Brief regering : Nederlandse inzet op veiligheid en rechtsorde in Oeganda

36 180
Doen waar Nederland goed in is – Strategie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Nr. 355
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 oktober 2022

Hierbij wil ik uw Kamer graag informeren over ontwikkelingen met betrekking tot de
Nederlandse inzet op veiligheid en rechtsorde in Oeganda.

Zoals benoemd in de beleidsnota «Doen waar Nederland goed in is» (Kamerstuk 36 180, nr. 1) blijft veiligheid en rechtsorde een belangrijk speerpunt binnen de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking
(OS). Oeganda is één van de partnerlanden waarmee Nederland een brede OS-relatie onderhoudt.
Dat brengt met zich mee dat de komende tijd richting zal worden gegeven aan de voortzetting
van de Nederlandse inzet op veiligheid en rechtsorde in Oeganda voor de komende jaren,
als onderdeel van de bredere OS-portfolio in dat land.

Mede met het oog op de belangstelling vanuit uw Kamer voor de politieke situatie in
Oeganda in het algemeen1 en voor de Nederlandse inzet op veiligheid en rechtsorde in Oeganda in het bijzonder2 wil ik middels deze brief uw Kamer informeren over recent genomen besluiten omtrent
de Nederlandse steun aan de Justice Law and Order-sector (hierna: «JLOS») in Oeganda
en over de stand van zaken met betrekking tot het Refugee Law project (RLP).

Achtergrond JLOS programma

Nederland onderhoudt sinds 1991 een ontwikkelingssamenwerkingsrelatie met Oeganda.
Binnen die samenwerkingsrelatie draagt Nederland al 20 jaar bij aan JLOS: het geheel
van 18 overheidsinstellingen op het terrein van rechtspraak, politie en gevangeniswezen.
Daarnaast ondersteunt Nederland binnen de inzet op veiligheid en rechtsorde maatschappelijke
organisaties. Dit is een bewuste inzet op twee sporen, waarbij zowel de «vraag» (vooral
maatschappelijk middenveld) als de «aanbod» (overheid) kant van de sector en toegang
tot recht wordt ondersteund. Nederland besloot ook bij te dragen aan de «aanbod» zijde,
vanwege het belang van een sector-brede aanpak en het coherente JLOS-programma van
de Oegandese overheid. De Nederlandse bijdrage, onderdeel van bredere donorsteun aan
JLOS (o.a. Europese Unie, Oostenrijk en VN-instellingen), leidde er mede toe dat er
meer capaciteit bij de JLOS-instellingen kwam om dit programma uit te voeren en de
beoogde resultaten te bereiken. Voor het vergroten van toegang tot recht is ondersteuning
van de publieke instanties noodzakelijk. Ook heeft de samenwerking met de overheid
ingangen geboden om zorgpunten op het vlak van mensenrechten, straffeloosheid, ruimte
voor maatschappelijke organisaties en corruptie op geëigend niveau te kunnen bespreken,
zoals Nederland en de EU hebben gedaan om zorgen op te brengen met betrekking tot
geweld rondom de verkiezingen.

Nederland is zich altijd bewust geweest van de (politieke) risico’s verbonden aan
deze samenwerking. Sinds 2015 heeft Nederland daarom de bijdrage aan JLOS nadrukkelijk
geoormerkt voor het wegwerken van achterstanden in rechtszaken (case backlog), het faciliteren van rechtszaken over seksueel en gender-gerelateerd geweld (SGBV),
kinderrechten, vluchtelingenrecht, transitional justice en commercial justice. Naast JLOS steunt Nederland het Democratic Governance Facility (DGF), gericht op ondersteuning van maatschappelijke en publieke organisaties o.a.
op mensenrechten, democratisering, goed bestuur en toegang tot recht. Ook ondersteunt
Nederland organisaties die zich inzetten voor bescherming van mensenrechtenverdedigers,
toegang tot recht voor vrouwen, en (politieke) participatie van vrouwen en jongeren.

Behaalde resultaten JLOS-programma

De gecoördineerde aanpak van 18 JLOS-instellingen heeft tot verbetering geleid van
dienstverlening aan de bevolking en heeft de nodige resultaten behaald om toegang
tot recht te faciliteren. De volgende resultaten3 zijn bereikt in de periode 2017–2021 met Nederlandse steun:

Toegang tot recht:

− In 2021 hebben 352.000 mensen toegang tot rechtspraak verkregen, een significante
toename ten opzichte van 193.000 in 2018. De rechtspositie van kwetsbare groepen,
zoals vrouwen en vluchtelingen, is hierdoor nadrukkelijk verbeterd. Dit heeft ook
als gevolg een directe afname van conflicten die voortduren met alle gevolgen van
dien waaronder fysiek geweld. Dit is o.a. bereikt door een toename van JLOS-servicepunten
(zie hieronder) en capaciteitsopbouw van deze.

− In 2021 had 80% van de bevolking toegang tot JLOS-servicepunten (centra waar politie,
openbaar aanklagers en rechtbanken samenkomen en beschikbaar zijn voor publiek), ten
opzichte van 61,5% in 2017. Hierdoor hebben mensen nu sneller en makkelijker toegang
en kunnen meer zaken worden afgehandeld.

Tegengaan en bestrijden van seksueel en gender-gerelateerd geweld:

− Het aantal veroordelingen in zaken omtrent seksueel en gender gerelateerd geweld is
toegenomen van 30% in 2016 tot 61.3% in 2021, door effectievere bewijsvergaring en
doorbreken van vooroordelen. De snellere afhandeling draagt bij aan de effectiviteit
van de rechtsgang en betere waarborging van de rechten van slachtoffers.

− Door het organiseren van speciale sessies voor SGBV-zaken, training van betrokkenen
op dit terrein (politie, openbaar ministerie, rechtbanken, dorpsraad) en de beschikbaarheid
van forensische onderzoekkits is de gemiddelde duur van het afwikkelen van SGBV zaken
afgenomen van 1.108 dagen in 2016 tot 697 dagen in 2021.

Verminderen van achterstanden van rechtszaken (case backlog):

− De achterstand in het afhandelen van rechtszaken is significant verminderd. Van 2017
tot 2021 zijn 38.272 achterstallige rechtszaken weggewerkt, waardoor mensen hun recht
hebben gekregen en de gemiddelde duur van mensen die in de gevangenis in voorlopige
hechtenis verblijven verminderd is.

− Vier van de negen geautomatiseerde rechtbanken en zes van de negen geautomatiseerde
gevangenissen zijn geautomatiseerd met Nederlandse steun en kunnen nu rechtszaken
sneller afhandelen, door transcriptie en geautomatiseerde opvraag van rechtbankdocumenten.
Daarnaast hoeven verdachten ook niet meer altijd overgebracht te worden uit gevangenissen
dankzij virtuele hoorzitting.

− Rechtsbescherming voor vluchtelingen en relatie met gastgemeenschappen:

− In alle vluchtelingenkampen zijn nu mobile courts werkzaam (in totaal veertien) die de vluchtelingen en lokale gemeenschappen toegang
tot recht verlenen. In 2014 was slechts één mobile court operationeel. Dit heeft bijgedragen aan de betere verstandhouding en harmonie tussen
vluchtelingen en gastgemeenschappen, onder andere door mediation en kennis over mensenrechten te verbeteren.

Commercieel recht:

− Verbeteringen in het commercieel recht zijn cruciaal om het investeringsklimaat in
Oeganda verder te versterken. Onder JLOS is de gemiddelde tijd die het kost om een
bedrijf te registreren van twee dagen in 2016 afgenomen tot minder dan drie uur in
2021. De «ease of doing business index» is verbeterd van 57.7 punten in 20164 naar 60 punten in 20205. Dit helpt om investeerders aan te trekken naar Uganda.

− Dankzij steun aan de Uganda Registration Services Bureau bij het opzetten van «Chattels Registry» (register voor bezit/roerend goed) hebben nu meer vrouwen en mensen met een laag
inkomen toegang gekregen tot leningen van microfinancieringsbedrijven, doordat er
minder strenge eisen worden gesteld aan onderpand.

Recente gebeurtenissen

Hoewel er belangrijke voortgang is gemaakt door de JLOS-instellingen blijft de sector
kampen met serieuze uitdagingen (zoals trage afhandeling van rechtszaken, corruptie,
toegang tot recht voor kwetsbare groepen), waardoor ondersteuning nodig blijft om
de toegang tot recht voor Oegandese burgers verder te verbeteren. De laatste overeenkomst
met de JLOS-sector, met een Nederlandse bijdrage van EUR 17 miljoen, liep van 2017
tot de zomer van 2021. Nederland heeft op dit moment geen actieve overeenkomst met
de Oegandese overheid voor steun aan JLOS.

De afgelopen jaren is er binnen uw Kamer terecht de nodige aandacht geweest voor de
Nederlandse steun aan de Oegandese justitiesector, ingegeven door de verslechterende
mensenrechtensituatie – o.a. geïllustreerd door het buitensporige geweld door politie
en veiligheidsdiensten van november 2020 waarbij ten minste 54 doden vielen – en de
inperking van maatschappelijke en politieke ruimte in het algemeen, en ook door de
berichtgeving over de inzet van door Nederland gedoneerde politieauto’s6.

Het kabinet heeft uw Kamer bij verschillende gelegenheden7 geïnformeerd over de Nederlandse zorgen over die ontwikkelingen en de manieren waarop
Nederland, al dan niet met gelijkgezinde partners, zich heeft ingespannen om de mensenrechtensituatie
en de ruimte voor het maatschappelijk middenveld te bevorderen en de misstanden te
bespreken met de autoriteiten.

Naar aanleiding van de geweldsincidenten in aanloop naar de verkiezingen in november
2020 en de inzet van door Nederland gedoneerde politieauto’s (vanuit het Refugee Law Project (RLP)) heeft het kabinet in februari 2021 het besluit genomen om de betalingen aan
JLOS voorlopig aan te houden en activiteiten onder het RLP on hold te zetten. Voor
JLOS betrof dit een reguliere (halfjaarlijkse) betaling van EUR 2,4 miljoen en de
slotbetaling van EUR 850.000. In reactie op het gezamenlijk aandringen van Nederland
met andere donoren, zoals de Europese Unie (EU), het Verenigd Koninkrijk (VK) en de
Verenigde Staten (VS), hebben de Oegandese autoriteiten een specifieke rapportage
gedeeld over het handelen van de veiligheidsdiensten.

In maart 2021 heeft het kabinet besloten om de activiteiten van RLP te hervatten,
met uitzondering van activiteiten met de politie. Voor hervatting werd gekozen vanwege
het belang van de steun voor de doelgroepen (vluchtelingen en gastgemeenschappen)
en de goede behaalde resultaten. Uw Kamer is vervolgens op 7 april 2021 geïnformeerd
over deze besluiten in de beantwoording van Kamervragen van het lid Kuik (CDA) over
de situatie in Oeganda.

In juli 2021 is er besloten de betaling van EUR 2,4 miljoen aan JLOS uit te voeren
omdat deze reeds uitgevoerde activiteiten betrof die volgens de gemaakte afspraken
moesten worden gefinancierd. De slotbetaling van EUR 850.000 bleef echter aangehouden
totdat Nederland duidelijkheid zou hebben welke stappen de Oegandese overheid zou
hebben gezet op het vlak van accountability ten aanzien van het politiegeweld rondom
de verkiezingen. Op 22 maart 2022, met de beantwoording van Kamervragen van lid Sjoerdsma
(D66) en lid Simons (Bij1) over de mensenrechtensituatie in Oeganda, is de Kamer geïnformeerd
over ontwikkelingen in Oeganda en rond JLOS. Het kabinet heeft destijds geen melding
gemaakt van de gedane betaling van EUR 2,4 miljoen, omdat de verwachting was dat het
besluit over de slotbetaling binnen enkele maanden zou volgen, waarna de Kamer dan
in één keer zou worden geïnformeerd over de gehele afronding van de afgelopen samenwerking
met JLOS, de evaluatie8 van de Nederlandse ondersteuning van JLOS tot dusver, en eventuele toekomstige ondersteuning
van JLOS.

Ik hecht er in dit verband aan om te benoemen dat het kabinet er alles aan doet om
risico’s te minimaliseren en altijd probeert te voorkomen dat Nederlandse steun voor
verkeerde doeleinden wordt ingezet. Tegelijkertijd is het kabinet van mening – zoals
uiteengezet in de nota «Doen waar Nederland goed in is» – dat het aanvaarden en managen van sommige risico’s onvermijdelijk is om resultaten te bereiken, zeker in fragiele
ontwikkelingslanden of landen met zwak bestuur. Het kabinet accepteert dat het niet
mogelijk is om volledig risicoloos te werken, maar streeft er natuurlijk wel naar
om geen onnodige risico’s te nemen. Om deze risico’s te minimaliseren maakt Nederland
bij aanvang van activiteiten, tijdens het identificatie- en beoordelingstraject, een
zorgvuldige risico-inschatting en stelt passende mitigerende maatregelen op. Nederland
werkt in dergelijke landen adaptief, met inzet gericht op de lange termijn, met uitgebreide due diligence vooraf en actieve monitoring, evaluatie, en zo nodig aanpassing van programma’s tijdens
de uitvoering.

Slotbetaling aan JLOS

Ik heb in september 2022 besloten om de slotbetaling van € 850.000 niet uit te voeren
omdat op basis van de mij beschikbare informatie de Oegandese overheid onvoldoende
stappen heeft gezet op het vlak van accountability ten aanzien van het politiegeweld rond de verkiezingen. Dit was als voorwaarde gecommuniceerd
in de zomer van 2021 naar de JLOS autoriteiten voor het doen van de slotbetaling.
Het besluit om de slotbetaling van € 850.000 niet over te maken is daarom bedoeld
als signaal richting de overheid dat verdere stappen nodig zijn t.a.v. accountability
en dat Nederland bereid is om maatregelen te nemen als de situatie daarom vraagt.

Toekomstige Nederlandse steun aan JLOS

Ik heb in september 2022 besloten om de Nederlandse steun aan JLOS wel voort te zetten,
met heel duidelijke verdere oormerking op thema’s die aansluiten bij Nederlandse prioriteiten
in Oeganda, zoals SGBV, commercieel recht en recht voor vluchtelingen, waarbij Nederland
de autoriteiten blijft aansporen om voortgang t.a.v. accountability te tonen. Bovendien
zal de steun die de politie daarbij onder strikte voorwaarden ontvangt erg beperkt
zijn (waarbij hardware zoals auto’s in ieder geval is uitgesloten) en alleen waar
nodig voor het behalen van vooruitgang op de bovenstaande thema’s, zoals training
op het gebied van SGBV en het verbeteren van formulieren voor het doen van aangifte.
De steun zal ook onderhevig zijn aan additionele monitoring, en er zal gebruik gemaakt
worden van results based financing.

Dit besluit is ook mede gebaseerd op de hierboven al genoemde onafhankelijke eindevaluatie
van JLOS, die relevante bevindingen bevat die richting geven aan de invulling van
een toekomstige samenwerking. De evaluatie wijst aan dat de noden binnen JLOS hoog
blijven. Er zijn er nog veel achterstanden en noden in de justitiesector die geadresseerd
moeten worden. Zo is SGBV in de afgelopen jaren toegenomen, zeker tijdens de COVID-19
lockdowns, en is het van groot belang deze zaken via het recht te kunnen oplossen.

Lokale partners vanuit het Oegandese maatschappelijk middenveld, zoals Nicholas Opiyo,
Oegandese mensenrechtenadvocaat en winnaar van de Mensenrechtentulp in 2021, hebben
aangegeven dat Nederland betrokken moet blijven om de hervormingen binnen de veiligheid
en rechtsorde sector te ondersteunen door middel van voortzetting van steun aan JLOS.
Zij benadrukken dat de Nederlandse steun noodzakelijk is voor het versterken van toegang
tot recht voor veel Oegandezen, dat juist thema’s als SGBV anders onderbelicht zullen
blijven, en dat stopzetten van de steun ertoe zou kunnen leiden dat geboekte vooruitgang
verloren gaat. Ik onderschrijf de visie van lokale partners op het belang van de Nederlandse
inzet op JLOS.

Ook om geopolitieke redenen benadruk ik het belang om betrokken te blijven. Voor veel
van de uitdagingen waar Nederland en de EU zich mee geconfronteerd zien, is versterkte
samenwerking met Afrikaanse partners essentieel. Met de toegenomen geopolitieke activiteit
van landen als China en Rusland op het Afrikaanse continent is het ook van belang
met Afrikaanse overheden en maatschappelijk middenveld te blijven samenwerken bij
het versterken van democratie, mensenrechten, ruimte voor het maatschappelijke middenveld
en rechtsorde.

Hiermee kan Nederland niet garanderen dat toekomstige geweldsincidenten door de politie
en veiligheidsdiensten zich weer opnieuw zullen voordoen. Wel zal de Nederlandse inzet,
tezamen met die van andere gelijkgezinde donoren bijdragen aan een verhoogde druk
op de Oegandese autoriteiten om te handelen in lijn met mensenrechten.

Refugee Law Project

Met betrekking tot RLP, gericht op de bescherming en het welzijn van Zuid-Sudanese
vluchtelingen en hun gastgemeenschappen in Noord-Oeganda, zijn alle activiteiten behalve
samenwerking met de politie hervat in maart 2021. Ik heb op 7 februari 2022 besloten
dat de samenwerking met de politie en alle activiteiten daaronder niet worden hervat.
Het vrijgekomen budget wordt besteed aan de andere componenten van het project. Het
project loopt tot 30 april 2023 en er wordt momenteel gekeken naar een eventuele vervolgfase.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher