Brief regering : Versterking van de publiek-private samenwerking voor internationaal ondernemen

Nr. 46
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 oktober 2022

Met deze brief informeer ik u, mede namens de Minister van Economische Zaken en Klimaat,
over de versterking van de publiek-privaat samenwerking (PPS) op het terrein van internationale
innovatie- en handelsbevordering. Deze brief is de beleidsreactie op de uitkomsten
van het bijgevoegde evaluatierapport van de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie
(IOB). Het evaluatierapport is specifiek gericht op het functioneren van de uitvoeringsorganisaties
NLinBusiness (NLiB), NLWorks en Trade and Innovate NL (TINL), waarvan de huidige subsidie
en opdrachtverstrekking afloopt.1 Ook wordt met deze brief invulling gegeven aan de motie van het lid Amhaouch c.s.2

Transities en het lange termijn verdienvermogen

Nederland staat voor grote uitdagingen op maatschappelijk, ecologisch en macro-economisch
gebied. Recente crises – met name de COVID-19 pandemie en de oorlog in Oekraïne –
hebben zowel onze sterke internationale verwevenheid als de nodige strategische afhankelijkheden
blootgelegd. De urgentie en de gevolgen van de klimaatcrisis zijn in toenemende mate
voelbaar en geopolitieke verhoudingen staan meer en meer op scherp. Het kabinet staat
voor de uitdaging binnen deze complexe internationale context het concurrentievermogen
van Nederland te versterken en tegelijkertijd grote maatschappelijke vraagstukken
op te lossen.

Toegang tot internationale afzetmarkten, internationale samenwerkingsverbanden en
kennis zijn cruciaal voor ons verdienvermogen. Partnerschappen met buitenlandse bedrijven,
overheden en kennisinstellingen kunnen het Nederlands verdienvermogen versterken en
bijdragen aan de transities van duurzaamheid en digitalisering. Want een concurrerende
en innovatieve economie is de beste garantie voor een weerbare economie. De Ministeries
van Buitenlandse Zaken (BZ) en Economische Zaken en Klimaat (EZK) slaan de handen
ineen om de samenhang tussen nationale sterktes en internationale kansen en uitdagingen
te versterken.3 We zetten ons met onze private partners in voor een versterking van onze samenwerking
door focus op prioriteitsmarkten en een versterkte regierol vanuit de overheid op
de noodzakelijke transities en een duurzaam toekomstig verdienvermogen.

Meer impact door publiek-private samenwerking

In internationale context zijn we trots op het feit dat in Nederland op unieke wijze
tussen private partijen, overheden en kennisinstellingen wordt samengewerkt aan gezamenlijke
economische doelen. Sinds 2017 hebben we, in navolging van het rapport van de commissie
Buijink, samen een aantal belangrijke stappen gezet in de richting van een gemeenschappelijke
aanpak, ecosysteem en branding.4 Samen met onze private partners is met succes ingezet op het versterken van de dienstverlening
wereldwijd. Nederland wordt internationaal meer herkenbaar op de kaart gezet met NLBranding.
Op internationale evenementen als start- en scale-up events, tijdens (virtuele) missies
en deelname aan strategische beurzen valt Nederland positief op met de NLBranding.
Met onze private partners werken we aan de ontwikkeling van strategische meerjarige
programma’s, waarmee een impuls wordt gegeven aan internationalisering van ons bedrijfsleven
door het faciliteren van een groep bedrijven bij het betreden van nieuwe markten in
een kansrijke sector.5 Met de oprichting van Invest International hebben ondernemers ook betere toegang
tot financiering.

Deze samenwerking tussen het bedrijfsleven, overheidsinstellingen en kennisinstellingen
heeft ons veel goeds gebracht. Daarom willen wij de inzet op collectieve marktbewerking
op prioritaire markten verder ontwikkelen met onze private partners, in nauwe samenwerking
met de regio’s, mainports, het postennetwerk in het buitenland, brancheverenigingen,
topsectoren en andere vakdepartementen.

Tegelijkertijd ziet de wereld om ons heen er vijf jaar later anders uit. De urgente
noodzaak om een verduurzamings- en digitaliseringstransitie te realiseren, onze economische
weerbaarheid te waarborgen en tegelijkertijd ons verdienvermogen te versterken zijn
uitdagingen van deze tijd. Deze uitdagingen vereisen een bijgestuurde koers en versterkte
inzet van publiek-private samenwerking.

In 2017 is EUR 10 mln. beschikbaar gesteld voor de oprichting van drie uitvoeringsorganisaties
om handen en voeten te geven aan de publiek-private samenwerking: NL NLiB, NLWorks
en TINL. EUR 1 mln. hiervan is jaarlijks structureel aan EZK beschikbaar gesteld voor
de uitvoering van het Global Stars-programma6. De resterende EUR 9 mln. is vrijgemaakt voor de drie uitvoeringsorganisaties. Op
basis van het beschikbaar stellen van de PPS-middelen is in afgelopen jaren beter
inzicht gekregen in wat werkt en wat niet. Voor de komende jaren voert het kabinet
noodzakelijke wijzigingen door, waarbij de bestaande middelen uiteraard beschikbaar
blijven voor internationaal ondernemen.

Aanbevelingen en conclusies IOB evaluatie

IOB heeft een evaluatie uitgevoerd naar het functioneren van de uitvoeringsorganisaties
NLiB, TINL en NLWorks voor de periode 2017–2022. Bijgevoegd evaluatierapport beschrijft
welke activiteiten door deze organisaties zijn uitgevoerd en beoordeelt in hoeverre
de doelstellingen van de drie uitvoeringsorganisaties zijn bereikt. IOB heeft de relevantie
en additionaliteit van de activiteiten van de drie PPS-uitvoeringsorganisaties in
kaart gebracht. Ook is het bereik van NLiB en TINL onderzocht.

Het kabinet verwelkomt de onafhankelijke visie van de IOB. De bevindingen valideren
de uitgangspunten van het beleid, zijn kritisch ten aanzien van de uitvoering van
bepaalde onderdelen, en bieden tegelijkertijd aanknopingspunten voor verbeteringen.
De evaluatie schetst een divers beeld, waarbij het belang van de samenwerking tussen
de overheid en het bedrijfsleven wordt bevestigd. Daarnaast worden bepaalde onderdelen
van de publiek- private samenwerking kritisch onder de loep gelegd. De kabinetsreactie
op de evaluatie bestaat uit drie delen: (a) strategie en aansturing, (b) focus in
het PPS beleid, en (c) organisatie-specifieke conclusies voor NLiB, NLWorks en TINL.

(a) Strategie en aansturing

Aanbeveling 1: Het Ministerie van Buitenlandse Zaken dient als eerste beleidsverantwoordelijke
en budgethouder meer verantwoordelijkheid te nemen bij het concreet formuleren van
uitvoerbaar PPS-beleid.

IOB constateert dat de strategische aansturing van het bredere ecosysteem, en de drie
uitvoeringsorganisaties in het bijzonder, door het Internationaal Strategisch Overleg
(ISO NL) zeer beperkt van de grond is gekomen. IOB concludeert ook dat bij de oprichting
van de drie uitvoeringsorganisaties de organisatiedoelstellingen en verantwoordelijkheden
nog verdere uitwerking behoefden. Hierdoor zijn takenpakketten gaandeweg ingevuld
en doelstellingen tussentijds aangepast. De rolverdeling die uiteindelijk tot stand
is gekomen heeft op bepaalde vlakken geleid tot suboptimale slagkracht.

Op basis van het huidige evaluatierapport is besloten het brede ISO NL niet te continueren.
De inzet is voortaan halfjaarlijks strategisch overleg op ministerieel niveau te organiseren
tussen EZK, BZ en private partners, op basis van de actualiteit en concrete vraagstukken.
Aan de hand van de agenda kan gericht een selecte groep genodigden worden toegevoegd
zoals andere vakdepartementen, brancheverenigingen, bedrijven, topsectoren en universiteiten.

Voor het bewaken van het strategische, integrale overzicht van de publiek-private
samenwerking voor internationaal ondernemen en innovatiesamenwerking voorzien wij
een publiek-privaat regieteam met een publiek-privaat secretariaat. Het regieteam
is verantwoordelijk voor de ontwikkeling van roadmaps op markten en thema’s op basis van de unieke kwaliteiten van het Nederlands bedrijfsleven.
Dit regieteam, waarin BZ, EZK, VNO-NCW zitting hebben, ziet ook toe op de aansluiting
tussen de strategie en de uitvoering. Concreet betekent dit dat het regieteam adviseert
over de inzet van middelen voor de uitvoering van collectieve marktbewerkingsactiviteiten.

In dit kader is het van belang een onderscheid te maken tussen generiek en specifiek
handelsbeleid. Het generieke handelsbeleid richt zich op de basisondersteuning van
ondernemers, in het bijzonder het MKB, en een breed scala aan inzetbare instrumenten
van RVO, Invest International en Atradius. Het specifieke handelsbeleid sluit aan
op het innovatie-, topsectoren- en industriebeleid en richt zich met name op strategische,
collectieve, meerjarige marktbewerking van groepen bedrijven op prioritaire markten.
De inzet van het regieteam richt zich nadrukkelijk op het specifieke handelsbeleid.

Opdrachten aan de uitvoerders van ons beleid zullen door het regieteam strategisch
worden afgestemd en helder afgebakend. Het regieteam bereidt de agenda voor van het
halfjaarlijks ministerieel overleg. Ook de aansturing op hoofdlijnen van NLWorks zal
onder de verantwoordelijkheid van het regieteam vallen. Het beoogde budget en het
precieze mandaat van dit regieteam is in de komende maanden nader te bepalen.

Aanbeveling 2: Draag zorg voor verbeterde monitoring waardoor er meer inzicht is in
het bereik van de organisaties en activiteiten daarop aangepast kunnen worden.

Uit de evaluatie is gebleken dat de registratie van klantcontact onvoldoende is geweest,
waardoor de monitoring en data-gedreven sturing een uitdaging is. Goede registratie
vormt daarvan de basis. BZ gaat met de partners in gesprek voor het maken van heldere
afspraken over de mogelijkheden van datadeling tussen publieke en private partijen,
zodat onze dienstverlening, in het bijzonder aan het MKB, op basis van deze inzichten
kan worden geoptimaliseerd.

Aanbeveling 3: Neem de beperkte sturingsmogelijkheden in acht wanneer de te bereiken
doelgroep van beleid wordt geïdentificeerd.

De IOB evaluatie concludeert dat de overgrote meerderheid van bedrijven die bereikt
worden door NLiB en TINL al goed zijn aangesloten op het publieke instrumentarium.
Ook blijkt een derde van deze partijen al actief op groeimarkten. Het kabinet ziet
de toegevoegde waarde van generieke, toegankelijke dienstverlening voor alle ondernemers.
Het instrumentarium ondersteunt deze ondernemers verder te groeien. Tegelijkertijd
ondersteunt het kabinet in het bijzonder het MKB, start- en scale-ups, en vrouwelijke
ondernemers.7 Naast generieke instrumenten blijven wij op maat gemaakte programma’s ontwikkelen
voor deze doelgroepen.

Aanbeveling 4: In toekomstig beleid moet het begrip additionaliteit opnieuw en duidelijker
gedefinieerd worden zodat de afweging tussen publiek en privaat beter gemaakt kan
worden.

Additionaliteit is de mate waarin activiteiten in een publiek-privaat samenwerkingsverband
onderscheidend en complementair zijn aan activiteiten die al door de markt of de overheid
worden uitgevoerd. Additionaliteit vraagt om een kritische blik om overlap en versnippering
in de dienstverlening te voorkomen. Publieke middelen op het terrein van handelsbevordering
en internationale innovatiesamenwerking zullen zo effectief mogelijk worden ingezet
ter ondersteuning van het organiserend vermogen van de private sector.

(b) Focus in het PPS beleid

Aanbeveling 5: Als publieke-private strategievorming wenselijk wordt geacht, dan zou
moeten worden overwogen om de markt thema-combinaties centraler te stellen en meer
te ondersteunen.

IOB adviseert de markt-thema combinaties centraler te stellen en een sterkere link
te leggen naar de regio’s, het EZK-beleid en private partijen, om breder gedragen
strategieën te ontwikkelen. Zoals in de BHOS nota aangekondigd richten we onze internationale
ambities op prioriteitsmarkten en op de transitievraagstukken. Binnen deze markten
wordt een extra publiek-private impuls gegeven aan publiek-privaat geselecteerde markt-themacombinaties.
De afgelopen jaren is hiervoor een nieuw instrument ontwikkeld.8 De komende maanden wordt onderzocht hoe wij de effectiviteit en focus van strategische
meerjarige marktbewerking kunnen verbeteren, hoe de private partners hierin een stevigere
rol kunnen innemen, en of verdere uitbreiding wenselijk is.

Aanbeveling 6: Overweeg het Topsectorenbeleid van EZK centraler te stellen in de strategievorming
binnen het ecosysteem (zie onder aanbeveling 7).

Aanbeveling 7: Als het wenselijk wordt geacht de Topsectoren centraler te stellen,
dan is aanvullende ondersteuning voor de Topsectoren noodzakelijk.

Om als Nederland de vruchten van internationale handel en innovatie te kunnen plukken
wordt een sterkere koppeling gemaakt tussen het Topsectoren-, innovatie- en handelsbeleid.
Recent is een pilotinitiatief in gang gezet voor de financiering van een aantal internationale
projecten, die vanuit de Topsectoren zijn aangedragen op basis van gezamenlijke beleidsprioriteiten.
Uit de evaluatie van deze pilot zal moeten blijken of een duidelijkere regierol en
sturing van EZK en BZ bij internationale projecten vanuit de Topsectoren breder kan
worden uitgerold.

Het internationaal organiserend vermogen aan private zijde is een voorwaarde voor
een duurzaam verdienvermogen in het buitenland. Collectieve private krachtenbundeling
vereist vaak extra ondersteuning vanuit de overheid. De IOB evaluatie constateert
dat de private krachtenbundeling via NLiB niet voldoende van de grond is gekomen.
Dit beeld wordt breed herkend door publieke en private partners. De noodzaak voor
krachtenbundeling bestaat niettemin zowel bij de Topsectoren, als bij brancheverenigingen
in verschillende sectoren. Om de private krachtenbundeling en positionering van het
Nederlandse bedrijfsleven significant te versterken, is besloten de betreffende financiering
via een directe route te gaan organiseren, zonder tussenkomst van NLiB.

In de praktijk betekent dit het gericht inzetten van middelen voor de internationalisering
van het georganiseerd bedrijfsleven op prioritaire markten langs de focusthema’s en
transities. Hierbij kan worden gedacht aan financiële ondersteuning van het georganiseerd
bedrijfsleven voor de ontwikkeling en uitvoering van een gezamenlijke roadmap. Of de ondersteuning van de private capaciteit voor de start van Innovatie- en Technologiepacten
met relevante partnerlanden.9 Voor het slagen van deze krachtenbundeling is nauwe samenwerking tussen de Topsectoren
en branches essentieel. Voor een koppeling tussen de strategische aansturing en de
operationalisering in de praktijk zal het regieteam, ondersteund door een klein secretariaat,
toezien op de inzet van middelen. Uiterlijk in het eerste kwartaal van 2022 wordt
deze inzet geoperationaliseerd, waarbij de ervaringen uit het pilotinitiatief worden
meegenomen.

(c) Organisatie-specifieke conclusies

NLinBusiness (NLiB)

De huidige taken van NLiB zijn langs drie lijnen onder te brengen: de private krachtenbundeling
(aanbeveling 7; reeds toegelicht); het digitale platform (aanbeveling 8); en ten slotte
de business hubs (aanbeveling 9).

Aanbeveling 8: Heroverweeg de doelstelling voor NLiB een eigen verdienmodel op te
zetten

NLiB heeft bij de verstrekking van haar subsidie de voorwaarde meegekregen een eigen
verdienmodel op te zetten, om na afloop van de subsidieperiode zelfstandig te kunnen
voortbestaan. Hieraan is onder meer uitvoering gegeven door private aanbieders op
het digitale platform en de business hubs een gebruikersbijdrage te vragen. De inkomsten
blijven echter van geringe omvang, waardoor de opbouw van het eigen verdienmodel in
beperkte mate van de grond is gekomen. Het valt niet te verwachten dat NLiB in staat
zal zijn om voldoende middelen te genereren om eind 2023 zonder subsidie op eigen
benen te staan.

Uit de IOB-evaluatie blijkt dat de private krachtenbundeling door NLiB onvoldoende
van de grond is gekomen. De additionaliteit van de ontplooide activiteiten, de meerwaarde
van NLiB ten aanzien van de hubs en het bereik van het digitale platform van NLiB
zijn beperkt gebleven. NLiB heeft beperkt kunnen bijdragen aan het verminderen van
de versnippering van de (digitale) dienstverlening. De kritische uitkomsten voor de
drie taken, in combinatie met het niet behaalde vereiste verdienmodel, geven aanleiding
tot het besluit de subsidie aan NLiB na 2023 niet voort te zetten.

Aanpak van de versnippering van het digitale informatielandschap blijft van belang.
Onderdeel daarvan is dat de private digitale dienstverlening aan ondernemers verder
wordt ontwikkeld. Daarbij staat voorop dat de investering, die afgelopen jaren via
NLiB in de kennis m.b.t. een digitaal platform is gedaan, goed wordt geborgd. Teneinde
kapitaalvernietiging te voorkomen, is het Ministerie van Buitenlandse Zaken bereid
om (na afloop van de subsidie aan NLiB eind 2023) voor een periode van maximaal 4 jaar
(met een tussentijdse evaluatie na 2 jaar), middelen beschikbaar te stellen voor een
subsidie om het digitale platform bij VNO/NCW te borgen. In overleg met VNO-NCW zal
worden bezien hoe dit zal worden geeffectueerd, waarbij het uitgangspunt is dat een
stabiele overgang vanuit NLiB gaat plaatsvinden om kapitaalvernietiging tegen te gaan.
Of en hoe na de vierjaarsperiode publieke financiering noodzakelijk blijft, zal tijdig
voor aflopen van die periode worden bezien. Daarnaast wordt, in reactie op het advies
van het Comité voor Ondernemerschap10, ook aangesloten op het adviestraject van EZK, waarbij de publieke, digitale dienstverlening
in kaart wordt gebracht.

Aanbeveling 9: Neem als BZ een eenduidige positie in ten aanzien van de wenselijkheid
van de NL Business Hubs en formuleer explicieter onder welke voorwaarden een NL Business
Hub bestaansrecht heeft alvorens over te gaan tot opening ervan.

De IOB-evaluatie concludeert dat de bilaterale handelskamers (waarvan bepaalde door
NLiB geaccrediteerd zijn als business hub) meerwaarde kunnen bieden ten opzichte van
het postennetwerk door het feit dat zij specifieker dan de posten kunnen doorverwijzen
naar commerciële partijen en de ondernemer van bredere netwerken en diensten kan voorzien.
Wij zien dat de inzet van bilaterale handelskamers overwegend goed verloopt en, wanneer
er duidelijke afspraken worden gemaakt, de private en publieke dienstverlening op
dit vlak complementair en versterkend kan werken. Indien er een duidelijke marktbehoefte
is, verwelkomen wij de opzet van (nieuwe) bilaterale handelskamers. BZ ontwikkelt
de komende maanden een richtlijn om deze samenwerkingsvorm te stroomlijnen, met afspraken
over doorverwijzing.

NLiB heeft in afgelopen jaren bijgedragen aan een verdere professionaliseringsslag
onder de aangesloten hubs. Dit heeft in het bijzonder impact gehad op de bilaterale
handelskamers die nog in ontwikkeling zijn. Tegelijkertijd zien we dat het overgrote
deel van deze handelskamers, voorafgaand aan de accreditatie door NLiB, reeds bestond
en in het bezit was van een eigen verdienmodel. De toegevoegde waarde van de ondersteuning
door NLiB was beperkt en zat vooral in het faciliteren van kennisuitwisseling tussen
de hubs. Wij onderzoeken de vormgeving en financiering van een kleine, private thuisbasis
voor de bilaterale handelskamers en bij welke bestaande organisatie dit ondergebracht
zou kunnen worden. De beperkte financiële ondersteuning die beschikbaar was voor hubs
zelf wordt afgebouwd.

NLWorks

NLWorks is opgericht om bedrijven en kennisinstellingen te helpen bij de totstandkoming
van grote internationale, complexe projecten. Het evaluatierapport concludeert dat
de meerwaarde van NLWorks vooral zit in het structureren en monitoren van de voortgang
van projecten. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat de additionaliteit vooralsnog
beperkt is. Kanttekening hierbij is dat bewust is gekozen geen inhoudelijke expertise
en kennis binnen NLWorks op te bouwen. Dit ligt logischerwijs bij de consortiapartners
zelf. De neutrale procesmanagement-rol die NLWorks vervult, wordt door partijen gewaardeerd.
Ook onze ministeries zien meerwaarde in deze rol. Bij de toekomstige opdracht aan
NLWorks zal de focus liggen op programma’s die zich richten op de transitievraagstukken
en meerjarige strategieën.

Partijen die de voorfase van projectontwikkeling hebben doorlopen, kunnen door NLWorks
niet altijd aan financiering worden geholpen. Hier komt onder meer Invest Internationaal
in beeld. Invest International richt zich met name op het financieringstraject dat
volgt op business development en consortiavorming. Er kan meerwaarde bestaan in het aanbieden van een totaaloplossing
aan partijen: van het structuren van ideeën en concretiseren van businessplannen,
via het aantrekken van benodigde financiering om deze plannen te realiseren, tot en
met procesmanagement van de eigenlijke uitvoering. Nader onderzoek door een externe
partij is noodzakelijk om te bezien hoe NLWorks nauwer kan samenwerken met Invest
International en de RVO.

Trade and Innovate NL (TINL)

De leden van het TINL-netwerk (het door RVO gecoördineerd netwerk van de regionale
ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s) en de mainports) stemmen de publieke inzet op
buitenlandse markten op elkaar af. Die krachtenbundeling verloopt goed, is de afgelopen
jaren versterkt doordat deze nationaal dekkend is geworden en wordt door de IOB positief
beoordeeld. Uit de evaluatie blijkt ook dat de bundeling van bovenregionale activiteiten
zorgt voor kruisbestuiving van kennis en expertise. Verder wordt het Trade Relations
Programma (TRP), dat door de TINL-leden wordt uitgevoerd, door ondernemers positief
gewaardeerd.11 Met gerichte, individuele gesprekken met bedrijven in de regio faciliteren de ROM’s
en mainports bedrijven bij het zetten van stappen in het buitenland.

Het TRP heeft baat bij structurele financiering om de facilitering van het mkb bij
hun internationale ambities te kunnen blijven realiseren. Dit wordt ook onderschreven
in het recent verschenen evaluatierapport over het functioneren van de ROM’s en in
de amendement van de leden Amhaouch en Weverling (Kamerstuk 35 300 XVII, nr. 19)12. Gelet op de overwegend positieve uitkomsten van de IOB-evaluatie wordt het TINL-secretariaat,
als vast onderdeel van de RVO-organisatie, gecontinueerd. Daarnaast wordt ook de financiering
van het TRP voor de komende jaren voortgezet. Beoogd wordt daarbij de benodigde capaciteit
voor de gesprekken van het TRP doelgerichter in te inzetten. Ook wordt onderzocht
hoe de outbound internationalisering (de ontwikkeling van NL bedrijven in het buitenland) van de
ROM’s structureel kan worden versterkt en beter kan aansluiten op het nationale innovatie-
en investeringsbeleid van EZK.

Conclusie

De IOB-evaluatie biedt een aantal lessen en de kans de publiek-private samenwerking
te versterken en bestaande middelen in te zetten voor meer impact. De focus van PPS
zal gericht zijn op de transities uit de BHOS nota, de Topsectoren en het lange termijn
verdienvermogen. Samen met onze private partners zetten we in op de kracht van Nederland
en de sectoren waar we goed in zijn13. Naar aanleiding van deze brief voeren wij in de komende tijd de aangekondigde wijzigingen
door in ons beleid. Over de voortgang van deze ingezette versterking van PPS wordt
u uiterlijk in het tweede kwartaal in 2023 geïnformeerd.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher