Brief regering : Appreciatie Raadspositie anti-dwang instrument

Nr. 3579
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2022

Op 16 november 2022 hebben lidstaten overeenstemming bereikt over een Raadspositie
ten aanzien van het wetsvoorstel voor een anti-dwang instrument (anti-coercion instrument, ACI).1 Het ACI heeft als doel om economische dwang door derde landen tegen te gaan en indien
nodig hier onder voorwaarden op te kunnen reageren. Met de Raadspositie heeft het
voorzitterschap van de Raad een mandaat voor triloogonderhandelingen tussen de Raad
en het Europees Parlement. De eerste triloogonderhandeling heeft op 28 november plaatsgevonden.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de Raadspositie, die goed past binnen de
Nederlandse inzet. De voornaamste wijzigingen ten opzichte van het Commissievoorstel
worden in deze brief toegelicht en van een appreciatie voorzien.2 Daarbij zal ik ook ingaan op de aandachtspunten van het kabinet als beschreven in
het BNC-fiche (Kamerstuk 22 112, nr. 3300) en die van uw Kamer uit het schriftelijk overleg over het wetsvoorstel (Kamerstuk
22 112, nr. 3388).

Open strategische autonomie en het ACI

Zoals aangegeven in de Kamerbrief Open Strategische Autonomie (Kamerstuk 35 982, nr. 9) is in Europa het besef toegenomen dat het noodzakelijk is om de weerbaarheid en
het geopolitiek handelingsvermogen van de EU te vergroten. Het gemeenschappelijke
handelsbeleid, dat met de focus op openheid, duurzaamheid en assertiviteit nadrukkelijk
in het kader van open strategische autonomie is geplaatst, draagt hieraan bij. Dat
geldt niet alleen voor de rol die handelsakkoorden spelen bij de diversificatie van
handelspartners ter mitigatie van de risico’s van strategische afhankelijkheden. Ook
EU-handelsinstrumenten dragen bij aan het vergroten van de Europese weerbaarheid.

Het ACI zal een belangrijke aanvulling vormen op het bestaande EU-instrumentarium
en het geopolitiek handelingsvermogen van de EU vergroten. Op basis van het instrument
kan de EU in overleg treden met derde landen die economische dwang uitoefenen, en
daar desnoods (onder voorwaarden) maatregelen tegen instellen. Het instrument voorziet
hiervoor in een stapsgewijze procedure. Eerst beslist de Raad of er sprake is van
economische dwang. Wanneer is vastgesteld dat dit inderdaad het geval is, zet de Commissie
in eerste instantie in op dialoog met het derde land om de economische dwang te beëindigen.
Als deze inzet niet binnen een redelijke termijn tot beëindiging van de economische
dwang heeft geleid, kan de Commissie vervolgens onder voorwaarden EU-responsmaatregelen instellen. Zo geldt dat actie noodzakelijk moet zijn om belangen en rechten
van EU en lidstaten te beschermen en in het belang van de EU moet zijn. Door het instellen
van responsmaatregelen kan de EU tegendruk uitoefenen en zich inzetten om economische
dwang af te wenden, specifiek ook wanneer een derde land misbruikt maakt van strategische
afhankelijkheden.

Inhoud Raadspositie

De Raadspositie past binnen de Nederlandse positie ten aanzien van het ACI. De Raadspositie
bewaart de balans tussen enerzijds een voldoende afschrikwekkend instrument dat effectief
kan worden ingezet, en anderzijds adequate waarborgen die de belangen van de Unie
en disproportionele kosten voor lidstaten met een meer open economie voorkomen. Hieronder
zullen de voornaamste wijzigingen ten aanzien van het Commissievoorstel uiteengezet
worden aan de hand van een viertal onderwerpen: besluitvorming, (selectie)criteria
en waarborgen bij toepassing, de responsmaatregelen, en de verhouding tot andere EU-instrumenten,
internationaal recht en het WTO-kader.

Besluitvorming

In het Commissievoorstel is het de Commissie die vaststelt of er sprake is van economische
dwang. In de Raadspositie is het de Raad die dit via een gekwalificeerde meerderheid
(QMV) kan beslissen op voorstel van de Commissie. Reden voor deze versterkte rol voor
de Raad is dat een dergelijk besluit aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de externe
betrekkingen van de Unie met dat derde land en (geo-)politieke overwegingen daarbij
een belangrijke rol spelen. Dat maakt politieke betrokkenheid van de Raad aan de voorzijde
wenselijk en gerechtvaardigd. Ook de besluitvorming over responsmaatregelen via comitologie
is licht aangescherpt in lijn met de Nederlandse inzet. De Raad heeft opgenomen dat
de Commissie uitvoeringshandelingen met daarin EU-responsmaatregelen in beginsel niet kan vaststellen wanneer geen advies is uitgebracht door lidstaten.3 Doordat de Raadspositie bij deze stap in de besluitvorming vasthoudt aan comitologie
is er onder andere een relatief sterkere procesdwang dan wanneer de Raad maatregelen
zou vaststellen. Dit komt de effectieve inzetbaarheid van het instrument ten goede.

Verder is de mogelijkheid tot het gebruik van de spoedprocedure voor instelling van
responsmaatregelen verwijderd. Hierbij zouden maatregelen onmiddellijk van toepassing
zijn zonder voorafgaande voorlegging aan het comité van vertegenwoordigers van lidstaten.4 Nederland heeft zich kritisch opgesteld ten aanzien van de noodzaak en wenselijkheid
van dit onderdeel. De spoedprocedure blijft wel mogelijk voor het aanpassen, opschorten
en beëindigen van responsmaatregelen wanneer deze eenmaal ingesteld zijn.

Voor het kabinet wordt met besluitvorming in deze vorm een goede balans gevonden tussen
de effectieve inzetbaarheid van het instrument en voldoende betrokkenheid en invloed
van lidstaten.

(Selectie)criteria en waarborgen bij toepassing

In de Raadspositie zijn enkele criteria voor het vaststellen van economische dwang
aangescherpt. Zo is mede op aandringen van Nederland het criterium of het derde land
handelt op basis van een legitiem belang dat internationaal erkend wordt, toegelicht
in overweging 11.

Ten opzichte van het Commissievoorstel zijn enkele criteria toegevoegd voor de selectie
van responsmaatregelen, waaronder het voorkomen of minimaliseren van negatieve impact
op het investeringsklimaat. Daarnaast moet de Commissie bij de selectie van responsmaatregelen
het grootste gewicht toekennen aan maatregelen die een tweetal criteria het meest
effectief waarborgen. Het gaat om de verwachtte doeltreffendheid van een maatregel
om de economisch dwang te beëindigen. Het tweede criterium betreft het vermijden of
tot een minimum beperken van negatieve gevolgen van de responsmaatregelen voor de
betrokken EU-actoren en het EU-investeringsklimaat.

Ook moet rekening gehouden worden met actie die de EU mogelijk onderneemt in het kader
van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB). Verder is onder
artikel 9.2bis een volgorde van stappen geïntroduceerd waarbij de Commissie ook moet
kijken naar de mate van harmonisatie van wetgeving binnen de EU waarop maatregelen
betrekking hebben. De voorkeur gaat hierbij uit naar maatregelen die gevolgen hebben
voor procedures die Unie-breed relatief meer geharmoniseerd zijn. Voor het kabinet
bevat de Raadspositie op deze manier voldoende waarborgen bij de selectie van maatregelen.

Responsmaatregelen

In de Raadspositie is de reikwijdte van enkele responsmaatregelen in bijlage I bij
het wetsvoorstel ingeperkt. Dat geldt bijvoorbeeld voor maatregelen op het gebied
van directe buitenlandse investeringen (FDI), waarbij de EU met de huidige reikwijdte
geen maatregelen kan treffen tegen bestaande investeringen, maar alleen de toegang
van FDI tot de EU kan beperken. Voornaamste reden voor deze inperking waren zorgen
over de relatie tot investeringsakkoorden. Verder is de reikwijdte van maatregelen
op het gebied van aan handel gerelateerde intellectuele eigendomsrechten beperkt tot
rechten die verleend zijn door een EU-instelling of agentschap en die in de hele Unie
geldig zijn. Niet geharmoniseerde intellectuele eigendomsrechten, bijvoorbeeld op
het gebied van het auteurs- en octrooirecht vallen dus niet meer hieronder. Reden
hiervoor waren zorgen over impact die zulke maatregelen zouden kunnen hebben op het
EU-investeringsklimaat.

Ook zijn enkele maatregelen verwijderd, zoals die ten aanzien van autorisaties en
registraties op het gebied van chemicaliënwetgeving en veterinaire en fytosanitaire
wetgeving. Maatregelen ter beperking van de toegang tot door de EU gefinancierde onderzoeksprogramma’s
zijn ook verwijderd. Nederland was kritisch over deze maatregelen. Maatregelen op
het gebied van exportcontrole zijn ook verwijderd vanwege zorgen over de verhouding
van dergelijke maatregelen tot multilaterale exportcontroleregimes.

Bovendien is het in de Raadspositie niet langer mogelijk voor de Commissie om maatregelen
aan bijlage I toe te voegen via een gedelegeerde handeling. Het kabinet was van mening
dat de toekenning van deze bevoegdheid niet mogelijk is, omdat bijlage I toeziet op
een essentieel onderdeel van de voorgestelde wetgevingshandeling.

In de Raadspositie is de mogelijkheid om maatregelen in te stellen tegen specifieke
natuurlijke personen en bedrijven behouden. Voor het kabinet is behoud van dit mechanisme
van groot belang, omdat maatregelen zo niet enkel tegen alle bedrijven uit een derde
land kunnen worden toegepast, maar ook vis-à-vis specifieke bedrijven of natuurlijke
personen. Hiermee kunnen maatregelen zo gericht mogelijk vormgegeven worden wat bijdraagt
aan het maximaliseren van de effectiviteit van de maatregelen en het minimaliseren
van kosten voor EU-actoren. De mogelijkheid voor EU-bedrijven om schade te verhalen
op actoren die dwang hebben veroorzaakt is komen te vervallen, vanwege juridische
zorgen over de verhouding hiervan tot civiel recht in enkele lidstaten.

Voor het kabinet is de reikwijdte van de lijst met maatregelen breed genoeg. In combinatie
met de mogelijkheid om gericht maatregelen in te stellen, is hiermee de effectiviteit
van het instrument voldoende gewaarborgd.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher