumharmonisatie. Naast het rapport
over het opschortingsmechanisme presenteerde de Europese Commissie op 5 december jl.
ook een EU actieplan voor migratie via de Westelijke Balkanroute waarbij visumharmonisatie
een van de vijf pilaren vormt. Nederland benadrukt binnen de EU dat het rapport over
het opschortingsmechanisme en het actieplan beide zullen moeten leiden tot een voortzetting
van de outreach richting de landen op de Westelijke Balkan, zodat er blijvend stappen richting volledige
harmonisatie van het visumbeleid genomen worden. Daarnaast zal Nederland, zo veel
mogelijk met gelijkgezinde lidstaten, het belang van continue monitoring op de benchmarks
harmonisatie visumbeleid en gouden paspoortregelingen bij de Commissie benadrukken
en verzoeken om aanvullende updates met betrekking tot de geboekte voortgang. Mochten
de politieke drukmiddelen niet tot verdere resultaten leiden dan zullen eventueel
ook andere instrumenten worden verkend in Europees verband om de gemaakte afspraken
in het kader van de visumliberaliseringsdialogen te kunnen blijven garanderen.

Tot slot is het van belang dat de werking van het opschortingsmechanisme voor visumvrijstelling
wordt geëvalueerd. Het huidige noodremmechanisme bevat vier mogelijke triggers op basis waarvan een lidstaat een verzoek bij de Commissie voor opschorting van visumvrijheid
kan indienen: een wezenlijke toename (meer dan 50%) van irreguliere migratie of asielaanvragen
van onderdanen van het visumvrije land, een vermindering van de samenwerking op het
gebied van terugkeer en overname en een toegenomen bedreiging van de veiligheid van
de lidstaten door onderdanen van het visumvrije land. De Commissie ziet als hoedster
van de verdragen toe op naleving van alle gestelde benchmarks, waaronder harmonisatie
van visumbeleid, inzake visumliberalisatie en de mogelijkheid om het opschortingsmechanisme
in te zetten. Nederland steunt het initiatief van het Zweedse voorzitterschap om de
discussie over de evaluatie van het opschortingsmechanisme het komende half jaar verder
te brengen en de reikwijdte en effectiviteit van het mechanisme en de bevoegdheid
van de lidstaten en de Commissie in deze procedure binnen de relevante Europese gremia
verder te bespreken.

Burgerschapsregelingen voor investeerders (Gouden paspoortregelingen)

Het kabinet is het met de Commissie eens dat gouden paspoortregelingen risico’s meedragen
op het gebied van veiligheid en corruptie en daarom vermeden dienen te worden. Het
kabinet deelt dan ook de visie van de Commissie dat de (voorgenomen) gouden paspoortregelingen
(«investor citizenship schemes») van Albanië en Montenegro van grote zorg zijn voor de EU. Zeker in de context van
de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne is het onwenselijk dat individuen
door middel van deze regelingen de Europese procedures voor visa voor kort verblijf
kunnen omzeilen. Ook brengt dit risico's mee met betrekking tot witwassen, belastingontduiking,
etc. Het is daarom van groot belang dat de landen die deze regelingen toepassen zo
snel mogelijk maatregelen nemen om paspoortregelingen voor investeerders effectief
af te schaffen en af te zien van het systematisch verlenen van burgerschap door middel
van investeringsregelingen. Mochten deze regelingen leiden tot een verhoogd risico
op de veiligheid en openbare orde in de Europese lidstaten, kan dit in de toekomst
mogelijk een aanleiding zijn om visumvrijheid voor de betreffende landen op te schorten.
In dit kader steunt het kabinet de aanbeveling aan Montenegro om de paspoortregeling
voor investeerders direct uit te faseren, alsook de aanbeveling aan Albanië om er
vanaf te zien een dergelijke regeling te implementeren. Zoals ook gecommuniceerd in
de kabinetsappreciatie van het uitbreidingspakket 2022 (d.d. 11 november), zal het
kabinet Montenegro en Albanië hierop blijven aanspreken.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg