Brief regering : Stand van zaken Fit for 55-pakket

Nr. 3566
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 december 2022

Conform het verzoek van uw vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat van 17 september
2021 vindt u hierbij mijn zevende van de periodieke brieven omtrent de stand van zaken
van het krachtenveld en het verloop van de onderhandelingen over het Fit for 55-pakket.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

Stand van zaken Fit for 55-pakket

De meeste voorstellen van het Fit for 55-pakket (hierna: Ff55) zijn in de triloogfase
beland, waarbij nu onderhandeld wordt tussen het Europees Parlement (EP), de Europese
Commissie en het Tsjechisch voorzitterschap namens de Raad. Nederland zet met gelijkgezinde
landen in op een zo snel mogelijke afronding van de onderhandelingen met behoud van
het ambitieniveau. Dat is niet alleen essentieel voor het behalen van onze klimaatdoelen,
maar speelt ook een belangrijke rol in het verminderen van onze energieafhankelijkheid
van Rusland. Hierbij moet worden aangetekend dat de ruimte voor beïnvloeding door
lidstaten in de triloogfase beperkt is, zowel qua inhoud als tijdspad. Doordat het
Tsjechisch voorzitterschap namens de Raad bij de trilogen zit, is Nederland niet rechtstreeks
betrokken bij de trilogen. De bereikte Algemene Oriëntaties (AO’s) vormen de basis
voor de onderhandelingsinzet van het voorzitterschap.

Op dit moment bevinden de volgende wetsvoorstellen zich in de triloogfase: ETS (inclusief
maritiem, ETS-BRT en de MSR), ETS luchtvaart, SCF, FuelEU Maritime, Refuel Aviation,
AFIR, CBAM, RED en EED.1

Voor de volgende wetsvoorstellen is inmiddels een akkoord bereikt in de trilogen:
ESR, CO2-normen lichte voertuigen en LULUCF.2 Het EP en de Raad moeten deze akkoorden nog formeel goedkeuren, daarna zal de wetgeving
definitief worden. Aangezien er een akkoord is bereikt over deze wetsvoorstellen zal
hierover in principe niet meer apart in de volgende brieven omtrent de stand van zaken
van de onderhandelingen over Ff55 worden bericht.

Wat betreft de EPBD is een AO bereikt op 25 oktober jl.3 Het EP stemt begin 2023 over de EP-positie t.a.v. het voorstel van de Commissie.
De verwachting is dat de trilogen onder Zweeds voorzitterschap in de eerste helft
van 2023 zullen beginnen.

De voortgang in de Raad op de ETD4 verloopt traag, mede vanwege terughoudendheid bij lidstaten om afspraken te maken
over energiebelastingen gezien de hoge energieprijzen. Tijdens de Ecofinraad van 6 december
jl. vond een gedachtewisseling plaats.

Met de reeds bereikte akkoorden op het Ff55-pakket zal de EU als geheel mogelijk meer
dan 55% reductie realiseren. Het akkoord op LULUCF verhoogt de doelstelling voor koolstofopslag
naar 310 Mton in 2030, terwijl de Europese klimaatwet5 stelt dat maximaal 225 Mton koolstofopslag mee mag tellen om de ten minste 55% netto
reductie te realiseren. De extra koolstofopslag leidt tot een effectieve netto reductie
van ca. 57%.

Na vaststelling van het pakket aan het einde van de trilogen zal, waar mogelijk, verder
in kaart worden gebracht wat de gevolgen van het Ff55-pakket op het nationale beleid
zullen zijn, aansluitend op het Interdepartementale Beleidsonderzoek dat recentelijk
is gestart. Hierbij wordt gekeken naar de verdeling van de opgave tussen sectoren,
verwachte CO2-reductie, betaalbaarheid voor huishoudens, maatschappelijke organisaties en het mkb
en de financiële impact. Hiermee geeft het kabinet invulling aan de motie van de leden
Boucke, Erkens en Bontenbal.6

In deze brief zal voor alle voorstellen van het Ff55-pakket worden aangegeven wat
de huidige stand van zaken is, hoe het krachtenveld er uitziet op het moment van het
schrijven van deze brief, evenals het resultaat waar het kabinet op inzet in de onderhandelingen.
Bij een akkoord over een voorstel wordt gereflecteerd op het eindresultaat.

Milieuraad

ETS herziening

Het voorstel bevindt zich momenteel in de triloogfase. Er is in de afgelopen maanden
veel voortgang geboekt op technisch niveau en er zijn reeds meerdere politiek trilogen
geweest. De volgende politieke triloog staat gepland op 15 december a.s., waar het
Tsjechische voorzitterschap de ambitie heeft uitgesproken een politiek akkoord te
willen bereiken.

Ten aanzien van het ETS voor industrie, elektriciteit, lucht- en zeevaart (ETS-1)
is een belangrijke openstaande discussie de overkoepelende ambitie voor 2030. Het
EP wil in de aankomende jaren het ETS-uitstootplafond iets hoger zetten, maar daarna
scherper laten dalen, waardoor de broeikasgasreductie in ETS-sectoren in 2030 zou
uitkomen op 63% in plaats van 61% t.o.v. 2005. Zoals aangegeven in het BNC-fiche7 had het kabinet ook graag een hogere doelstelling voor het ETS gezien in 2030 dan
voorgesteld door de Commissie. Mocht het haalbaar blijken om een hogere doelstelling
vast te stellen als uitkomst van de trilogen, dan kan het kabinet dit steunen.

Ten aanzien van de zeevaart heeft het Tsjechisch voorzitterschap laten weten dat er
een voorlopig akkoord is bereikt met het EP dat de ambitie vergroot door snellere
infasering en uitbreiding van monitoring en het toepassingsbereik. Precieze details
en teksten zijn nog niet met lidstaten gedeeld, dus inhoudelijke beoordeling van het
akkoord volgt op een later moment. Daarbij is het van belang op te merken dat ETS
zeevaart formeel pas afgerond zal worden als onderdeel van een breder akkoord op ETS,
omdat het één overkoepelend voorstel betreft.

Ten aanzien van het nieuwe ETS voor de gebouwde omgeving en het wegtransport (ETS-2)
verschillen de posities tussen de Raad en het Parlement het meeste. Het EP wil ETS-2
reeds per 2025 invoeren in plaats van 2027, maar enkel voor brandstoffen verkocht
aan commerciële partijen. Dit komt neer op ca. een derde van de emissies uit het oorspronkelijke
Commissievoorstel. Eventuele verbreding naar particulier brandstoffengebruik zou volgens
het EP op zijn vroegst pas mogelijk zijn in 2029. Nagenoeg alle lidstaten, inclusief
Nederland, hebben aangegeven geen voorstander van dit voorstel van het EP te zijn,
aangezien het een forse verlaging van de ambitie voor 2030 zou zijn en uitvoeringstechnisch
uitermate complex is. Het kabinet vindt dat de AO de juiste balans treft ten aanzien
van het behoud van de klimaatambitie van het voorstel enerzijds en het beperken van
de mogelijke impact op (kwetsbare) huishoudens anderzijds, ook gelet op de motie van
de leden Erkens en Leijten8. Zo zijn er in de AO reeds verschillende verzachtende bepalingen opgenomen zonder
dat deze de ambitie van het voorstel significant inperken, zoals o.a. een jaar uitstel
en het aangescherpte prijsbeheersingsmechanisme. Om de verschillen tussen de posities
van de Raad en het EP te overbruggen, heeft de Commissie een compromis voorgesteld:
ETS-2 zal worden ingevoerd per 2026 voor zowel particulieren als commerciële partijen
zoals in het oorspronkelijke Commissievoorstel, maar indien de olie- en gasprijzen
nog te hoog liggen in 2025, zal de invoering worden uitgesteld tot 2027. Het is nog
onduidelijk of hiermee een politiek akkoord tussen de Raad en het EP kan worden bereikt.

Naast dat het EP de reikwijdte van ETS-2 wil versmallen door het voorlopig uitsluiten
van particulieren, wil het een eerste stap zetten richting een verbreding van ETS-2
naar alle fossiele brandstoffen. In de AO is afgesproken hiertoe enkel een opt-in mogelijkheid te bieden. Het EP wil de reikwijdte verbreden naar brandstoffen verkocht
aan het deel van de industrie en transport dat op dit moment nog buiten het ETS valt.
Dit is goed voor een gelijk speelveld in deze sectoren, maakt investeringen van individuele
bedrijven in verduurzaming aantrekkelijker en komt de uitvoerbaarheid van het systeem
ten goede. Het voorstel is daarmee in lijn met de inzet van het kabinet om het nieuwe
ETS op termijn te verbreden naar alle fossiele brandstoffen.

ETS luchtvaart herziening

Het voorstel bevindt zich momenteel in de triloogfase. Er hebben twee trilogen plaatsgevonden.

Het kabinet zet in op een spoedige totstandkoming van een gezamenlijk standpunt. Dit
zodat het mondiale systeem CORSIA tijdig geïmplementeerd kan worden, alvorens de eerste
fase van CORSIA van start gaat in 2024. Op die manier kunnen lidstaten aan hun monitorings-
en rapportageverplichtingen voldoen van zowel het ETS en CORSIA.

In de tweede triloog werd duidelijk dat de reikwijdte (het toepassingsgebied) van
het EU ETS voor de partijen een belangrijk punt en ook het grootste struikelblok is.
Er is daardoor beperkte vooruitgang geboekt in de tweede triloog. Het EP ziet uitbreiding
van het ETS naar alle vertrekkende vluchten als cruciaal. De Raad houdt vast aan de
positie uit de AO om het ETS toe te passen op vluchten binnen de EU, vanwege het effect
dat uitbreiding kan hebben op het mondiale systeem CORSIA. Onder de lidstaten, waaronder
ook Nederland, is er brede steun voor het behoud van de AO op dit punt.

Verder is er onder de lidstaten brede steun om de AO aan te houden op (1) het uitfaseren
van de gratis rechten in 2027 en (2) het gebruik van de veilingopbrengsten. Hoewel
enkele lidstaten, waaronder Nederland, aangaven een eerdere uitfaseringsjaar van de
gratis rechten te kunnen steunen, hield de meerderheid van lidstaten vast aan de AO,
namelijk het jaar 2027. Daarnaast is in de AO en de positie van het EP een voorziening
opgenomen om het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen te ondersteunen. Een
aandeel van 20 miljoen gratis rechten worden voor de duurzame luchtvaartbrandstoffen
ingezet, via zogenoemde «SAF allowances». De wijze waarop het EP deze rechten aan luchtvaartmaatschappijen wil toewijzen
verschilt echter significant van de AO. Het EP wil bepaalde specifieke duurzame luchtvaartbrandstoffen
prioriteit geven, conform de indeling van de RED II9. Het kabinet ziet graag dat naast de andere duurzame luchtvaartbrandstoffen ook synthetische
kerosine gedekt wordt met SAF allowances. Dit zou met een prioritering via de huidige RED II mogelijk zijn.

Als laatste wil het EP een vooraf ontworpen monitoring, rapportage en verificatie
(MRV) verplichting introduceren voor niet-CO2-klimaateffecten van luchtvaart binnen zes maanden na inwerkingtreding van de herziene
ETS-richtlijn. Daarna moet de Commissie, volgens het EP, uiterlijk 2026 een voorstel
indienen om niet-CO2-klimaateffecten onder te brengen in het ETS, en zal automatisch een constante opslagfactor
op CO2-emissies gaan gelden indien dit voorstel niet tijdig in werking treedt. Het kabinet
steunt onderzoek en actie naar de niet-CO2-klimaatimpact van de luchtvaart, maar is van mening dat de voorgestelde amendementen
van het EP prematuur zijn. In de AO is er geen voorziening over niet-CO2 effecten opgenomen. Om tot een compromis te komen heeft het Tsjechisch voorzitterschap
mandaat gekregen voor uitwerking van een monitoring, rapportering en verificatie (MRV)
systeem voor niet-CO2-klimaateffecten door de Commissie binnen een realistischer tijdspad. Daarbij moet
dit systeem onderbouwd worden door een effectbeoordeling. Het kabinet steunt deze
lijn en wil graag dat dit gerealiseerd wordt binnen een zo kort mogelijk, maar realistisch,
tijdsbestek.

Effort Sharing Regulation (ESR)

Op 9 november is er een voorlopig akkoord bereikt over de herziening van de Effort
Sharing Regulation tussen de Commissie, de Raad en het EP. Dit is een mooi resultaat.
De Raad moet het akkoord nog accorderen voordat het definitief wordt, maar de verwachting
is dat dit geen problemen zal opleveren.

Het kabinet is tevreden met het akkoord, waarbij evenwicht is gevonden tussen een
redelijke verdeling van de broeikasgasreductie opgaven per lidstaat en het richting
2050 toegroeien naar klimaatneutraliteit. Dit laatste had voor het kabinet sterker
gemogen, maar was niet haalbaar vanwege het krachtenveld.

Ten opzichte van de AO (behaald bij de Milieuraad van juni jl.) zijn er een aantal
kleine wijzigingen. Onveranderd is het doel: in 2030 moet er 40% reductie t.o.v. 2005
zijn gerealiseerd door alle EU lidstaten gezamenlijk in de sectoren die onder de ESR
vallen. Dat zijn de gebouwde omgeving, de transportsector, de landbouwsector en het
deel van de industrie dat niet onder het ETS-1 valt. De nationale opgaves die uit
dit doel voortvloeien zijn ook onveranderd. Voor Nederland betekent dit dat vanaf
2023 een nieuw koolstofbudget gaat gelden voor de periode 2023–2030, gebaseerd op
een hoger doel in 2030 van 48% reductie t.o.v. 2005.

Het traject dat deze koolstofbudgetten bepaalt, is licht aangescherpt in het akkoord
met het EP. Over de gehele periode zal er cumulatief ca. 30–40 Mton minder mogen worden
uitgestoten door de lidstaten samen. Voor het nationale koolstofbudget van Nederland
heeft dit niet tot nauwelijks effect. Tevens zal de update in 2026 – om rekening te
houden met onvoorziene gebeurtenissen als oorlogen en pandemieën – nu niet alleen
maar kunnen resulteren in een ruimer budget, maar ook een strakker budget afhankelijk
van de gemiddelde emissiecijfers van 2021–2023. Ook de flexibiliteitsmechanismen zijn
licht aangescherpt. Zo wordt de limiet op banking, de mogelijkheid om overschotten in te zetten in latere jaren, verlaagd. Hier heeft
het kabinet ook voor gepleit tijdens de onderhandelingen in de Raad, dit is dus een
positief resultaat. Daarnaast wordt de limiet op borrowing, de mogelijkheid om budget te lenen van toekomstige jaren, lager, alsook de ex ante
mogelijkheid voor lidstaten om budget op te kopen van andere lidstaten. Tot slot is
de LULUCF-reserve die de Commissie had voorgesteld verwijderd. Het kabinet had altijd
al vraagtekens bij het nut en de noodzaak van deze reserve.

Social Climate Fund (SCF)

Het voorstel voor het oprichten van het SCF bevindt zich momenteel in de triloogfase.
De tweede politieke triloog heeft op 29 november jl. plaatsgevonden. De derde politieke
triloog is op 16 december a.s. gepland.

In de trilogen wordt een balans gezocht tussen enerzijds ambitie voor het ETS-BRT
en anderzijds de grootte en architectuur van het SCF. Het EP heeft, in vergelijking
met de positie van de Raad, gekozen voor een SCF dat in verhouding tot het ETS-BRT
groter uitvalt, ondanks dat de EP-positie op het ETS-BRT met een verminderde reikwijdte
leidt tot minder opbrengsten en een eerdere start van het SCF bevat. Daarbij wordt
er ook gekeken in hoeverre eco-vouchers voor klimaatvriendelijke investeringen voor
kwetsbare huishoudens een oplossing kunnen bieden in de onderhandelingen.

De Nederlandse inzet is onveranderd ten opzichte van de AO. Het kabinet houdt vast
aan een kleiner fonds t.o.v. het Commissievoorstel, dat voldoet aan belangrijke randvoorwaarden,
zodat het fonds zo veel mogelijk bijdraagt aan de klimaattransitie, met nadruk op
financiering van maatregelen die de impact van prijsstijgingen voor minder draagkrachtige
groepen gericht verzachten en structureel een bijdrage leveren aan verduurzaming van
de gebouwde omgeving en mobiliteit. Daarnaast is het van belang dat het fonds beperkt
is in omvang, ingekleed is op een manier die de toepasselijkheid van de MFK-rechtsstaatverordening
en een sterke governance en budgetcontrole waarborgt. Daarbij zal het kabinet het SCF ook in samenhang met
de ambitie van het Ff55-pakket en het ETS-2 in het bijzonder blijven bezien.

CO2-normen lichte voertuigen

Op 27 oktober jl. bereikten de Raad, het EP en de Commissie een politiek akkoord over
strengere CO2-emissienormen voor nieuwe auto's en bestelwagens. Op 16 november jl. werd dat akkoord
goedgekeurd door de Raad. Na instemming van het EP, dat waarschijnlijk in december
zal volgen, zal het finale akkoord als hamerstuk door de Raad bekrachtigd worden.

Het akkoord bevestigt onder andere de ambitie om nieuwverkoop van personenvoertuigen
en bestelwagens met interne verbrandingsmotor per 2035 uit te faseren (de facto verbod)
en scherpt de doelstellingen in 2030 aan tot 55% CO2-reductie voor personenauto’s ten opzichte van 2021 en 50% reductie voor bestelauto’s
(ten opzichte van respectievelijk 37,5% en 31% reductie in de huidige wetgeving).
Ondanks een meer ambitieuze inzet (uitfasering in 2030) is het kabinet tevreden dat
het akkoord een uitfaseerdatum bevestigd en de tussendoelen in 2030 aanzienlijk aanscherpt.
Het akkoord biedt daarmee duidelijkheid voor de sector.

LULUCF

Op 11 november jl. is er een voorlopig triloogakkoord bereikt over de herziening van
de verordening inzake de broeikasgasemissies en -verwijderingen door landgebruik,
veranderingen in landgebruik en bosbouw (LULUCF). In de LULUCF-verordening zijn onder
meer doelen en rapportageverplichtingen opgenomen voor het opslaan van koolstof door
landgebruik op het niveau van de EU en van de lidstaten in 2030. Dit akkoord is meer
in lijn met de oorspronkelijke inzet van het kabinet om naast de hogere ambitie ook
voldoende waarborgen in te bouwen zodat lidstaten de doelen ook daadwerkelijk realiseren
en emissies uit natuurlijke verstoringen niet worden uitgesloten.

Het kabinet is tevreden met het akkoord, waarin het doel voor de EU in 2030 is vastgesteld
op een netto koolstofput (verwijdering van broeikasgassen) van 310 Mton CO2 equivalenten. Dit is ambitieuzer dan het doel uit de verordening uit 2018, waarmee
een netto koolstofput van 225 Mton werd nagestreefd in de EU. In de onderhandelingen
heeft Nederland zich sterk ingezet voor de ophoging van het ambitieniveau tot het
310 Mton EU doel dat is opgenomen in het voorlopige akkoord. Met dit EU-doel, levert
de LULUCF-sector in 2030 volgens de Commissie de bijdrage die de EU nodig heeft om
een klimaatneutrale EU in 2050 te realiseren.

In het akkoord zijn bindende nationale doelen opgenomen voor alle lidstaten. Voor
Nederland is het nationale doel 4,5 Mton CO2- equivalenten aan netto emissies in 2030. In de Klimaat en Energieverkenning 202210 raamt het PBL dat Nederland bij het huidige beleid in 2030 uitkomt op netto emissies
door landgebruik van 3,7 Mton. Het nieuwe doel is dus voor Nederland binnen bereik.

Naast de tevredenheid over het ambitieniveau ziet het kabinet nog andere positieve
onderdelen in het voorlopige akkoord. Er zijn bepalingen opgenomen die duidelijk maken
wat de gevolgen voor lidstaten zijn als zij hun doelen tot en met 2030 niet bereiken.
Hiermee wordt tegemoet gekomen aan een belangrijke zorg van Nederland over de borging
van de gestelde doelen. Verder zijn er in het voorlopige akkoord geen uitzonderingen
meer opgenomen die lidstaten in staat stellen om emissies die veroorzaakt worden door
natuurlijke verstoringen (zoals bosbranden) niet te rapporteren. De zorgen over de
mogelijke gevolgen van klimaatverandering voor koolstofvastlegging zijn begrijpelijk,
maar aangezien deze emissies wel bijdragen aan verdere opwarming van de aarde vindt
het kabinet het belangrijk dat ze wel gerapporteerd worden.

Energieraad

Renewable Energy Directive (RED)

Het RED-voorstel bevindt zich momenteel in de triloogfase. Het Tsjechische voorzitterschap
heeft de ambitie uitgesproken om voor het einde van het jaar een politiek akkoord
te willen bereiken. Er hebben tot nu toe enkele technische besprekingen plaatsgevonden,
evenals een triloog op 15 november jl. De volgende triloog staat gepland voor medio
december.

De lidstaten zijn verdeeld over de ophoging van het overkoepelende EU-doel naar 45%
hernieuwbare energie, zoals voorgesteld door de Commissie in het kader van het REPowerEU-plan
en zoals gesteund door het EP. Het krachtenveld is echter nog in beweging. Het kabinet
heeft nog geen formele positie ingenomen ten aanzien van een eventuele ophoging, maar
heeft een studievoorbehoud met positieve grondhouding.

Een brede groep lidstaten is tegen de door het EP voorgestelde ophoging van de sectordoelen
voor de industrie, met name voor de inzet van groene waterstof en afgeleide hernieuwbare
brandstoffen (RFNBO’s). Het kabinet zet zich in voor een ambitieus onderhandelingsresultaat
maar blijft ook oog houden voor de uitvoerbaarheid van de subdoelen. Net als het kabinet
zijn veel lidstaten bezorgd over het EP-voorstel om de grondslag van de gedelegeerde
handeling voor hernieuwbare waterstof te schrappen. Ook zien veel lidstaten net als
het kabinet geen toegevoegde waarde in verplichte samenwerkingsprojecten zoals voorgesteld
door de Commissie en het EP. Over sommige onderdelen van het wetgevingsvoorstel, zoals
de subdoelen voor transport, zijn nog geen onderhandelingen gevoerd.

Energy Efficiency Directive (EED)

Op dit moment bevindt het EED-voorstel zich in de triloogfase. Op 6 oktober jl. was
de eerste triloog waar alle partijen hun standpunten op tafel hebben gelegd. Sindsdien
zijn er vier technische gesprekken en twee trilogen geweest tussen het EP en de Raad.
De kabinetsinzet is onveranderd t.o.v. de in eerdere brieven aan uw Kamer gecommuniceerde
positie.

Een belangrijk onderdeel van de voorgestelde EED-herziening is het hoofddoel in artikel
4. Hierover is tijdens de laatste trilogen onderhandelingen nog geen akkoord over
bereikt. Het originele Commissievoorstel en de AO stellen een doel van 9% reductie
van het energieverbruik in 2030 (ten opzichte van 2030 prognoses uit een EU 2020 referentiescenario).
In REPowerEU pleit de Commissie voor een ophoging van dit doel van 9% naar 13%. Het
Commissievoorstel stelt bindende EU-doelen voor met indicatieve nationale bijdrages.
De AO stelt alleen een bindend EU-doel voor finaal verbruik voor en een indicatief
EU-doel voor primair verbruik. Het EP stelt in haar positie een doel van 40% voor
finaal verbruik (en 42,5% voor primair verbruik) reductie voor. Echter is dit ten
opzichte van 2030 prognoses uit een EU 2007 referentiescenario. Vertaald naar het
EU 2020 referentiescenario is dit gemiddeld genomen nog iets ambitieuzer dan de 13%
uit RePowerEU. Ook pleit het EP voor bindende doelen op EU-niveau en nationaal niveau.
Veel lidstaten waren nog kritisch over het ophogen van het doel. Het krachtenveld
is echter nog in beweging.

Het kabinet heeft tot nu toe gepleit voor ambitieuze doelen conform het originele
Commissievoorstel. Dat betekent bindende doelen op EU-niveau voor zowel finaal als
primair verbruik, waarbij de Commissie voldoende instrumenten moet hebben om te zorgen
dat de indicatieve bijdrages van lidstaten optellen tot de collectieve opgave. Het
kabinet heeft i.v.m. onderstaand TNO-onderzoek nog geen formele positie ingenomen
ten aanzien van een eventuele ophoging van 9% naar 13%, maar heeft een studievoorbehoud
met positieve grondhouding.

TNO doet onderzoek naar de energiebesparingsdoelstellingen in de voorgestelde EED-herziening.
Het eerste deel van dit onderzoek is in oktober als bijlage van de vorige kamerbrief
Stand van Zaken Fit For 5511 met uw Kamer gedeeld. Daarin is de opgave in artikel 4 en artikel 8 voor Nederland
gekwantificeerd en vergeleken met de KEV 2021. TNO actualiseert deze cijfers op dit
moment voor de KEV 2022. Ook werkt TNO het besparingspotentieel per klimaatakkoordsector
uit, zodat inzichtelijk wordt in welke sectoren potentieel ligt voor beleid om de
hogere doelen in de voorgestelde EED-herziening in te vullen. TNO rondt dit onderzoek
naar verwachting half december af. Dit onderzoek zal daarna met uw Kamer gedeeld worden.

Decarbonisatiepakket

Het decarbonisatiepakket wordt momenteel besproken in de Raad. Het pakket richt zich
op waterstofinfrastructuur en -markten, op de toegang tot bestaande (aard)gasinfrastructuur
en markten voor hernieuwbare en koolstofarme gassen en leveringszekerheid, op netwerkplanning
en op de bescherming van en participatie door eindgebruikers.

Tijdens de Energieraad van 25 oktober jl. is voor het eerst op politiek niveau gesproken
over het voorstel op basis van een discussienotitie van het Tsjechisch voorzitterschap.
Hierover is uw Kamer geïnformeerd in het verslag van de Raad d.d. 7 november jl.12 Centraal stonden de volgende thema’s: verticale ontvlechting van waterstof netbeheerders,
intra-EU tarieven voor grensoverschrijdende waterstofnetwerken, kortingen voor duurzame
gassen bij invoeding en transport in het bestaande aardgasnet en bijmengen van waterstof
in het aardgasnet.

Het kabinet steunt het streven van het voorzitterschap tot snelle afronding, mits
de kern van de voorstellen – waar het kabinet in beginsel positief tegenover staat
– wordt behouden. Op basis van de bespreking in de Energieraad en schriftelijke inbreng
van lidstaten zullen de besprekingen in de Raad worden voortgezet. De verwachting
is dat het decarbonisatiepakket nog dit jaar wordt geagendeerd in de Energieraad

Methaanverordening

Op dit moment wordt het voorstel voor de methaanverordening besproken in de Raad.
De kabinetsinzet is onveranderd ten opzichte van het BNC-fiche13. Het krachtenveld duidt erop dat meer lidstaten overtuigd raken van een aanpak waarbij
componenten die een minder groot risico hebben op lekkage minder vaak gemonitord hoeven
te worden op lekkages. Voor de offshore sector komt er waarschijnlijk een andere benadering,
waarin rekening wordt gehouden met de bereikbaarheid van de locaties en de milieu-impact
die het reizen naar offshore locaties heeft.

Richtlijn energieprestatie van gebouwen (EPBD)

Op de Energieraad van 25 oktober jl. is een AO bereikt over de herziening van de EPBD,
zoals toegelicht in het verslag van de Energieraad14. Alle lidstaten zijn het eens dat de verduurzaming van de gebouwde omgeving een cruciale
rol speelt in de energietransitie. Op één lidstaat na, bestond unaniem overeenstemming
over de regeling die voorlag (deze lidstaat heeft zich onthouden van stemming). Het
is een fragiel compromis. Aan de ene kant is er een grote groep lidstaten die moeite
heeft met het ambitieniveau en geen enkele wijziging in de tekst wil die kan leiden
tot meer ambitie. Aan de andere kant is er een groep lidstaten die juist graag meer
ambitie ziet ten aanzien van de verduurzaming van de bestaande bouw. Nederland heeft
zich in een stemverklaring samen met vijf gelijkgestemde lidstaten uitgesproken voor
een verhoging van het ambitieniveau voor de minimale energieprestatie standaarden
voor bestaande bouw t.o.v. de AO.

Het EP stemt in januari 2023 over het voorstel van de Commissie en de amendementen.
De trilogen starten naar verwachting op zijn vroegst in maart 2023 onder Zweeds EU-voorzitterschap.

Transportraad

FuelEU Maritime

Het EP heeft op 19 oktober jl. ingestemd met het rapport van de rapporteur en inmiddels
is de triloogfase aangevangen. De Raad bereikte in juni jl. al een akkoord. Bij de
amendementen van het EP zijn verhoogde reductiedoelen voor de broeikasgasintensiteit
voor 2035 en verder opgenomen. Het EP stelt voor om in 2035 het doel op 20% te zetten
in plaats van 13% in het Commissievoorstel en de AO van de Raad, en voor 2050 op 80%
in plaats van 75%. Verder heeft het EP ingestemd met het introduceren van een subdoel
van 2% RFNBO (hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong). Hierbij is
meegenomen dat in 2028 op onder meer beschikbaarheid en betaalbaarheid van RFNBO wordt
getoetst.

De reductiepercentages en het subdoel voor RFNBO zullen een belangrijk discussiepunt
zijn in de trilogen. Conform BNC-fiches, en eerder gemeld aan uw kamer15, is het kabinet voorstander van het verhogen van de ambities van FuelEU Maritime
en zou daarmee het verhogen van de reductiedoelen ten opzichte van het Commissievoorstel
kunnen steunen. De inzet van de (gefaseerde) uitbreiding van de scope naar schepen
vanaf 400 GT zal eerst plaatsvinden door dit in monitoring, rapportering en verificatie
(MRV) op te nemen, waarbij binnen FuelEU Maritime mogelijke scope-uitbreiding meegenomen
wordt in het herzieningsartikel.

Refuel Aviation

Het voorstel bevindt zich momenteel in de triloogfase. Het kabinet pleit tijdens deze
fase voor een snelle totstandkoming van een akkoord, zodat er tijdig gestart kan worden
met de implementatie en de industrie zich adequaat kan voorbereiden. De positie van
de Raad en het EP bevatten enkele wezenlijke verschillen in positie, welke op dit
moment worden besproken.

Ten eerste de hoogte van de bijmengdoelstellingen. Zo zet het EP in op een verplichting
van 85% in 2050, terwijl in de AO een verplichting van 63% aangehouden wordt. Ook
voor de sub-verplichting voor synthetische kerosine hanteert het EP hogere doelstellingen.
Deze hogere doelen sluiten aan bij de kabinetsinzet.

Ten tweede is in de Raadspositie, mede op verzoek van Nederland, opgenomen dat lidstaten
tot en met 2034 nationaal een hogere sub-verplichting voor synthetische kerosine mogen
invoeren. Het EP wijst deze mogelijkheid af en zet in op geharmoniseerde doelen voor
de hele unie. Het kabinet zet zich tijdens deze fase in om deze ruimte te behouden,
waardoor de lidstaten aanvullend de kans krijgen een ambitieuzer beleid te voeren
op duurzame brandstoffen.

Ten derde heeft het EP voorgesteld om de drempelwaarde voor de definitie van Unie
Luchthavens en luchtvaartuigexploitanten te verlagen. Hoe minder uitzonderingen, hoe
groter het bereik van de verordening. Dit is in lijn met de kabinetsinzet. Een bijkomend
voordeel van de verlaging van de drempel raakt ook het beleid rond de privéjets en
het feit dat luchtvaartuigexploitanten met minder dan 500 commerciële vluchten volgens
de AO nog uitgezonderd zijn van de bijmengverplichting. In de onderhandelingen in
de Raad heeft het kabinet de toevoeging van een opt-in gesteund, gericht op luchtvaartexploitanten die onder bovengenoemde drempelwaarde
vallen maar wel bij willen dragen aan de verplichting.

Tot slot zet het EP zich in voor de bevordering van de waterstof- en elektriciteitsvoorziening
op de Unie Luchthavens. Op dit punt is nog enige uitwerking en toelichting nodig.

Het Europese luchtvaartveiligheidsagentschap EASA werkt al enige jaren aan de vormgeving
van een vrijwillig «ecolabel» voor de luchtvaart. In de lezing van het EP is opgenomen
dat dit label wettelijk vastgelegd moet worden in de ReFuelEU-verordening. Inmiddels
zijn er concrete amendementen op het voorstel daartoe verschenen en besproken in de
Raad. Het kabinet zet daarbij in op een zorgvuldige afweging ondanks de late toevoeging
en op het vrijwillige karakter van het label.

Verordening infrastructuur alternatieve brandstoffen (AFIR)

Het voorstel bevindt zich momenteel in de triloogfase. De verwachting is niet dat
er dit kalenderjaar nog een politiek akkoord bereikt zal worden, daarvoor liggen de
ambities van de Raad en het EP te ver uit elkaar. Zo zet het EP in op een aanzienlijke
ambitieverhoging, ten opzichte van de bepalingen zoals opgenomen in de AO, voor zowel
licht- als zwaar vervoer en op de verplichtingen voor waterstoftankinfrastructuur.
Het kabinet kan zich over het algemeen vinden in het ambitieniveau van het EP. De
positie van het kabinet is onveranderd zoals weergegeven in de geannoteerde agenda
van 13 mei 202216.

ECOFIN

Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) – Algemeen

Het voorstel over de CBAM bevindt zich momenteel in de triloogfase. Er is in de afgelopen
maanden veel voortgang geboekt op technisch niveau en er zijn reeds meerdere politieke
trilogen geweest. De volgende politieke triloog staat gepland op 12 december. Zowel
de Raad, Commissie als het EP hebben de ambitie om op 12 december een politiek akkoord
te bereiken.

Ten aanzien van de CBAM zijn de belangrijkste discussiepunten de governance en de
reikwijdte van de CBAM. Bij de discussie over de governance gaat het over de uitvoeringstaken
die centraal en/of decentraal worden belegd. Voor het kabinet is het vooral van belang
dat de CBAM uitvoerbaar/handhaafbaar is voor zowel de Nederlandse Emissieautoriteit
(NEa) als de Douane. Nederland heeft tijdens de onderhandelingen in de Raad ingezet
op het nationaal incasseren van de CBAM met enige vorm van centralisatie, waarbij
voor de CBAM dezelfde systematiek aan wordt gehouden als bij de centrale veilingmethodiek
van ETS-rechten. Deze manier van incasseren lijkt te worden overgenomen in de trilogen.
Onlangs heeft de Commissie het voorstel gedaan om tijdens de transitieperiode de centrale
taken binnen de Commissie zelf uit te voeren en om (na een tussentijdse review) een
separate EU CBAM-entiteit op te richten om centrale taken daar te beleggen. Er is
nog discussie over de omvang en dekking van kosten die met een centralere uitvoering
gepaard gaan. Het kabinet is van mening dat de benodigde middelen gevonden dienen
te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en daarna onderdeel moeten zijn van de onderhandelingen over het MFK vanaf 2028. Ook
heeft Nederland aangegeven nog niet vooruit te willen lopen op een beslissing over
een mogelijke separate EU CBAM-entiteit.

Een ander openstaand discussiepunt is de reikwijdte van de CBAM vanaf de start. Het
EP wil dat organische chemicaliën, polymeren, plastics, waterstof, indirecte emissies
en een aantal downstream sectoren ook worden meegenomen vanaf het begin. De Commissie
heeft, met het oog op het vinden van een compromis, de mogelijkheid op tafel gelegd
om bepaalde precursoren van de vijf basissectoren die in ieder geval onder de CBAM
zullen vallen (staal/ijzer, cement, kunstmest, aluminium, elektriciteit) op te nemen.
Ook heeft de Commissie gekeken naar uitbreiding van de CBAM naar andere sectoren.

Naar aanleiding van de wens van het EP om de reikwijdte van de CBAM uit te breiden
naar meer sectoren en de motie van de leden Thijssen en Kröger over het onderzoeken
van de gevolgen van inclusie van de chemische sector in CBAM17 heeft het kabinet een onderzoek laten uitvoeren door onderzoeksbureau Trinomics over
de gevolgen van het verbreden van de reikwijdte van de CBAM. Het onderzoek ziet op
de uitbreiding van de CBAM naar chemicaliën, waaronder polymeren en plastics, en waterstof
en is behulpzaam bij de verdere specificering van het kabinetsstandpunt ten aanzien
van mogelijke uitbreiding van de reikwijdte van de CBAM. De kabinetsappreciatie van
het onderzoek van Trinomics is hieronder opgenomen. Ook de nadere specificering van
het kabinetsstandpunt wordt hieronder toegelicht en meegenomen in de laatste fase
van de triloogonderhandelingen. Het onderzoek van Trinomics is als bijlage met deze
brief meegezonden.

Ten aanzien van het kabinetsstandpunt en nadere specificering daarvan, blijft het
kabinet het van belang vinden om een stapsgewijze aanpak te hanteren en in eerste
instantie te starten met relatief simpele sectoren. Het kabinet kijkt hierbij naar
mogelijkheden om de CBAM versneld in te voeren op een verantwoorde manier. In dat
kader kan het kabinet positief zijn over de opname van bepaalde precursors van de vijf basissectoren die nu al in het voorstel zitten en met het oog op een
compromis met het EP ook een positieve grondhouding aannemen over de opname van waterstof
vanaf het begin. Voor wat betreft de chemische sector en downstream sectoren is het
kabinet op dit moment nog geen voorstander van het opnemen onder CBAM, in verband
met risico’s op downstream koolstoflekkage en databeperkingen. Het kabinet vindt het
van cruciaal belang dat bij de verdere uitwerking van een mogelijke uitbreiding van
de reikwijdte van de CBAM rekening wordt gehouden met uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
voor de NEa en Douane.

CBAM – Uitbreiding naar precursors en waterstof

De precursors waar het hier om gaat zijn basisproducten/voorlopers die verder upstream worden gebruikt
voor de productie van de oorspronkelijke producten die onder de CBAM zullen gaan vallen.
Een aantal van deze precursors zorgt voor een significant aandeel van de embedded emissies van deze oorspronkelijke producten waardoor het zinvol is deze op te nemen
in de CBAM. Het gaat hierbij bijvoorbeeld over lime en clinkers, producten die ook
onder het ETS vallen en hoofdzakelijk worden gebruikt om staal, ijzer, cement en aluminium
te produceren.

Het onderbrengen van waterstof onder de CBAM zorgt volgens het onderzoek van Trinomics
niet voor directe koolstoflekkagerisico’s, mede omdat op dit moment nog nauwelijks
import van waterstof plaatsvindt, en de embedded emissies zijn relatief goed te berekenen. Aandachtspunten die Trinomics benoemt zijn
o.a. de indirecte koolstoflekkage en de administratieve lasten, alsook omzeilingsrisico’s
afhankelijk van de manier waarop waterstof zal worden geïmporteerd in de toekomst.

Het kabinet merkt op dat bij de verdere uitwerking van opname van deze sectoren in
de CBAM, oog zal zijn voor bovenstaande aandachtspunten en de uitvoerbaarheid en de
handhaafbaarheid voor de NEa en Douane. Op dit moment is er nog geen duidelijkheid
over de exacte gevolgen van een mogelijke uitbreiding naar andere sectoren voor de
uitvoering. Dit komt omdat nog niet wordt gesproken over goederencodes en handhavingsdetails.
Er zal zodra meer duidelijk is, een nadere analyse worden gedaan.

CBAM – Uitbreiding naar chemicaliën en downstreamproducten

Het kabinet is geen voorstander van het op dit moment meenemen van organische chemicaliën
en polymeren/plastics en andere downstreamsectoren in de reikwijdte van de CBAM. Dit
vanwege risico’s op downstream koolstoflekkage, grote beperkingen ten aanzien van
het vaststellen van de embedded emissies, risico’s op omzeiling en problemen t.a.v. uitvoerbaarheid. Veel van de
data hierover wordt pas aan het eind van de transitieperiode beschikbaar. Het kabinet
acht het daarom van belang om de evaluatie die de Commissie gedurende de transitieperiode
zal uitvoeren af te wachten en downstreamproducten op dit moment niet op te nemen
in de CBAM.

Het onderzoek van Trinomics pleit ook voor het voorzichtig omgaan met het meenemen
van organische chemicaliën en polymeren/plastics. Hoewel uit het onderzoek van Trinomics
blijkt dat het opnemen van upstream-chemicaliën onder CBAM een overwegend positief
beeld laat zien over het verminderen van het risico op directe koolstoflekkage voor
Nederlandse producenten, gelden er risico’s op downstream koolstoflekkage, grote beperkingen
ten aanzien van het vaststellen van de embedded emissies van deze producten en grote risico’s op omzeiling door de vele incrementele
stappen in de waardeketen. Dit wordt ook bevestigd door de Commissie, die pleit voor
stapsgewijze invoering van de CBAM, zodat ervaring kan worden opgedaan en onderzoek
kan worden gedaan naar hoe de CBAM mogelijk op een later moment kan worden uitgebreid
naar organische chemicaliën en plastics. Het kabinet acht het daarom beter om eerst
de CBAM toe te passen op goederen uit de «simpelere» sectoren en om tegelijkertijd
de tijd te nemen om (gedurende de transitieperiode 2023–2025) uit te zoeken hoe de
CBAM ook voor de complexere waardeketens kan gaan gelden.

Deze aanpak wordt ook onderstreept door de Commissie voor de uitbreiding van de reikwijdte
van de CBAM naar downstreamproducten, waar het EP op inzet. De Commissie geeft aan
dat hoe verder in de keten, hoe moeilijker het wordt om de embedded emissies te berekenen.

Het is op dit moment nog niet duidelijk hoe het speelveld in de triloog er uiteindelijk
uit zal zien, maar een compromis waarin waterstof en precursors worden toegevoegd
vanaf de start, lijkt denkbaar. Over opname van chemie zijn veel lidstaten negatief.

Herziening van de Richtlijn energiebelastingen (ETD)

De herziening van de ETD stond als beleidsdebat op de agenda van de Ecofinraad van
6 december jl. ten behoeve van het verdere onderhandelingsproces over de herziening.
Doel was om politieke richting te krijgen op het spanningsveld tussen enerzijds de
klimaatambitie en anderzijds het rekening houden met de huidige situatie op de energiemarkt
en verschillen tussen lidstaten in welvaartsniveau, energiesysteem en geografische
situatie. Nederland is conform het BNC-fiche18 voorstander van een klimaatambitieuze herziening van de ETD en streeft naar hogere
minimumtarieven en minder vrijstellingen, waarbij oog is voor het internationale gelijke
speelveld. Nederland heeft verder begrip voor de verschillen tussen lidstaten en de
uitdagingen waar de huidige situatie op de energiemarkt ons voor stelt. Nederland
blijft het echter van belang vinden om de klimaatdoelen niet uit het oog te verliezen,
te meer omdat een snelle energietransitie ook juist kan helpen om de energieafhankelijkheid
te verkleinen. Voor verdere informatie over het verloop van het beleidsdebat wordt
verwezen naar het Ecofinverslag dat nog zal volgen.