Brief regering : Uitkomsten reflectieonderzoek totstandkoming van de Wet inburgering 2021

35 483
Regels over inburgering in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering 20..)

Nr. 377
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 oktober 2022

Inleiding

Gezien de maatschappelijke opgaven waarvoor ik tijdens deze kabinetsperiode verantwoordelijk
ben, vind ik het belangrijk om te reflecteren op en leren van eerdere vergelijkbare
trajecten. In dat kader bied ik uw Kamer met deze brief de rapportage «Reflectieonderzoek;
Totstandkoming van de Wet inburgering 2021» van het bureau RadarAdvies aan.

In deze rapportage wordt antwoord gegeven op de volgende vraag: Wat heeft bevorderend gewerkt gedurende het hele proces van de totstandkoming van
de Wet inburgering, de lagere regelgeving en de voorbereiding op de uitvoering? En
wat kan hiervan geleerd worden ten aanzien van andere wetstrajecten en de samenwerking
binnen het inburgeringsstelsel? Het rapport bevat waardevolle aanbevelingen voor wetstrajecten rond omvangrijke stelselwijzigingen,
die ik zal meenemen in vergelijkbare wetstrajecten. Niet alleen te gebruiken binnen
het inburgeringsstelsel, maar juist ook breder op andere beleidsterreinen.

Het onderzoek van RadarAdvies heeft plaatsgevonden in het kader van het uitstel van
de inwerkingtreding van de Wet inburgering 2021 (Wi2021). Voordat deze wet op 1 januari
2022 in werking trad, is de inwerkingtreding ervan op drie momenten uitgesteld, telkens
met een half jaar1. Dit uitstel heeft tot teleurstelling geleid bij de stakeholders die bij deze stelstelwijziging
betrokken waren. Naar aanleiding van vragen en een motie van het lid Becker (VVD) hierover2, hebben mijn voorgangers toegezegd3 om – samen met de (uitvoerings)organisaties die bij de totstandkoming van de wet
waren betrokken – een reflectie te zullen uitvoeren naar de oorzaken hiervan, mede
bezien in het licht van de samenwerking en afstemming binnen de inburgeringsketen.

Deze motie en toezeggingen zijn aangegrepen om deze reflectie door een extern bureau
(RadarAdvies)uit te laten voeren. Daarbij is RadarAdvies niet alleen verzocht om,
conform de toezeggingen en de motie, inzicht te geven in het verloop van de totstandkoming
van de Wi2021 en de voorbereiding op de uitvoering van deze wet, maar ook om eventuele
leerpunten op te leveren die bruikbaar zijn voor de verdere samenwerking in de inburgeringsketen.
Een blijvende (goede) samenwerking tussen de verschillende partners in de inburgeringsketen
is immers noodzakelijk om het nieuwe inburgeringsstelsel te laten slagen. Daarnaast
is het ook een belangrijke randvoorwaarde voor het waarmaken van de ambitie om het
inburgeringsstelsel een lerend stelsel te laten zijn. Daarnaast is ook verzocht om
(zo mogelijk) lessen te trekken voor wetstrajecten in de toekomst, om deze lessen
waar mogelijk ook toe te kunnen passen bij stelselwijzigingen op andere beleidsterreinen.

Conclusies en aanbevelingen

De onderzoekers concluderen het volgende: «zowel de totstandkoming van de wet en lagere regelgeving als de voorbereiding op
de uitvoering zijn in een gecomprimeerd proces en onder hoge tijdsdruk tot stand gekomen. De motor achter deze stelselwijziging is de enorme urgentie die door vrijwel alle
betrokken partijen gedeeld werd om een nieuw en beter inburgeringsstelsel te ontwerpen,
verder gestimuleerd door de prioriteit die toenmalig minister Koolmees aan de veranderopgave
heeft gegeven en de grote mate van betrokkenheid die het Ministerie van SZW onder
stakeholders gedurende de veranderopgave georganiseerd heeft.» Er was sprake van een wisselwerking tussen deze drie processen (de wet, lagere regelgeving
en voorbereiding) die zowel positief als negatief heeft uitgepakt. Deze wisselwerking
heeft positief bijgedragen aan een tijdige voorbereiding in het veld en bood mogelijkheden
om lagere regelgeving op basis van de eerste ervaringen en inzichten te verrijken
en aan te scherpen. Tegelijkertijd was de uitwerking van de lagere regelgeving vertraagd,
onder andere doordat de prioriteit bij het wetsvoorstel was gelegd, waardoor andere
processen ook vertraging hebben opgelopen, zoals het aanpassen van informatiesystemen
in de inburgeringsketen.

Het tot drie keer uitstellen van de inwerkingtreding van de wet, waarbij vooral «politieke
tijd» van doorslaggevend belang lijkt te zijn geweest, en niet de benodigde «uitvoeringstijd»,
heeft geleid tot teleurstelling bij de stakeholders, zo stelt RadarAdvies. De keuze
is gemaakt een complexe stelselherziening door te voeren die in een zo kort mogelijke
tijd tot stand moest komen. Er is hoge druk op het proces gehouden zodat de urgentie
niet naar de achtergrond zou verdwijnen. Door deze druk is er telkens voor gekozen
de inwerkingtreding een half jaar, in plaats van een jaar, te verplaatsen. Het ministerie
had een realistischere planning kunnen hanteren, en onderlinge afhankelijkheden eerder
zichtbaar moeten maken.

RadarAdvies geeft (samengevat) de volgende aanbevelingen voor toekomstige vergelijkbare
stelselwijzigingen.

1. Geef de doelgroep een vaste en invloedrijke plek gedurende het proces van totstandkoming
van het nieuwe stelsel;

2. Betrek alle relevante stakeholders in een vroeg stadium zodat hun praktijkkennis meegenomen
wordt in het nieuwe stelsel;

3. Benut de kracht van een gedeeld gevoel van urgentie onder stakeholders en stel hier
zichtbaar vertrouwen in;

4. Neem betrokkenen mee in wat er concreet van hen verwacht wordt en koppel terug wat
er met hun input is gedaan;

5. Betrek uitvoeringsorganisaties aan de voorkant van het proces en neem signalen serieus
door waar nodig aanpassingen te maken aan wet en lagere regelgeving;

6. Investeer in het gezamenlijk belang maar schrik niet als stakeholders hun positie
weer innemen gedurende het samenwerkingsproces;

7. Maak zo vroeg mogelijk een planning die realistisch en haalbaar is met ruimte om elkaars
werkwijzen en ervaringen goed te leren kennen en elkaars belangen te begrijpen;

8. Maak onderlinge afhankelijkheden en afspraken over hoe je op elkaar kunt rekenen in
een vroeg stadium inzichtelijk;

9. Zorg voor goede afstemming tussen departementen en wees richting stakeholders duidelijk
wie waarvoor verantwoordelijk is en wie het aanspreekpunt is voor wat.

De lessen die uit dit traject kunnen worden getrokken en de aanbevelingen die door
RadarAdvies worden gedaan, vind ik niet alleen herkenbaar, maar ook zeer waardevol
en goed bruikbaar. Ik zal deze dan ook zeker ter harte nemen bij toekomstige vergelijkbare
trajecten.

Reactie op rapport en aanbevelingen

Bij de totstandkoming van de Wi2021 werd beoogd een inburgeringsstelsel in te richten
dat robuust en adaptief is: een stelsel dat voldoende ruimte biedt om te leren en
mee te bewegen met opgaven die zich aandienen, zonder dat daarvoor steeds grote (nieuwe)
stelselwijzigingen nodig zijn. Deze wens is de belangrijkste reden geweest om het
proces rond de voorbereiding van het wetsvoorstel anders in te richten dan tot dan
toe gebruikelijk was. Een zeer brede groep stakeholders, experts en departementale
partners is vanaf de fase van gedachtevorming bij het traject betrokken geweest om
gezamenlijk te bezien hoe het nieuwe inburgeringsstelsel er uit zou moeten zien en
te borgen dat dit stelsel op de meest effectieve wijze zou bijdragen aan de maatschappelijke
opgave: iedereen doet mee, het liefst via betaald werk.

Uit het onderzoek van RadarAdvies blijkt dat deze aanpak zijn vruchten heeft afgeworpen:
de stelselwijziging is uiteindelijk in drieënhalf jaar gerealiseerd. Dit is volgens
de onderzoekers te danken aan de enorme urgentie die door alle partijen werd gevoeld
en verder werd gestimuleerd door de prioriteit die mijn voorganger, aan de Veranderopgave
Inburgering heeft gegeven. Eén van de aanbevelingen voor toekomstige (vergelijkbare)
stelselwijzigingen uit het rapport luidt dan ook:

«Betrek alle relevante stakeholders in een vroeg stadium en zorg dat hun praktijkkennis
over wat er wel en niet werkt meegenomen wordt in het nieuwe stelsel».

Desondanks verlopen veranderopgaven c.q. stelselwijzigingen van deze omvang vrijwel
nooit geheel volgens het oorspronkelijke plan. En dat geldt, zo blijkt uit het onderzoek
van RadarAdvies, ook voor deze «Veranderopgave inburgering». Het rapport schetst in
dit kader een helder en herkenbaar beeld van het wetgevingsproces, de programmastructuur
die is opgezet ter ondersteuning van de voorbereiding op de implementatie van de nieuwe
wet, de partijen die hier – in verschillende fasen en met verschillende intensiteit
– bij betrokken waren en de verschillende factoren die er uiteindelijk toe hebben
geleid dat de startdatum van het nieuwe inburgeringsstelsel driemaal is verschoven.

Ketenplan inburgering

Zoals ik heb aangegeven in de inleiding van deze brief, is RadarAdvies ook gevraagd
om leerpunten op te leveren die bruikbaar zijn voor de verdere samenwerking in de
inburgeringsketen. Het rapport van RadarAdvies sluit dan ook af met de volgende concrete
aanbevelingen voor de samenwerking binnen de inburgeringsketen:

– Het is cruciaal om elkaar niet los te laten na de implementatie, maar de samenwerking
met betrokken partijen ook daarna vast te houden.

– Een lerend stelsel moet in staat zijn om signalen – positief en negatief – op te pikken,
en hier in gezamenlijkheid van te leren.

– Kennis en begrip van elkaar, elkaars organisaties en elkaars belangen is essentieel
bij een ketensamenwerking.

Ook deze aanbevelingen zijn erg herkenbaar. We volgen nauwgezet hoe de wet in de praktijk
wordt uitgevoerd, zodat eventuele onvolkomenheden worden bijgesteld en partijen kunnen
leren van elkaars ervaringen. Dit noemen we het lerend stelsel. De aanbevelingen sluiten
naadloos aan op het Ketenplan inburgering. Door ketenpartners en het Ministerie van
SZW is daar hard aan gewerkt de afgelopen periode.

Met het Ketenplan inburgering wordt invulling gegeven aan de ketensamenwerking van 2022 tot en met 2025. In dit plan zijn gezamenlijke doelen en ambities
opgesteld, is een samenwerkingsstructuur ingericht en zijn er ketenwaarden formuleert
en ketenproducten en -diensten uitgewerkt die deze samenwerking ondersteunen.

Het Ketenplan inburgering vormt gelijktijdig ook de basis voor het lerend stelsel,
waarmee we op gedegen wijze op alle facetten en alle niveaus blijven ontwikkelen met
als doel de dienstverlening aan de inburgeraar en het stelsel als geheel te blijven
optimaliseren. In oktober wordt het Ketenplan inburgering afgerond.

Tot slot

Zoals gezegd bevat de rapportage van bureau RadarAdvies zeer waardevolle aanbevelingen
voor toekomstige wetstrajecten. Deze aanbevelingen zal ik dan ook zeker ter harte
nemen bij de (grote) maatschappelijke opgaven en stelselherzieningen waar ik samen
met mijn ambtenaren in de huidige kabinetsperiode voor aan de lat sta.

Samenwerking tussen verschillende organisaties met verschillende belangen zal altijd
in meer of mindere mate schuren en verloopt nooit in een rechte lijn. Zeker als die
samenwerking plaatsvindt rond een complexe opgave op een beleidsterrein dat continu
de maatschappelijke en politieke aandacht heeft, zoals inburgering. Van belang daarbij
is in ieder geval dat iedereen voor ogen houdt waar de samenwerking uiteindelijk op
gericht is. In de inburgeringsketen is dat: er (gezamenlijk) voor zorgen dat nieuwkomers
zo snel mogelijk en volwaardig gaan meedoen aan de Nederlandse samenleving.

Op basis van de uitkomsten van het onderzoek van RadarAdvies, ben ik ervan overtuigd
dat er binnen de inburgeringsketen, met name door de manier waarop er gezamenlijk
vorm is gegeven aan de Wi2021, een stevige basis is gelegd voor deze onderlinge samenwerking
en dat alle betrokken partijen dit doel goed voor ogen hebben. Ik kijk dan ook uit
naar de verdere samenwerking.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip